Travaux de la commission des affaires économiques

Table des matières



Mardi 18 novembre 2003

- Présidence de M. Gérard Larcher, président, de M. Gérard César, vice-président puis de M. Gérard Larcher, président. -

Union européenne - Accueil d'une délégation de sénateurs tchèques

En ouverture de la réunion, M. Gérard Larcher, président, a informé la commission qu'avec M. Jean-Paul Emorine, vice-président, Mme Odette Terrade, vice-présidente, et M. Francis Grignon, il venait de s'entretenir avec une délégation de sénateurs membres du Comité sur l'économie nationale, l'agriculture et le transport auprès du Sénat du Parlement de la République tchèque. Après avoir présenté M. Jan Fencl, vice-président du Comité, président du Comité permanent du Sénat tchèque pour le développement rural, ancien ministre de l'agriculture, M. Emil krabi, ancien ministre de l'agriculture, et Mme Soòa Paukrtová, il a précisé que la réunion de travail avait eu pour fil directeur la prochaine entrée effective de la République tchèque dans l'Union européenne, et a essentiellement porté sur la politique agricole commune, la sécurité alimentaire et le respect des règles de la concurrence économique.

Après que M. Jan Fencl eut, au nom de ses collègues, remercié le Sénat pour son accueil et souligné que cette délégation était la première à avoir été invitée par une commission homologue du Sénat français, M. Gérard Larcher, président, s'est félicité de la richesse et de l'intérêt de l'entretien, observant que cette initiative s'inscrivait pleinement dans son souhait de voir la commission des affaires économiques s'ouvrir plus directement aux problématiques de la construction européenne, et estimant qu'elle pourrait être, à ce titre, renouvelée avec les représentants d'autres Etats européens.

PJLF pour 2004 - Logement - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Yves Mano sur les crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits du budget de l'urbanisme et du logement en 2004 diminuaient de 8,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003, pour revenir à 6,68 milliards d'euros en moyens de paiement. Il a expliqué que cette baisse était liée à une forte diminution des crédits d'investissement, les autorisations de programme diminuant de 16,3 % et les crédits de paiement, de plus de 24 %.

A titre d'illustration, il a relevé que le chapitre 65-48, regroupant les aides à la pierre, connaissait une diminution très sensible de l'ordre de 25 %. Notant que ce chapitre connaissait d'importantes réorganisations internes rendant difficiles des comparaisons, il a reconnu qu'il était néanmoins possible de déduire de ces évolutions que les moyens budgétaires en faveur du parc social diminuaient de 23 % en crédits de paiement.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a ajouté que, malgré cette diminution, le ministère annonçait que les crédits proposés devraient permettre la réalisation de 80.000 logements en 2004, en raison de l'intervention d'autres opérateurs dans le domaine de la construction de logements sociaux, tels que la nouvelle Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l'association foncière logement, annonce qu'il a jugée, à titre personnel, surprenante.

Après avoir détaillé le programme de construction par types de logement, il a déclaré que ce programme ambitieux n'était pas réalisable avec les crédits proposés, constatant que, sur la base des montants de subvention moyenne par logement constatés en 2003, il serait nécessaire de disposer de 400 millions d'euros pour financer les 48.000 logements sociaux et les 40.000 PALULOS, alors que le projet de loi de finances ne prévoyait que 362 millions d'euros.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a ajouté que d'après les informations qu'il avait pu obtenir, le ministère devrait donner prochainement la consigne aux Directions départementales de l'équipement (DDE) de réduire le montant des subventions unitaires d'environ 50 %. Il a indiqué, à ce sujet, à la commission qu'il avait fait parvenir un questionnaire complémentaire au ministère mais qu'il n'avait pu obtenir les réponses que très tardivement. Il a proposé de transmettre les éléments d'information obtenus à tous les membres de la commission.

Ayant observé que la justification des évolutions budgétaires reposait sur la baisse du taux du livret A, il a fait valoir que l'effet positif sur les comptes des organismes ne se ferait sentir qu'en 2005, et que cette baisse n'aurait de conséquences effectives que si le taux du livret A restait inchangé au cours de la période totale d'amortissement d'un logement, soit 35 ans, ce qui n'était pas assuré au vu des nouvelles modalités d'évolution de ce taux.

Il a, par ailleurs, précisé que le ministre du logement avait adressé des instructions à l'Union des HLM pour que les organismes modèrent la hausse des loyers pour l'année prochaine. Au total, il a noté que l'ensemble de ces mesures devrait fragiliser la situation financière des HLM.

Relevant que l'essentiel de ce budget était constitué des crédits affectés aux aides à la personne, pour un montant de 5 milliards d'euros, il s'est inquiété de leur diminution de 3,4 % par rapport à 2003, en expliquant que cette baisse était essentiellement liée à des mesures d'économie dont il n'avait pas pu obtenir le détail, le ministère lui indiquant que la nature exacte de ces mesures serait annoncée lors du prochain Conseil national de l'habitat.

Evoquant le récent rapport de la commission sur le parc locatif privé fait par M. Marcel-Pierre Cléach, M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, s'est inquiété de la forte envolée des loyers du secteur privé au cours des deux dernières années, qui, couplée à la diminution des aides, aurait pour conséquence d'augmenter la contribution locative des ménages les plus modestes et se traduirait par une hausse des dépenses des fonds de solidarité pour le logement.

Ajoutant que les mesures d'économies prévues l'année dernière n'avaient pu être mises en oeuvre et que les contributions des employeurs au financement des aides à la personne seraient moins dynamiques en 2004, il a précisé, comme le rapporteur spécial de la commission des finances, que la dotation de l'Etat pourrait être insuffisante de plusieurs dizaines de millions d'euros.

Il a ensuite regretté la très forte diminution des crédits en faveur de l'accession sociale à la propriété avec la chute d'un tiers des crédits du prêt à taux zéro (PTZ), diminution qu'il a jugée contradictoire avec les annonces du Gouvernement sur le nécessaire renforcement des incitations en faveur de l'accession.

Il a précisé que la réforme des règles d'attribution du PTZ, avec la modification des règles de prise en compte des ressources, pourrait avoir pour conséquence de diminuer le nombre de ménages accédant à la propriété. Il a, à titre personnel, déploré cette évolution en rappelant pourtant que les effets positifs du PTZ avaient été largement démontrés.

Malgré l'ensemble de ces évolutions négatives, il a toutefois noté la progression de certaines dotations budgétaires, comme la surcharge foncière, les crédits en faveur des fonds de solidarité pour le logement ou l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la partie thématique de son avis budgétaire relative à la situation de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a rappelé que l'ANAH, établissement public national créé en 1971, menait une action décisive dans le domaine de la qualité de l'habitat et de son amélioration. Il a précisé que, depuis la création de la grande ANAH avec la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU), elle avait pour mission d'attribuer des subventions aux propriétaires bailleurs et, sous conditions de ressources, aux propriétaires occupants.

Constatant l'absence d'un élément de confort dans encore près de 10 % des résidences principales, il a souligné que les interventions de l'ANAH contribuaient au développement d'un parc locatif privé conventionné de qualité et à la remise sur le marché de logements dégradés ou de logements jusqu'alors vacants.

Observant que l'ANAH se caractérisait par une gestion partenariale, les représentants des locataires et des propriétaires étant représentés à son conseil d'administration, et un mode de fonctionnement décentralisé avec ses délégations départementales, il a expliqué que son conseil d'administration avait pour mission d'arrêter les priorités de l'Agence et de fixer les modalités d'attribution des subventions. Il a par ailleurs ajouté que les commissions locales d'amélioration de l'habitat instruisaient les demandes des propriétaires.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a par ailleurs évoqué le rôle joué par les associations, agréées par l'ANAH, comme les PACT-ARIM ou le réseau Habitat et développement rural, qui apportent aide et conseil aux propriétaires pour l'établissement de leurs demandes de subventions et qui mettent en oeuvre la plupart des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et des programmes sociaux thématiques (PST) de l'ANAH.

Rappelant que l'ANAH était un outil performant au service de la politique de l'habitat, il a indiqué que le conseil d'administration avait défini plusieurs priorités, au nombre desquelles la production de logements locatifs à loyers maîtrisés, notamment dans les zones tendues, la mise en oeuvre d'actions ciblées de lutte contre l'habitat indigne et la prise en compte du développement durable.

Sur les évolutions budgétaires, il a déploré le décalage entre les crédits aujourd'hui affectés à l'ANAH et ceux qu'elle percevait il y a dix ans, 376 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, contre plus de 460 millions d'euros en 1995.

Notant que l'année 2003 avait été particulièrement difficile en raison des gels et annulations de crédits qui avaient considérablement affaibli les moyens d'action de l'Agence, il a précisé que les commissions locales d'amélioration de l'habitat des mois de juin et de septembre avaient été annulées et que la durée moyenne d'instruction des dossiers était passée de 2 à 4 mois depuis l'année dernière et qu'elle avait même atteint 7 mois dans dix départements.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, s'est inquiété de ces évolutions en rappelant que l'ANAH restait un outil très puissant d'aménagement du territoire.

Il a constaté que le fonctionnement de l'ANAH devrait être profondément remanié avec les dispositions concernant le logement social dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales. Il a indiqué que, dans le cadre des délégations de crédits au profit des collectivités territoriales, les crédits en faveur de la réhabilitation du secteur privé seraient compris dans les enveloppes fongibles distribuées par les préfets de région et que les collectivités délégataires de la gestion des aides à la pierre auraient la possibilité de décider directement des conditions d'octroi des aides, voire de gérer le paiement des aides.

Il a néanmoins, à titre personnel, regretté l'adoption par le Sénat d'un amendement à ce projet de loi, qui prévoit que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) délégataires des aides à la pierre peuvent gérer seuls les aides actuellement distribuées par l'ANAH.

Compte tenu de l'ensemble de ces évolutions budgétaires, M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de logement pour 2004.

Relevant que les problématiques liées à la politique du logement avaient été abordées au cours de la discussion du projet de loi relatif aux responsabilités locales, Mme Odette Terrade a regretté la forte diminution du budget du logement. Rappelant que le rapport de M. Marcel-Pierre Cléach avait mis en exergue la flambée des loyers du secteur locatif privé, elle s'est également alarmée de la diminution des aides à la personne qu'elle a jugée de nature à créer des situations délicates pour les personnes défavorisées qui habitent dans les zones urbaines sensibles.

M. Daniel Raoul a interrogé le rapporteur pour avis sur la nature des logements construits grâce aux financements issus de l'ANRU, se demandant si ces nouveaux logements constituaient une véritable offre supplémentaire.

M. Gérard Bailly a demandé des précisions sur les crédits disponibles pour mettre en oeuvre les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), jugeant que le bilan de ces opérations en zone rural était très positif. Il a par ailleurs relevé que la baisse des moyens de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) était une tendance structurelle.

M. André Lejeune a indiqué que sa communauté de communes avait récemment adopté un programme local de l'habitat (PLH) prévoyant la mise en oeuvre de certaines opérations telles que des rénovations de façades, et que les dossiers continuaient à être déposés sans pouvoir être financés. Rappelant que l'Etat était pourtant engagé dans la mesure où il était partie prenante à la mise en oeuvre de ces opérations, il a souligné que les engagements pris devaient être tenus. Observant que le droit au logement relevait de la responsabilité de l'Etat, il s'est déclaré très inquiet quant aux évolutions budgétaires et a précisé qu'il voterait contre ce budget.

M. Jean-Paul Alduy a tout d'abord demandé si la commission avait envisagé de procéder à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. Il a ensuite estimé que le programme local de l'habitat ne constituait pas un document financier. Rappelant que les plans de résorption de l'habitat insalubre prévoyaient des engagements et des orientations, il a noté que la baisse de ces crédits pouvait avoir des implications précises sur lesquelles il s'est interrogé.

M. Gérard Larcher, président, a fait valoir que la commission examinait 23 avis budgétaires se répartissant entre de nombreux départements ministériels et n'était donc pas en mesure d'auditionner l'ensemble des ministres concernés. Puis il s'est proposé d'écrire au ministre pour l'interroger sur ces points en lui demandant une réponse avant la discussion du budget « logement » de manière à en informer les membres de la commission avant la séance publique. Il a ensuite demandé au rapporteur pour avis la proportion que représentaient les logements locatifs sociaux au sein des logements vacants, dont il a rappelé que le nombre se situait entre 800.000 et un million. Il s'est par ailleurs interrogé sur la consommation des crédits du logement au cours de l'année dernière, précisant que la baisse de cette année pouvait constituer éventuellement un ajustement des moyens à la réalité des besoins budgétaires.

Sur les dotations de l'ANAH, M. Gérard Larcher, président, a indiqué partager les préoccupations du rapporteur pour avis, soulignant néanmoins qu'il était nécessaire d'examiner les conséquences concrètes en termes de nouvelles constructions du nouveau dispositif d'amortissement fiscal, favorable aux investisseurs, institué par la loi « urbanisme et habitat ».

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, en réponse, a apporté les éléments d'information suivants :

- les logements financés par l'ANRU feraient suite à des opérations de démolition-reconstruction et ne se traduiraient pas par une hausse de l'offre locative ;

- il a indiqué qu'existaient aujourd'hui de nombreuses interrogations sur le devenir de l'ANAH avec notamment les dispositions du projet de loi relatif aux responsabilités locales, rappelant que dans le cadre des délégations de crédit il n'y avait pas de ligne spécifique pour les crédits consacrés à la rénovation de l'habitat privé, ce qui occasionnait un manque de lisibilité. Considérant que cette situation pourrait se traduire par des interprétations locales différentes, il a estimé que l'ANAH pourrait enregistrer des fortes baisses de crédits. Or, rappelant que l'Agence constituait un outil essentiel pour le développement d'un habitat de qualité, notamment en zones rurales, il a déploré qu'elle n'ait pas les moyens de ses ambitions, tout en relevant que de nombreux dossiers de demandes de subventions avaient été annulés. Il a enfin précisé qu'une mobilisation était nécessaire dans la mesure où la baisse des aides à la personne et des crédits affectés à la construction locative sociale pouvait remettre en cause des équilibres sociaux ;

- concernant la consommation des crédits, il a précisé que le plan de relance de la construction mis en place par le précédent Gouvernement en 2001, s'était traduit par des résultats sensibles. Il a rappelé que de nombreux organismes HLM étaient en attente du versement de fonds de la part de l'Etat et que ces sommes représentaient parfois une part importante des moyens des opérateurs. Il a considéré que la baisse du montant des subventions par logement était problématique car les économies réalisées grâce à la baisse du taux du livret A ne se réaliseraient que si le taux était maintenu à un faible niveau pendant la totalité de la durée du prêt. Il a précisé que le nombre exact de logements vacants était soumis à réserves, un grand nombre d'entre eux étant liés à une vacance frictionnelle. Sur le nouveau dispositif d'amortissement fiscal, il a déploré la suppression des plafonds de ressources pour les locataires et la hausse des plafonds de loyers, en notant que cette réforme allait se traduire par un effort fiscal important de la part de l'Etat en faveur des personnes n'ayant pas le plus besoin d'aides de la collectivité.

M. Jean-Paul Alduy a précisé que les opérations de résorption de l'habitat insalubre avaient pour objet d'améliorer les conditions de vie dans les quartiers difficiles. Il a souligné que les programmes sociaux thématiques de l'ANAH avaient contribué à paupériser les quartiers connaissant déjà de fortes difficultés, compte tenu de la faiblesse des plafonds de ressources des locataires de ces logements rénovés. Rappelant que la subvention moyenne par logement avait fortement diminué depuis les années 1980, il a noté que les collectivités territoriales avaient souvent complété cette dotation pour aider les organismes HLM à financer leurs opérations.

Il a par ailleurs attiré l'attention de la commission sur les crédits issus de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) dont les fonds sont gérés par les partenaires sociaux. Notant que les sommes en jeu étaient très importantes, il a déploré le manque de lisibilité quant à l'utilisation de ces moyens, en précisant que bien souvent ils ne servaient pas pour la construction de logements locatifs sociaux. Il a, en conséquence, appelé de ses voeux une réforme de la gestion de ces fonds.

M. Gérard Larcher, président, a interrogé le rapporteur pour avis sur l'ampleur des trésoreries des sociétés anonymes d'HLM (SA HLM).

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a indiqué que certaines SA HLM disposaient de trésoreries importantes mais qu'il suffisait qu'elles investissent en fonds propres sur quelques opérations pour que les réserves s'affaiblissent. Sur la question de la PEEC, il a indiqué que la création de l'association foncière logement répondait au souci des partenaires sociaux de mettre en oeuvre une vision stratégique de la gestion de ces fonds.

Il a enfin déploré que l'article 49 du projet de loi relatif aux responsabilités locales ouvre un droit général au profit des collectivités locales afin de leur permettre d'intervenir dans le domaine du logement indépendamment des aides de l'Etat, disposition qu'il a jugée inquiétante, soulignant que l'Etat devait rester le garant du droit au logement. Il a enfin précisé qu'il indiquerait dans son rapport le montant exact des trésoreries des sociétés anonymes d'HLM.

M. Marcel-Pierre Cléach a tout d'abord indiqué que les besoins en logements étaient contrastés en fonction des bassins d'habitats. Il a relevé à ce sujet qu'il existait une offre insuffisante de logements familiaux et que l'amortissement fiscal « Besson » avait conduit à une production trop importante de studios, parfois mal entretenus. Précisant que dans la Sarthe on dénombrait 8.000 demandes de logements sociaux, dont 40 % émanaient de locataires déjà en place, il a noté que la vacance, estimée à 1.000 logements, était essentiellement liée à des problèmes techniques. Il a souligné qu'il était néanmoins nécessaire de disposer de crédits de réhabilitation conséquents pour entretenir le patrimoine ancien. Toutefois, il a considéré que la situation du parc locatif était beaucoup plus préoccupante en région parisienne, en raison des besoins de logements plus importants. Sur le problème de l'existence de trésoreries importantes dans les SA HLM, il a indiqué que ces réserves pouvaient effectivement diminuer fortement en cas d'investissements en fonds propres.

Observant que le prix du foncier était élevé dans les zones urbaines, il a indiqué que même dans les zones rurales l'équilibre financier de la construction d'un logement locatif social n'était pas assuré et qu'il était bien souvent nécessaire de faire appel à des financements complémentaires auprès des collectivités territoriales, la subvention moyenne par logement étant insuffisante.

M. Marcel-Pierre Cléach a ajouté que la situation financière de l'ANAH s'était améliorée et que là où l'Etat s'était engagé, sa parole serait honorée. Il a enfin souligné que, à l'avenir, la politique du logement devrait être menée en concertation entre l'Etat et les collectivités locales.

Puis la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du logement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 - Développement rural - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gérard Delfau sur les crédits consacrés au développement rural dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, estimant que le développement rural était aujourd'hui à la croisée des chemins, a précisé que la prise en compte de nouvelles attentes sociales et l'évolution de la politique agricole commune, au profit du « second pilier », ouvraient de nouvelles perspectives au développement et à l'aménagement ruraux. Il a regretté que ce potentiel rural soit menacé par la désertification dans les zones reculées, ou au contraire par la périurbanisation, avant de souligner que le budget du développement rural était celui d'une politique publique où l'essentiel restait encore à inventer.

Il a encore noté que le développement rural disposait de crédits, à la fois nationaux et communautaires, peu lisibles, en raison même de cette multiplicité des sources de financement, mais aussi de l'interaction du développement rural et de l'agriculture, de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

Rappelant les trois grands axes de la politique de développement rural, à savoir le soutien aux activités agricoles, la politique en faveur de l'espace rural et la politique de la forêt, il a indiqué que les dotations étaient regroupées, pour l'essentiel, dans les agrégats 21 (multifonctionnalité de l'agriculture) et 22 (gestion durable de la forêt) du budget de l'agriculture.

Il a souligné la création d'une nouvelle direction générale de la forêt et des affaires rurales (DGFAR) au sein du ministère de l'agriculture, regroupant l'ancienne direction de l'espace rural et de la forêt (DERF) et l'ancienne direction des exploitations de la politique sociale et de l'emploi (DEPSE). Il a exprimé le souhait que la nouvelle organisation administrative, associée à la réforme budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) permette d'améliorer la lisibilité des crédits consacrés au développement rural dans les années à venir.

S'agissant de l'agrégat 22 et de la politique de la forêt, il a rappelé qu'il avait examiné l'an dernier cette politique de façon approfondie, et qu'il s'était alors félicité du choix du Gouvernement de soutenir ce secteur très important pour les zones rurales et pour tout un pan de l'activité agricole, artisanale et industrielle. Il a, en revanche, déploré que ces crédits enregistrent pour 2004, une baisse de 54 millions d'euros. Il a précisé que cette baisse était essentiellement due, d'une part, à la diminution de 20 millions d'euros du versement compensateur à l'Office national des forêts (ONF), qui passait de 145 millions à 125 millions d'euros ; et d'autre part, à une réduction des aides aux prêts forestiers de 20 millions d'euros, puisque celles-ci passaient de 28 millions à environ 8 millions d'euros.

Il a indiqué que trois raisons l'amenaient à juger inopportunes ces réductions de crédit dans le budget de la forêt :

- évoquant la situation difficile de l'ONF, il a rappelé que l'office était en déficit de 60 millions d'euros en 2003, en raison notamment du maintien à un bas niveau du prix du bois ; pour l'année 2004, a-t-il ajouté, le directeur général de l'ONF espérait réduire ce déficit de 25 millions d'euros. Il a souligné que la baisse du versement compensateur, telle qu'elle était envisagée dans le projet de loi de finances, conduirait à une impasse budgétaire de 20 millions d'euros supplémentaires pour l'office en 2004, ce qui compromettrait gravement son redressement. Il en a conclu qu'une telle solution n'était pas souhaitable ;

- si l'on admettait que ce n'était pas à l'office de supporter cette charge, ce seraient les communes forestières qui devraient assumer un fardeau de 20 millions d'euros, représentant un doublement de leur contribution aux frais de garderie de leurs forêts, ce qui paraissait peu envisageable. Il a indiqué avoir recueilli, à ce propos, les observations de M. Yann Gaillard, président de la Fédération nationale des communes forestières et sénateur de l'Aube ;

- il estimait, enfin, qu'il y aurait là un signe négatif pour les 11.000 communes forestières de France, dans un contexte toujours caractérisé par les suites des tempêtes de 1999 et par les incendies de forêts associés à la sécheresse et à la canicule de l'été 2003.

