Travaux de la commission des affaires économiques

Table des matières



Mardi 14 octobre 2003

- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -

Code rural - Jardins familiaux et jardins d'insertion - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 368 (2001-2002) de M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues, relative aux jardins familiaux et aux jardins d'insertion.

A l'article 1er, la commission a émis successivement un avis :

- défavorable aux amendements n°s 2 présenté par M. Christian Cointat, 5, 7 et 9 présentés par Mme Marie-Christine Blandin, M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentée ;

- favorable à l'amendement n° 1, présenté par M. Christian Cointat, sous réserve de l'adoption d'un sous-amendement et à l'amendement n° 6 présenté par Mme Marie-Christine Blandin, M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentée.

Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 8 présenté par Mme Marie-Christine Blandin, M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentée.

A l'article 5, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 3 présenté par M. Christian Cointat.

A l'article 6, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 4 présenté par M. Christian Cointat.

Mercredi 15 octobre 2003

- Présidence de M. Gérard César, vice-président, puis de M. Gérard Larcher, président, et de M. Jean-Paul Emorine, vice-président.

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de M. Philippe Arnaud, sur la proposition de loi n° 377 rectifié (2002-2003) de M. Jacques Oudin et plusieurs de ses collègues portant diverses dispositions en matière de transport.

Télécommunications - Obligations de service public des télécommunications et de France Télécom - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Larcher sur le projet de loi n° 421 (2002-2003) relatif aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom.

M. Gérard Larcher, rapporteur, a souligné l'importance du projet de loi, qui visait l'une des libertés les plus fondamentales, à savoir celle de communiquer. Il a estimé que le Gouvernement proposait un texte ambitieux, qui donnait à France Télécom les moyens de son développement et garantissait la pérennité du statut de ses personnels fonctionnaires et des droits qui y sont attachés. Il a indiqué que le texte s'orientait autour de trois axes principaux. Le premier d'entre eux avait trait au service universel, le titre I du texte transposant la directive européenne « service universel » du 7 mars 2002. Il a précisé que cette directive imposait un appel à candidatures pour l'attribution du service universel ou de l'une de ses composantes, ce qui ne permettait plus de réserver par la loi à France Télécom l'accomplissement du service public, comme cela avait été fait en 1996 à une époque où le cadre réglementaire européen l'autorisait. Il a estimé que le projet de loi tirait les conséquences de cette évolution. Il a précisé que le choix fait par le Gouvernement d'un service universel au niveau national et non régional réservait de facto à France Télécom la responsabilité d'accomplir le service universel pour les prochaines années.

Il a souligné l'importance du changement de la clef de répartition du financement du service universel. Il a précisé que cette évolution permettait de passer d'une contribution assise sur le volume des communications à une contribution assise sur le chiffre d'affaires, ce qu'avait déjà approuvé le Sénat en juin dernier, lors de l'examen du projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique. Il a estimé que cette disposition permettrait de ne pas pénaliser les opérateurs dont l'activité reposait sur de gros volumes à faible valeur ajoutée, c'est-à-dire les fournisseurs d'accès à Internet. Il a souligné que se posait à ce titre la question de la date d'entrée en vigueur de cette modification, ce qui justifiait une proposition d'amendement sur ce point.

Il a rappelé qu'un autre aspect du service universel qui retenait particulièrement l'attention était l'évaluation de son coût. Il s'est déclaré particulièrement attentif à ce sujet.

