Table des matières
Mercredi 21 janvier 2004
- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -
Mission d'information à l'étranger - Russie (15 au 23 septembre 2003) - Présentation du rapport d'information
La commission a, tout d'abord, entendu la présentation par M. Gérard Larcher du rapport d'information sur la mission effectuée en Russie du 15 au 23 septembre 2003.
A titre liminaire, M. Gérard Larcher, président, a indiqué que ce rapport faisait suite au déplacement en Russie d'une délégation de la commission des affaires économiques, pendant neuf jours, en septembre 2003, et qu'il reprenait, en les développant, les principales observations qu'il avait présentées à la commission la semaine suivant le retour de la mission. Rappelant que cette mission visait à appréhender l'économie russe sous l'angle de ses trois principaux secteurs (l'énergie, l'agriculture et les transports), il a précisé qu'elle avait conduit la délégation à visiter non seulement Moscou, capitale politique et économique de la Russie, Saint-Pétersbourg, sa capitale culturelle, mais aussi deux villes de province : Tioumen, au coeur de la Sibérie occidentale, et Krasnodar, située dans une riche région agricole bordant la Mer Noire.
M. Gérard Larcher, président, a estimé, tout d'abord, que la Russie était un pays en mouvement, en marche vers la modernité. Evoquant la situation politique, il a constaté que depuis l'arrivée de M. Vladimir Poutine au pouvoir, ce dernier avait mis en oeuvre un mouvement de reconstruction de l'Etat et du droit. Il a fait valoir que cette réaffirmation de l'autorité de l'Etat visait à faire contrepoids à certains gouverneurs des régions, qui avaient conquis une influence considérable ces dernières années. Il a alors évoqué la nomination, en 2000, de sept super-préfets, investis de l'entière confiance du Président russe, à la tête de sept grandes circonscriptions régionales, l'adoption de lois redéfinissant le partage des attributions entre l'Etat fédéral et les 89 « sujets » de la Fédération, ainsi que la publication de textes et de codes destinés à doter le pays d'un cadre juridique moderne. Cette ambition, a-t-il ajouté, est également illustrée par la mise en oeuvre, certes non encore achevée, d'un vaste programme de réformes structurelles, comprenant notamment l'ouverture des monopoles naturels, la simplification des réglementations applicables aux PME, la consolidation du secteur bancaire ou encore la réduction de la pression fiscale. Il a expliqué qu'afin se donner les moyens politiques de conduire cette action, M. Vladimir Poutine avait formé et soutenu le parti « Russie Unie », qui avait remporté une large victoire aux élections législatives de décembre dernier. Il a relevé, par ailleurs, que le Kremlin s'attaquait, non sans arrière-pensées, à la collusion fréquemment constatée en Russie entre sphère politique et affaires, en particulier lorsqu'elle menace des intérêts stratégiques ou politiques, comme tel fut le cas dans le dossier « Youkos ».
Abordant les enjeux économiques, il a noté qu'après des années de transition brutale et le choc provoqué par la crise financière de 1998, la Russie enregistrait, depuis 1999, une croissance économique formidable, comprise entre 6 et 9 % par an, alors que, dans le même temps, les investissements avaient augmenté de 35 %. Expliquant que ce dynamisme puisait sa source dans la restauration de la compétitivité des produits russes permise par la dévaluation du rouble et, surtout, dans la bonne tenue du cours des matières premières énergétiques, M. Gérard Larcher, président, a indiqué qu'il en résultait un important excédent de la balance commerciale, un assainissement des finances publiques et un retour des capitaux en Russie. Il a relevé que cette croissance était aussi visible sur le terrain, comme en témoignaient les chantiers en cours dans les grandes villes et l'apparition de grandes surfaces à la périphérie de celles-ci.
Enfin, il a souligné que la société russe connaissait, elle aussi, de profondes mutations. Il a constaté que si les Russes découvraient avec une certaine frénésie -et sans toujours pouvoir en profiter- les séductions de l'argent et de la consommation, une grande partie de la population vivait toutefois dans un état de pauvreté qui s'était aggravé avec la transition économique et la crise de 1998. Le salaire moyen, a-t-il ajouté, est de 200 dollars par mois et environ un tiers de la population vit sous le seuil de pauvreté. Il a fait observer que l'effondrement de l'Etat social rendait le quotidien plus difficile (logements dégradés, coût prohibitif des soins...), expliquant l'amertume d'une partie de la société et la nostalgie à l'égard d'un régime qui se donnait comme objectif de pourvoir au bien-être de tous. Après avoir indiqué que la surmortalité liée à la dégradation de l'état sanitaire et la faiblesse de la natalité avaient pour conséquence une diminution de la population d'environ 800.000 personnes chaque année, il a insisté sur le fait que ces bouleversements se traduisaient aussi par une quête de repères et d'identité, dont témoignait le renouveau de l'orthodoxie. Il a constaté, par ailleurs, que le passage au libéralisme suscitait, chez certains, une avidité les portant vers la recherche de l'argent facile par les petits trafics, le « business », notant que cette tendance à privilégier des projets offrant un retour rapide sur investissement pouvait s'avérer un handicap pour le développement économique du pays à moyen et long terme.