Rappelant que M. Hervé Gaymard avait d'ores et déjà reconnu qu'aucune de ces deux solutions n'était réellement satisfaisante, il a suggéré le dépôt d'un amendement prévoyant un rapport sur cette question. L'article 40 de la Constitution ne permettant pas de proposer une augmentation d'une charge publique, un tel amendement permettrait du moins de poser le problème et de faire le point sur les solutions envisageables. Il a indiqué que le ministre de l'agriculture envisageait d'inscrire les crédits nécessaires dans la loi de finances rectificative pour 2003, qui n'avait pas encore été présentée en Conseil des ministres.

Puis M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a ajouté quelques précisions sur la politique du cheval et sur les contrats d'agriculture durables (CAD). Sur le premier point, il a estimé que la relance de la politique du cheval devait passer essentiellement par le basculement de nombreuses activités du secteur du cheval dans le régime fiscal des bénéfices agricoles (BA). Il a rappelé que cette évolution figurait dans le projet de loi de développement des territoires ruraux, qui devrait constituer un moment important pour le développement rural. Il a regretté qu'aucune date précise pour l'examen de ce texte n'ait encore été fixée. Concernant la fiscalité du cheval, il a précisé qu'un amendement de la commission des finances pourrait permettre d'anticiper cette disposition en l'incluant dans le projet de loi de finances pour 2004.

Il a toutefois observé que les crédits des Haras nationaux revenaient de 41 millions d'euros à 39 millions d'euros, ce qui représentait une baisse des crédits de près de 5 %. Il en a conclu que l'amélioration que constituaient, pour le secteur, les modifications de la fiscalité, ne devait pas devenir un motif de réduction du volet public de la politique du cheval.

Quant aux contrats d'agriculture durable (CAD), il a rappelé que le décret du 22 juillet 2003 avait abouti à leur substitution aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE). Il a souligné que la totalité des CAD et des CTE représentait un montant en nette augmentation (+ 27 %), puisque plus de 254 millions d'euros étaient prévus à cet égard dans le projet de budget, contre 200 millions d'euros en 2003. Il a, toutefois, fait valoir que cette hausse devait être relativisée, dans la mesure où les crédits consommés en 2003 devaient approcher les 290 millions d'euros, en raison de reports de crédits de 2002 sur 2003. Il a estimé que l'affirmation par le ministre de l'importance de la nouvelle dimension environnementale de l'agriculture appelait une politique budgétaire dynamique.

Un débat s'est ensuite engagé sur les crédits du développement rural. M. Gérard Le Cam a souhaité savoir si les CTE signés seraient honorés, ce qu'il souhaitait, tout en craignant que dans ce cas l'enveloppe budgétaire soit insuffisante.

M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a répondu que le ministre de l'agriculture s'était engagé à ce que les CTE signés soient honorés, M. Gérard César, président, abondant dans son sens.

M. Gérard Bailly, estimant que la situation de la forêt française était effectivement très mauvaise, a souhaité qu'une large réflexion puisse être menée sur les perspectives du secteur. Il a reconnu que le budget proposé ne permettait pas de dépasser pleinement ces difficultés. M. Daniel Reiner, après avoir abondé dans son sens, a souhaité que la politique de la forêt dispose, à l'avenir, d'une lisibilité accrue, afin de redonner des perspectives aux acteurs du secteur. Il a émis le souhait que le projet de loi de développement des territoires ruraux puisse en être l'occasion.

M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a souligné que les sommes en jeu restaient très modestes à l'échelle du projet de loi de finances, mais que leur manque pouvait suffire à perturber des équilibres lentement mûris, ce qui pouvait rendre cette évolution irréversible. Il a abondé dans le sens de M. Daniel Reiner quant à l'importance, sur ce point, du projet de loi à venir.

La commission a ensuite adopté, sur proposition de M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, un amendement au projet de loi de finances tendant à créer un article additionnel après l'article 72, afin de demander le dépôt d'un rapport au Parlement sur ces questions forestières.

Puis malgré la proposition contraire de M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au développement rural inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2004 - Commerce extérieur - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Bécot sur les crédits consacrés au commerce extérieur dans le projet de loi de finances pour 2004.

Le rapporteur pour avis a tout d'abord estimé que le contexte économique international apparaissait relativement incertain, d'une part en raison du probable report de l'échéance finale du cycle de Doha, lié au fait que le sommet de Cancùn n'avait pas abouti, d'autre part en raison d'une conjoncture internationale plutôt morose, et de la faiblesse de la croissance du commerce international, qui ne devrait pas, selon l'OMC, dépasser 3 % en 2003.

Rappelant les bénéfices que la France tire de son ouverture internationale, il a indiqué que celle-ci représentait aujourd'hui 28 % de la richesse annuelle produite par notre pays, et employait directement 5 millions de personnes, soit 20 % des actifs du secteur privé.

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a donc souligné que le budget du commerce extérieur répondait à un objectif essentiel : l'accompagnement des entreprises à l'international, notamment des PME. Celles-ci, a-t-il précisé, réalisent moins de la moitié des exportations françaises, alors qu'elles représentent 88 % des opérateurs.

A propos du budget pour 2004, il a d'abord estimé que celui-ci constituait un bon exemple de l'effort de rationalisation de l'action publique mené par le Gouvernement. Il en a cité trois exemples.

Evoquant d'abord les crédits alloués aux services de l'expansion économique, il a indiqué que ceux-ci avaient conclu, avec la direction du Budget, un contrat de performance pour 2003-2005, qui anticipe la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et prévoit notamment une baisse des emplois budgétaires de 8 % sur 2003-2005. Après avoir rappelé que le contexte budgétaire était particulièrement contraint, il a relevé que cette baisse des crédits permettait le maintien global des dotations destinées aux organismes de promotion du commerce extérieur à hauteur de 2003, soit une enveloppe de 44,8 millions d'euros, au bénéfice, essentiellement, d'Ubifrance et de l'Agence française pour les investissements internationaux.

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué le transfert des compétences et des moyens des 23 directions régionales du commerce extérieur aux régions et a noté que des protocoles de mise à disposition des moyens et des personnels avaient déjà été signés en Lorraine et en Champagne-Ardenne.

Enfin, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, s'est félicité de la création d'une Agence de développement international des entreprises dénommée Ubifrance, sous la forme d'un établissement public regroupant le Centre français du commerce extérieur et l'ancienne agence Ubifrance, et a souligné qu'elle offrirait aux entreprises les avantages d'un guichet unique, dont les PME seront les premières bénéficiaires. Il a également noté qu'une partie des effectifs serait localisée à Marseille, afin de faciliter l'organisation d'événements de coopération avec les partenaires méditerranéens de la France, et a indiqué qu'elle bénéficierait d'une dotation de 39,8 millions d'euros.

Evoquant ensuite les dispositifs de soutien aux entreprises, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a souligné que le ministre délégué au commerce extérieur avait pris des initiatives pour remédier aux faiblesses des dispositifs existants.

En premier lieu, après avoir constaté que, paradoxalement, les parts de marché françaises sont importantes dans les zones Europe, Afrique, Moyen-Orient, qui connaissent une croissance inférieure à la croissance mondiale, et insuffisantes en Asie et en Amérique, il a indiqué qu'une liste de 25 pays, comprenant des marchés à fort potentiel d'importation, avait été arrêtée, pour lesquels un plan d'action commerciale sur 3 ans allait être élaboré, afin de mieux coordonner et de renforcer le soutien aux entreprises. Trois plans d'action ont déjà été approuvés, a-t-il relevé, concernant les Etats-Unis, la Russie et la Chine.

En second lieu, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a regretté que le dispositif du volontariat en entreprise, dit VIE, n'ait pas encore rencontré le succès escompté. Citant le chiffre, relativement faible, de 2.198 jeunes en poste au 17 octobre 2003, il a observé que le dispositif était surtout utilisé par les grandes entreprises. Il s'est ensuite félicité des deux pistes de réformes ouvertes en 2003 : d'une part, les entreprises pourront désormais faire séjourner en France leur VIE jusqu'à 135 jours par an, d'autre part, pour mieux faire connaître le dispositif, une charte de développement du VIE a été signée par de grandes organisations nationales le 3 juillet 2003 en présence du Premier ministre. M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a enfin émis le souhait que ces initiatives permettent d'atteindre l'objectif assigné à Ubifrance, c'est-à-dire le doublement de l'effectif de VIE en poste d'ici fin 2005.

Evoquant, en troisième lieu, la trop faible participation des entreprises aux salons internationaux, il a indiqué que l'objectif fixé à Ubifrance était de doubler d'ici à fin 2005 le programme d'opérations collectives françaises. Dans cette perspective, il a salué la mise en place d'une procédure de « labellisation » de salons pour les entreprises françaises, gérée par Ubifrance et mise en oeuvre par la région, les fédérations professionnelles, les chambres de commerce et bénéficiant du soutien des pouvoirs publics à hauteur de sept millions d'euros par an pour 2004-2006. Il a précisé qu'un « Comité de labellisation », placé auprès d'Ubifrance, déterminerait les montants alloués aux opérateurs de salons sur la base de leur dossier et a relevé qu'au total, le programme 2004 des foires et salons pourrait compter 250 opérations, soit une progression de 46 % par rapport à 2002 en volume.

En dernier lieu, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, s'est réjoui de la création d'un conseil pour l'attractivité de la France, majoritairement composé de chefs d'entreprises étrangers ou français opérant à l'international, qui fera des recommandations au gouvernement, notamment après examen des bonnes pratiques étrangères, et a indiqué qu'une action de promotion de l'image de la France à l'étranger devrait débuter en 2004, avec un budget de 10 millions d'euros.

Abordant enfin la question des négociations commerciales internationales, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a rappelé que le Programme de Doha pour le développement avait enregistré, avant la conférence de Cancùn, un succès important avec l'accord sur l'accès aux médicaments. Il a regretté l'absence de perspectives positives découlant de l'interruption brutale du sommet de Cancùn.

S'agissant des menaces américaines de développement du bilatéralisme, il a jugé qu'il n'était pas certain que les négociations lancées par les Etats-Unis aboutissent à des accords, car il s'agit de discussions très difficiles qui pourraient se heurter aux mêmes obstacles qu'à l'OMC.

Au sujet de la longévité du « G22 », il a évoqué le sommet de Buenos Aires du 11 octobre, à l'issue duquel les pays de la coalition ont assuré que leur alliance n'était que de circonstance et que l'Organisation mondiale du commerce restait le forum privilégié pour régler les différends commerciaux. Il a toutefois jugé probable que ces pays continuent à faire entendre leur voix sur le dossier agricole.

Il a ajouté que le commissaire Pascal Lamy s'était d'ailleurs montré dubitatif sur la possibilité d'un redémarrage de la négociation sur la base du dernier texte en discussion à Cancùn.

Concernant les conséquences à tirer de Cancùn, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a mis en exergue quelques points fondamentaux. Relevant que les pays les plus pauvres, regroupés à Cancùn dans le G90, disposaient de préférences commerciales très importantes sur le marché européen, il s'est interrogé sur leur réel intérêt à un abaissement généralisé des tarifs douaniers, qui diminuerait l'avantage relatif que leur procure le système des préférences. Il s'est également demandé si les pays très protégés en matière textile avaient intérêt à des réductions tarifaires, alors que la Chine, qui dispose d'avantages comparatifs importants, prendra probablement la plus grosse part des bénéfices de cette ouverture. Il a souhaité que toutes ces questions conduisent à réfléchir sur une meilleure différenciation entre les pays du Sud au sein de l'OMC.

Observant ensuite que l'échec de Cancùn attestait, d'une certaine manière, d'une crise de croissance de l'OMC, il a indiqué que deux pistes de réforme étaient évoquées. S'agissant de la possibilité de négocier à l'intérieur d'un organe restreint, représentant les Etats sur une base régionale, il a relevé que le faible avancement de la coopération régionale dans certaines zones rendait quelque peu illusoire cette option à court terme.

Concernant l'autre piste de réflexion, à laquelle semble souscrire la Commission européenne, qui serait de mettre en place une « géométrie variable » par pays, il a précisé qu'il existait d'ores et déjà un accord plurilatéral en matière de réglementation des achats publics à l'OMC, auquel ne participent pas tous les membres de l'OMC. Il a souhaité que cette perspective soit approfondie.

Après avoir considéré que le risque de multiplication des contentieux commerciaux n'était pas à exclure, notamment en raison de la fin de la clause agricole, il a rappelé que le Brésil et l'Australie avaient déjà engagé une procédure contre l'Union européenne sur le sucre. A cet égard, il a observé que le dénouement récent de plusieurs affaires portées devant l'organe de règlement des différends attestait de l'efficacité de l'OMC en matière de respect des règles. En premier lieu, a-t-il indiqué, l'organisation a confirmé, le 10 novembre, l'irrégularité des surtaxes sur les importations d'acier imposées en mars 2002 par les Etats-Unis pour protéger leur industrie sidérurgique ; en second lieu, la Commission européenne a récemment adopté un mécanisme de mesures de rétorsion contre les aides américaines à l'exportation -également condamnées par l'OMC- qui prévoit, si la législation américaine n'évolue pas, l'application de droits de douanes de 5 % dès mars 2004 sur une liste d'importations américaines.

Un débat s'est engagé à la suite de cet exposé.

A M. André Lejeune, qui l'interrogeait sur la baisse des crédits du commerce extérieur pour 2004, M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a répondu qu'il fallait prendre en compte, dans l'analyse du budget, l'effort de rationalisation entrepris, notamment avec la création d'Ubifrance.

M. Gérard Larcher, président, s'est félicité de cette création, après avoir rappelé les débats qui y avaient présidé.

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, s'est également réjoui de la création d'un guichet unique pour les entreprises.

Après avoir exprimé son accord avec les pistes de réforme de l'OMC évoquées par le rapporteur pour avis, M. Jean Bizet a salué la fermeté de l'Union Européenne dans le dossier des aides américaines à l'exportation. Indiquant qu'il ne voulait pas voir de lien entre cette affaire et l'adoption par les Etats-Unis d'une réglementation imposant des contraintes drastiques d'enregistrement aux exportateurs viticoles, il a exprimé ses plus vives inquiétudes quant aux difficultés rencontrées par ceux-ci.

M. Michel Bécot, rapporteur pour avis, a fait part de son accord avec les propos de M. Jean Bizet.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du commerce extérieur inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Mercredi 19 novembre 2003

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, vice-président, de M. Gérard Larcher, président puis de M. Jean-Paul Emorine, vice-président,. -

Economie - Audition de M. Nicolas Baverez, historien et économiste, à propos de la publication de son essai : « La France qui tombe »

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Baverez, historien et économiste, à propos de la publication de son essai « La France qui tombe ».

Après avoir rappelé que M. Gérard Larcher était retenu, comme un certain nombre de ses collègues, par le Congrès des maires de France, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que l'audition de M. Nicolas Baverez, dont il a présenté brièvement la biographie, témoignait de la volonté de la commission de s'ouvrir sur l'extérieur, indiquant également qu'elle avait déjà entendu M. Jacques Marseille et qu'elle recevrait prochainement M. Alain Duhamel.

M. Nicolas Baverez a remercié les membres de la commission de leur invitation et les a félicités de l'esprit d'ouverture qu'ils manifestaient ainsi.

Débutant son exposé par une analyse de l'histoire économique depuis le XIXe siècle, il a considéré que la France avait toujours eu des difficultés à se moderniser, évoquant, à titre d'illustration, trois moments critiques :

- les années 1890, au cours desquelles la France avait, à la différence de l'Allemagne, manqué sa seconde révolution industrielle ;

- les années 1930, qui ont marqué un échec de notre pays à développer une production et une consommation de masse ;

- les années 1970, enfin, pendant lesquelles la France a pris, dans l'engagement de réformes structurelles, un retard important dont elle subit encore les conséquences, notamment sous la forme d'un chômage structurel de masse.

Après avoir fait valoir que son livre « La France qui tombe », ne portait pas tant sur le déclin que sur le redressement de notre pays, il a estimé que la France souffrait non pas d'un déclin absolu, mais plutôt d'un déclin relatif qu'il convenait d'apprécier à l'aune de ses performances passées et de celles de ses concurrents.

Décrivant ensuite les grandes transformations géopolitiques et économiques à l'oeuvre à l'échelle mondiale, il a notamment évoqué l'importance de nouveaux risques stratégiques, tels que le terrorisme de masse, l'impact des chocs démographiques, en particulier en Chine, l'exacerbation des rapports commerciaux internationaux entre des pays du Nord de plus en plus protectionnistes et des pays du Sud partisans du libre-échange, ainsi que le caractère de plus en plus transversal de préoccupations telles que l'environnement ou la gestion des risques sanitaires, avant de souligner les évolutions technologiques considérables observées, ces derniers temps, dans les domaines de l'information et des biotechnologies.

Abordant ensuite l'analyse du déclin, M. Nicolas Baverez a indiqué que la France enregistrait encore des progrès, comme en témoignait l'allongement continu de l'espérance de vie des Français, la situation de la démographie, la progression lente de l'activité et des gains de productivité, tous faits qui interdisent de conclure à un déclin absolu. En revanche, il existe un déclin relatif.

Pour illustrer la diminution des performances françaises dans le temps, il a notamment indiqué que la croissance était de 3,2 % dans les années 1970, alors qu'elle n'était plus que de 1,6 % depuis quinze ans, et que les exportations françaises représentaient 8,5 % des exportations mondiales dans les années 1970, contre 5 % aujourd'hui. Il a également noté que 8,8 % des brevets mondiaux étaient français en 1985, contre moins de 6 % aujourd'hui, et que la productivité française avait chuté de 4,2 % à 1 % de nos jours depuis les années 1970.

En outre, il a souligné la faiblesse des progrès sociaux accomplis depuis un quart de siècle, relevant que la France comptait parmi les pays dont les taux de chômage étaient les plus élevés, en particulier chez les jeunes et dans la population maghrébine, ce qui laisse craindre une véritable catastrophe sociale. Il a, par ailleurs, indiqué que l'état des finances publiques asphyxiait l'économie française, la dette publique représentant une charge réelle de 1.700 milliards d'euros pour les contribuables, soit plus de 100 % du produit intérieur brut (PIB).

Comparant la situation française avec celle d'autres pays, M. Nicolas Baverez a précisé qu'en matière de croissance, la France n'arrivait qu'au 25e rang des pays de l'OCDE. S'étant interrogé sur une éventuelle spécificité française, il a préféré parler d'un problème européen, faisant valoir que l'Union européenne générait elle-même du chômage, des déficits et une croissance proche de zéro par l'application de règles absurdes. Il a estimé que les pays européens souffraient par ailleurs de trois problèmes majeurs : un vieillissement qui pèse sur la demande intérieure, une marginalisation technologique par rapport aux Etats-Unis, où 400.000 chercheurs européens s'étaient installés, soit 40 % de notre potentiel scientifique et, enfin, une marginalisation commerciale et industrielle par rapport à la Chine qui, a-t-il indiqué, tend à devenir « l'atelier du monde ».

Explicitant les caractéristiques du déclin français, il a, tout d'abord, stigmatisé le manque de cohérence des politiques économiques conduites dans l'Union européenne, relevant notamment l'autonomie de politiques budgétaires nationales pourtant soumises à une discipline commune, le maintien au niveau des Etats membres des compétences relatives aux systèmes de protection sociale et le choix d'une politique monétaire exclusivement tournée vers l'appréciation de l'euro.

Il a ensuite évoqué la faible attractivité du territoire français, que démontre le nombre trop peu élevé d'entreprises et le mouvement de désindustrialisation illustré notamment par la faillite d'Alstom, le rachat de Péchiney par Alcan ou le désengagement de Thomson vers la Chine.

Constatant une relative abondance des capitaux en France grâce à un taux d'épargne relativement élevé, il a regretté que ceux-ci n'induisent aucun développement dès lors qu'ils étaient massivement investis dans le financement de la dette publique, alors que, dans le même temps, les entreprises françaises étaient rachetées par des capitaux étrangers. Ayant, à cet égard, exprimé la crainte que le rachat de Péchiney par un groupe étranger se traduise, à terme, par une fermeture de ses usines, il a considéré que la délocalisation des centres de décisions des entreprises françaises ne pouvait que desservir à terme la croissance et l'emploi.

Insistant, enfin, sur l'importance des hommes et du travail, il a déploré que 15 % d'une classe d'âge de diplômés quittent la France, de sorte que 265 000 Français à fort potentiel se trouvent aujourd'hui à l'étranger. Il a également noté l'insuffisance du temps passé par nos concitoyens à travailler. Ainsi, a-t-il rappelé, les Français ne travaillent que 1.460 heures par an, contre 1.750 dans l'Union européenne et 2.000 heures aux Etats-Unis. De même, 20 % de la population active reste en permanence en dehors du marché du travail, 10 % de ces personnes étant au chômage, les autres bénéficiant de minimas sociaux, de sorte que le taux d'emploi marchand n'est que de 48 %. Enfin, à l'échelle d'une vie, la période effectivement travaillée est majoritairement comprise entre 32 et 53 ans, soit au plus une vingtaine d'années.