Abordant la seconde partie du texte, consacrée à la préservation du statut des fonctionnaires de l'entreprise et ce, quelle que soit l'évolution ultérieure de la société France Télécom, il s'est félicité de la garantie qui était donnée aux personnels de France Télécom, car celle-ci correspondait aux orientations approuvées de longue date par la commission. Il a fortement insisté sur sa conviction que les engagements passés de l'Etat envers les personnels fonctionnaires de France Télécom devaient être respectés, ce que permettait ce texte. Il a fait valoir la nécessité du dispositif de garantie du statut des fonctionnaires sans lequel, dès lors que la directive ne permettait plus que France Télécom soit désignée par la loi comme fournisseur du service universel, l'entreprise n'aurait plus été constitutionnellement en mesure d'employer des fonctionnaires. Il a estimé que la solution proposée par le projet de loi était d'une grande simplicité, puisqu'elle consistait à reconnaître par la loi le caractère exceptionnel et transitoire, et à ce titre admissible du point de vue constitutionnel, de la situation des fonctionnaires de France Télécom. Le fait qu'en vertu de la loi de 1996 sur l'entreprise nationale France Télécom il n'y ait plus de recrutement dans ce corps de fonctionnaires depuis le 1er janvier 2002, permettait de proposer une solution claire et, partant, solide du point de vue juridique. Il a souligné qu'il s'agissait là de l'un des grands enjeux de ce texte et qu'il convenait d'être très attentif au maintien des droits de ces 106.000 personnes, d'autant plus que celles-ci avaient fait la preuve de leur dévouement à l'entreprise et à la collectivité.

Abordant la troisième partie du texte qui ouvrait la possibilité d'une diminution de la part de l'Etat au capital de France Télécom pouvant l'amener à passer, le cas échéant, sous le seuil des 50 %, il a rappelé que la commission avait déjà, à l'occasion du rapport d'information sur l'entreprise présenté en mars 2002, exprimé son refus de tout a priori dans ce dossier. Il a estimé que le débat devait porter sur le fond, c'est-à-dire la définition de ce qui était le plus profitable à la santé et au développement de l'entreprise, à la satisfaction des besoins des consommateurs et à la situation des personnels de l'entreprise. Il a rappelé qu'il avait, par le passé, avec plusieurs de ses collègues, et notamment M. Pierre Hérisson, envisagé des solutions qui garantiraient le maintien d'une présence forte de l'Etat dans France Télécom, au cas où celle-ci serait transférée au secteur privé. Il a évoqué, à ce titre, le mécanisme d'action préférentielle (golden share) qui aurait permis à l'Etat de garder un contrôle stratégique de l'entreprise et qu'il avait un moment envisagé. Il a indiqué qu'après examen attentif de la question, il avait été amené à renoncer à cette orientation, dans la mesure où celle-ci n'avait cessé de se restreindre du fait de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). La Cour a en effet précisé qu'un tel dispositif n'était acceptable que s'il était à la fois justifié par une nécessité d'ordre public ou un motif impérieux d'intérêt général, proportionné aux objectifs à atteindre, et que si le résultat ne pouvait être atteint par d'autres moyens. Devant la difficulté de satisfaire à ces conditions, il a indiqué s'être interrogé sur la possibilité pour le législateur de passer outre. Il a estimé que dans ce cas la France serait vraisemblablement condamnée au niveau européen, et que France Télécom en paierait le prix non seulement juridique, mais aussi économique. Il a alors souligné que l'engagement direct de l'Etat envers les fonctionnaires de France Télécom était aujourd'hui la démonstration de son soutien à l'opérateur et rendait ainsi moins nécessaire l'attribution d'actions préférentielles.

Il a indiqué que, certes, le projet de loi permettait à l'Etat de devenir minoritaire au capital de France Télécom, mais que cela n'était en aucun cas un objectif en soi, et que cela n'était pas envisagé à l'heure actuelle.

Il a estimé que l'évolution de l'environnement économique de l'entreprise au cours des six dernières années avait démontré l'importance de ce qu'un grand projet industriel nécessaire à l'avenir de France Télécom ne soit pas entravé par des verrous d'ordre idéologique, ou compliqué par des procédures trop complexes ou inadaptées à la prise de décision sur des marchés très réactifs. Faisant part de sa confiance dans les perspectives de développement de l'entreprise, il s'est félicité des déclarations de M. Thierry Breton, lors de son audition par la commission, quant à son intention de relancer les investissements de recherche au sein du groupe. Il a jugé que le projet de loi serait un levier donnant à France Télécom les moyens de ses ambitions, qu'il croyait légitimes et qu'il souhaitait grandes, en particulier sur le marché international. Il en a conclu qu'il s'agissait d'un texte tourné vers l'avenir, qui levait toutes les hypothèques juridiques et sociales qui avaient pesé, dans un passé récent, sur l'essor de l'opérateur historique.