M. Gérard Larcher, président, a ensuite mis l'accent sur les hypothèques pesant sur la dynamique du développement en Russie. Soulignant que celle-ci reposait, en grande partie, sur la croissance du secteur énergétique qui, a-t-il rappelé, représente 15 % du PIB, la moitié des exportations, 75 % des investissements et deux tiers des recettes fiscales, il a considéré que cette situation plaçait l'économie et l'Etat à la merci de la moindre baisse des cours sur le marché de l'énergie. En outre, a-t-il poursuivi, le dynamisme de l'exploitation pétrolière et gazière bride le développement des autres secteurs d'activité, de sorte que le pays ne parvient pas à diversifier sa production industrielle et à répondre à la demande de son marché intérieur, notamment en matière de biens de consommation. Ayant, par ailleurs, fait valoir que l'inertie de l'administration pouvait constituer un obstacle à l'application des réformes engagées, il a indiqué que la pesanteur des procédures, la corruption et l'insécurité juridique, très répandues en Russie, pouvaient également décourager l'initiative privée. Il a estimé que la faiblesse du système bancaire était un handicap structurel pour l'économie russe, compte tenu de l'ampleur de ses besoins d'investissement. Soulignant qu'en conséquence, la Russie ne pouvait se passer de l'apport que représentent les capitaux extérieurs, il s'est étonné des manoeuvres auxquelles se livrent parfois certaines entreprises nationales, avec la complicité du pouvoir, à l'encontre des investisseurs étrangers.
Enfin, abordant l'analyse des trois secteurs économiques plus précisément étudiés dans le cadre du rapport, M. Gérard Larcher, président, a d'abord rappelé que l'énergie était le premier secteur d'activité en Russie. Après avoir indiqué que l'exploitation pétrolière russe était, pour l'essentiel, aux mains d'un petit nombre de compagnies privées rivalisant aujourd'hui avec les majors occidentales, il a souligné que sa croissance était tirée par la forte progression des exportations ces dernières années. Constatant que cette évolution était cohérente avec l'un des axes de la politique étrangère de M. Vladimir Poutine visant, dans le cadre d'un rapprochement avec les pays occidentaux, à faire de la Russie leur fournisseur privilégié de pétrole au détriment des pays du Moyen-Orient, il a signalé que la Russie était aujourd'hui au coude à coude avec l'Arabie Saoudite pour la place de premier producteur mondial de pétrole. Il a toutefois noté que ses réserves étaient beaucoup moins importantes que celles des pays du Moyen-Orient et que leur mise en valeur ne pourrait se faire sans l'aide des investissements étrangers. S'agissant du secteur gazier, il a souligné que si les ventes à l'étranger constituaient un facteur de stimulation, le contexte était néanmoins différent en raison du monopole de l'entreprise d'Etat Gazprom et de l'importance de la consommation domestique de gaz. A cet égard, a-t-il fait valoir, ce secteur soutient l'ensemble de l'économie russe, notamment par le biais des factures impayées qui grèvent la rentabilité de Gazprom. Insistant sur les potentialités de développement de ce secteur (38% des réserves mondiales de gaz), il a indiqué que la Russie envisageait d'augmenter ses exportations à destination de l'Union européenne, à qui elle fournissait déjà un tiers de sa consommation en gaz. Il a souligné les incertitudes concernant la date de l'ouverture et de la libéralisation du marché gazier en Russie qui, a-t-il ajouté, sont lourdes d'enjeux économiques et sociaux. Il a, par ailleurs, fait valoir que si le pétrole et le gaz occupaient une place privilégiée dans la politique énergétique russe, le Gouvernement russe n'en négligeait pas pour autant les autres sources d'énergie, comme en témoignaient la relance du nucléaire et l'encouragement à l'extraction du charbon. Il a alors évoqué une optimisation de l'utilisation énergétique en Russie combinant, d'une part, exportations de pétrole et de gaz et, d'autre part, consommation domestique de l'énergie nucléaire, thermique et hydraulique.
Abordant ensuite l'agriculture russe, il a estimé qu'elle se caractérisait par trois traits essentiels :
- une surface agricole immense (220 millions d'hectares), gérée de manière extensive dans le cadre de vastes domaines (8.000 à 10.000 hectares) hérités des structures collectives soviétiques. Le rachat récent de plusieurs de ces vastes fermes par des groupes industriels et financiers conduit, a-t-il précisé, à la formation d'immenses complexes agricoles rapprochant la Russie d'un modèle latifundiaire très éloigné du modèle agricole européen ;
- un manque évident de capitaux pour acheter des machines agricoles, des traitements phytosanitaires et des engrais, en raison de la faible solvabilité des exploitations et de l'insuffisance du crédit agricole ;
- une production agricole qui se redresse, en particulier dans le secteur céréalier et celui de l'élevage, même si la Russie demeure déficitaire sur le plan alimentaire.
Constatant que l'agriculture russe offre un potentiel considérable, il a toutefois estimé que sa transition n'était pas encore accomplie, puisque la culture du lopin de terre familial représentait encore plus de la moitié de la production agricole.