Analysant ensuite les causes du déclin, il a, tout d'abord, mis en cause les politiques économiques malthusiennes conduites depuis le début des années 1990, évoquant successivement la déflation monétaire, la politique du franc fort, le choc fiscal qu'a constitué, en 1995, la hausse de 2 % des prélèvements obligatoires, ou encore la réduction du temps de travail à 35 heures hebdomadaires en 1997. Il a également regretté qu'aucun projet politique et économique ne soit réellement proposé aux Français pour l'avenir, alors que l'Allemagne est en train d'engager une véritable modernisation par des réformes du marché du travail, de la fiscalité et de l'assurance-maladie. Considérant que la France se trouve dans une situation proche de celle que connaissait la Grande-Bretagne dans les années 1970, ne sachant trop, à la différence de ses principaux partenaires économiques, vers quel modèle elle souhaite aller, M. Nicolas Baverez a plaidé en faveur d'une démarche politique forte susceptible de donner lieu à une mobilisation nationale.

Evoquant les mesures mises en oeuvre récemment pour relancer la croissance et l'emploi, il s'est dit réservé sur la suppression d'un jour férié qui, a-t-il indiqué, se traduirait par un nouveau prélèvement pour les entreprises, en contrepartie d'une hypothétique augmentation de la production. Il s'est, en outre, élevé contre une réduction brutale du déficit public qui risquerait de casser la croissance, plaidant, en revanche, pour une dépense publique davantage orientée vers l'investissement.

Il a alors formulé quelques pistes visant à « reconstituer la base productive du pays », notamment la reconnaissance de la liberté de travailler, la réforme de l'Etat et de la fiscalité, une rénovation de l'enseignement supérieur, une plus grande attention portée à la recherche fondamentale et à la veille scientifique et technologique, ainsi qu'une immigration sélective destinée à attirer des populations qualifiées.

Pour conclure, rapportant que le président de la République fédérale d'Allemagne, M. Roman Herzog, avait exhorté en 1997 son pays à « se secouer », M. Nicolas Baverez a, de la même manière, appelé la France à réagir.

A l'issue de cet exposé, un large débat s'est engagé.

Après avoir salué la cohérence des propos de M. Nicolas Baverez, tout en précisant qu'elle ne les partageait pas tous, Mme Evelyne Didier s'est interrogée sur la pertinence des analyses de ministres issus du monde des dirigeants d'entreprises, qui semblent considérer que la désindustrialisation n'était pas dramatique pour notre pays.

Ayant indiqué qu'il partageait l'essentiel des analyses de M. Nicolas Baverez, M. Jean Bizet a regretté l'absence de consensus social autour de la mise en oeuvre des réformes et la crispation de chaque catégorie professionnelle sur la défense de ses « avantages acquis ». Soulignant le faible taux de syndicalisation des Français (de l'ordre de 8 %), il a appelé de ses voeux un meilleur partenariat avec les salariés, afin de mener à bien les réformes nécessaires.

M. Dominique Braye a estimé que les chiffres cités par M. Nicolas Baverez lui avaient permis d'établir un diagnostic objectif. Considérant que les citoyens réagissaient souvent en « ennemis » des réformes, il a jugé que cet état d'esprit était entretenu par des propos et une politique laxistes depuis des décennies. Il a enfin récusé l'idée qu'un pays comme la France, qui se situait déjà à un haut niveau de développement, connaîtrait indéfiniment la croissance.

En réponse à Mme Evelyne Didier, M. Nicolas Baverez a considéré que l'action d'un ministre, quel que soit son cursus antérieur, était avant tout déterminée par les choix politiques du Premier ministre et du Président de la République.

Il s'est cependant montré critique à l'égard des résultats obtenus à ce jour par le Gouvernement.

Il a, d'autre part, insisté sur l'importance de l'industrie pour la France qui, contrairement à la Grande-Bretagne, avait fait le choix d'une économie équilibrée et ne bénéficiait pas, en outre, d'une place financière suffisamment puissante pour permettre l'expansion du secteur des services.

Rappelant qu'aucune alternative n'existait au modèle capitaliste, il a néanmoins souligné la nécessité d'établir des règles du jeu comme -à l'instar de ce qui se pratique aux Etats-Unis et en Angleterre- la fixation en assemblée générale du salaire des dirigeants d'entreprises.

Il a ensuite attribué à l'absence de « projet lisible » offert aux Français les crispations corporatistes opposées aux gouvernements successifs qui ont tenté, en vain, de réformer l'Etat. Il a estimé que, faute d'une meilleure communication mettant l'accent sur l'intérêt collectif des réformes à conduire, de tels réflexes défensifs étaient inévitables.

Considérant, enfin, que l'emploi était une priorité et que les choix le concernant devaient être débattus par la représentation nationale, il a mis en garde contre tout durcissement de la législation environnementale qui, à terme, pourrait aboutir à l'interdiction de fait de toute industrie chimique sur le territoire européen.

M. Charles Revet a alors regretté que la marge de manoeuvre laissée aux parlementaires pour amender un projet de loi soit très limitée, ajoutant que les ministres eux-mêmes se plaignaient du pouvoir bloquant exercé par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Gérard Bailly a estimé que la crainte des mouvements sociaux, amplifiée par les médias, empêchait toute velléité de réforme en France, alors que d'autres pays semblaient au contraire réussir des « révolutions silencieuses ». Il a appelé de ses voeux une prise de conscience collective de l'intérêt général, notamment par le biais de l'éducation.

M. Jean-Paul Emin a questionné M. Nicolas Baverez sur les effets attendus du projet sur les responsabilités locales. Il s'est également demandé si la place importante qu'occupe l'emploi public en France ne constituait pas un handicap pour notre économie.

Regrettant le temps où les « capitaines d'industries » étaient des interlocuteurs clairement identifiés par les organisations syndicales, M. Yves Coquelle a estimé qu'à l'heure actuelle, l'industrie était aux mains d'investisseurs ne connaissant pas leur entreprise et se désintéressant des conséquences de leurs décisions sur l'emploi. Il a appelé de ses voeux une régulation du phénomène des délocalisations.

Soulignant l'importance des PME et PMI dans le tissu économique de régions comme la Vendée, M. Philippe Darniche a souhaité que le projet de loi sur les responsabilités locales améliore les conditions de travail des chefs d'entreprise en zone rurale.

Constatant que la plupart des pays en développement exigeaient, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), une libéralisation totale des échanges en vue de faire valoir leurs avantages concurrentiels, M. Michel Bécot s'est demandé comment, dans ce contexte, des pays comme la France pourraient protéger leurs emplois.

M. Dominique Braye s'est inscrit en faux contre le raisonnement de court terme consistant à dire que les réformes structurelles sont inopérantes puisqu'on ne voit pas leurs effets en termes d'emplois, et a critiqué les propos démagogiques qui encouragent de telles analyses. Il s'est, d'autre part, prononcé en faveur d'une industrie chimique sur le territoire national, et contre un durcissement excessif des règles environnementales.

Insistant sur les aspects positifs de la situation de la France, M. Philippe Leroy a notamment souligné l'action de celle-ci au niveau européen, dans le cadre du couple franco-allemand, et son rôle, au niveau international, sur la question de l'Irak. Il a considéré le niveau élevé de l'épargne comme un handicap pour l'économie dans la mesure où il traduit une réticence des Français à consommer. Citant, enfin, l'exemple de l'industrie du boulon en Moselle, il a insisté sur le savoir-faire détenu par les industries françaises qui, de son point de vue, laissait des raisons d'espérer.

En réponse à M. Philippe Leroy, M. Nicolas Baverez a estimé qu'en France, l'épargne était avant tout une épargne de précaution liée à l'importance du chômage.

Il a jugé que des garde-fous devaient être imposés au système capitaliste, en agissant notamment sur la régulation, le fonctionnement interne des entreprises et le plan éthique.

S'agissant de la décentralisation, il s'est dit perplexe sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales qui, a-t-il estimé, induisait une confusion des compétences et des responsabilités et risquait de conduire à une explosion de la fiscalité locale.

En conclusion, M. Nicolas Baverez a considéré qu'un Etat moderne devait définir ses missions, avant de définir ses moyens, relevant, en outre, que les performances de l'action publique devaient être prises en compte au même titre que ses coûts, le problème actuel découlant de la dégradation de l'efficacité moyenne des services publics pour des charges croissantes.

Il a enfin appelé de ses voeux une prise de conscience des citoyens sur leur responsabilité collective dans l'état de la France, mais aussi, de la part des politiques, le courage d'assumer l'« impopularité positive » qui accompagne les décisions nécessaires. Il a rappelé qu'à son sens, les « révolutions silencieuses » n'existaient pas. Mais il a mis en garde la classe politique contre l'« impopularité stérile » qui, lorsque aucune réforme n'avance, est génératrice de positions extrémistes ou violentes.

PJLF pour 2004 - Environnement - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Bizet sur les crédits consacrés à l'environnement dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les moyens de paiement inscrits au titre de l'écologie et du développement durable s'élevaient à 856 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit une progression de 11,45 % pour 2003. En revanche, les autorisations de programme, a-t-il précisé, diminuent de 7,7 % pour revenir à 344,12 millions d'euros pour 2004.

Il a considéré que plusieurs évolutions de structure concernant le budget de l'écologie méritaient d'être soulignées.

Tout d'abord, a-t-il relevé, la forte hausse du budget résulte de l'intégration, dans le budget du ministère de l'écologie, des crédits du Fonds national de solidarité pour l'eau, soit 83 millions d'euros. Il s'est félicité de cette budgétisation du FNSE, qui assure une meilleure lisibilité des actions conduites au titre de la politique de l'eau, et autorise la fongibilité des crédits. Ceci devrait permettre de remédier en partie à la très mauvaise consommation des crédits de ce fonds. Il a précisé, de plus, qu'en 2004, l'intégralité du prélèvement opéré sur les agences, soit 83 millions d'euros, était affectée à la politique de l'eau, alors qu'en 2003, 20 millions avaient été versés au budget général. Il a cependant estimé que pour les années à venir, il conviendrait de veiller à ce que ce prélèvement opéré sur les budgets des agences au titre de la péréquation pour mener des actions communes à l'ensemble des bassins, ou de solidarité notamment sur les zones humides en Outre-mer, reste bien affecté intégralement à la politique de l'eau.

D'autre part, a-t-il indiqué, à périmètre constant, les dépenses ordinaires diminuent, tandis que les crédits d'investissement progressent, ce qui traduit un effort réel de maîtrise des dépenses. Il a également salué le meilleur calibrage des moyens de paiement amorcé en 2003 et qui se poursuivait cette année, alors que l'on avait relevé, les années précédentes, une très forte augmentation des autorisations de programme, sans l'inscription des crédits de paiement correspondants, ce qui relevait d'une volonté d'affichage et mettait en cause la crédibilité des moyens du ministère. Ce différentiel entre moyens d'engagement et de paiement, qui avait atteint 284 millions d'euros en 2002, est ramené à 150 millions d'euros pour 2004.

S'agissant enfin de l'exécution du budget 2002, il a relevé que, déduction faire du report de 303 millions d'euros de la gestion 2002 sur l'exercice 2003, le taux de consommation des crédits disponibles s'établissait à 90 %, ce qui était satisfaisant.

En ce qui concerne les moyens de fonctionnement du ministère, à la différence de l'an dernier, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a indiqué que l'effectif global augmentait de 88 unités pour atteindre 3.564 emplois en 2004. Ainsi, a-t-il précisé, 100 emplois supplémentaires seront affectés à l'inspection des installations classées, 20 emplois seront créés pour le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations et 8 emplois seront affectés à la commission nationale du débat public et à la mission interministérielle de l'effet de serre dont la gestion est rattachée au ministère à compter du 1er janvier 2004.

Il a ajouté que le ministère conduisait, en outre, une réflexion sur une réorganisation de ses services, dans un souci de simplification administrative et de maîtrise des coûts budgétaires, ce dont il fallait se féliciter. Ainsi, à compter de 2004, des relations de travail renforcées doivent être développées avec les services départementaux des ministères de l'agriculture et de l'équipement pour la mise en oeuvre des politiques environnementales.

Au plan interne, a-t-il indiqué, la réflexion porte sur la mise en place de pôles régionaux « environnement et développement durable » qui englobent les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) en y associant le pilotage régional des établissements publics nationaux et locaux relevant du ministère de l'écologie.

Il a évoqué enfin l'expérimentation menée, dès 2004, par la DIREN Midi-Pyrénées de certaines dispositions de la loi organique relative aux lois de finances concernant la gestion globalisée des crédits et la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs.

Parmi les autres actions relevant de l'agrégat « soutien aux politiques environnementales », M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a évoqué le partenariat avec les associations qui représente 6,2 millions d'euros en 2004, en baisse de 23 %, et, évoquant le jugement très négatif du rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'environnement sur le financement des associations intervenant dans le champ de compétence du ministère de l'écologie, il a jugé indispensable que soit définie une politique beaucoup plus rigoureuse, assortie des outils de contrôle adéquats.

Présentant les politiques d'intervention du ministère, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a fait valoir que les priorités étaient axées sur la sécurité et la prévention des risques, tant technologiques que naturels.

En ce qui concerne la protection de l'eau et des milieux aquatiques et, compte tenu de l'intégration des 83 millions d'euros résultant de la suppression du FNSE, il a indiqué que le ministère disposait d'une capacité d'intervention s'élevant à 112,6 millions d'euros en moyens de paiement, pour renforcer la prévention des risques d'inondation afin de traduire les dispositions de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels. Il a cité notamment la réorganisation du dispositif national de prévision des crues et le financement, à travers les contrats de plan, du plan de lutte contre les inondations défini pour 2004-2006 et porté par les collectivités territoriales.

Il s'est également félicité des dispositions simplifiant l'attribution des subventions pour la mise aux normes des bâtiments d'élevage introduites par la circulaire du 15 mai 2003.

S'agissant de la prévention des pollutions et des risques, il a salué le renforcement de la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles pour mettre en oeuvre le dispositif issu de la loi du 30 juillet 2003, notamment la réalisation par l'Etat de plans de prévention des risques technologiques et la création de comités locaux d'information et de concertation autour des 670 établissements SEVESO à haut risque.

Il a souligné, pour s'en féliciter la progression de la dotation de l'Institut national de l'environnement industriel, confortant ainsi le redressement de celui-ci.

Il a estimé enfin qu'il convenait de veiller à une application, constructive et raisonnée du principe de précaution, afin de ne pas entraver la capacité d'innovation et de développement industriel des entreprises.

Concernant l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), il a évoqué le montage financier envisagé pour 2004, qu'il a jugé peu satisfaisant. Il a rappelé qu'il avait souligné, l'an dernier, la nécessité de doter cette agence des moyens nécessaires pour qu'elle remplisse ses missions, notamment pour soutenir les efforts d'investissements des collectivités territoriales dans le traitement des déchets.

Or, pour 2004, il a jugé très inquiétante la stabilisation des crédits de paiement à hauteur de 71 millions d'euros puisque tous les reports et réserves ont, semble-t-il, servi à financer les dossiers en cours en 2003.

Il a exposé le moyen de très court terme qui avait été trouvé, consistant à prélever 210 millions d'euros auprès de quatre agences de l'eau, par le biais d'un fonds de concours constitué uniquement de crédits de paiement et à vocation temporaire. Sur ce fonds de concours, l'ADEME recevrait 130 millions d'euros, le reste finançant la lutte contre les inondations et la protection des zones humides.

Il a jugé que, même si les réserves des agences, estimées à plus de 800 millions d'euros, le permettaient, le procédé n'était guère satisfaisant car il remettait en cause le principe selon lequel les taxes prélevées sur les usages et les consommations d'eau doivent exclusivement financer les investissements dans le domaine de l'eau. Surtout, a-t-il ajouté, la question du financement reste posée pour 2005, même si l'abandon de certaines missions de l'ADEME, à savoir la gestion des huiles usagées et l'action contre le bruit diminue ses besoins de financement.

Evoquant le secteur des déchets et la charge d'investissements qui pesait sur les collectivités territoriales, il a jugé indispensable la définition d'une politique nationale ambitieuse, associant tous les partenaires concernés, y compris les usagers afin de résoudre de façon pérenne les problèmes de financements mais également d'acceptabilité sociale s'agissant de l'installation des unités de traitement et de stockage nécessaires.

Enfin, à propos des crédits consacrés à la protection de la nature, des sites et paysages, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a observé que la diminution des crédits touchait tant le réseau des espaces protégés que la conservation et la gestion de la diversité biologique et paysagère. Il a mis en garde contre une remise en cause, sur le moyen et le long terme, des outils de protection et de mise en valeur des espaces naturels qui ont fait leur preuve et sur lesquels le Gouvernement entend bien s'appuyer. Il serait, ainsi, paradoxal, a-t-il estimé, de ne pas soutenir budgétairement les projets de parcs naturels régionaux alors même qu'ils incarnent une expérience réussie de plus de trente ans de partenariat avec les collectivités territoriales et qu'une réflexion est en cours sur la décentralisation de la gestion des espaces naturels.

De même, faisant valoir le rôle exemplaire du Conservatoire du Littoral dont les compétences ont été étendues par la loi relative à la démocratie de proximité et le seront encore dans le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, il a considéré que cet établissement devait disposer des moyens de fonctionnement lui permettant de remplir effectivement ses missions.

Enfin, saluant le rapport récent de M. Jean-François Le Grand, adopté à l'unanimité par la commission des affaires économiques, qui montre tout l'intérêt qu'il y a à faire de Natura 2000 un véritable outil d'aménagement concerté des territoires ruraux, il a estimé que pour y parvenir, les collectivités territoriales devaient être responsabilisées afin de s'approprier ce processus, mais que l'Etat devait également assumer ses engagements en y affectant les financements correspondants.

Sous réserve de ces observations, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de l'écologie pour 2004.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Dominique Braye, tout en se déclarant très hostile à la ponction financière opérée sur les agences de l'eau, a considéré que les orientations du budget de l'écologie et du développement durable étaient globalement satisfaisantes.

S'agissant de la politique des déchets, il a évoqué l'audition de Mme Michèle Papalardo, présidente de l'ADEME devant le groupe sénatorial d'études sur les déchets dont il est président, au cours de laquelle avait été affirmée la nécessité de définir de nouvelles règles du jeu, puisque l'échéance fixée par la loi du 13 juillet 1992 était désormais dépassée. En ce qui concerne l'élaboration des plans départementaux d'élimination, il s'est félicité de la disposition du projet de loi relatif aux responsabilités locales qui transfert cette compétence aux départements, évoquant à titre d'exemple l'expérience intéressante du département de la Savoie, associant les collectivités territoriales.

M. Daniel Raoul, tout en reconnaissant certains éléments positifs du budget de l'environnement, a jugé que celui-ci était globalement inacceptable en raison notamment du « racket » opéré sur le budget des agences de l'eau.

Il a rappelé que l'application du principe de précaution permettait d'apporter une réponse appropriée à un risque avéré, et qu'il convenait, en matière de risque, d'adopter une démarche probabiliste et non plus déterministe.

Il a souhaité savoir si dans le budget de l'ADEME, étaient prévus les crédits nécessaires à la construction de son nouveau siège.

M. Gérard Bailly, évoquant la très forte progression des coûts et des dommages provoqués par les inondations, a jugé indispensable de relancer une politique d'entretien et de restauration des cours d'eau. En ce qui concerne la politique d'aide de l'ADEME aux économies d'énergie et aux énergies renouvelables, il s'est interrogé sur l'opportunité de soutenir financièrement des projets d'équipements de chauffage privés, à partir de bois déchiquetés et il a évoqué les opportunités offertes par l'utilisation des céréales dans des installations de chauffage, notamment pour rentabiliser les jachères.

Mme Evelyne Didier a dénoncé également la ponction financière opérée sur le budget des agences, tout en soulignant la nécessité absolue de soutenir financièrement les programmes d'investissements des collectivités territoriales dans le domaine de l'eau et des déchets.

Soulignant, en matière d'inondations, la progression des masses financières consacrées à la réparation des dégâts occasionnés, elle a souhaité que soient définies des stratégies globales de prévention des inondations, notamment par la création de retenues d'eau en amont des zones à risque. Elle s'est également interrogée sur les moyens à mettre en oeuvre pour mieux mobiliser les assurances sur le financement d'actions de prévention des inondations.

M. Pierre-Yvon Trémel a déclaré partager l'opposition de ses collègues au prélèvement opéré sur les réserves des agences et s'est interrogé sur la pérennité de la dotation versée par l'ADEME aux communes d'accueil, qui acceptent de traiter les ordures ménagères venant d'autres collectivités, ce qui facilite souvent l'acceptation d'un projet d'installation d'une unité de traitement.

Leur répondant, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a apporté les éléments d'information suivants :

- indirectement en participant au financement de l'élimination et du traitement des déchets, l'ADEME contribue à la protection des nappes phréatiques et de la qualité de l'eau ;

- l'efficacité du transfert de la compétence d'élaboration des plans départementaux d'élimination des déchets aux conseils généraux est avérée car l'ensemble des collectivités territoriales est alors responsabilisé sur les choix et la localisation des unités de traitement et de stockage à implanter ;

- une application constructive du principe de précaution devrait inclure la prise en compte du renchérissement des coûts résultant de la multiplication des normes de sécurité imposées aux activités à risque. Sa mise en oeuvre doit permettre d'interdire de « faire sans savoir » mais n'autorise pas « à interdire par ignorance » ;

- la loi du 30 juillet 2003 élargit les conditions de mobilisation du fonds Barnier, alimenté par une taxe sur les primes d'assurance et doté de réserves estimées à 80 millions d'euros, pour financer des mesures de réduction des vulnérabilités aux risques naturels ;

- après l'avoir suspendue pendant quelques mois, l'ADEME a rétabli l'aide aux communes d'accueil qui acceptent de recevoir et traiter des déchets venant d'autres communes mais en limitant son versement à cinq ans, ce qui n'est pas très satisfaisant, d'autant plus que cette aide facilite l'acceptation de solutions permettant de résorber les surcapacités de certaines installations de traitement des déchets.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a procédé à la nomination de M. Henri de Richemont en qualité de rapporteur sur la proposition de loi n° 47 (2003-2004) de MM. Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Jacques Oudin, Patrice Gélard et Lucien Lanier relative à la création du registre international français.