M. Philippe Arnaud, après avoir insisté sur l'importance du service universel et la nécessité d'en avoir une définition, a souligné les enjeux de la couverture des territoires ruraux en services de télécommunications. M. Gérard Larcher, rapporteur, a confirmé que la définition du contenu du service universel était bien établie par la directive européenne et, à sa suite, par le présent projet de loi. Le service universel couvrait donc la téléphonie fixe, y compris la possibilité d'accès à Internet, les tarifs sociaux en faveur des usagers en situation difficile, les services d'annuaires et de renseignements et la publiphonie. Il a rappelé, à ce titre, que la question de l'intégration du téléphone mobile dans le service universel serait posée lors du réexamen au niveau communautaire du contenu du service universel, au plus tard le 25 juillet 2005. Il a indiqué qu'il proposait à ce titre un amendement prévoyant une réévaluation semblable au niveau national au 1er mars 2005. Il a rappelé, enfin, que la proposition de loi de M. Bruno Sido sur la couverture des zones blanches, adoptée par le Sénat et répondant à une part des préoccupations exprimées, avait été intégrée au projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique. Il a indiqué qu'il avait longuement réfléchi à l'opportunité de faire dès maintenant des propositions dans le sens d'une extension du périmètre du service universel, mais que cela semblait, en définitive, prématuré, dans la mesure où les acteurs concernés n'apparaissaient pas encore prêts à une telle évolution. En effet, cela supposait, notamment, que la partie « téléphonie mobile » du service universel étendu fasse l'objet d'appels à candidatures au niveau régional et non national. L'idée qu'il pourrait y avoir deux blocs dans le service universel, l'un national et l'autre régional, demandait que toutes les parties au dossier prennent le temps de la réflexion. Or, les consultations qu'il avait menées lui avaient révélé que ni parmi les opérateurs de téléphonie mobile, ni au sein de France Télécom, les esprits n'étaient aujourd'hui prêts à une telle évolution. Il a ajouté, enfin, qu'il partageait les préoccupations de son collègue M. Philippe Arnaud et qu'il souhaitait que l'examen du projet de loi soit l'occasion pour le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de préciser quelle était la définition des zones blanches qu'il entendait retenir.

M. Dominique Braye a souhaité attirer l'attention de la commission sur la situation des 6.000 fonctionnaires « reclassés » de France Télécom, dont la situation était pour le moins incertaine depuis plus de dix ans. M. Gérard Larcher, rapporteur, après avoir fait part de son attention à ce dossier, a indiqué avoir demandé au Gouvernement et à la direction de l'entreprise de faire des propositions à ce sujet. Il a précisé qu'en l'absence de réponse en ce sens, il ne s'interdisait pas de faire des propositions à la commission sur cette question.