Enfin, soulignant que dans un pays aussi vaste que la Russie, le secteur des transports revêtait une importance capitale en termes d'aménagement du territoire, M. Gérard Larcher, président, a considéré que son réseau d'infrastructures (plus de 900.000 km de routes, 87.000 km de voies ferrées, 450 aéroports) était satisfaisant, sauf dans le domaine maritime et portuaire, pour lequel le partage réalisé lors de l'éclatement de l'URSS s'était fait à son détriment. Il a indiqué que les transports collectifs étaient également très développés. Il a expliqué que si l'ensemble du secteur avait subi les conséquences d'un effondrement de la demande durant les années 90, la reprise du trafic était aujourd'hui au rendez-vous sur tous les réseaux, tirée notamment par le fret. Il a noté que la problématique du transport des matières énergétiques était très présente, la saturation des conduites (notamment les oléoducs) imposant de trouver des solutions nouvelles, alors que parallèlement les ports se restructurent en vue de faire face à l'exportation du pétrole. Il a toutefois constaté que le secteur des transports restait fragilisé financièrement, notamment en raison de la sous-évaluation des tarifs pour les passagers, rappelant, à cet égard, que 46 millions de personnes empruntaient gratuitement les transports en commun. Or, a-t-il insisté, les besoins de financement pour rénover les réseaux et remplacer le matériel sont considérables. Observant que, dans ce domaine comme dans d'autres, l'avenir passait par des coopérations internationales, il a rappelé, en ce qui concerne la France, que la compagnie aérienne Aeroflot était sur le point d'adhérer à l'alliance Skyteam et qu'un groupe de travail franco-russe avait été instauré pour mettre à profit l'expérience française en matière de péages routiers.
Pour conclure, M. Gérard Larcher, président, a considéré que la Russie vivait des mutations importantes, en dépit des immobilismes. Estimant qu'elle avait sans aucun doute le potentiel pour rejoindre les pays développés, il a souligné le rôle que devrait jouer en ce sens la jeune génération.
M. Henri Revol s'est félicité de l'exhaustivité du rapport qui venait d'être présenté. Evoquant le secteur de l'énergie nucléaire, il a signalé la reprise des travaux qui avaient été arrêtés à la fin des années 80, comme l'illustraient les opérations de sécurisation en cours à la centrale nucléaire de Leningrad, visitée par la délégation sénatoriale au cours de son déplacement. A cet égard, il a regretté que les experts français du nucléaire soient peu présents, alors que les Allemands approfondissent leur coopération avec la Russie dans ce domaine.
Prenant acte de l'enjeu stratégique considérable que représentent le pétrole et le gaz russes, M. Bernard Barraux a également insisté sur l'importance des réserves pétrolières et gazières des pays voisins de la Russie, en particulier autour de la Mer Caspienne.
M. Georges Gruillot a souligné l'ampleur de la tâche à accomplir pour moderniser la société russe, indiquant que son succès dépendrait largement de la formation qui serait donnée aux jeunes générations. Il a considéré que, dans ce domaine, la transition prendrait du temps. Estimant que la Russie faisait partie de l'Europe, il a plaidé en faveur d'une implication plus forte de la France qui, a-t-il insisté, a des atouts à partager, par exemple en matière d'élevage et de formation vétérinaire. Il a, en outre, souligné le rôle que pouvaient jouer les associations, saluant en particulier l'action menée dans le domaine de la culture et de l'environnement par l'association Europe-Baïkal.
M. François Gerbaud a souhaité savoir quelle était l'infrastructure la plus utilisée pour les exportations de gaz en Russie. Il s'est également interrogé sur la situation sanitaire de la population.
En réponse, M. Gérard Larcher, président, a indiqué que l'essentiel des exportations gazières russes transitait par des gazoducs. A propos de l'état sanitaire de la population, il a insisté sur les ravages de l'alcoolisme et sur la réapparition de certaines maladies comme la tuberculose, notamment dans les prisons, ajoutant que le milieu pénitentiaire russe comptait quelque 40.000 séropositifs. Il a relevé que les responsables politiques russes rencontrés par la délégation avaient manifesté l'intention de réintroduire de véritables politiques de santé publique.
En complément, M. Georges Gruillot a mentionné l'impact de la disparition des soins qui étaient auparavant dispensés dans le cadre de l'action sociale conduite par les entreprises en Russie.
M. Christian Gaudin s'étant inquiété du sentiment de « désespérance sociale » que semblait éprouver une partie de la société russe, M. Gérard Larcher, président, a indiqué que ce découragement se reflétait sur le plan politique, soulignant que les récentes élections législatives avaient été marquées par une importante abstention (44 %). A cet égard, il a précisé qu'une analyse des résultats de ces élections figurait dans le rapport. Enfin, il a mis l'accent sur la nécessité de diffuser la culture française auprès des jeunes Russes, notamment par le biais de l'enseignement, afin de ne pas laisser la place à la seule influence anglo-saxonne. Estimant également que la Russie fait partie de l'Europe, il a souhaité que l'Union européenne se rapproche davantage de ce pays qui pourrait, sinon, s'enfermer dans une alliance avec les Etats-Unis.
A l'issue de ce débat, la commission a approuvé ce rapport à l'unanimité.
Régulation des activités postales - Examen du rapport
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Hérisson sur le projet de loi n° 410 (2002-2003) relatif à la régulation des activités postales.
M. Gérard Larcher, président, a souligné que le débat qui allait s'ouvrir était attendu depuis longtemps et que, pour cette raison, il avait jugé utile de prévoir quatre heures de débat en séance publique, afin de permettre aux différents points de vue de s'exprimer librement.
M. Pierre Hérisson, rapporteur, a tout d'abord observé que si le service public postal demeurait le plus connu des services publics français, La Poste était probablement la plus méconnue des grandes entreprises nationales, bien qu'elle emploie 326.000 agents, dont 220.000 fonctionnaires et 10.000 salariés de droit privé, et bien qu'elle exerce des activités dans des secteurs aussi variés que le courrier, les colis et les services financiers.