Groupe de travail sur l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral - échange de vues

Puis la commission a procédé à un échange de vues sur la constitution d'un groupe de travail commun avec la commission des lois sur la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

M. Gérard Larcher, président, a exposé que M. Josselin de Rohan, sénateur du Morbihan, président du groupe UMP du Sénat, avait souhaité en août dernier que soit constitué un groupe de travail pour étudier les conditions d'application de la loi « littoral » dix-sept ans après son adoption.

Il a considéré que cette demande était tout à fait justifiée compte tenu des difficultés qu'éprouvaient les collectivités territoriales pour appliquer cette loi du fait de décisions juridictionnelles contradictoires, source d'insécurité juridique pour les demandeurs de permis de construire. Il a ajouté que M. Jean-Paul Alduy avait d'ailleurs exprimé, par une lettre adressée en octobre, le souhait de mener une réflexion de même nature.

Ayant rappelé que cette loi avait fait l'objet d'un examen au fond par la commission des affaires économiques, et pour avis par la commission des lois, il a indiqué qu'après concertation avec M. René Garrec, président de la commission des lois, et après avoir soumis la question au Bureau de la commission, il était, en définitive, proposé la création d'un groupe de travail commun aux commissions des lois et des affaires économiques, sur le modèle de celui créé conjointement par les commissions des lois et des finances, en 1998, sur les chambres régionales des comptes.

Compte tenu des effectifs respectifs de chacune des commissions et afin d'assurer une représentation équilibrée des groupes politiques, il a été décidé de créer un groupe de travail de 17 membres, composé de 10 sénateurs appartenant à la commission des affaires économiques, et 7 à la commission des lois, et de solliciter les groupes politiques pour proposer des candidatures qui seront approuvées lors de la réunion de ces deux commissions, le 3 décembre prochain.

Il en a été ainsi décidé.

Groupe de travail sur la désindustrialisation et la délocalisation des industries de main-d'oeuvre - Création

Enfin, M. Gérard Larcher, président, a fait savoir que suite aux débats tenus ce matin par le bureau de la commission, ce dernier proposait de donner suite à la démarche de M. Christian Gaudin qui avait souhaité que soit menée une réflexion sur la situation de la main-d'oeuvre en France et les incidences de la délocalisation des industries de main-d'oeuvre. Sur ce sujet, il a indiqué que le bureau préconisait la création d'un groupe de travail, qui pourrait être ouvert à quelques sénateurs intéressés membres d'autres commissions.

Il en a ainsi été décidé.

PJLF pour 2004 - Transports terrestres - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Joly sur les crédits consacrés aux transports terrestres dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé qu'à partir de cette année, la commission avait souhaité traiter de façon thématique un certain nombre de ses avis budgétaires et qu'il en serait ainsi pour les transports terrestres.

Il a ajouté que les enjeux majeurs posés par la régionalisation ferroviaire rejoignaient ceux de la décentralisation et qu'il paraissait judicieux de choisir ce sujet comme thème principal de l'avis sur les transports terrestres.

Puis le rapporteur pour avis a évoqué les grandes lignes budgétaires de la politique des transports terrestres pour 2004.

Il a indiqué qu'au titre des moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement), le projet de loi de finances proposait, pour les transports terrestres, une enveloppe de 7,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 19,5 % par rapport à l'année dernière, qui prend en compte la budgétisation des dotations autrefois versées à Réseau ferré de France (RFF) sous forme de dotations en capital. Hors RFF, on enregistre une baisse de 3,6 %.

Au titre des moyens d'engagement (dépenses ordinaires + autorisations de programme), le projet de loi de finances présente une enveloppe de 7,8 milliards d'euros, soit une progression de 21,1 % avec prise en compte de la budgétisation des dotations RFF. Hors RFF, on enregistre une baisse de 5,1 %.

Les dépenses ordinaires (dépenses d'intervention en quasi-totalité), qui représentent 85 % des crédits des transports terrestres, atteignent, quant à elles, 6,5 milliards d'euros hors transferts (intégrant 225 millions d'euros au titre de la compensation de l'augmentation des péages des trains express régionaux « TER »), soit une hausse de 12,7 %.

Il a surtout relevé que :

- l'aide au transport combiné (avec un montant de 32 millions d'euros) baissait de 2,8 millions d'euros ;

- la contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires versée par l'Etat à Réseau ferré de France était réduite de 19,8 %, avec pour contrepartie l'augmentation des péages versés par la SNCF à RFF ; cette progression des péages devrait être de 60 millions d'euros pour la SNCF et de 225 millions d'euros pour les régions, ces dernières devant être compensées par une hausse de la dotation générale de décentralisation ;

- la contribution au désendettement de la SNCF était stable, à 677,2 millions d'euros ;

- une nouvelle ligne budgétaire d'un montant de 800 millions d'euros était consacrée au désendettement de Réseau ferré de France (RFF) ;

- les charges de retraites de la SNCF devraient atteindre 2,43 milliards d'euros, soit 31,8 % du budget des transports terrestres.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré que les dépenses en capital (qui représentent 14 % des crédits des transports terrestres) devraient augmenter de 84 % en crédits de paiement (1,11 milliard d'euros) et de 91,5 % en autorisations de programme (1,3 milliard d'euros) en raison de la budgétisation, déjà signalée, des dotations allouées à RFF.

Il a encore souligné que :

- les subventions aux transports urbains diminuent de 33,8 % en crédits de paiement (158,7 millions d'euros) et de 56,6 % en autorisations de programme (112,8 millions d'euros) ;

- les subventions aux transports interurbains (dont l'essentiel est constitué de la subvention aux infrastructures de transport ferroviaire, soit 316,7 millions d'euros) progressent de + 8,8 % (378 millions d'euros) ;

- une nouvelle ligne budgétaire, consacrée aux travaux de régénération de RFF, s'élève à 675 millions d'euros en crédits de paiement et à 900 millions d'euros en autorisations de programme.

Puis le rapporteur pour avis a précisé qu'il aborderait, dans son rapport écrit, les questions liées au contexte européen ainsi qu'au programme de TGV, aux trafics et à la situation financière et sociale de la SNCF et de la RATP.

Il a simplement rappelé que la perte d'exploitation de la SNCF devrait s'élever à 144 M€ en 2003 (après 183 millions d'euros en 2002) et que la dette de cette entreprise s'était établie à 7,3 milliards d'euros au 31 décembre 2002, le fret continuant à susciter les plus grandes inquiétudes, avec une baisse de près de 9 % au 1er semestre 2003 par rapport au premier semestre 2002.

Puis le rapporteur pour avis a abordé la question de la régionalisation ferroviaire.

Il a rappelé que le transfert de compétences en matière de transports collectifs d'intérêt régional était intervenu au 1er janvier 2002 conformément aux dispositions de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

Les régions sont, donc, devenues les autorités organisatrices des services ferroviaires régionaux, la SNCF n'étant plus que l'exploitant.

Il a relevé que RFF, en tant que gestionnaire d'infrastructure et maître d'ouvrage, était en relation avec les régions pour les dossiers d'infrastructures dans lesquels ces dernières interviennent financièrement ; l'établissement public attribue, par ailleurs, les capacités d'infrastructure à l'exploitant ferroviaire, en fonction des demandes de celui-ci.

Il a souligné que les régions avaient passé une convention avec la SNCF à qui elles versent une contribution financière au titre de l'exploitation de ces services et de la perte de recettes induites par la mise en oeuvre des tarifs sociaux nationaux et de leur tarification spécifique régionale.

Cette contribution s'est élevée à 1,217 milliard d'euros en 2002 et devrait atteindre 1,244 milliard d'euros en 2003.

Il a précisé que les conventions comportaient aussi des dispositions en matière d'évolution des services, de coordination entre les services « Grandes lignes » et « TER », d'utilisation des biens affectés à l'exploitation, d'information de la région et de concertation entre les différents partenaires.

En compensation, l'Etat a versé, en 2002, aux vingt régions concernées, près de 1,518 milliard d'euros au titre de la décentralisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs dont :

- 1,129 milliard d'euros au titre de la contribution pour l'exploitation des services transférés ;

- 179,7 millions d'euros correspondant aux pertes de recettes induites par les tarifs sociaux ;

- 208,7 millions d'euros pour aider au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux services transférés.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a noté que les montants actuellement investis par les régions au titre du matériel roulant jusqu'en 2008 s'établissaient à 3,7 milliards d'euros au titre du matériel neuf, et à 0,2 milliard d'euros au titre de la modernisation du matériel existant.

Il a signalé que le programme d'investissements de l'Etat, en matière de modernisation des gares à vocation régionale avait débuté en 2003, le montant de sa contribution financière s'élevant à 8,6 millions d'euros.

Après avoir observé que les conventions pluriannuelles signées entre l'Etat et les régions faisaient généralement appel à un cofinancement par l'Etat, la région, la SNCF, garantissant un volume d'intervention de 25 millions d'euros de travaux pour 2003, le rapporteur pour avis a déclaré que dans un avis présenté les 14 et 15 octobre 2003, le Conseil économique et social avait constaté tout d'abord que les évolutions d'offre, en matière de transport express régional, devaient être ciblées sur les pratiques nouvelles de mobilité.

Il a rappelé que de 1997 à 2002, l'offre ferroviaire globale de « TER » avait progressé de 24,6 % (32,8 % pour les régions expérimentatrices et 16,8 % pour les autres) et l'offre « TER » routière de 12 % pour l'ensemble des régions. Durant la même période, les recettes ont augmenté de 32,8 % (36,6 % pour les régions expérimentatrices et 28,6 % pour les autres) et le trafic de 21,4 % (25,1 % pour les régions expérimentatrices et 17,2 % pour les autres).

Mais, a-t-il ajouté, le taux apparemment élevé de création d'offre de la région Bourgogne est en réalité l'effet d'un changement de périmètre. Quant au taux élevé des régions Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) et Languedoc-Roussillon, il est la conséquence des réaménagements liés à la mise en service du TGV.

Sept régions ont vu leur trafic augmenter plus fortement que l'offre. Ceci doit être relativisé par le fait que les créations de dessertes ont d'autant plus d'effet sur la fréquentation qu'elles partent d'une situation de moindre densité d'offre. A l'inverse, on note la quasi-stagnation du trafic de la région Nord-Pas-de-Calais qui s'explique notamment par le haut niveau existant d'offre et d'utilisation des « TER ».

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a donc fait observer queles créations d'offre ferroviaire n'avaient donc pas automatiquement suscité de croissance de trafic, leur efficacité dépendant d'autres facteurs tels que l'intermodalité autour de cette offre et les services nouveaux. Il convient donc de trouver l'équilibre entre une approche extensive du développement fondée sur des créations d'offre et une approche intensive fondée sur un accroissement de l'utilisation des dessertes existantes.

Il a souligné un autre constat du Conseil économique et social : le développement de l'intermodalité et les innovations dans les services offerts sont indispensables pour valoriser les créations d'offre.

A cet égard, il a regretté que la régionalisation confère à la région une compétence à dominante monomodale alors que l'avenir du transport public est dans l'intermodalité : les régions, a-t-il ajouté, n'ont guère d'action sur le transport routier interurbain, pour l'essentiel sous compétence départementale.

Après avoir estimé que l'innovation dans le service posait la question de la coopération des régions avec les autres autorités organisatrices et des régions entre elles, le rapporteur pour avis a signalé que, seule, la région Rhône-Alpes envisageait, pour l'heure, une refonte tarifaire d'ensemble dans le cadre d'un projet « fédérant » l'ensemble des autorités organisatrices. Cette tarification fusionnerait les tarifications régionales et urbaines dans un système de zones, transposant, avec les techniques actuelles, la démarche qui avait été celle de la « carte orange » en Île-de-France.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a encore indiqué que l'arrivée du matériel « TER » moderne soulignait les déficits de qualité existants. Il a rappelé, à cet égard, qu'à l'horizon 2007, le tiers du parc sera nouveau et un autre tiers modernisé.

Cette amélioration provoque une nouvelle attente de qualité et rend moins acceptable la vétusté, jusque-là traditionnelle, des omnibus, ou encore la fraude répétitive qui crée de l'insécurité à bord des trains, sans compter qu'elle fausse l'évaluation de la fréquentation. La perte de recette pour la SNCF est évaluée, à cet égard, à plus de 30 millions d'euros, désormais supportée pour l'essentiel par les régions.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a aussi mis l'accent surle fait que, pour le Conseil économique et social, les logiques différentes entre « TER » et « Grandes Lignes » appelaient de nouvelles synergies ; en effet, toute modification d'un des deux périmètres, « TER » ou « Grandes Lignes », a généralement des conséquences sur l'autre.

Cette situation met en évidence, au sein du réseau ferroviaire, une zone intermédiaire constituée d'un ensemble de services interrégionaux, de jour mais aussi de nuit, importants pour les besoins locaux, échappant à la compétence des régions et qui, par ailleurs, sont mal pris en compte par l'organisation de la SNCF.

Le rapporteur pour avis a enfin regretté, avec le Conseil économique et social, que la régionalisation reste disjointe de la politique d'infrastructures et des orientations européennes.

En conclusion, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré que le projet de budget 2004 des transports terrestres était un budget qui « prenait sa part » dans l'effort général de maîtrise des dépenses publiques.

S'il augmente apparemment d'environ 20 %, c'est à cause de la budgétisation des dotations versées à Réseau Ferré de France alors qu'en fait, hors RFF, il diminue de 4 et 5 % dans ses moyens de paiement et dans ses moyens d'investissement.

Le rapporteur pour avis a jugé qu'en insistant sur le désendettement et le financement durable de RFF, le projet de budget n'en témoignait pas moins de la volonté de l'Etat de prendre ses responsabilités dans un secteur qui engage, à l'évidence, l'avenir de notre société.

Il a évoqué, ensuite, une réunion, tenue ce matin même et consacrée au fret, du conseil d'administration de la SNCF. A cette occasion, a-t-il précisé, il a été notamment envisagé une profonde réorganisation des services du fret, de même qu'une contribution publique de l'ordre de 1 à 1,5 milliard d'euros pour financer la réforme.

Il a enfin indiqué que le rapport, dont il avait été chargé par le Premier ministre, en qualité de parlementaire en mission, sur « les projets de lignes à grande vitesse en Europe, les enjeux d'interopérabilité et les conséquences de l'ouverture à la concurrence », devrait être publié d'ici la fin du mois de novembre.

M. Gérard Larcher, président, a tout d'abord invité le rapporteur pour avis à présenter à la commission une communication lors de la sortie de son rapport sur les lignes à grande vitesse en Europe. Puis il a, lui aussi, reconnu la nécessité de prendre l'exacte mesure de la croissance apparemment élevée du transport ferroviaire régional de voyageurs. Il a ensuite souligné que l'activité fret, à la SNCF, avait enregistré une baisse de  10 % entre 2002 et 2003 et faisait perdre à l'entreprise environ 1,1 million d'euros par jour. Il a appelé de ses voeux une profonde réorganisation du fret ferroviaire inséparable, selon lui, d'une nouvelle « gouvernance du fret ».

Evoquant enfin les catégories de transport de marchandises les plus déficitaires (le bois, les pondéreux, les produits de la sidérurgie), il a signalé que de nombreux sidérurgistes européens envisageaient de procéder, par leurs propres moyens, aux opérations de traction ferroviaire.

M. Gérard Bailly a insisté sur les bons résultats de la régionalisation ferroviaire en évoquant, notamment, l'incontestable amélioration de la qualité du matériel roulant. Après avoir convenu, avec le rapporteur pour avis, de l'importance de l'intermodalité, en particulier pour le transport interurbain, il s'est inquiété de savoir si le budget de l'Etat entendait continuer à financer les lignes routières départementales qui s'étaient substituées aux lignes ferroviaires fermées par la SNCF.

Mme Marie-France Beaufils a jugé, elle aussi, que la régionalisation ferroviaire avait eu souvent des effets positifs. Elle a ensuite souligné que l'amélioration du fret ferroviaire n'impliquait pas uniquement de nouvelles dépenses mais pouvait aussi résulter d'engagements de la SNCF quant à la ponctualité et la régularité de ses dessertes. Elle s'est encore demandé si l'augmentation des péages à la charge de la SNCF n'allait pas aggraver la situation financière déjà délicate de l'opérateur ferroviaire.

M. Yves Coquelle a mis l'accent sur la saturation d'un certain nombre d'axes routiers et notamment de l'A1. Il s'est demandé si les autorités européennes entendaient favoriser le couple rail-route.

M. Jean-Paul Alduy s'est d'abord interrogé sur l'emploi des crédits reportés dans le domaine des transports terrestres. Il s'est ensuite inquiété de l'augmentation des péages exigée de la SNCF alors que le fret ferroviaire connaît des difficultés énormes. Il s'est enfin élevé contre le retard pris dans la construction de la ligne nouvelle internationale à grande vitesse Perpignan-Figuéras, alors que le coût de l'ensemble du projet ne représente qu'environ 1 milliard d'euros.

M. Jean-Pierre Vial a reconnu que le fret ferroviaire en général régressait en effet de façon régulière mais souligné que le ferroutage, au contraire, notamment pour la traversée des massifs alpin et pyrénéen, était soit stable, soit en progression. Il s'est demandé si la SNCF, pour des raisons techniques, ne freinait pas, en fait, le développement de ce mode de transport.

Après s'être interrogé sur le rôle des sociétés d'autoroutes dans le financement d'un éventuel fonds national pour le financement des grandes infrastructures, il s'est inquiété de l'avenir des opérations inscrites aux contrats de plan Etat-région après 2006.

M. André Lejeune a évoqué le projet du train pendulaire, notamment sur la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (« POLT ») ; il s'est ensuite inquiété de la modernisation des lignes sur l'axe transversal Bordeaux-Lyon.

Reprenant la parole, Mme Marie-France Beaufils a insisté sur le grand intérêt qu'aurait le « POLT » pour les régions traversées.

M. Michel Teston s'est inquiété, quant à lui, des choix de la SNCF quant à la modernisation du matériel roulant sur l'axe Bordeaux-Lyon par le Massif central.

En réponse aux différents orateurs, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- le transfert d'une partie du trafic de la route sur le rail constitue une préoccupation européenne bien affirmée, même si, chez certains de nos voisins, se manifestent des attitudes de « défense catégorielle » ;

- dans son rapport précité fait, en qualité de parlementaire en mission, il avait, s'agissant des lignes à grande vitesse, dégagé plusieurs priorités : la desserte de Strasbourg, afin de conforter cette ville dans son rôle de capitale européenne ; la ligne Rhin-Rhône ; la ligne Perpignan-Figuéras et la ligne Lyon-Turin ;

- en l'état, on ne peut, en effet, considérer que l'activité fret représente une priorité pour la SNCF mais la libération de lignes ferroviaires « classiques », remplacées par les lignes TGV, peut offrir une nouvelle marge de manoeuvre au transport de marchandises ;

- le problème du financement des infrastructures ferroviaires doit être examiné dans tous ses aspects, même si un « sur-péage poids-lourds » sur des axes autoroutiers déjà pourvus d'un péage n'est sans doute pas la solution souhaitable ;

- d'après les informations communiquées par le Gouvernement, notamment à l'occasion du débat au Sénat sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales, l'Etat devrait respecter ses engagements sur les contrats de plan Etat-région, en tout cas, s'agissant des opérations inscrites et dont les travaux auraient démarré avant l'échéance des contrats ;

- on peut s'interroger sur le rapport coût-efficacité de la solution pendulaire, puisqu'elle n'apporte, en vitesse, qu'un gain de vingt kilomètres/heure environ.

Puis après l'intervention de M. Gérard Larcher, président, et sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux transports terrestres inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 - Routes et voies navigables - Examen du rapport pour avis

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Georges Gruillot sur les crédits consacrés aux routes et voies navigables dans le projet de loi de finances pour 2004.

Après avoir noté que l'actualité avait été particulièrement riche en 2003 dans le secteur des routes et des voies navigables, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a indiqué que la question du développement des infrastructures routières et fluviales avait été au coeur du débat parlementaire sur les transports du printemps dernier. Il a souligné que ce débat avait conclu à la nécessité de développer nos systèmes de transport pour éviter une dégradation des conditions de circulation, en particulier sur certains corridors très empruntés constituant des itinéraires européens, tout en mettant davantage l'accent sur l'intermodalité et la complémentarité entre les différents modes. Il s'agit, a-t-il précisé, de contrebalancer le monopole de la route, qui assure aujourd'hui 90% du transport intérieur de voyageurs et 75% du transport de marchandises. Il a fait valoir qu'il avait lui-même insisté, au cours du débat, sur l'intérêt du transport fluvial en termes de protection de l'environnement, de sécurité et de consommation énergétique.

Cependant, a t-il poursuivi, ce débat a également mis en évidence le problème crucial que constitue le financement de nouvelles infrastructures, au-delà des dépenses inhérentes à l'entretien et à la réhabilitation des équipements existants. Il a mis l'accent sur le caractère limité des ressources et sur l'importance des sommes à mobiliser, rappelant que, pour trouver de nouvelles ressources, plusieurs pistes avaient été avancées : création d'une redevance kilométrique sur les poids lourds, comme il en existe en Allemagne et en Autriche, augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole pour les véhicules particuliers, mobilisation de ressources privées dans le cadre de partenariats public-privé ou encore utilisation des dividendes des sociétés d'autoroutes. Par ailleurs, a-t-il ajouté, la nécessité d'une affectation pérenne de ces ressources au financement des infrastructures par la création d'une structure dédiée a été rappelée à plusieurs reprises. Il a fait savoir que le Gouvernement, tirant les conclusions de ce débat, rendrait publique, lors du prochain comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT), la liste des projets devant être réalisés de manière prioritaire.