Mme Marie-France Beaufils a estimé qu'il conviendrait d'étendre le champ du service universel, d'autant plus que de nombreuses collectivités locales étaient confrontées aux nouveaux défis des télécommunications, par exemple, avec l'effort d'équipement des écoles en accès à Internet. Elle a estimé que le projet de loi ne permettait pas de définir le grand projet industriel de France Télécom qu'elle appelait de ses voeux. Elle a regretté le délaissement pendant trop longtemps, au sein de l'entreprise, des investissements en recherche. Elle en a conclu que la question de fond n'avait pas trait à la détention du capital, mais au projet industriel de l'entreprise et qu'en conséquence, le titre III du projet de loi n'avait pas lieu d'être. M. Gérard Larcher, rapporteur, a fait valoir, en réponse, l'impossibilité de financer par le fonds de service universel, ou toute autre forme de contribution du marché, un service universel étendu, dans le cadre réglementaire européen actuel. Il a estimé que la clause de réévaluation du service universel qu'il proposait permettait, toutefois, d'intégrer cette juste préoccupation. Concernant la détention du capital, il a indiqué que le dispositif visait à donner une liberté à l'entreprise, pour le cas où, à l'avenir, l'Etat actionnaire ne serait pas en mesure de suivre une éventuelle augmentation de capital. Quant au projet industriel, il a estimé que celui-ci pouvait difficilement trouver son expression dans un dispositif législatif, mais que la vision exprimée par M. Thierry Breton, lors de son audition devant la commission, en particulier sa volonté de porter l'effort de recherche et développement de son entreprise à 2 % du chiffre d'affaires dès 2005 et de développer ses partenariats avec les équipementiers, témoignait bien d'une réelle ambition de l'opérateur en ce domaine.

M. François Fortassin a regretté que l'aménagement du territoire n'occupe pas une place plus importante dans le texte. Concernant le périmètre du service universel, il a fait part de sa conviction que le téléphone fixe serait bientôt obsolète. En réponse, M. Gérard Larcher, rapporteur, a proposé à la commission d'ajouter l'aménagement du territoire au nombre des objectifs que devait viser la clause de réévaluation qu'il se proposait de présenter par voie d'amendement. Quant aux perspectives respectives des téléphonies fixe et mobile, il a estimé que le législateur devait s'attacher à ce que le territoire soit couvert au mieux, indépendamment de la technique retenue pour parvenir à ce résultat.

M. Pierre-Yvon Trémel, après avoir souscrit aux propos du rapporteur quant à l'importance du texte, a regretté la forme dans laquelle le projet de loi avait été présenté, au cours de l'été et dans un calendrier resserré. Il a ensuite déploré la fragmentation des dispositions relatives au service universel entre le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, le présent projet de loi et le projet de loi relatif aux communications électroniques. Il a affirmé la volonté du groupe socialiste d'éviter tout recul de la qualité du service universel, et ce alors même que son exécution connaissait déjà, parfois, des difficultés. Il s'est félicité de l'amendement proposé par le rapporteur quant à la clause de rendez-vous d'évaluation du service universel. Il a fait part de l'inquiétude de son groupe quant à la disposition relative au droit d'option et de son interrogation quant à la clause de révision du dispositif relatif aux fonctionnaires en 2019. Il a estimé, enfin, que le titre III relatif à la détention du capital constituait la véritable motivation du Gouvernement pour ce projet de loi. Tout en précisant que son groupe n'avait pas de position dogmatique sur la question, il a rappelé les préconisations du rapport de M. Gérard Larcher de février 2002 concernant la méthode et le moment opportun pour la réformer. Il a estimé, à ce titre, que le dialogue social avait été insuffisant puisque tous les syndicats refusaient le titre III du texte. Il a enfin regretté qu'en dehors des deux rapports de la commission en 2002, il n'y avait pas eu de bilan fait de la précédente réforme des télécommunications de 1996.

Il a rappelé, enfin, que l'obligation de détention majoritaire par l'Etat n'était pas la seule cause de l'endettement de l'entreprise, comme l'avait justement souligné le rapport de la commission en 2002. Il a indiqué, qu'en conséquence, le groupe socialiste n'approuvait pas le titre III du projet de loi.