Après avoir indiqué que la commission avait mené, depuis la publication des trois rapports signés par le président Gérard Larcher sur La Poste, une réflexion de fond sur l'évolution de l'opérateur historique postal, le rapporteur s'est déclaré sensible aux préoccupations relatives à la préservation du service public postal sur l'ensemble du territoire et a appelé les membres de la commission à apporter leur contribution au débat sur ce sujet. Puis, présentant le projet de loi, il a indiqué que celui-ci :
- transpose les limites du secteur réservé en matière d'envoi de correspondance prévues par la directive CE 2002/39 du 10 juin 2002, qui sont désormais fixées à 100 grammes au plus et un prix inférieur à trois fois le tarif de base et le seront à 50 grammes au plus et un prix inférieur à deux fois et demi le tarif de base à partir du 1er janvier 2006 ;
- donne une définition du service universel et en précise les contours, tout en déterminant les conditions dans lesquelles La Poste peut déroger aux conditions générales de l'offre du service universel avec certains clients importants ou partenaires justifiant d'une « masse critique » suffisante ;
- confie à l'Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP) le soin de veiller à l'ouverture et au bon fonctionnement du marché postal, notamment en délivrant les autorisations d'exercer une activité postale et en émettant des avis rendus publics sur les tarifs et les objectifs de qualité du service universel qu'elle est chargée de surveiller, ainsi qu'en approuvant les tarifs du secteur réservé ;
- modernise des pans entiers du code des postes et télécommunications, en instituant des procédures spécifiques d'enquêtes, des sanctions administratives en cas de violation des règles relatives à la fourniture de services réservés, et des sanctions pénales applicables aux personnes physiques comme aux personnes morales.
Puis il a évoqué les principales transformations qui résulteront, pour le droit postal, de l'adoption du projet de loi.
En ce qui concerne la démonopolisation du marché postal (étendue des services réservés), a-t-il indiqué, le droit en vigueur prévoit que sont réservés les services postaux d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le prix est inférieur à 5 fois le tarif de base, alors que le projet de loi dispose que sont réservés les services postaux d'un poids inférieur à 100 grammes et dont le prix est inférieur à 3 fois le tarif de base sans excéder 1 euro en 2003 et à 50 grammes et 2,5 fois ce tarif en 2006.
S'agissant des sanctions de la violation du monopole postal, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a ajouté que le droit en vigueur prévoit, en théorie, que le ministre poursuit les auteurs de ces infractions, mais qu'en pratique ce dispositif est inapplicable. Le projet de loi institue, a-t-il observé, un double régime de sanctions : administratives, infligées par le régulateur aux titulaires des autorisations, et pénales, infligées par le juge judiciaire.
Pour ce qui est de la définition du service universel, a-t-il précisé, en vertu du droit en vigueur, les conditions dans lesquelles le service universel est assuré sont précisées dans le cahier des charges, tandis que le projet de loi précise que l'offre de service universel est fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis de l'Autorité de régulation.
Le rapporteur a souligné que, selon le droit en vigueur, la mise en oeuvre de la réglementation était assurée par le ministre, contrairement au projet de loi qui dispose que cette compétence sera désormais dévolue au ministre et au régulateur, notamment en ce qui concerne l'octroi de licences, les conditions d'exercice du service universel (tarifs, modalités, qualité de service...).
M. Pierre Hérisson, rapporteur, a insisté sur le fait que la régulation du secteur actuellement assurée par le ministre, avec le concours du médiateur du service universel postal, serait demain assurée par l'Autorité de régulation des télécommunications et des postes.
En ce qui concerne l'attribution de licences aux opérateurs postaux et le contrôle de leur utilisation, a-t-il ajouté, le droit existant ne comporte pas de dispositions spécifiques, alors que le projet de loi prévoit l'attribution d'une licence préalable à toute offre de services postaux et qu'en cas d'infraction à ce régime une sanction prononcée par l'Autorité de régulation sera susceptible de recours devant la Cour d'Appel de Paris, les procédures d'enquête dans le secteur postal étant alignées sur celles prévues dans celui des télécommunications.
S'agissant de la fixation des tarifs du secteur, le rapporteur a précisé qu'aux termes du droit existant, le « price-cap » des tarifs de La Poste était déterminé dans le contrat de plan, que le prix du timbre et celui des services réservés était agréé par le ministre et que les accords avec les « grands comptes » étaient homologués s'ils concernent les services réservés, contrairement au projet de loi qui, s'il fait en sorte que le « price-cap » reste fixé dans le contrat de plan, prévoit, d'une part, que l'Autorité de régulation émettra un avis public à son sujet, d'autre part, que celui des services réservés sera approuvé par la même autorité et enfin que des contrats, homologués lorsqu'ils concernent le secteur réservé, seront conclus pour déroger aux conditions générales de l'offre du service universel, pour déterminer les prix des services aux entreprises en fonction des « coûts évités ».
Pour ce qui est des différends entre La Poste et ses concurrents, a-t-il souligné, le droit en vigueur ne comporte pas de régime spécifique, tandis que le projet de loi prévoit que la saisine de l'Autorité de régulation se fasse tant dans le cadre d'un différend que dans celui d'une procédure de conciliation.
Enfin, en matière d'aide à l'acheminement de la presse, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a souligné que le droit en vigueur prévoit que l'activité de service public est financée moyennant une juste rémunération de La Poste, tandis que le projet de loi prévoit l'homologation des tarifs de presse par les ministres chargés des Postes et de l'économie après avis public de l'Autorité de régulation, les autres dispositions du code des postes et télécommunications restant sans changement.
Il a ensuite présenté ses observations sur le texte. Après avoir jugé que ce dernier constituait un bon compromis entre la nécessité de transposer des directives et la volonté de maîtriser le processus d'ouverture des marchés postaux, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a considéré que le législateur ne saurait se désintéresser de l'avenir des services financiers de La Poste et estimé que le débat sur La Poste pouvait ignorer la question centrale de l'accessibilité au service postal.