Evoquant ensuite un autre moment fort de l'année 2003, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, est revenu sur l'examen du projet de loi sur les responsabilités locales, qui venait d'être achevé en première lecture au Sénat. Expliquant que ce texte poursuivait le mouvement de décentralisation du réseau routier national commencé dans les années 1970, il a indiqué que 10.000 à 15.000 kilomètres de routes nationales devraient ainsi passer prochainement aux départements, lesquels gèrent déjà 360.000 kilomètres de voirie, et précisé que le réseau routier national se concentrerait, à terme, sur les grands axes de circulation interrégionale, nationale et internationale, selon une approche par itinéraire. Il a souligné que, confrontés à ce transfert, les départements se montraient naturellement très attentifs à l'accompagnement en termes financiers mais aussi de moyens humains. Il a, par ailleurs, fait observer que le projet de loi offrait aux collectivités territoriales et à l'Etat la possibilité d'instaurer les péages tant sur les routes express que sur les autoroutes non concédées ce qui, a-t-il estimé, pourrait constituer une source complémentaire de recettes appréciable.

Enfin, il a rappelé que le projet de loi complétait également le processus de décentralisation du domaine public fluvial initié par la loi du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels. Ainsi, a-t-il noté, les collectivités territoriales pourront, à leur demande, se voir transférer la propriété de voies navigables, ainsi que celle de ports fluviaux, un droit de priorité étant toutefois reconnu aux régions.

Puis M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a souhaité évoquer les résultats de l'action publique menée dans les secteurs routier et fluvial en 2002, ainsi que la situation économique de ces secteurs. Il a, tout d'abord, indiqué que 137 kilomètres d'autoroutes concédées avaient été mis en service en 2002 et 126 kilomètres sur les neuf premiers mois de l'année 2003, relevant que, malgré ces avancées, la densité de circulation induisait un accroissement continu des encombrements et des bouchons. Il a considéré que les efforts déployés en matière de sécurité routière portaient leurs fruits puisque le nombre d'accidents corporels (105 470) avait diminué de 9,7  % en 2002 par rapport à l'année précédente et le nombre de tués (7 242) sur les routes de 6,2  %.

Il a, par ailleurs, constaté que le transport routier de marchandises n'avait pas progressé en 2002 et que le nombre de défaillances enregistrées dans ce secteur (3  %) avait été relativement élevé, la profession subissant les conséquences d'une baisse de la demande et de conditions de marché défavorables. A cet égard, il a estimé que la perspective de l'élargissement de l'Union européenne rendait urgente une égalisation des conditions de concurrence qui passait notamment par une harmonisation des charges et des réglementations sociales. Il a, en revanche, souligné que l'année 2002 avait été plus positive pour le transport fluvial, notamment grâce à l'augmentation du trafic de combustibles et de matériaux de construction. Il s'est félicité de la progression du trafic de conteneurs (+ 15  % en 2002), plus généralement de l'augmentation de 30  % de l'activité du transport fluvial depuis trois ans.

Abordant alors la présentation des crédits du ministère de l'équipement consacrés aux routes et aux voies navigables pour 2004, il a rappelé que ce budget s'élevait à 1,389 milliard d'euros, en augmentation de 4,4% par rapport à l'année précédente. Il a fait valoir que ces crédits pouvaient être répartis en trois grandes catégories, selon les actions poursuivies dans ce domaine : l'entretien et la réhabilitation du réseau national d'une part, le développement du réseau national d'autre part, enfin l'exploitation de la route et la sécurité routière.

Il a, tout d'abord, indiqué qu'une enveloppe de 610,2 millions d'euros en moyens de paiement était consacrée à l'entretien et à la réhabilitation du réseau national, en augmentation de 1,3  %. Une partie de ces crédits (196 millions d'euros), a -t-il précisé, est destinée à financer l'entretien courant du réseau, le service de viabilité hivernale, ainsi que les moyens attribués aux parcs et au Centre national des ponts de secours. Il a souligné que le reste était consacré aux grosses réparations et au gros entretien préventif (222 millions d'euros en autorisations de programme et 202 millions d'euros en crédits de paiement). Relevant à cet égard, l'effort accompli pour 2004 en matière de sécurisation des tunnels, conformément au programme adopté à la suite de la catastrophe du Mont Blanc, il a expliqué que les dotations au renforcement des ouvrages d'art augmentaient, dans ce but, de 28  % en crédits de paiement, avant d'ajouter que les crédits destinés aux aménagements de sécurité progressaient également (de 1 million d'euros en autorisations de programme et de 11 millions d'euros en crédits de paiement) afin de réduire la dangerosité des glissières et des obstacles latéraux accidentogènes, en particulier pour les motards.

Puis il a constaté que les crédits destinés au développement du réseau routier national étaient portés à 807,2 millions d'euros en autorisations de programme (+ 3  %) et à 705,4 millions d'euros en crédits de paiement (+ 6,4  %). Indiquant que l'essentiel de cette enveloppe était destiné aux crédits d'investissement auxquels près de 23 millions d'euros supplémentaires étaient consacrés en autorisations de programme et 46,5 millions d'euros en crédits de paiement, il a fait valoir l'effort ainsi réalisé dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. Il a expliqué que ces crédits serviraient notamment à la poursuite des grands programmes tels que la construction de l'autoroute A 75 dont la mise en service était prévue pour le début de l'année 2005.

S'agissant, enfin, des crédits d'exploitation de la route et de sécurité routière, il a noté que leur augmentation (+ 4,8  % en autorisations de programme et + 13,3  % en crédits de paiement) témoignait de l'attention portée par le Gouvernement à ce champ d'action. Il a fait savoir que seraient poursuivies, en 2004, la mise en oeuvre du schéma directeur d'exploitation de la route (SDER) et celle du schéma directeur d'information routière (SDIR), qui visent à équiper le réseau routier de systèmes de recueil de données sur l'état de la circulation et de dispositifs de gestion du trafic. Il a précisé que les autres crédits examinés ici servaient à mener des actions d'incitation à la sécurité routière, à réaliser des études et à financer les investissements des centres d'examen du permis de conduire.

Enfin, abordant les crédits destinés aux voies navigables, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a fait observer que s'ils diminuaient légèrement (- 1,2 million d'euros) pour s'établir à 47,1 millions d'euros en crédits de paiement, ils progressaient en revanche fortement (+ 40  %) en autorisations de programme pour atteindre 72,2 millions d'euros. Il a rappelé que ces crédits finançaient pour l'essentiel, outre les interventions en faveur de la batellerie (615 000 euros) et la dotation destinée au réseau des voies navigables directement géré par l'Etat (2,6 millions d'euros), la subvention d'investissement à l'établissement public Voies navigables de France (VNF), qui s'élève pour 2004 à 70 millions d'euros en autorisations de programme et à 44 millions d'euros en crédits de paiement. Il a indiqué que, grâce à cette enveloppe, VNF devrait poursuivre en 2004 la réalisation des opérations inscrites dans les contrats de plan Etat-région et dans les grands programmes interrégionaux tels que la liaison Seine-Oise. Par ailleurs, a-t-il ajouté, des opérations sur le réseau à petit gabarit sont prévues, notamment sur les tunnels et les barrages. Enfin, il a fait savoir que ces crédits serviraient également à la mise en oeuvre du programme de modernisation des méthodes d'exploitation, notamment en ce qui concerne l'automatisation des écluses.

Pour conclure, il s'est déclaré satisfait par l'évolution des dotations en faveur des routes et des voies navigables, en particulier au regard de la contrainte budgétaire qui s'exerce sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2004. Il a souligné que ces crédits traduisaient la volonté du Gouvernement de poursuivre une action forte dans les domaines de la sécurité routière et du développement du réseau routier national et d'apporter un soutien particulier à la voie d'eau, par l'intermédiaire de VNF. Il a réaffirmé que la France avait besoin d'une politique ambitieuse en matière de transports, ce qui supposait qu'elle s'en donne les moyens. Il a alors proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits destinés aux routes et aux voies navigables.

M. Gérard Larcher, président, a insisté sur la nécessité d'instaurer un fonds spécifique pour le financement des infrastructures de transport, auquel seraient affectées des ressources particulières.

Rappelant qu'il avait été, en 2002, rapporteur de la mission d'information sur l'avenir de la voie d'eau, M. Francis Grignon a plaidé en faveur d'une politique visant à relier entre eux les différents bassins fluviaux français et à les connecter au réseau fluvial nord-européen. Ayant souligné, dans cette perspective, l'intérêt de la liaison à grand gabarit Saône-Rhin, il s'est interrogé sur la position du Gouvernement à l'égard de ce projet.

M. André Trillard a vivement critiqué la possibilité offerte par le projet de loi relatif aux responsabilités locales d'instaurer un péage sur une route express lorsque qu'aucun itinéraire de substitution ne pouvait être proposé aux usagers, ce qui risquait d'être le cas dans sa région. Il a considéré que l'utilisation des routes express ne devait pas être rendue payante tant qu'un réseau de desserte locale n'aurait pas été mis en place.

Relevant qu'il n'y avait pas toujours de lien entre l'augmentation des crédits d'un budget et les résultats de l'action publique, M. Dominique Braye s'est dit satisfait par le projet de budget destiné aux routes et aux voies navigables pour 2004.

Mme Marie-France Beaufils s'est déclarée favorable à une politique visant à promouvoir le développement de la voie d'eau. Elle s'est inquiétée de la diminution prévue du nombre d'emplois dans les services en charge de l'exploitation de la route, craignant qu'elle se traduise par une réduction des effectifs ayant vocation à être transférés aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation.

Evoquant le financement de nouvelles infrastructures de transports, M. Marcel Deneux a jugé souhaitable de se tourner davantage vers le secteur privé, dès lors que l'état des finances publiques ne permettait pas d'y pourvoir. Il a également insisté sur l'allongement des délais de réalisation des projets qui, de ce fait, n'intéressaient plus vraiment nos concitoyens.

En réponse à M. Francis Grignon, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a réaffirmé l'intérêt du transport fluvial pour l'avenir. Il a indiqué que des crédits d'études pourraient être dégagés pour l'expertise du projet de liaison Saône-Rhin, ajoutant qu'il interrogerait le ministre en charge des transports sur ce point.

Revenant sur l'importance des financements à trouver pour pouvoir réaliser de nouvelles infrastructures, il a considéré qu'il faudrait évidemment mobiliser des ressources autres que fiscales et a dit son espoir que des réponses en ce sens soient apportées lors du prochain CIADT.

A M. André Trillard, il a rappelé que l'instauration de péages sur les voies express n'était encore qu'une faculté laissée par la loi à la discrétion des collectivités publiques propriétaires des voies.

Il a indiqué à M. Dominique Braye que si les dotations consacrées aux routes et aux voies navigables progressaient dans le projet de loi de finances pour 2004, cette augmentation ne permettait en aucune manière de passer à la vitesse supérieure s'agissant de la mise en oeuvre des grands projets d'infrastructures de transport.

A propos des transferts d'effectifs prévus dans le cadre de la décentralisation, il a, avec le soutien de M. Dominique Braye, rappelé à Mme Marie-France Beaufils que le Sénat avait adopté un amendement au projet de loi sur les responsabilités locales précisant que seraient transférés aux collectivités territoriales les emplois pourvus au 31 décembre 2004, sous réserve que leur nombre ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2002.

Notant qu'il y avait bien longtemps qu'une nouvelle liaison fluviale n'avait pas été inaugurée en France, M. Marcel Deneux a constaté avec regret que le développement de la voie d'eau restait loin des préoccupations de nos concitoyens.

Enfin, M. Gérard Larcher, président, a relevé qu'en matière d'infrastructures, certains pays faisaient plus que la France avec moins de moyens.

M. André Trillard ayant rappelé son opposition à la possibilité d'instaurer des péages sur les routes express, la commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits pour 2004 du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, en faveur des routes et voies navigables, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF 2004 - Agriculture - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Gérard César, rapporteur pour avis des crédits de l'agriculture inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

Avant de présenter les crédits consacrés au ministère de l'agriculture, le rapporteur pour avis a souhaité évoquer, à grands traits, la situation de l'agriculture en France et rappeler les incertitudes auxquelles l'exposait le contexte politique européen et international.

S'agissant des résultats économiques de l'agriculture en 2002, il a reconnu qu'ils étaient globalement décevants, de nombreuses filières connaissant une situation difficile. Il a ainsi noté que le résultat agricole net reculait en 2002 de 2,1 %, malgré les soutiens publics versés dans le cadre de plans anti crise.

Observant que ce recul contrastait avec l'évolution tendancielle de l'agriculture depuis le début des années 90, celle-ci ayant enregistré durant cette période une hausse de son résultat moyen de 3 % par an, il a expliqué cette évolution par l'interaction entre une hausse globale de la production et une baisse générale des prix.

Il a ainsi constaté que la production agricole avait crû de 3 % en volume en 2002, indiquant que cette hausse était à mettre essentiellement sur le compte de la production végétale qui, après deux années perturbées par des conditions climatiques difficiles, avait connu une progression remarquable, faisant plus que compenser le léger recul de la production animale. Il a ajouté que les récoltes de céréales, de pommes de terre et de fruits et légumes avaient atteint pour certaines un niveau jusqu'alors inégalé. Il a cependant souligné que la production de vin avait diminué, avec des évolutions différentes toutefois selon les types de vins.

Il a précisé que si la production avait été bonne en volume en 2002, elle avait en revanche diminué en valeur (-1,4 %), en raison d'une baisse notable des prix agricoles (-3,4 %), expliquant le recul du résultat net de l'agriculture. Il a indiqué que cette baisse de valeur avait touché particulièrement le secteur animal, et notamment le secteur du porc et de la volaille, dont les résultats avaient diminué de 40 % en moyenne.

S'agissant des productions végétales, il a relevé que seul le prix du vin était reparti à la hausse, n'empêchant pas toutefois dans ce secteur une baisse du revenu moyen par actif de 6 %. Il a regretté que, victime de l'abondance de l'offre et de la concurrence des pays de la Mer noire sur les marchés extérieurs, le prix du blé se soit fortement replié, moins toutefois que celui des pommes de terre.

Il s'est ensuite dit pessimiste quant aux résultats agricoles de l'année 2003. Après avoir connu un épisode de gel au printemps, il a en effet observé que le pays avait été touché durant l'été par une canicule et une sécheresse sans précédents. Ces aléas climatiques, a-t-il ajouté, dont le coût est estimé à 4 milliards d'euros, se traduiraient par une réduction des récoltes de l'ordre de 20 à 30 %. Il a observé que le manque à gagner risquait d'être particulièrement lourd pour les éleveurs en raison du cumul des pertes de cheptel, des dévalorisations d'élevage et du renchérissement de l'alimentation du bétail.

Il a néanmoins indiqué que cette réduction globale de l'offre pourrait être compensée par deux éléments : d'une part, un très bon niveau de qualité des produits allié à une flambée des cours valorisant la production à la hausse ; d'autre part, l'intervention du Gouvernement, qui avait très rapidement dégagé 500 millions d'euros pour venir en aide aux agriculteurs en difficulté tout en promettant d'ouvrir des crédits supplémentaires dans la loi de finances rectificative pour 2003.

Il a jugé que les inquiétudes affectant actuellement le monde agricole étaient accentuées par les incertitudes existant à l'échelle tant communautaire qu'internationale.

En premier lieu, il a rendu compte de ce que la réforme de la PAC actée au mois de juin dans les accords de Luxembourg suscitait de nombreuses interrogations. Reconnaissant que la France avait su faire preuve de suffisamment de fermeté pour obtenir un compromis satisfaisant les intérêts de ses agriculteurs sans léser ceux de ses partenaires européens, il a insisté sur l'importance des décisions qui seraient prises au niveau national quant aux modalités d'application de la réforme. A cet égard, il a noté que les choix qui seraient faits concernant la nature et le degré de découplage des aides, ainsi que leur calendrier, détermineraient largement l'avenir de nos différentes filières.

Par ailleurs, et outre l'élargissement à l'Est, il a attiré l'attention sur le fait que l'actualité européenne serait prochainement marquée par la probable révision de plusieurs organisations communes de marché. Il lui est apparu que la réforme des secteurs du sucre et du tabac, telle qu'envisagée par la Commission, risquait d'avoir des conséquences néfastes sur les producteurs nationaux, et qu'il faudrait donc veiller à ce que l'équilibre des ces secteurs soit préservé.

Il a poursuivi en soulignant que les négociations agricoles menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) seraient à cet égard déterminantes. Jugeant que le sommet ministériel de Cancun avait eu, certes, le mérite d'afficher la cohésion de l'Union européenne et de confirmer l'accession au rang d'interlocuteurs des pays les moins développés, il a estimé qu'il avait surtout révélé une opposition difficilement dépassable entre divers « pôles ». D'un côté, il a distingué un groupe de pays aux profils disparates (Etats-Unis et G22) se retrouvant pour prôner une ouverture totale des échanges tout en veillant à protéger leur marché. De l'autre, il a décrit une Europe revendiquant un modèle équilibré préservant une agriculture de qualité tout en prenant en compte les impératifs de développement des pays les moins avancés, regroupés au sein du G77.

Il a estimé qu'il conviendrait d'être attentif à ce que l'Union européenne demeure aussi unie dans les négociations qu'elle l'avait été jusqu'à présent, pour défendre un modèle agricole qu'elle estimait légitime, au regard notamment de sa récente réforme. Il l'a par ailleurs invitée à renforcer ses liens privilégiés avec un groupe de pays dont il a considéré que le développement passerait nécessairement par un multilatéralisme accru et surtout équitable, et non par un bilatéralisme cher aux Etats-Unis.

Présentant ensuite le budget du ministère de l'agriculture pour 2004, il a d'abord souligné que s'il paraissait formellement en recul par rapport au précédent exercice, dans la mesure où il passait de 5,18 à 4,97 milliards d'euros, soit une diminution de 3,9 %, il était en réalité reconduit si l'on raisonnait à périmètre constant, c'est-à-dire en tenant compte de la débudgétisation d'une partie des dépenses liées à l'équarrissage et de la non-reconduction du régime transitoire de financement du développement agricole.

En outre, il a rappelé que le budget du ministère de l'agriculture n'intervenait que pour moins d'un cinquième dans l'ensemble des dépenses publiques en faveur de l'agriculture. Il a précisé en effet que celles-ci bénéficiaient des transferts provenant de l'Union européenne et de la dotation du BAPSA, tous deux en légère hausse cette année, ainsi que des crédits dégagés par les autres ministères et par les collectivités territoriales.

Il a observé que tout en devant faire face à des contraintes budgétaires communes à une majorité de ministères, le projet de budget 2004 affirmait très clairement un certain nombre de priorités :

- la volonté de soutenir le développement de la production agricole dans le respect de l'environnement, cet objectif se traduisant notamment par la simplification et le recentrage des principaux dispositifs en la matière ;

- le renforcement de la sécurité sanitaire et de la qualité des aliments, comme en témoignait l'augmentation des crédits destinés à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) ;

- la redynamisation de la politique en faveur de l'espace rural, avec notamment la hausse des dotations consacrées au secteur forestier et l'encouragement donné à la filière cheval ;

- le soutien de l'enseignement agricole public et le respect des engagements pris à l'égard de l'enseignement privé ;

- la mensualisation des retraites des non-salariés agricoles, prises en charge désormais par un établissement public qui succèderait au BAPSA, lequel pourrait continuer, comme l'avait précisé le ministre devant la commission, à faire l'objet d'un débat parlementaire chaque année.

Ne souhaitant pas revenir sur le détail des crédits présentés par les rapporteurs pour avis des budgets « développement rural » et « industries agroalimentaires », il a jugé que les crédits détaillés dans le cadre de l'avis « agriculture » bénéficiaient, compte tenu des contraintes évoquées, d'une évolution globalement favorable.

Il a tout d'abord relevé avec satisfaction l'augmentation des crédits consacrés à la politique de l'installation. Il a indiqué que le financement du Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA), créé en 2003 pour relancer des opérations sur le terrain, était pérennisé. Il s'est par ailleurs félicité du versement en une seule fois de la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA), qui permettrait aux jeunes s'installant d'effectuer plus facilement des investissements de départ souvent élevés.

S'agissant des crédits destinés à l'amélioration des structures et à la modernisation des exploitations, il a estimé que leur recul de 11% devait être largement nuancé. Il a ainsi expliqué que trois des quatre lignes budgétaires leur étant destinées étaient reconduites. Quant à la quatrième, consacrée à la modernisation, il a convenu qu'elle ne disposait plus de dotations en crédits de paiement, mais il a indiqué que ce poste bénéficierait des reliquats très importants du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE), désormais budgétisé. En outre, il a précisé que cette ligne voyait ses crédits doubler en autorisations de programme.

Il a ensuite souligné que les crédits consacrés à la multifonctionnalité de l'agriculture gagnaient presque 55 millions d'euros, en hausse de 16,4 %. Il a attiré l'attention sur le fait que cette progression était imputable à la volonté de relancer la politique agri-environnementale, avec la revalorisation de 12 % des indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), l'augmentation de 27 % des crédits destinés aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE) en cours et aux contrats d'agriculture durable (CAD), et la reconduction de la dotation à la prime herbagère agri-environnementale (PHAE). Anticipant les orientations définies au niveau européen, il a indiqué que cette évolution visait tant à promouvoir les zones économiquement défavorisées qu'à encourager une agriculture écologiquement responsable.

Il a déploré en revanche que les crédits destinés aux mécanismes de solidarité en faveur des agriculteurs enregistrent une diminution. S'agissant, en premier lieu, du dispositif « agriculteurs en difficulté », il a observé que la dotation prévue pour la réinsertion professionnelle était reconduite à hauteur de 3 millions d'euros. Il a noté que la ligne budgétaire consacrée aux actions en faveur des exploitations en difficulté, qui regroupait désormais également les crédits destinés au Fonds d'allègement des charges (FAC), voyait ses crédits diminuer de 42,6 %. Jugeant que cela pouvait sembler paradoxal au regard de la situation actuelle du secteur agricole, il a estimé qu'il ne fallait pas s'en inquiéter excessivement dans la mesure où le ministère avait expliqué que ces dotations, mobilisées en cas de difficultés conjoncturelles, seraient abondées en tant que de besoin.