Afin d'accompagner l'émergence d'un marché du courrier, il a proposé d'apporter six inflexions au projet de loi.
Dans le but d'assurer l'ouverture effective du marché postal, il a d'abord proposé des amendements visant à déterminer un cadre normatif clair, respectant à la lettre les directives européennes de 1997 et 2002 -rien que ces directives mais toutes leurs dispositions- en :
- précisant que l'accès aux installations et aux informations détenues par le prestataire du service universel, qui constituent des « infrastructures essentielles » pour l'exercice des activités postales, s'effectue dans des conditions « transparentes et non discriminatoires » (article 1er, art. L. 3-1 du code des P&T) ;
- permettant à l'Autorité de régulation de recevoir, à sa demande, communication des conventions d'accès aux installations et aux informations détenues par le prestataire du service universel qui conditionnent l'exercice effectif des activités postales par les autres prestataires de services postaux (article 2, art. L 5-2 du code des P&T) ;
- autorisant cette autorité à émettre, en tant que de besoin, des recommandations de caractère indicatif qui illustreront la « doctrine » qu'elle entendra appliquer et voir appliquer sur les conditions techniques d'accès aux installations et informations essentielles détenues par le prestataire du service universel (article 2, art. L. 5-2 du code des P&T) ;
- ouvrant la saisine de l'Autorité de régulation du secteur postal aux organisations professionnelles, aux associations agréées d'utilisateurs et aux personnes physiques ou morales concernées, par analogie avec les dispositions applicables au secteur des télécommunications (article 2, art. L. 5-3 du code des P&T).
Pour renforcer les compétences postales de l'Autorité de régulation, deuxième axe de ses propositions, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a préconisé :
- de faire figurer une qualification en matière de communications électroniques ou de questions postales au nombre des compétences requises des membres de l'Autorité de régulation (article additionnel après l'article 10, article L. 36-1 du code des P&T) ;
- d'augmenter de deux le nombre de ses membres, en les faisant passer de cinq à sept, les deux membres supplémentaires étant nommés par les présidents des assemblées parlementaires (article additionnel après l'article 10, article L. 36-1 du code des P&T).
Il a également suggéré de modifier la dénomination de l'Autorité des télécommunications en anticipant sur l'adoption du projet de loi relatif aux communications électroniques et services de communication audiovisuelle, pour la désigner Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (article 6).
M. Pierre Hérisson, rapporteur, a indiqué que son troisième objectif était d'asseoir le primat du politique sur la régulation. A cette fin, il a proposé de réaffirmer, plus clairement que dans les textes en vigueur, le principe selon lequel l'Autorité de régulation rend compte de ses activités devant les commissions permanentes du Parlement (article additionnel après l'article 10, art. L. 34-14 du code des P&T).
Pour répondre aux préoccupations des postiers, souci auquel il s'est dit très attaché dans la mesure où une modernisation du secteur postal ne saurait se faire sans l'assentiment des personnels, il a proposé de :
- prévoir que le Gouvernement favorise, à compter du 1er juillet 2006, la négociation d'une convention collective applicable aux salariés non fonctionnaires de La Poste et à ceux des entreprises titulaires d'une autorisation de délivrer des services postaux (article additionnel après l'article 10) ;
- renforcer les sanctions applicables aux déclarations frauduleuses de la valeur déclarée afin de décourager l'envoi d'objets de valeur par la poste ordinaire, ce qui aboutit à porter préjudice à la sécurité des agents chargés de la distribution (article additionnel après l'article 10, art. L. 26 du code des P&T).
M. Pierre Hérisson, rapporteur, a ensuite présenté son cinquième objectif : garantir l'égalité entre La Poste et ses concurrents. Pour éviter une ouverture « asymétrique » du marché postal, il a proposé :
- d'étendre le bénéfice de l'exonération « Fillon » de cotisations sociales patronales à La Poste, à compter du 1er janvier 2006, comme le stipule le contrat de performances et de convergences (article additionnel après l'article 10, art. L. 241 13 du code de la sécurité sociale) ;
- d'éviter tout détournement de trafic et toute violation de l'esprit de la loi, en clarifiant le régime des licences et de prévoir que les prestataires de services postaux transfrontaliers qui ne sont pas au départ du territoire national seront aussi soumis à l'obligation de détenir une autorisation (article 1er, art. L. 3 du code des P&T).
Enfin, il a jugé opportun de proposer une réforme du régime de la responsabilité postale. Considérant que le régime d'irresponsabilité de La Poste au titre des envois de correspondance ordinaire était obsolète, il a présenté un dispositif pour moderniser ce régime et prévoir qu'une juste compensation soit versée en cas d'avarie ou de perte d'envois postaux, dès lors qu'il existe une preuve suffisante du dépôt et de la distribution de ceux-ci (article 1er, art. L. 3 du code des P&T).
Après avoir présenté ses propositions d'inflexion du projet de loi, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a observé que ce texte pourrait être utilement complété dans deux directions : d'une part, l'extension des services financiers de La Poste et d'autre part, l'engagement d'une modernisation du réseau postal afin de garantir l'accessibilité territoriale aux services.