Il a constaté qu'il en était de même à propos du Fonds national de garantie des calamités agricoles, qui ne recevait pas de dotation cette année. Il a ainsi rappelé que le Gouvernement avait abondé le Fonds à hauteur de 100 millions d'euros par décret d'avance et avait annoncé que des crédits supplémentaires seraient débloqués dans le cadre du collectif budgétaire afin de couvrir les procédures d'indemnisation des départements reconnus éligibles après la sécheresse. Il a indiqué par ailleurs que l'enveloppe réservée aux préretraites était en légère baisse, ce qu'il a expliqué par la diminution tendancielle du nombre de ses bénéficiaires.

Enfin, il a noté que les crédits destinés au soutien des filières et à la régulation des marchés étaient en diminution de 3,8 %. Il a expliqué que ce recul était notamment attribuable à la réduction des crédits affectés au financement des offices agricoles, ainsi qu'au financement de la part nationale de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA). S'il a reconnu que la baisse de cette dernière était justifiée par la diminution du nombre de demandes de primes, il a considéré en revanche que la réduction des crédits consacrés aux offices était préoccupante, rappelant qu'elle intervenait après une baisse de 15 % l'année dernière, alors que venaient d'être reconnues trois nouvelles interprofessions et que de nombreuses filières traversaient une situation économique délicate. Il a souligné qu'il conviendrait d'être attentif aux orientations retenues au cours du premier semestre 2004 concernant la réforme des offices. En revanche, parmi les dépenses concourant au soutien des filières, il s'est félicité de la reconduction de 2 millions d'euros prévue pour le Fonds de communication en agriculture, dont la création était intervenue récemment.

M. Gérard Bailly s'est alors inquiété des conséquences potentielles de la réforme du service public de l'équarrissage, dont le coût risquait selon lui d'être supporté par les éleveurs, et a suggéré l'instauration d'un mécanisme de surveillance à ce sujet. Il s'est également interrogé sur le montant et l'évolution des crédits consacrés au contrôle laitier, avant d'évoquer la situation des éleveurs sanctionnés financièrement pour avoir dépassé leurs quotas laitiers.

Après s'être alarmé de la baisse des crédits du Fonds national pour les adductions d'eau (FNDAE), Mme Yolande Boyer a évoqué la question des crédits disponibles pour l'indemnisation des calamités agricoles, puis s'est enquise des objectifs et du calendrier fixés pour la signature des CAD.

En réponse aux intervenants, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant de l'équarrissage, il a expliqué que la réforme avait pour objet de mettre le régime français en conformité avec la réglementation européenne, qui plafonne les aides publiques en ce domaine. Il a reconnu qu'il faudrait veiller à ce que le financement du service de l'équarrissage ne soit pas reporté des abattoirs vers l'amont de la filière ;

- s'agissant du contrôle laitier, et insistant sur son importance pour le maintien de la qualité des productions, il a rappelé l'engagement du ministre de l'agriculture sur le dégel des crédits correspondants. Evoquant le prochain élargissement de l'Union européenne, il a déclaré qu'il ne faudrait pas que les pays nouvellement adhérents se voient attribuer davantage de quotas laitiers que les pays membres actuels ;

- s'agissant du FNDAE, il a souligné que sa faible dotation s'expliquait par le fait qu'il possédait un important reliquat de crédits non consommés, reconnaissant qu'il n'était pas normal que de tels crédits ne soient pas utilisés alors que des besoins existaient ;

- s'agissant des CTE et des CAD, il a précisé que tous les CTE actuellement existants seraient financés et que les premiers CAD seraient signés dans le courant du mois de novembre, expliquant ce délai par la nécessité de régler certaines contraintes juridiques et financières.

Répondant ensuite à M. Daniel Raoul, qui avait fait état des risques liés à la réforme des offices agricoles et s'était inquiété de la baisse des crédits consacrés à la recherche en matière agricole, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a indiqué qu'une réflexion sur la réforme des offices était actuellement menée par le ministère en concertation avec les organisations professionnelles, reconnaissant par ailleurs que la baisse des crédits consacrés à la recherche était effectivement préoccupante.

Puis répondant à M. Gérard Le Cam, qui avait évoqué la possibilité éventuelle d'intervenir sur les marges intermédiaires pour assurer le financement du service de l'équarrissage, ainsi que le problème des jeunes agriculteurs désireux de s'installer mais ne bénéficiant pas d'aides faute de diplômes, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a estimé, s'agissant de l'équarrissage, que les éleveurs souffraient surtout d'un rapport de forces déséquilibré avec la grande distribution, avant de souligner, s'agissant de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs, qu'il faudrait adopter de nouvelles mesures telles que la simplification des diplômes agricoles ou l'assouplissement aux conditions posées pour les stages agricoles.

S'est alors engagé un débat sur l'installation des jeunes agriculteurs. M. Daniel Soulage a indiqué qu'une prime à tous les agriculteurs s'installant était attribuée dans son département, sans condition de diplômes. M. Dominique Braye s'est demandé s'il ne faudrait pas, comme la FNSEA le préconisait, réserver l'octroi d'aides aux agriculteurs possédant un diplôme, tant parce que celui-ci sanctionne des connaissances effectives et nécessaires en matière agricole, qu'afin d'éviter que ne se multiplient les demandes d'aides velléitaires de la part de personnes abandonnant rapidement leur projet d'installation. Observant que 30 des 34 dossiers d'aides octroyées dans son département aux agriculteurs non diplômés avaient été attribuées à des conjoints d'exploitants agricoles, M. André Trillard a considéré que ce mécanisme ne soutenait pas réellement la création d'exploitation.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a souligné que si un minimum de diplômes était sans doute indispensable, une solide expérience du monde agricole constituait souvent une garantie de compétences et de motivation équivalente. Convenant que les dispositifs de formation devaient être revus, M. Gérard Larcher, président, a fait allusion à l'instauration d'un système de validation des acquis professionnels et M. Jean Boyer a considéré que la clé du problème de l'installation résidait dans la démarche des agriculteurs eux-mêmes, plus que dans les diverses mesures d'aides envisageables.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'agriculture inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2004 - Industrie - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Francis Grignon sur les crédits consacrés à l'industrie dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que les crédits consacrés à l'industrie en 2004 s'établissaient à un niveau de 2,45 milliards d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement et à 474 millions d'euros en autorisations de programme.

Précisant qu'une fois corrigées les modifications de périmètre du budget, les crédits du ministère avaient diminué de 110 millions d'euros depuis 2001, soit une baisse de 4,3 %, il a invité la commission à ne pas se limiter à une lecture strictement comptable de ce budget, un important volet fiscal étant prévu pour soutenir les entreprises innovantes, pour un montant de dépenses fiscales d'un milliard d'euros environ.

Rappelant la présentation effectuée par M. Henri Revol lors de son avis sur les crédits de la recherche, il a évoqué la création d'un régime fiscal pour favoriser les jeunes entreprises innovantes, pour permettre le développement des « investisseurs providentiels » et l'élargissement du dispositif du crédit d'impôt-recherche.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a par ailleurs souligné que les mesures contenues dans la loi pour l'initiative économique faciliteraient, notamment, la transmission des entreprises et qu'une de ces dispositions avait procédé au relèvement du seuil d'imposition des plus-values des entreprises.

Il a ensuite exposé le nouveau rôle d'animation et de coordination confié à l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), qui deviendrait l'organisme payeur de l'ensemble des aides en faveur de l'innovation et de la recherche industrielle, jusqu'alors versées directement par l'Etat, telles les procédures ATOUT.

Notant la diminution des moyens d'intervention de l'ANVAR, il a nuancé cette baisse par le fait que le versement des avances remboursables, maintenant centralisé à l'Agence, viendra abonder le financement des nouveaux projets, le ministère de la recherche prenant par ailleurs à sa charge le financement d'autres programmes, pour un montant de 60 millions d'euros.

Il a indiqué qu'au total, plus de 260 millions d'euros seraient affectés aux entreprises pour ces programmes de recherche.

Rappelant que les crédits de l'industrie avaient également pour objectif l'instauration d'un environnement favorable au développement et à la compétitivité des entreprises, il a souligné que les moyens affectés aux actions de promotion de la qualité, de la normalisation et de la métrologie seraient globalement maintenues en 2004. Il a par ailleurs souligné que les acteurs économiques français éprouvaient certaines difficultés pour faire valoir leur point de vue dans les instances européennes de normalisation.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a relevé que l'appui aux Centres techniques industriels (CTI) était de 89,7 millions d'euros, soit une augmentation de 27 %. Il a, à ce sujet, souhaité faire un rapide exposé sur la situation des 17 CTI, organismes, créés en 1948, qui mettent à la disposition des entreprises leurs infrastructures d'essai et d'évaluation, leurs laboratoires et leurs compétences techniques. Précisant que les CTI étaient bien répartis sur l'ensemble du territoire, il a noté que ces organismes apportaient une aide décisive à 70.000 entreprises, contribuant pour plus de 14 % du PIB, et qu'ils employaient 4.500 personnes.

Indiquant que les CTI étaient financés sur des contributions volontaires, il a observé que le Gouvernement avait fait le choix de soutenir financièrement ces structures au moyen de taxes parafiscales.

Observant cependant que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances avait prévu la suppression de la parafiscalité, il a ajouté que les CTI devaient faire un choix entre la budgétisation de leurs ressources ou le recours à des taxes affectées. Il a attiré l'attention de la commission sur les mesures que le Gouvernement devrait prendre dans le cadre du projet de loi de finances rectificatives pour 2003 qui seront déterminantes pour assurer le financement des CTI en 2004.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité aborder plus particulièrement les perspectives macroéconomiques de l'industrie et le thème de la désindustrialisation. Il a rappelé que le bureau de la commission avait décidé de créer un groupe de travail sur le sujet et que ce thème s'inscrivait dans le prolongement des réflexions que M. Nicolas Baverez avait présentées au cours de son audition devant la commission, lors de la réunion de commission du matin.

Après avoir souligné que cette problématique mettait en lumière la question de l'organisation économique et fiscale de la France, il a noté que la conjoncture économique en Europe et aux Etats-Unis était peu favorable à l'industrie. A titre d'illustration, il a observé que le volume de l'emploi industriel en France avait baissé de 2,2 % en 2002, occasionnant la perte de 90.000 emplois, ces destructions d'emplois s'élevant même à 60.000 pour le seul premier semestre de l'année 2003, tout en reconnaissant que, dans le même temps, de nombreux emplois étaient créés dans le secteur des services.

Relevant que, depuis 20 ans, la croissance de la valeur ajoutée industrielle en volume était supérieure à celle de l'ensemble de l'économie, il a admis que les gains de productivité entraînaient une baisse relative des prix industriels et que la désindustrialisation reflétait ainsi ce transfert de la richesse industrielle au profit des autres secteurs de l'économie, notamment du secteur des services.

Concernant les échanges commerciaux, M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a mis en lumière la consolidation du solde extérieur industriel français en 2002, l'appréciation de l'euro ayant permis d'améliorer les termes de l'échange. Les volumes échangés étant quasi-stables, il a indiqué que les prix des produits manufacturés en euros avaient plus baissé à l'importation qu'à l'exportation, permettant à l'industrie française de retrouver ses meilleures performances de la fin de la décennie précédente.

Il s'est cependant déclaré préoccupé par le phénomène des délocalisations et inquiet pour l'industrie française, le secteur du textile constituant l'une des meilleures illustrations de cette évolution. Soulignant qu'en 2002 l'industrie française du textile avait vu baisser ses effectifs de 63 %, soit une perte de 134 000 emplois, il a émis la crainte que cette évolution ne s'aggrave avec le démantèlement prévu au 1er janvier 2005 des accords multifibres, provoquant une libéralisation des échanges de textile et une forte hausse des exportations en provenance du Pakistan, de l'Inde ou de la Chine. Évoquant les mesures de limitations des importations récemment décidées par le Gouvernement américain, il a indiqué que cette décision devait amener l'Union européenne à réfléchir à des solutions, tout en estimant qu'un retour au protectionnisme n'était pas souhaitable.

Il a noté que l'industrie électronique était confrontée aux mêmes enjeux que le secteur textile et qu'il avait pu constater ce phénomène dans sa région, notamment avec l'exemple d'Alcatel.

Il a enfin invité la commission à ne pas occulter le phénomène d'internationalisation qui concernait également les entreprises françaises. Il a fait valoir que si la part de l'emploi manufacturier sous contrôle étranger avait doublé depuis 1980, pour atteindre 31,7 % des effectifs et 37 % de l'investissement (précisant qu'en Alsace ces proportions atteignaient 60 %), dans le même temps, les entreprises françaises s'étaient également internationalisées, la France comptant au total 13 groupes, dont 8 industriels, parmi les 100 premiers groupes mondiaux.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a jugé, au total que ce problème était complexe et qu'il serait nécessaire de procéder à des investigations complémentaires dans le cadre du groupe de travail.

M. Marcel Deneux a indiqué qu'il serait indispensable de réaffirmer, dans le cadre du groupe de travail, la nécessité de réfléchir à des solutions pour « réindustrialiser » le pays.

Indiquant que l'intervention du rapporteur pour avis se situait dans le prolongement de l'audition de M. Nicolas Baverez devant la commission, M. Pierre-Yvon Tremel a déploré que la dotation du ministère en faveur de la recherche industrielle et de l'innovation et en faveur du développement des petites et moyenne entreprises diminue d'environ 40 % en autorisations de programme.

Concernant la réorganisation du ministère de l'industrie, il a demandé s'il était envisagé de procéder au rapprochement des personnels des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et de l'ANVAR et il s'est interrogé sur la répartition des crédits consacrés aux restructurations industrielles entre le ministère de l'industrie et le ministère des affaires sociales, se demandant si cette dispersion n'était pas dommageable.

M. Daniel Raoul a précisé qu'il serait difficile d'inverser le mouvement de désindustrialisation, notamment dans le secteur des équipements grand public, que la France avait encore la capacité de produire les prototypes des nouveaux produits industriels et que des entreprises industrielles réalisaient encore des bénéfices grâce au produit de leurs licences ou de leurs brevets.

Il a plaidé en faveur de regroupements industriels au niveau européen, rappelant l'exemple du secteur aéronautique ou spatial, considérant que si une telle solution n'était pas envisagée dans le secteur électronique, les pays européens n'auraient pas les moyens de lutter contre la concurrence américaine ou asiatique. Il s'est d'ailleurs interrogé sur le regroupement prévu entre différentes entreprises de ce secteur qui engloberait notamment Alcatel, Thomson et Siemens.

En réponse, M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a indiqué qu'à sa connaissance aucun rapprochement n'était prévu entre les personnels des DRIRE et de l'ANVAR et que ces deux services remplissaient des missions, pour partie, différentes. Il a indiqué que les crédits du ministère des affaires sociales affectés aux restructurations industrielles s'élevaient à 700 millions d'euros et que les crédits du ministère de l'industrie destinés à la revitalisation des bassins industriels sinistrés étaient maintenus à hauteur de 39 millions d'euros, d'autres dotations plus importantes du ministère de l'industrie étant consacrées à la gestion de « l'après-mines ».

Il a enfin indiqué qu'il ferait état, dans son rapport, des projets de regroupement industriel dans le secteur de l'électronique.

La commission, comme l'y invitait son rapporteur pour avis, a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'industrie pour 2004.

Jeudi 20 novembre 2003

- Présidence de M. Marcel Deneux, Vice-président. -

PJLF 2004 - Energie - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord entendu le rapport pour avis de M. Roland Courteau, rapporteur pour avis des crédits de l'énergie inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a indiqué que les effectifs de la Direction générale de l'énergie et des matières premières du ministère de l'industrie s'élevaient à 232 agents, soit une baisse de 2 % par an depuis dix ans et que ceux d'Electricité de France (EDF) et de Gaz de France (GDF) se situaient à environ 140.000 personnes. Il a ajouté que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) regroupait 89 personnes pour 96 emplois budgétaires, tandis que son budget total atteignait 12,7 millions d'euros. Il s'est, à ce sujet, interrogé sur l'adaptation des moyens dont dispose l'exécutif pour remplir sa mission dans le cadre de l'ouverture des marchés.

Il a ensuite précisé que l'une des principales conclusions du débat national sur les énergies concernait la nécessité de recourir à l'ensemble des filières de production énergétique et de favoriser la compréhension par le grand public de questions complexes ne concernant pas ses préoccupations immédiates. Il a estimé que la commission des affaires économiques pouvait se féliciter de l'initiative prise par le Gouvernement, même si, à titre personnel, il a considéré que les réflexions sur la politique énergétique devaient être poursuivies en aval du débat national, comme l'avait indiqué le Comité des sages, avant de demander un complément d'études sur le lancement du réacteur « EPR ».

Evoquant le calendrier législatif et réglementaire pour 2004, il a mentionné les projets de directive concernant la sûreté des installations nucléaires, le financement de leur démantèlement et la gestion des déchets radioactifs, précisant qu'il conviendrait de veiller à ce que ces projets n'aient pas pour effet de bouleverser les principes applicables par les Etats membres, à commencer par la France, et ajoutant que certains pays avaient mis en avant la faible valeur ajoutée des initiatives de la Commission européenne.

Il s'est par ailleurs félicité de la discussion prochaine du projet de loi d'orientation sur l'énergie et de la rapidité avec laquelle les décrets d'application de la loi du 3 janvier 2003 sur l'ouverture du marché du gaz avaient été publiés.

Le rapporteur pour avis a ensuite évoqué le processus d'ouverture des marchés énergétiques en regrettant que les pouvoirs publics ne disposent pas de statistiques précises relatives au taux d'ouverture réel des marchés de l'électricité en Europe. Observant que la France avait ouvert à la concurrence une part non négligeable de son marché, il a noté que la question de l'effet de la libéralisation sur les prix demeurait controversée.

Après avoir relevé que la loi sur l'ouverture du marché de l'électricité avait contribué à créer un puissant mécanisme de financement du service public, il a souhaité connaître l'opinion du Gouvernement sur l'évolution de ce dispositif, la CRE considérant nécessaire d'accroître, en 2005, le plafond du prélèvement opéré pour son financement, soit 7 % actuellement. Il a souhaité savoir si, dans l'affirmative, le Parlement serait consulté sur la révision de ce seuil.

Rappelant que la CRE poursuivait ses travaux sur l'ouverture des marchés, il a noté qu'elle avait étudié la transparence des capacités disponibles et du tarif d'accès au réseau et s'était montrée favorable au développement de nouveaux terminaux à Fos ou à Verdon pour renforcer la concurrence.

Il a annoncé qu'il interrogerait le Gouvernement sur les mesures que les autorités allemandes comptaient prendre pour assurer l'ouverture de leur marché énergétique national, en général, et de leur marché gazier, en particulier, jugeant que la libéralisation en Allemagne était encore virtuelle et que l'opinion publique pourrait s'émouvoir de ce décalage alors que la part du marché libéralisé, en France, devrait atteindre 65 % au 1er juillet 2004. Relevant que les autorités allemandes avaient également pris du retard pour la désignation d'un régulateur spécifique, il a fait état des enjeux importants liés à l'ouverture du marché allemand, premier marché gazier européen.

Abordant le secteur de l'électricité, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a insisté sur les graves crises enregistrées aux Etats-Unis, au Canada, en Grande-Bretagne et en Italie, sans oublier les conséquences de la canicule en France, avant de s'interroger sur le problème de la sécurité de l'approvisionnement électrique. Il a souligné que ces crises avaient mis en évidence la fragilité du fonctionnement des installations énergétiques de certains pays développés, conséquence d'un sous-investissement chronique sur le réseau. Il a rappelé que le coût de la modernisation du réseau aux Etats-Unis pourrait atteindre 56 milliards de dollars.

Déclarant que la sécheresse et la canicule avaient occasionné en France un « effet de ciseau » entre la hausse de la consommation et la limitation de la production, en raison des difficultés rencontrées par les centrales nucléaires, il a considéré que ces événements mettaient en lumière la question de la création d'une autorité responsable de la sécurité de l'approvisionnement.

Après avoir indiqué que plus de 80 % de l'électricité produite en France provenait du nucléaire, il a observé que le rapport de MM. Claude Biraux et Christian Bataille, fait au nom de l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, se prononçait en faveur du lancement immédiat de la construction d'un démonstrateur de type « EPR ». Il s'est, à titre personnel, déclaré favorable à des compléments d'étude sur ce sujet au-delà des éléments fournis lors du débat national.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a par ailleurs plaidé pour qu'une attention particulière soit portée à l'accroissement de la sécurité des centrales des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, précisant que l'objectif d'un niveau élevé de sécurité nucléaire en Europe centrale et orientale devait être recherché et qu'un programme de démantèlement et de fermeture des centrales les plus dangereuses, assorti d'un soutien financier européen, avait été décidé.

Après avoir constaté que l'outil de raffinage français était toujours mal adapté aux besoins, il s'est déclaré favorable à une desserte équilibrée du carburant par l'ensemble du réseau des stations service.

S'agissant du secteur gazier, il a ajouté que GDF se trouverait confronté, dans des délais assez rapprochés, à la nécessité de s'endetter pour poursuivre son développement international et, en particulier, pour acquérir de nouveaux gisements.

Il a rappelé que la directive du 27 septembre 2001 avait prévu que la part des énergies renouvelables (ENR) dans la production d'électricité devait être portée à 21 % à l'horizon 2010, déplorant que la France accuse un retard en la matière, notamment par rapport à l'Allemagne. Relevant que grâce à une initiative de la commission des affaires économiques, le régime d'implantation des éoliennes avait été modifié par la loi « urbanisme et habitat », il a considéré, à titre personnel, souhaitable de lever certains obstacles administratifs pour intensifier le recours à cette filière, y compris à l'éolien « off-shore ». Rappelant que certains membres de la commission s'interrogeaient sur le coût de financement de l'éolien, il a, à titre personnel, trouvé que les surcoûts de production liés à cette filière, respectueuse de l'environnement, étaient justifiés par la nécessité de la développer.