Rappelant que la commission s'était attelée, de longue date, à promouvoir la nécessité de donner à La Poste les moyens de trouver un nouveau souffle dans l'exercice de chacun de ses différents métiers (courrier-colis, services financiers), il a observé que le contrat de plan Etat/Poste signé le 13 janvier 2004 comportait l'idée d'une dissociation chronologique de l'extension des compétences financières de La Poste en l'autorisant à distribuer des crédits immobiliers sans épargne préalable et en prévoyant la création, dès cette année, d'un établissement financier postal, mais sans fixer d'horizon à une habilitation pour les crédits à la consommation. M. Pierre Hérisson, rapporteur, a préconisé que soit entreprise sans plus tarder cette extension des services financiers de La Poste, qui apparaît décisive pour l'avenir du groupe. Aussi bien a-t-il appelé le Gouvernement à déposer un amendement en ce sens afin de ne pas laisser échapper l'opportunité qu'offre ce projet de loi d'engager enfin cette modernisation. A défaut d'un tel dépôt, il a déclaré qu'il ne s'interdirait pas de prendre lui-même une telle initiative en concertation avec le président de la commission.
Abordant la question du réseau, il a fait valoir que, malgré sa très grande capillarité, le réseau postal ne répondait plus à tous les types de modes de vie actuels. Après avoir rappelé que le réseau avait été modelé il y a un siècle, il a jugé qu'il péchait aujourd'hui par son absence des nouveaux lieux de vie et son insuffisante présence dans les villes moyennes à grandes, alors même que plus d'une antenne postale sur trois avait moins de quatre heures d'activité par jour. Il a relevé que la structure du réseau avait un coût social -notamment en zones urbaines sensibles, où une présence postale plus forte serait utile-, un coût économique -la paupérisation guettant le réseau- et enfin un coût financier : en effet, a-t-il rappelé, le coût net de l'animation territoriale peut être estimé aujourd'hui à environ 350 millions d'euros.
Aussi bien, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a-t-il exprimé le souhait que le projet de loi offre l'occasion de débattre de la question de l'accessibilité au réseau postal. Il a déclaré que l'attention devait se focaliser sur les moyens de garantir le meilleur service postal au plus grand nombre, plutôt que sur les moyens de pérenniser une présence « immobilière » de La Poste qui n'est pas toujours en mesure d'offrir tous les services postaux. Il a considéré qu'il conviendrait de construire des normes nationales d'accessibilité au service postal, dont la déclinaison locale pourrait être précisée par les Commissions départementales de présence postale territoriale, instituées par le contrat de plan 1998-2002.
Après avoir affirmé qu'il ne jugerait pas inutiles des propositions du Gouvernement en ce sens afin de favoriser l'engagement de cette indispensable modernisation, il a annoncé qu'en tout état de cause, il envisageait de prendre lui-même une telle initiative en concertation avec le président de la commission.
M. Gérard Larcher, président, a confirmé les propos du rapporteur et souligné la nécessité d'un grand débat sur l'avenir du réseau. Il a ajouté que les solutions pour améliorer l'accessibilité au service postal ne seraient pas les mêmes en zone urbaine qu'en zone rurale.
M. Pierre-Yvon Trémel a relevé que La Poste avait déjà fait l'objet de diagnostics de différents horizons. Il a notamment évoqué les travaux de M. Gérard Larcher, président, de M. Jean-Paul Bailly, président de La Poste et, tout récemment, de la Cour des comptes. Il a fait valoir que les différents débats qui avaient déjà eu lieu au sein de la commission des affaires économiques sur ce sujet avaient permis de mettre au jour un point de consensus, rappelé dans le titre du dernier rapport publié par la commission : « La Poste est devant sa dernière chance et se trouve menacée de mort si elle reste immobile d'ici à 2007 ». Soulignant que le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat était un texte attendu de longue date, et déplorant encore le retard de la France à transposer les directives communautaires, il a estimé que la récente signature du contrat de plan Etat-Poste ouvrait de larges débats, dont il a remercié le président de les avoir organisés dans le cadre de la séance publique prévue les 27 et 28 janvier.
Sans contester la nécessité d'une autorité de régulation indépendante, qu'il s'agisse d'une autorité spécifique ou rattachée à l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), il a déploré que certains éléments du projet de loi n'assurent pas nécessairement le primat du pouvoir politique sur la régulation. A cet égard, il a souhaité faire trois observations : tout d'abord, il a regretté que le projet de loi aille au-delà des exigences de la directive communautaire et manifeste une volonté de favoriser la concurrence susceptible de nuire à la préservation des missions de service public de La Poste ; il a ensuite jugé que le régulateur se trouvait trop favorisé, notamment dans l'article 2 du texte, qui codifie les pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications et des postes dans les articles L. 5 et suivants, au détriment du ministre et du Parlement, ainsi que de son émanation, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) ; enfin, il a regretté que le Gouvernement n'ait pas utilisé la marge dont il disposait pour préserver le service universel fixé dans la directive communautaire, et notamment que le Gouvernement n'ait pas précisé sur quel périmètre territorial porteraient les autorisations octroyées, ce qui risquerait de favoriser l'émergence d'une concurrence de niche pour La Poste.
Faisant état de ses diverses rencontres avec les dirigeants de La Poste et des échanges d'informations qu'elles avaient occasionnés, M. Pierre-Yvon Trémel a indiqué que ce projet de loi serait certainement utilisé comme véhicule législatif pour des amendements majeurs concernant la banque postale, le dialogue social, voire le réseau. Il a indiqué que le groupe socialiste soutiendrait tout ce qui pourrait donner à La Poste les chances de sa survie. Il a notamment présenté comme indispensable la création d'un établissement de crédit, jugeant qu'un horizon moins lointain pour les crédits à la consommation devrait être ouvert. S'agissant du réseau, il s'est prononcé en faveur d'un débat afin de mettre fin à la confusion sur le sujet et de mettre en route une méthode constructive. Il s'est enfin interrogé sur la composition de la commission représentative des intérêts du secteur postal à laquelle fait allusion l'exposé des motifs du projet de loi, faisant valoir qu'elle devrait comprendre non seulement les opérateurs postaux, mais également les consommateurs et les élus. Il a fait part de la difficulté que rencontrait aujourd'hui son groupe à donner une position définitive sur un projet de loi auquel seront apportés de lourds amendements encore indisponibles.
Se félicitant de la tenue de ce débat, du fait de l'urgence à traiter les problèmes qui intéressent La Poste, M. Gérard Delfau a estimé qu'un consensus pouvait se dégager pour l'adoption de ce texte, tout en observant qu'il n'évoquait pas la question de la situation de l'opérateur public dans les quartiers en difficulté relevant de la politique de la ville, où sa présence est aussi importante qu'en milieu rural. Il a rappelé que La Poste délivrait un service financier de base sur l'ensemble du territoire, pour tous les citoyens, y compris ceux dont les revenus résultent principalement d'indemnités. Il a également mentionné la question de l'accessibilité des services postaux et souligné la nécessité d'une péréquation financière des ressources au bénéfice des collectivités les plus en difficulté.
Evoquant le nouveau système de régulation, il a approuvé l'élargissement de la composition de l'ARTP tout en émettant des réserves sur la « culture » de cette Autorité et sur l'étendue du champ de la régulation par rapport au contrôle de l'Etat. Il s'est également interrogé sur l'articulation des compétences entre la commission prévue dans l'exposé des motifs et la commission supérieure du service public des postes et des télécommunications au renforcement des pouvoirs de laquelle il s'est déclaré très attaché.
Il a approuvé les allégements de charges qu'il a indiqué avoir appelé de ses voeux à plusieurs reprises et s'est déclaré favorable à la constitution d'un établissement financier si celui-ci ne nuit en rien à l'unité de La Poste et s'il est servi par des postiers, considérant que l'utilisation de l'expression de « banque postale » est inappropriée et a pour effet de démobiliser les postiers. Puis il a indiqué qu'il ne prendrait pas position sur les amendements avant de connaître l'ensemble de ceux que la commission déposera sur ce texte.
Rejoignant les remarques précédentes de ses collègues, Mme Marie-France Beaufils a fait part de sa vision négative du projet de loi. Elle a insisté sur l'atout que représentait la présence postale tant pour le métier du courrier que pour les services financiers et préconisé d'améliorer le réseau, et notamment l'accessibilité au service postal en milieu péri-urbain. Elle a estimé que cet atout devait être renforcé afin que l'extension des services financiers à d'autres produits soit efficace et que La Poste n'y perde pas son identité. Exprimant son impatience à prendre connaissance des amendements annoncés, elle a fait part de son scepticisme. Elle a fait observer que l'ouverture proposée par le projet de loi était trop grande et déploré notamment l'imprécision relative aux périmètres territoriaux sur lesquels porteront les autorisations, l'accroissement des pouvoirs de l'ART et le silence concernant la place réservée à la CSSPPT dans ce paysage.
M. Gérard César a félicité le rapporteur pour son rapport et l'a assuré du soutien du groupe de l'Union pour un mouvement populaire. Evoquant des rumeurs selon lesquelles le Crédit agricole songerait à utiliser des services concurrents de ceux de La Poste, il a interrogé le rapporteur sur la part que représentait cet établissement dans le chiffre d'affaires courrier de La Poste. Il a enfin soutenu que le courrier et les services financiers étaient indissociables pour la survie de La Poste.
En réponse, M. Pierre Hérisson, rapporteur, a fait valoir que les rumeurs dont faisait état M. Gérard César avaient couru au moment du renouvellement du contrat entre le Crédit agricole et La Poste, mais que finalement le Crédit agricole venait de s'engager de nouveau avec La Poste. Il n'a toutefois pas nié qu'un tel problème risquait de se poser à l'avenir. Concernant la nature du décret instituant la commission représentative des intérêts du secteur, il a déclaré qu'il interpellerait le Gouvernement afin d'obtenir des informations plus précises sur ce point.
M. François Gerbaud a appelé le Gouvernement à communiquer systématiquement, lors de l'examen d'un projet de loi, ses intentions concernant les décrets d'application du texte examiné.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements du rapporteur.
A l'article 1er (service universel postal), après l'intervention de M. Gérard Delfau, la commission a adopté un amendement rédactionnel.
Puis, sur le même article la commission a adopté :
- à l'article L. 2 du code des postes et télécommunications (services réservés), outre un amendement rédactionnel, un second amendement tendant à préciser que l'utilisation de recommandés dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relève d'une mission de service public spécifique ;
- à l'article L. 3 du code des postes et télécommunications (attribution de licences), un amendement rédactionnel et un amendement tendant à éviter tout détournement de trafic postal au départ de l'étranger ;
- sur l'article L. 3-1 du code des postes et télécommunications (accès aux installations et informations détenues par le prestataire du service universel), deux amendements pour préciser que l'accès à ces installations et informations s'effectue dans des conditions transparentes et non discriminatoires et dans le cadre de conventions signées à cette fin ;
- enfin, à l'article L. 3-2 du code des postes et télécommunications (régime de l'offre de services postaux), un amendement rédactionnel.
A l'article 2 (art. L. 4 du code des postes et télécommunications) (compétences respectives du Gouvernement et de l'Autorité de régulation des télécommunications et des postes (ARTP)), la commission a adopté un amendement de clarification.