Le rapporteur pour avis a précisé qu'il fallait encourager l'utilisation des biocarburants, qui constituent un atout pour la sécurité d'approvisionnement énergétique, en rappelant que le Gouvernement envisageait la fixation par décret d'objectifs de pourcentage d'incorporation de biocarburants apportés à l'essence et au gazole.

Il s'est par ailleurs déclaré favorable au renforcement des incitations en faveur de l'énergie thermique et de l'énergie solaire, déclarant qu'il serait opportun d'imposer à toute construction neuve la possibilité de mettre en place des capteurs solaires, en fonction des conditions d'ensoleillement.

Evoquant enfin la protection de l'environnement et les économies d'énergie, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a souligné que le caractère limité des ressources en énergie fossile, les impératifs liés au respect de l'environnement et la lutte contre le réchauffement climatique devaient inciter la France à renforcer la politique d'économies d'énergie. Il a insisté sur le problème posé par l'accroissement durable et conséquent de l'intensité énergétique du secteur des transports lié à la hausse du parc des véhicules particuliers.

Rappelant la nécessité de respecter les engagements pris à Kyoto, il a indiqué que la France envisageait d'instituer un marché des « permis d'émission » de gaz à effet de serre. Il a noté que les pays de l'Union européenne étaient tenus de transposer la directive sur ce sujet avant la fin de l'année 2003 et de transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2004 leur premier plan d'octroi des quotas.

Il a terminé son exposé en faisant valoir que son rapport évoquerait les perspectives ouvertes par les innovations technologiques en matière de véhicules propres, et ferait le point sur le dossier de la pile à combustible.

Compte tenu des réserves exprimées, concernant notamment la poursuite du processus d'ouverture des marchés, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a indiqué à la commission qu'il lui proposait d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'énergie, tout en assurant qu'il se ferait l'interprète fidèle de la décision de la commission si elle ne suivait pas sa préconisation.

M. Jean Pépin a félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de son rapport tout en saluant l'objectivité avec laquelle il avait traité le sujet. Précisant que le rapporteur pour avis avait brossé un panorama conforme à la réalité, il a néanmoins indiqué que sa position serait différente et qu'il voterait les crédits de l'énergie, notamment en raison des perspectives ouvertes par le projet de budget.

Après avoir relevé que le rapport proposait des pistes de travail intéressantes pour le futur de la politique énergétique française, notamment dans le domaine des énergies renouvelables, M. Pierre Hérisson a indiqué qu'il serait favorable à l'adoption du budget de l'énergie.

M. Daniel Raoul s'est interrogé sur les évolutions concernant la filière nucléaire française. Il a demandé au rapporteur pour avis s'il était possible concomitamment de construire un modèle de réacteur « EPR » et de mener les programmes de recherche sur la « quatrième génération » de centrale nucléaire. Il a, par ailleurs, appelé de ses voeux le recours à de fortes incitations pour que la pile à combustible soit utilisée dans les transports collectifs, précisant que cette source d'énergie avait un fort potentiel de développement. Il a, enfin, plaidé pour que la commission procède à un bilan environnemental des biocarburants.

M. Jean-Paul Emin a reconnu qu'il était indispensable que la France atteigne la proportion de 21 % pour la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et qu'il fallait renforcer les incitations à utiliser les biocarburants. Il a, par ailleurs, fait valoir une appréciation différente de celle du rapporteur pour avis sur la question de l'« EPR », précisant qu'il était nécessaire que la France lance sans tarder la construction d'un tel modèle de centrale et rappelant que la commission avait clairement exprimé cette position.

Après avoir indiqué qu'elle avait particulièrement apprécié la présentation faite par le rapporteur pour avis, Mme Marie-France Beaufils a observé qu'il fallait examiner avec attention les conditions dans lesquelles l'Allemagne procéderait à l'ouverture de son marché énergétique, tout en rappelant qu'elle était défavorable au principe de la libéralisation, et en jugeant que les retards pris par ce pays n'étaient pas acceptables dans un contexte de libre concurrence au niveau européen. Elle a également fait part de son souci quant à la diminution du niveau des investissements sur les réseaux de transport d'énergie et indiqué que la France devrait trouver des solutions pour assurer la sûreté de son approvisionnement énergétique. Elle s'est par ailleurs déclarée favorable à l'intensification du recours à l'énergie solaire, avant d'appuyer la demande de M. Daniel Raoul de réaliser un bilan environnemental des biocarburants.

Après avoir félicité le rapporteur pour avis pour son exposé, Mme Odette Herviaux a indiqué qu'il fallait dresser un bilan du fonctionnement des différents types d'éoliennes, précisant que certains modèles étaient plus compétitifs et plus silencieux que d'autres. Elle s'est, par ailleurs, déclarée favorable au renforcement des incitations en faveur des énergies géothermiques, notant que leur coût de production était faible. Sur la question de l'énergie photovoltaïque, elle a déploré la faiblesse des moyens accordés à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) pour subventionner les investissements des particuliers pour la pose de panneaux solaires.

En réponse aux différents intervenants, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes.

Il a rappelé que l'avis défavorable qu'il proposait à la commission était justifié par l'insuffisance des incitations en faveur des énergies renouvelables, les incertitudes sur l'évolution du statut d'EDF, l'insuffisance des effectifs de la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP) et les perspectives d'intensification de la libéralisation des marchés énergétiques.

Sur la question de l'EPR, il a précisé que son rapport rappellerait l'ensemble des positions exprimées et, notamment, le fait que la commission était favorable à un lancement rapide de ce réacteur. Il a indiqué qu'à titre personnel, il souhaiterait que des compléments d'études, au-delà des conclusions issues du débat national sur la politique énergétique de la France, soient réalisés, relevant que le rapport du Comité des Sages était, sur ce point, contrasté. Il a également évoqué les arguments en faveur du prolongement de la durée de vie des centrales nucléaires actuelles jusqu'au moment où les réacteurs de quatrième génération pourraient être déployés, précisant que la construction d'un modèle EPR pourrait retarder les recherches sur les réacteurs du futur. Il a, enfin, ajouté que certains acteurs étaient défavorables au lancement de l'EPR car il signifierait la poursuite du recours à l'énergie nucléaire.

Estimant que la pile à combustible constituait une source d'énergie propre, il a constaté le très bon rendement énergétique des véhicules utilisant cette technologie. Il a néanmoins observé que l'appareillage était encombrant et que l'alimentation de la pile en hydrogène posait des problèmes de stockage. Indiquant que les industriels comme Peugeot, Renault et Iveco n'avaient produit que des prototypes de véhicules utilisant la pile à combustible, il a souligné qu'il serait possible d'atteindre le stade de la production industrielle dans une dizaine d'années. Il a ajouté que la pile à combustible permettait, d'ores et déjà, des applications intéressantes dans l'industrie et le bâtiment.

Sur les autres sujets évoqués :

- il a noté que la question des biocarburants méritait effectivement un bilan global ;

- il a pris acte de la préoccupation exprimée sur la faible ouverture du marché énergétique allemand et les problèmes de sous-investissements pour l'entretien des réseaux, indiquant qu'il les partageait ;

- il a insisté sur les incitations en faveur de l'énergie solaire, rappelant la proposition faite dans son rapport tendant à imposer des obligations aux constructions neuves ;

- il a fait valoir que « Total » menait actuellement une expérimentation à Dunkerque sur cinq modèles d'éoliennes qui permettrait une comparaison entre les différentes techniques et il s'est déclaré favorable au développement de l'éolien « off shore », tout en mentionnant les réserves émanant de certains des personnels d'EDF.

Relevant que les rapports de l'ADEME et de M. Serge Poignant avaient apporté des éléments d'information complémentaires, M. Marcel Deneux, président, a observé qu'une utilisation plus massive des biocarburants pourrait contribuer fortement à la réduction des gaz à effet de serre. Après avoir considéré qu'un recours plus intensif à cette énergie était nécessaire, la pile à combustible ne pouvant constituer une solution qu'à plus long terme, il a noté que l'Autriche utilisait plus massivement les biocarburants. Soulignant qu'une directive européenne faisait obligation aux pays d'intégrer 5,75  % de biocarburants d'ici 2010, il a plaidé pour que les industriels procèdent à l'intégration directe des biocarburants dans leurs réserves pétrolières. Il a enfin indiqué que les pays de l'Union européenne allaient devoir bientôt recourir au système des « permis d'émission » de gaz à effet de serre, faisant part de ses réserves sur ce dispositif, notamment en raison de ses conséquences sur les relations entre les pays industrialisés et les pays en voie de développement.

M. Daniel Raoul a ajouté qu'il ne partageait pas la position de M. Marcel Deneux, concernant l'impact des biocarburants, précisant que cette énergie générait plus de gaz à effet de serre que les carburants traditionnels. Il a, par ailleurs, indiqué qu'il était nécessaire d'évaluer l'ensemble des conséquences environnementales des biocarburants. Rappelant que la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre devait être une priorité, il a noté qu'il était nécessaire d'adopter des solutions pertinentes, relevant notamment que les moteurs à gaz émettaient un volume important de gaz carbonique.

Puis la commission a, contrairement à la proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits de l'énergie inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, M. Marcel Deneux, président, observant que les positions des différents intervenants au cours du débat démontraient que la majorité des membres de la commission approuvait le rapport, en raison de sa qualité, sans en partager la conclusion.

PJLF pour 2004 - Technologies de l'information et poste - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Hérisson sur les crédits consacrés aux technologies de l'information et à la poste dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a estimé en préambule que l'année 2003 constituerait vraisemblablement une année charnière pour le secteur de la Poste et des télécommunications. Il a rappelé que le Gouvernement avait, en effet, entrepris de mener de front les nécessaires réformes du secteur. Outre le nouveau contrat de plan entre l'Etat et La Poste, pas moins de trois textes législatifs visant le secteur des télécommunications avaient été déposés devant le Parlement au cours de cette année.

Souhaitant faire le point sur l'état d'avancement de cet imposant chantier législatif, il a rappelé que le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique avait fait l'objet d'une première lecture dans les deux Assemblées et qu'il devait être examiné en seconde lecture par l'Assemblée nationale dans les semaines à venir.

En second lieu, le projet de loi relatif aux obligations de service public et à France Télécom avait été adopté par le Sénat le 22 octobre 2003 et devait être examiné dans les prochains jours par l'Assemblée nationale. Il a apporté, à ce titre, des précisions sur la situation de l'opérateur historique, qui voyait les premiers signes de son redressement. En effet, la dette avait été ramenée en un an de 70 à 49 milliards d'euros, et l'ambitieux « Plan Top » de réorganisation de l'entreprise avait permis une amélioration très sensible du résultat d'exploitation. Il en a conclu que, même si beaucoup restait encore à faire, ces éléments étaient tout à fait encourageants.

Abordant enfin le troisième texte redéfinissant le cadre des télécommunications, à savoir le projet de loi relatif aux communications électroniques, qui avait été déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, il a indiqué que le Gouvernement examinait la possibilité d'une éventuelle transposition par voie d'ordonnance de tout ou partie de ces directives, en raison, d'une part, de l'encombrement de l'agenda parlementaire et, d'autre part, des conséquences auxquelles la France s'exposait du fait du retard de transposition.

Présentant ensuite l'ensemble des crédits de La Poste et des télécommunications, il a indiqué qu'ils se montaient pour 2004 à 440 millions d'euros, en hausse de 0,7 %. Il s'est félicité que, dans un budget extrêmement contraint, où le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'était voulu exemplaire, ce budget était non seulement maintenu, mais encore en légère progression.

Il a rappelé que ces crédits consistaient essentiellement en subventions de fonctionnement à divers organismes, en particulier à l'Agence nationale des fréquences (ANF), au Groupement des écoles de télécommunications (GET) et à l'Autorité de régulation des télécommunications (ART). Il a indiqué que l'ANF était la seule à disposer de crédits d'investissement, qui étaient du reste en forte hausse de 53 %, à 4 millions d'euros. A ces crédits, il fallait ajouter enfin ceux de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPTT), qui étaient en reconduction, à 241.000 euros. Il a précisé qu'en qualité de président de cette commission, il n'avait pas demandé d'augmentation de crédits pour 2004.

Abordant ensuite le détail des crédits inscrits au titre du ministère de l'industrie qui concernaient la Poste, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a indiqué qu'ils s'élevaient à :

- 244.898 euros pour le chapitre 34-98 (15) destinés au médiateur du service postal universel ;

- 8 millions d'euros au chapitre 41-10 (40) pour la contribution aux frais de fonctionnement des organisations internationales ;

- et 289,6 millions d'euros sur le chapitre 44-80 (60) destinés à la compensation du coût du transport de presse.

Il a précisé qu'il convenait d'y ajouter les crédits de fonctionnement de l'ART, appelée à assumer la régulation du secteur postal. Ces crédits, inscrits au chapitre 37-06, s'élevaient à 17,7 M€, soit une hausse de 6 %.

Après avoir précisé que son rapport écrit contenait une présentation du projet de loi relatif à la régulation postale et de l'architecture du projet de contrat de performances et de convergences pour La Poste, il a souligné que ce dernier document était réellement ambitieux. Le projet de contrat entre l'Etat et La Poste envisageait en effet pour La Poste :

- la création d'un « fonds postal national de péréquation territoriale » alimenté par l'actuel abattement sur l'imposition aux taxes locales ;

- la possibilité d'octroyer des prêts immobiliers sans épargne préalable, à compter de 2005 ;

- la clarification du régime des retraites ;

- l'éligibilité de l'établissement public aux allégements de charges sur les bas salaires.

Abordant l'examen des résultats du groupe La Poste, il les a jugés assez préoccupants, ce qui justifiait la hausse du prix du timbre décidée au mois de février 2003, qui avait été la première depuis sept ans. Il a émis le souhait que les recettes ainsi dégagées soient utilisées pour améliorer l'efficacité industrielle de La Poste.

Concernant l'évolution des différentes branches de l'activité de l'opérateur historique, il a insisté sur l'avenir du courrier et la nécessité de renforcer son traitement mécanisé grâce à des investissements qui permettraient aussi à La Poste d'atteindre une taille critique sur des marchés en forte croissance, tels que celui du colis et de la logistique.

Il s'est félicité de la croissance des services financiers et de l'avancée historique que constituait l'autorisation donnée à La Poste d'étendre sa gamme financière à l'octroi de prêts immobiliers sans épargne préalable. Estimant toutefois que cette prestation devrait, à terme, être complétée par une attribution de compétences pour les crédits à la consommation, il s'est félicité de la convergence de vues entre la commission des affaires économiques et la CSSPTT.

Abordant le développement des nouvelles techniques de communication et l'impact qu'elles avaient sur La Poste, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a mentionné le commerce électronique et les offres « en ligne », qui pouvaient amener à terme une réduction du courrier, mais aussi une augmentation du trafic de colis. Il a jugé également que la sécurisation des transmissions par courrier électronique, la fourniture d'accès à Internet ou la fourniture de nouveaux services, par exemple les lettres recommandées électroniques, pouvaient offrir de nouveaux marchés à La Poste.

Il a enfin abordé l'importance des questions sociales pour une entreprise de 320.000 salariés, la nécessité de clarifier la question des retraites et de poursuivre la réduction de la précarité de l'emploi, ainsi que le rôle d'instrument de service public de l'exploitant public, tant en matière territoriale que de distribution de la presse. En ce qui concernait la dimension territoriale et l'importance du réseau des bureaux de poste, il a considéré que la perspective de la création d'un fonds de solidarité territoriale, dans l'esprit de ce qu'avait suggéré le rapport d'information du président Gérard Larcher de juillet 2003, était tout à fait essentielle, eu égard à l'importance de la répartition des « points de contact postaux » sur le territoire national. Il a souhaité que le nombre des jours de grève, qui avait fortement crû entre 2002 et 2003, se réduise grâce à un dialogue constant entre les partenaires sociaux.

Examinant enfin le financement du service public d'aide à la diffusion de la presse (soit un soutien de l'Etat de 290 millions d'euros), il a souligné qu'il laissait une part importante à la charge de La Poste -soit environ 454 millions d'euros- pour l'exercice 2002. Rappelant que l'important plan de redressement de la qualité du transport de presse, mis en oeuvre depuis trois ans, faisait sentir ses premiers effets, il a rappelé que le Gouvernement avait chargé un membre de la Cour des Comptes d'une mission destinée à proposer une méthode pour clarifier les relations financières entre la presse et La Poste. Il a appelé de ses voeux une amélioration de l'aide au transport de la presse, dans le cadre des nouveaux mécanismes prévus par le projet de loi de régulation postale.

Au cours du débat qui s'est ensuite engagé, Mme Marie-France Beaufils, rappelant la discussion, en octobre 2003, du projet de loi relatif aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom, a fait part de son inquiétude quant à l'avenir de l'exploitant public, le projet de contrat de plan ne la rassurant pas de ce point de vue. Elle a estimé que l'augmentation du nombre de jours de grève s'expliquait largement par l'inquiétude des personnels devant un manque de perspectives pour La Poste. Elle a également souligné la préoccupation des maires quant aux horaires d'ouverture de leurs agences postales.

M. Jean Bizet a souhaité tempérer l'inquiétude de sa collègue quant aux horaires d'ouverture des bureaux de poste, en considérant qu'à l'avenir le critère essentiel serait l'optimisation des services, et non plus un indice matériel comme la durée d'ouverture des agences. Il en a conclu que cette évolution à venir imposait que La Poste anticipe les nécessaires réformes organisationnelles. M. Charles Revet a évoqué à ce titre la solution, expérimentée par sa commune, qui consistait à faire de la mairie un point de poste, ce qui permettait de diminuer les coûts du service en augmentant les horaires d'ouverture, Mme Marie-France Beaufils estimant toutefois que les exemples de ce type ne présentaient pas tous un bilan aussi positif, en particulier lorsque La Poste diminuait son soutien financier au point de contact postal installé dans la mairie.

M. Marcel Deneux, président, rappelant la sensibilité de la question de la présence postale sur l'ensemble du territoire, a interrogé le rapporteur pour avis sur l'opportunité de légiférer sur la publicité non adressée qui était distribuée par La Poste.

En réponse aux différents intervenants, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a tout d'abord fait part de son regret que La Poste ait été écartée du dispositif de droit commun de réduction du temps de travail, ce qui avait abouti à un surcoût de la réforme de deux milliards d'euros pour l'exploitant public. Il s'est réjoui de la relance du dialogue social par l'actuel président de La Poste. Répondant à M. Jean Bizet, il a estimé que les horaires d'ouverture continuaient à être un critère très important, ce qui donnait toute leur valeur à des implantations de points de contact dans des commerces à larges horaires d'ouverture, tels les boulangeries ou les bureaux de tabac.

Concernant la question de la publicité non adressée, il a souligné l'importance financière de cette activité pour La Poste, de l'ordre de 120 millions d'euros par an, ce qui imposait d'être très prudent avant toute évolution marquée dans ce domaine.

Puis la commission a, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, émis un avis favorable à l'adoption des crédits de La Poste et des technologies de l'information inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2004 - Mer - Examen du rapport pour avis

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Revet sur les crédits consacrés à la mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

Observant qu'exactement un an auparavant, à un jour près, coulaient le Prestige et ses 77.000 tonnes de fuel lourd, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a relevé que cette catastrophe, dont les conséquences écologiques et économiques n'ont pas cessé de peser sur le littoral aquitain et qui atteignent même de manière résiduelle le département de la Seine-Maritime, avait relancé la question de la sécurité maritime, sous plusieurs angles :

- la nécessité d'accélérer tant la transposition dans le droit national des directives européennes adoptées à la suite du naufrage de l'Erika que la mise en oeuvre des prescriptions relatives au retrait des pétroliers à simple coque, au contrôle des sociétés de classifications et à la création d'une Agence européenne de la sécurité maritime ;

- l'obligation pour l'Union européenne de bannir au plus vite des ports européens les « navires-poubelles » ;

- l'importance pour les pouvoirs publics d'engager, dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI) et dans celui des instances communautaires, un nouveau train de mesures et de contraintes destinées à garantir la sécurité en mer ;

- et enfin, les efforts à accomplir par notre pays pour renforcer sa sécurité maritime. A cet égard, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, s'est plu à constater que d'importants progrès avaient été enregistrés en peu de temps.

Ainsi a-t-il relevé que, grâce au recrutement de retraités de la marine, la France respectait enfin les quotas prescrits en matière de contrôle des navires aux ports, étant passée en un an de moins de 10 % à près de 30 % sans que s'affaiblisse la qualité de ces contrôles. Il a ajouté que les crédits avaient été débloqués pour remplacer, d'ici juin 2005, les deux remorqueurs de grande puissance « Abeille » assurant la protection du littoral de la Manche et de l'Atlantique, que les avions de surveillance de nouvelle génération, dits « Polmar-3 », seraient livrés aux services des douanes en 2004, et que la marine nationale affrèterait un quatrième bateau de soutien en haute mer. Enfin, il s'est félicité des progrès substantiels réalisés en matière de coopération scientifique, notamment pour la surveillance et l'anticipation des déplacements des plaques de fioul, et de coopération avec les professionnels de la mer pour lutter contre la pollution.

Il a toutefois observé qu'il restait à élargir les moyens de lutte par la construction d'un navire pouvant ramasser 5.000 tonnes de déchets par jour, même par mer forte, et surtout à mettre en place la réglementation relative aux « ports refuges » ou, plus exactement, qui définira les procédures et méthodologies pour traiter correctement le cas d'un navire dangereux en détresse.