Puis, sur le même article, la commission a adopté :
- à l'article L. 5 du code des postes et télécommunications (contribution de l'ARTP à l'élaboration de dispositions normatives), un amendement rédactionnel ;
- à l'article L. 5-2 du code des postes et télécommunications (modalités de fixation des tarifs), outre un amendement rédactionnel, trois amendements pour prévoir :
que l'ARTP émet, en tant que de besoin, des recommandations sur les conditions techniques d'accès aux installations et informations détenues par le prestataire du service universel ;
qu'elle reçoit communication, à sa demande, des conventions d'accès à ces installations et informations ;
et pour supprimer la référence à un avis du Comité de la réglementation comptable ;
- puis, après l'intervention de M. Gérard César, à l'article L. 5-3 du code des postes et télécommunications (procédure de sanctions des prestataires postaux), un amendement élargissant la saisine de l'ARTP à une organisation professionnelle, une association agréée d'utilisateurs et une personne publique ou morale concernée ;
- enfin, à l'article L. 5-4 du code des postes et télécommunications (saisine de l'ARTP sur les contrats dérogeant aux conditions générales de l'offre du service universel), un amendement rédactionnel.
A l'article 3 (communication des changements de domicile), la commission a voté un amendement rédactionnel.
A l'article 4 (dispositions pénales), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 6 (dénomination de l'Autorité de régulation des télécommunications et des postes), la commission a voté un amendement afin de modifier le nom de cette autorité qui serait désormais l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.
Après l'article 10 (article L. 7 du code des postes et télécommunications), elle a adopté quatre amendements insérant chacun un article additionnel afin :
- de modifier le régime de responsabilité des opérateurs postaux ;
- d'abroger l'article L. 14 du code des postes et télécommunications, relatif au régime des recommandés, dans sa rédaction en vigueur ;
- de définir les modalités de sanction des déclarations frauduleuses de la valeur d'un envoi (article L. 26 du code des postes et télécommunications) ;
- d'élargir les critères de compétences sur la base desquels sont choisis les membres de l'Autorité de régulation (article L. 36-1 du code des postes et télécommunications).
Après l'intervention de M. Gérard Delfau, sur le même article, la commission a adopté cinq autres amendements tendant à insérer des articles additionnels pour :
- augmenter de 5 à 7 le nombre des membres de l'ARTP (article L. 36-1 du code des postes et télécommunications) ;
- prévoir que l'Autorité de régulation rende compte de son activité devant le Parlement (article L. 36-14 du code des postes et télécommunications) ;
- étendre le bénéfice de l'exonération de cotisations sociales patronales à La Poste (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale) ;
- clarifier le régime du cahier des charges de La Poste (articles 6, 7 et 8 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 modifiée).
Enfin, sur le même article, après l'intervention de M. Pierre-Yvon Trémel, elle a adopté un article additionnel prévoyant un encouragement à la négociation d'une convention collective dans le secteur du courrier.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre et le groupe du rassemblement démocratique et social européen s'abstenant.
Jeudi 22 janvier 2004
- Présidence de M. Marcel Deneux, vice-président.-
Nomination d'un rapporteur
La commission a tout d'abord désigné M. Yannick Texier en qualité de rapporteur sur le projet de loi n° 164 (2003-2004) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.
Mines et carrières - Création de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines - Examen des amendements&
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 356 (2002-2003), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs et diverses dispositions relatives aux mines.
A l'article 1er (création de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs), la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 1 présenté par M. Daniel Eckenspieller.
A l'article 2 (compétences de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n° 2 de M. Daniel Eckenspieller, et n° 3 de M. Yves Coquelle et des membres du groupe communiste républicain et citoyen.
A l'article 4 (Conseil d'administration de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs), après une intervention de M. Yves Coquelle et de Mme Evelyne Didier, un avis défavorable a été émis par la commission sur l'amendement n° 4 de M. Yves Coquelle et des membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Après l'article 4, la commission a rendu un avis défavorable sur l'amendement n° 5 de M. Yves Coquelle et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, après que M. Yves Coquelle fut intervenu, et sur l'amendement n° 8 de M. Jean-Pierre Masseret et des membres du groupe socialiste et apparenté, tendant à insérer un article additionnel.
Avant l'article 9 (décret d'application), la commission, après avoir entendu M. Yves Coquelle et Mme Evelyne Didier, a émis un avis défavorable sur les amendements n° 6, présenté par M. Yves Coquelle et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et n° 9 présenté par M. Jean-Pierre Masseret et les membres du groupe socialiste et apparenté, visant à insérer un article additionnel.
A l'article 11 (article 146 du code minier : dissolution de Charbonnages de France), après les interventions de M. Yves Coquelle et de Mme Evelyne Didier, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 10 présenté par M. Jean-Pierre Masseret et les membres du groupe socialiste et apparenté et, après les explications de M. Yves Coquelle, sur l'amendement n° 7 présenté par M. Yves Coquelle et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Après l'article 22 (abrogation de la loi n° 81-1135 du 23 décembre 1981 sur l'exploration et l'exploitation des ressources minérales des grands fonds marins), la commission a donné un avis défavorable aux amendements présentés par M. Jean-Pierre Masseret et les membres du groupe socialiste et apparenté, n°s 14 tendant à insérer une division additionnelle, et n° 11, 12 13, 15, 16, 18, 19 et 20 et n° 17 après l'intervention de Mme Evelyne Didier, tendant à insérer un article additionnel.