S'agissant de la flotte de commerce, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, constatant que le processus de modernisation s'était poursuivi en 2003 dans le cadre du dispositif de GIE fiscal, a indiqué que les circulaires d'application de la taxe au tonnage, instituée par la loi de finances rectificative pour 2002, devraient paraître d'ici peu et permettre ainsi aux armateurs français de retrouver dès l'exercice 2003 des conditions satisfaisantes de concurrence face aux professionnels européens. Par ailleurs, il a exprimé son soutien aux conclusions du rapport de M. Henri de Richemont tendant à instituer un pavillon bis à la hauteur des défis auxquels est confrontée la flotte nationale et à relancer efficacement le cabotage maritime. Il a d'ailleurs souligné, pour s'en réjouir, qu'elles ne devraient pas rester lettre morte puisque le Sénat examinera tout prochainement la proposition de loi relative au « registre international français », et que le secrétaire d'Etat aux transports et à la mer avait réussi à faire intégrer la problématique des « autoroutes de la mer » dans les projets européens de développement multimodal.

Enfin, rappelant, en ce qui concerne les ports, que de nouvelles perspectives s'ouvraient avec la prochaine décentralisation des ports d'intérêt national, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a souligné que les conditions même d'organisation du transfert, autorisant toute collectivité territoriale ou groupement à se porter candidat à l'attribution des ports de commerce et de pêche relevant actuellement de la responsabilité de l'Etat, conduiraient en réalité, d'ici la fin 2005, à des situations de terrain singulièrement différentes du schéma cartésien censé structurer la future architecture portuaire (gestion des ports de commerce relevant des régions, celle des ports de pêche des départements et celle des ports de plaisance des communes). Il a par ailleurs observé que si les ports autonomes maritimes n'étaient pas concernés par l'acte II de la décentralisation, un projet de loi de modernisation portuaire devrait cependant, l'an prochain, rénover leur mode de gestion afin de les rendre plus compétitifs face à leurs concurrents européens, notamment d'Europe du Nord.

A cet égard, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a fait état des très importantes difficultés à prévoir en matière de desserte ferroviaire et fluviale du port du Havre, laquelle n'est pas à la hauteur des nouvelles capacités portuaires en termes de flux d'embarquement et de débarquement une fois l'opération « Port 2000 » achevée. Constatant l'évidente insuffisance de la programmation budgétaire des travaux pour rattraper les retards, et se faisant l'écho de l'inquiétude des professionnels et des élus, qui risquent réellement de disposer d'un outil portuaire moderne, de grande qualité et surtout aux potentialités considérables, impossible pourtant à utiliser correctement faute d'un réseau ferroviaire et fluvial adapté, il a indiqué vouloir suggérer au gouvernement de permettre aux gestionnaires des ports maritimes autonomes, dans le cadre du droit à l'expérimentation, de se substituer à Réseau ferré de France ou à Voies navigables de France pour accélérer la construction des infrastructures de transports nécessaires à l'exercice et au développement de leurs activités économiques.

Puis, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a abordé l'examen des crédits de la mer dans le projet de budget pour 2004, soulignant que les priorités qu'ils exprimaient traduisaient pour beaucoup les conclusions du Comité interministériel de la mer du 29 avril 2003 : modernisation des ports, soutien à la compétitivité de la flotte, renforcement de la sécurité maritime, ou encore protection et mise en valeur du littoral. Il a ainsi précisé qu'arrêtés à près de 1.090 millions d'euros et en progression apparente de 6 %, ces crédits allaient financer :

- le renforcement de la sécurité et de la sûreté des ports maritimes, par le recrutement de 15 officiers de ports et adjoints supplémentaires, l'amélioration de la traçabilité informatique des navires et marchandises à risque le long des côtes, l'entretien des infrastructures portuaires, pour 70 millions d'euros, et les opérations d'investissements inscrites aux contrats de plan Etat-région, pour près de 40 millions d'euros en crédits de paiement (le montant des autorisations de programme destinées aux nouveaux investissements diminuant cependant de 30 % pour s'établir à 25 millions d'euros en raison essentiellement de la fin de la programmation budgétaire concernant « Port 2000 ») ;

- l'amélioration de la compétitivité de la flotte de commerce : ajoutant aux 60 millions d'euros destinés à l'allègement des charges sociales patronales des armateurs les 15,5 millions d'euros de dégrèvement de taxe professionnelle, les 9 millions d'économies générées par la mise en oeuvre de la taxe au tonnage, et les 25 millions résultant de l'application de taux de cotisation ENIM réduits pour certains navires, qui ne figurent pas dans le budget de la mer, il a souligné qu'au total, près de 110 millions d'euros étaient ainsi mobilisés en crédits de prise en charge ou en dépenses fiscales au profit des armateurs français ;

- le renforcement de la sécurité maritime, au travers de cinq types d'actions : l'approfondissement du contrôle de sécurité des navires, en particulier par la création de 12 emplois d'inspecteurs et la pérennisation des vacations des retraités de la marine, afin de maintenir un taux de contrôle supérieur à l'objectif de 25 % fixé par l'Union européenne et le Mémorandum de Paris ; l'optimisation des moyens des centres régionaux opérationnels et de surveillance (CROSS), par une enveloppe d'autorisations de programme en progression de 14 % et des crédits de paiement en augmentation de 8 %, pour atteindre respectivement 7,2 et 2,6 millions d'euros ; la poursuite du programme de modernisation des phares et des balises, doté de 10,1 millions d'euros en autorisations de programme et de 10,7 millions en crédits de paiement ; le développement du dispositif de contrôle et de surveillance en mer et sur la frange littorale, par l'achat de six vedettes côtières supplémentaires, d'un second patrouilleur hauturier et d'embarcations légères pour le réseau des unités littorales des affaires maritimes (ULAM), 1,7 million d'autorisations de programme et 2,9 millions de crédits de paiement étant prévus à ce titre ; et enfin, le soutien à un emploi maritime de qualité, adapté à l'évolution des conditions et exigences des différents secteurs d'activités maritimes, l'enseignement maritime mobilisant ainsi 6,7 millions d'euros ;

- la protection du littoral, particulièrement affecté ces dernières années entre le naufrage de l'Erika et celui du Prestige, grâce à une progression des crédits de près de 54 % à structure constante, pour s'établir à 10,6 millions d'euros, afin notamment d'accroître les matériels POLMAR de lutte contre la pollution du littoral et de renforcer les opérations de défense des côtes et la protection des lieux habités contre l'érosion marine.

Après avoir enfin souligné que la subvention d'équilibre versée en 2004 à l'Etablissement national des invalides de la marine au titre de la participation à la protection sociale des gens de mer augmenterait de 7,8 % pour s'élever à près de 778 millions d'euros, ce qui représente 71 % des dépenses ordinaires des crédits de la mer, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a présenté les conclusions d'une étude sur l'organisation des secours et de la lutte contre les sinistres dans les ports maritimes, qui constitue la seconde partie de son rapport, conformément aux orientations relatives aux avis budgétaires thématiques décidées par le Bureau de la commission.

Il a tout d'abord rappelé avoir été alerté, l'an dernier, par des représentants des officiers de port, sur les difficultés d'appréciation des responsabilités entre eux-mêmes, les gestionnaires des ports, les maires, les responsables des services d'incendie et de secours, ainsi que les préfets, en matière d'organisation et de direction des opérations en cas de sinistre à l'intérieur d'un port. Il a expliqué qu'une première analyse succincte avait en effet démontré qu'un réel problème se posait, puisque la direction des ports et le ministère de l'intérieur eux-mêmes n'étaient pas d'accord sur plusieurs points et que le Conseil d'Etat, appelé à trancher, différait ses conclusions depuis 1990.

Précisant qu'avec l'aide efficace du service des études juridiques du Sénat, qu'il a tenu à remercier pour la très grande qualité de sa collaboration, il avait procédé au printemps 2003 à l'audition de plusieurs représentants des services et autorités compétents, et fait adresser des questionnaires aux principaux ports français ainsi qu'à huit grands ports étrangers, il a présenté les enseignements tirés de cette enquête.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a, en premier lieu, souligné le caractère très disparate de la réglementation actuelle, fixée par plusieurs textes de nature, de forme et d'ancienneté différentes, tels que le code général des collectivités locales, le code des ports maritimes, la loi du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, la législation relative aux installations classées, ainsi que divers décrets et circulaires d'application.

Il a toutefois estimé que l'architecture juridique des compétences en matière de lutte contre les sinistres était assez claire, puisque les pouvoirs de police générale relèvent du maire pour la partie du port qui se trouve sur sa commune, ce qu'a au demeurant confirmé sans ambiguïté le Conseil d'Etat dans l'avis qu'il a finalement rendu le 28 janvier 2003, et que l'exercice de ce pouvoir de police générale ne fait cependant pas obstacle à celui de différentes polices spéciales :

- celle exercée par les autorités portuaires en matière de conservation du port, d'exploitation portuaire, de balisage et de protection contre les matières dangereuses ;

- celles du maire lui-même, pour ce qui concerne les ports communaux, et du président du conseil général s'agissant des ports départementaux ;

- celle du préfet enfin lorsque des installations classées sont présentes dans l'emprise du port ou qu'un plan d'urgence est déclenché.

Mais si cette architecture juridique est claire dans ses principes, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a estimé qu'elle s'avérait inadaptée aux réalités du terrain, l'enquête réalisée auprès des ports démontrant en effet qu'elle ne correspondait pas toujours, et loin s'en faut, à la réalité de l'organisation des secours sur place : les textes sont soit méconnus, soit mal compris, soit encore considérés comme trop complexes et donc négligés pour un pragmatisme jugé plus efficace. Il a ainsi constaté l'existence d'importantes confusions quant au titulaire des pouvoirs de police générale et, surtout, au responsable de la direction des opérations de secours, seule la question du commandement des opérations de secours étant en général bien appréhendée, et confiée au commandant des sapeurs-pompiers du service départemental d'incendie et de secours (SDIS).

A cet égard, il a relevé que cette confusion très partagée n'était pas sans incidence sur la responsabilité des différents acteurs, et en particulier des communes portuaires, dont il n'est pas certain qu'elles aient une exacte appréciation des enjeux de l'évolution jurisprudentielle de la mise en cause de la responsabilité municipale en cas de sinistre. Il a en outre souligné que cette confusion était également perceptible en matière de financement de la prévention des sinistres, peu de SDIS disposant des équipements particuliers, tels des bateaux pompes ou des pompes immergées, pour intervenir dans les ports du département dont ils ont la charge, et la formation des personnels relative à ce type d'intervention n'étant guère développée. Il a enfin noté qu'à l'exception du port de Marseille, qui dispose de la présence du bataillon des marins-pompiers, seuls quelques ports autonomes avaient défini des politiques spécifiques de lutte contre les sinistres, soit de manière autonome, soit par conventionnement avec le SDIS.

Enfin, M. Charles Revet, rapporteur pour avis a reconnu qu'un engagement financier plus important des ports en la matière ne serait pas sans conséquence sur leur compétitivité face à leurs concurrents européens. Il a pourtant indiqué que les comparaisons internationales tirées des réponses adressées par huit grands ports européens démontraient la part prédominante des autorités portuaires dans la lutte contre les sinistres, notamment en matière de direction des opérations de secours, ainsi que la fréquente mise en place d'instruments spécifiques de coordination des services compétents, sous forme de plans d'intervention ou de comités de coordination.

Dans ce contexte, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a présenté les pistes susceptibles d'être suivies pour, conformément au souhait unanime des intéressés, résoudre les difficultés.

Il a estimé qu'un premier impératif serait sans doute de clarifier les textes, afin de les rendre moins difficiles à appréhender, de combler certaines lacunes et de mettre fin à diverses incohérences.

Il a ensuite jugé opportun de désigner clairement un chef de file pour l'organisation des secours, tout en imposant une coordination entre les services compétents, avant et pendant les sinistres, notamment :

- par l'élaboration obligatoire d'un plan de lutte contre les sinistres ;

- par l'institution d'un comité de sécurité portuaire associant autorités portuaires, municipales, préfectorales et de secours ;

- et par la généralisation du processus de contractualisation pour le financement des dépenses de prévention et de lutte contre les sinistres portuaires.

Puis, après avoir également préconisé de redéfinir précisément le rôle des officiers de port, il a considéré que la question essentielle touchait au problème de la responsabilité de la police générale dans l'enceinte portuaire, à laquelle le processus de décentralisation en cours donne encore plus d'acuité. Il a précisé à cet égard qu'il formulait dans son rapport écrit plusieurs hypothèses, résultant au demeurant des réponses adressées aux questionnaires, entre la réaffirmation de l'autorité municipale, le transfert à l'autorité préfectorale, ou enfin le transfert aux autorités portuaires, et que chacune des solutions présentait des avantages, mais soulevait aussi des objections, notamment juridiques au regard des différentes réalités de terrain, et financières, puisqu'une prise en compte plus responsable des problèmes de sécurité portuaire générerait obligatoirement des coûts supplémentaires.

En conclusion, M Charles Revet, rapporteur pour avis, a souligné qu'en tout état de cause, la décentralisation, tout comme d'ailleurs la mise en oeuvre de la réglementation européenne relative aux « ports refuges », allaient rendre indispensables des modifications législatives en la matière. Il a précisé que l'article 25 du projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoyait expressément de légiférer par voies d'ordonnance, dans le délai d'un an, pour procéder aux éclaircissements nécessaires simultanément à la décentralisation elle-même. Il a déclaré souhaiter que les divers éléments mis en exergue dans son étude, et les suggestions formulées en conclusion de ses analyses, contribuent à éclairer le gouvernement dans ses réflexions sur ce dossier qu'il a qualifié de capital.

Sous le bénéfice de ces observations, il a alors proposé de donner un avis favorables aux crédits budgétaires de la mer pour 2004.

Félicitant le rapporteur pour avis d'avoir clairement mis en exergue les lacunes et incohérences de la législation relative à l'organisation de la lutte contre les sinistres portuaires, ainsi que les difficultés de son interprétation et de sa mise en oeuvre, M. André Lejeune a estimé essentiel que les élus nationaux s'emparent de tels sujets, qui relèvent de leur responsabilité, et souhaité que le gouvernement tienne compte des pistes de clarification et des solutions proposées par le rapport.

Puis, sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, le groupe socialiste approuvant le rapport de M. Charles Revet et s'abstenant sur les crédits.

PJLF pour 2004 - Pêche - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Gérard sur les crédits consacrés à la pêche dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a d'abord souligné qu'en un an, depuis la réforme de la politique commune de la pêche proposée par la Commission européenne, l'horizon des pêcheurs s'était éclairci. S'agissant du contenu de la réforme, il a salué les efforts engagés par la France et les pays réunis dans le groupe des « Amis de la pêche », qui ont permis de prendre davantage en compte la dimension économique et sociale de la pêche. Des avancées ont été accomplies, a-t-il relevé, sur trois points fondamentaux : le nouvel instrument de régulation des captures, dénommé « effort de pêche », qui porte sur la durée d'activité des navires, ne sera finalement obligatoire que pour les stocks les plus menacés, qui font l'objet d'un « plan de reconstitution » ; la suppression des aides à la construction des navires a été reportée au 1er janvier 2005 et les Etats peuvent majorer de 20 % les primes maximales de sortie de flotte pour les navires qui verraient leur activité réduite de plus de 25 % en raison des plans de reconstitution.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, s'est ensuite félicité que cette réforme soit accompagnée d'un important dispositif d'aides aux entreprises de pêche, d'un renforcement des contrôles et d'une amélioration des procédures d'élaboration des avis scientifiques.

En premier lieu, s'agissant des aides aux entreprises, il a attiré l'attention sur le fait que la baisse des crédits de paiement pour 2004 -de 27,7 millions d'euros à 23,8 millions d'euros à structure constante- ne tient pas compte des sommes importantes consacrées au Plan de modernisation de la flotte, qui devraient être votées en loi de finances rectificative, à hauteur de 10 millions d'euros en autorisations de programme et 5 millions d'euros en crédits de paiement. Il a ensuite expliqué que ce plan prévoyait, d'une part, le renouvellement des navires les plus anciens, grâce à un cofinancement Union Européenne/Etat à hauteur de 60 millions d'euros sur la période, la part de l'Etat s'élevant à 10 millions d'euros et, d'autre part, des aides aux sorties de flottes cofinancées à hauteur de 30 millions d'euros.

Soulignant que ce plan devrait permettre la sortie des navires les plus vétustes, c'est-à-dire les plus dangereux potentiellement, il a relevé que cet objectif de sécurité des navires était également celui du plan sécurité des marins-pêcheurs, dont le 2e volet va se mettre en place, et permettre l'équipement des bateaux en radeaux de survie et en balises de détresse.

En second lieu, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a observé que la réforme de la politique commune de la pêche impliquait, en amont, une connaissance très précise de l'état des stocks, ce qui supposait notamment que soit réduite la fracture qui s'est creusée entre les professionnels et les scientifiques. Saluant les initiatives positives prises en 2003, il a cité la Charte récemment signée entre l'Ifremer, la Direction des pêches maritimes et le Comité national des pêches maritimes et la proposition de la Commission européenne de créer des Conseils consultatifs régionaux chargés d'étudier les problèmes des pêcheurs, et de les saisir plus rapidement de ses projets. Formés notamment de pêcheurs, de scientifiques et de représentants politiques régionaux, ces Conseils, a-t-il relevé, devraient permettre un renforcement de la transparence et du dialogue. Il a toutefois souligné que des avancées devaient encore être accomplies, notamment au sujet de la prise en compte des prélèvements opérés par la pêche minotière. Il s'est félicité, à cet égard, que la France ait adopté une position offensive en demandant à la Commission une étude sur la pêche minotière, afin que celle-ci justifie son refus de prendre en compte ses effets.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a enfin rappelé que la réforme de la politique commune de la pêche supposait des contrôles efficaces et coordonnés entre les Etats. Il s'est réjoui, à cet égard, de l'augmentation des crédits relatifs au contrôle dans le budget 2004, destinés à financer l'embarquement d'observateurs à bord des navires, conformément aux obligations communautaires. Déplorant que les contrôles restent variables d'un Etat à l'autre, il a jugé intéressantes les propositions de la Commission européenne sur ce sujet, notamment la réalisation de contrôles croisés entre Etats, la reconnaissance mutuelle des contrôles, voire la création d'une structure conjointe d'inspection.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a ensuite mis en exergue les interrogations soulevées par le budget 2004. Après avoir rappelé la suppression des taxes parafiscales à compter du 1er janvier 2004, il a indiqué que deux organismes étaient particulièrement concernés : d'une part, l'Ofimer, qui devrait voir son financement assuré par la création d'une taxe fiscale affectée, d'autre part les comités des pêches maritimes, qui seront désormais financés par les cotisations professionnelles obligatoires dues par les pêcheurs. Regrettant que la dotation de l'Ofimer baisse de 11 millions d'euros à 10 millions d'euros, il a rappelé que, dans un contexte de contrainte sur la production, l'amélioration du revenu des pêcheurs passait par une meilleure valorisation des produits de la pêche. S'agissant des comités des pêches maritimes, il a fait part des craintes du président du Comité national des pêches maritimes concernant le recouvrement des cotisations auprès des pêcheurs, en l'absence de procédure de recouvrement forcée. Il a ajouté que les comités, qui ont des missions très importantes, notamment en matière d'aide sociale, devaient disposer de ressources pérennes et suffisantes.

Evoquant ensuite la fin des « Sofipêches » prévue à la fin de l'année 2003, il a fait part de la volonté de M. Hervé Gaymard de maintenir et d'élargir ce dispositif notamment dans deux directions : la mise en place d'un système « Sofipêches deuxième chance » pour les patrons souhaitant acheter un navire plus récent et l'élaboration d'un système adapté aux départements d'outre-mer, qui constituent un gisement important de créations d'emplois.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité que la réflexion actuellement menée au sein du Comité national des pêches aboutisse à la mise en place d'une déduction pour aléas destinée à mieux protéger les pêcheurs contre les variations du cours du gazole.

Enfin, il a déploré la faiblesse du taux de consommation des crédits communautaires alloués à la pêche en 1994-1999, ceux-ci n'ayant été consommés qu'à hauteur de 75 %. Les professionnels interrogés, a-t-il expliqué, déplorent la complexité des procédures et la difficulté à rassembler tous les cofinancements. En conséquence, il a estimé nécessaire de simplifier les procédures et de renforcer la communication et l'assistance aux porteurs de projet.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Yolande Boyer a fait part de ses préoccupations relatives à la baisse importante des crédits de l'Ofimer, estimant qu'il s'agissait d'un outil indispensable au développement de la filière. Elle s'est également inquiétée de l'avenir du dispositif Sofipêches, regrettant de ne pas être informée des réflexions dont il faisait l'objet au sein du ministère de l'économie. Elle a insisté, par ailleurs, sur l'importance de la formation et de la sécurité pour la filière pêche.

En réponse, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il avait confiance dans les engagements pris par le ministre de l'agriculture, M. Hervé Gaymard, concernant l'avenir du dispositif Sofipêches. Il a par ailleurs indiqué que les problèmes de formation faisaient l'objet d'une attention particulière dans son département, où un festival des métiers du littoral est organisé, ajoutant qu'il existait sans doute un manque de communication en ce domaine.

M. Charles Revet s'est alarmé de la disparité de régimes existant au sein de l'Union européenne entre certains pays, telle l'Angleterre, possédant un droit de pêche très étendu pour certaines espèces, et d'autres, telle la France, ne bénéficiant pas d'une telle prérogative et disposant donc d'un territoire de pêche plus restreint. Il s'est aussi inquiété des « surpêches » de certains poissons, telle la sardine, utilisées pour l'alimentation d'autres poissons considérés comme plus « nobles », tel le cabillaud. Enfin, il a évoqué le problème de la reproduction des crustacés, et a suggéré que la France développe des enrochements ce qui, de surcroît, permettraient de protéger les côtes.

A M. Marcel Deneux, président, qui s'est ensuite demandé si l'Union européenne était sensible au problème de la pêche minotière et à ses conséquences sur l'industrie des farines animales, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a répondu par l'affirmative, ajoutant que les principaux pays concernés par ce type de pêche étaient les pays du Nord de l'Europe et que le sujet serait évoqué lors d'un déplacement prochain au Danemark avec le ministre de l'agriculture.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la pêche inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

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