Lui répondant, M. Gérard Larcher, rapporteur, a confirmé que les syndicats n'approuvaient pas le titre III, mais il a indiqué également que ces mêmes syndicats étaient conscients des difficultés actuelles de l'Etat actionnaire à suivre les augmentations de capital. Il a estimé que peu d'autres perspectives se dessinaient, ce qu'avait illustré, par exemple, le débat de janvier 2002 entre MM. Alain Juppé et Laurent Fabius devant un cercle d'économistes. Quant au droit d'option, il a indiqué qu'il en proposait la suppression, dans la mesure où les syndicats y voyaient une insistance malvenue, voire inquiétante. Concernant la révision du dispositif en 2019, il a rappelé que cette mesure répondait surtout à une exigence de conformité à la constitution, pour bien marquer le caractère transitoire, quoique de très longue durée, de cette situation. Il a rappelé qu'à cette date, l'entreprise compterait encore des dizaines de milliers de fonctionnaires et que le dispositif devrait, à ce titre, être maintenu. En réponse à l'interrogation sur la fragmentation des dispositions, il a fait valoir que le présent projet de loi permettait, précisément, de ne pas attendre l'examen du projet de loi relatif aux télécommunications électroniques pour transposer la directive « service universel ». Il a estimé que la présence du législateur et du régulateur, à travers la clause de rendez-vous qu'il proposait, et de sa périodicité, devait permettre de répondre à la préoccupation relative à la qualité du service universel.

La commission a ensuite abordé l'examen des amendements que lui proposait son rapporteur.

A l'article 1er, la commission a adopté un amendement de coordination et cinq amendements tendant à :

- préciser que le calcul des coûts nets imputables aux obligations de service universel se fait toujours sur la base d'une comptabilité appropriée ;

- appliquer la nouvelle clé de répartition des contributions au service universel dès l'année 2004, c'est-à-dire pour l'exercice définitif 2002 ;

- établir une clause de rendez-vous pour la réévaluation du fonctionnement et du contenu du service universel, qui permettra un débat national sur ce thème avant le 1er mars 2005, Mme Marie-France Beaufils estimant que la date proposée du 1er mars 2005 était tardive ;

- créer un article dans le code des postes et télécommunications introduisant la notion de périodicité dans les appels à candidatures pour l'attribution du service universel ;

- supprimer une disposition relative à la fin du monopole de TDF, dans la mesure où un article additionnel créé après l'article 2 rendait le paragraphe visé sans objet.

Après l'article 2, la commission a adopté un amendement créant un article additionnel transposant en droit français la directive du 16 septembre 2002, ce qui amenait à supprimer le monopole actuellement attribué à Télédiffusion de France (TDF).

Mme Marie-France Beaufils, après avoir indiqué que son groupe n'avait naturellement pas encore fait l'analyse technique de l'amendement proposé, a indiqué qu'il s'y opposait sur le fond. MM. Daniel Raoul, Pierre-Yvon Trémel et Michel Teston sont intervenus dans le même sens. M. François Gerbaud a demandé si l'amendement proposé apporterait des modifications quant aux installations dont disposait TDF. M. Gérard Larcher, rapporteur, lui a indiqué que tel n'était pas le cas et a fait valoir aux autres intervenants que cet amendement reprenait des dispositions prévues dans le projet de loi relatif aux communications électroniques, qui transposaient elles-mêmes une directive déjà entrée en vigueur depuis un an. Il a rappelé que le projet de loi contenait, à l'article 1er, une disposition amorçant cette évolution, et qu'il lui avait paru plus cohérent de ne pas s'arrêter au milieu du gué, et plus lisible de créer un article spécifique consacré à cette question, notamment pour préciser le nouveau régime d'exercice des missions confiées à TDF.

Après que Mme Marie-France Beaufils a indiqué que le titre II du projet de loi relatif au statut des fonctionnaires comportait des imprécisions et que son groupe était réservé sur tous les amendements proposés, la commission a adopté le rapport sur le projet de loi relatif aux obligations de service public et à France Télécom, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.

Mission d'information sur le logement locatif privé - Examen du rapport d'information

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Marcel-Pierre Cléach sur le logement locatif privé.

M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a indiqué qu'ayant eu l'occasion de constater qu'une crise du logement locatif privé était en préparation, il avait souhaité travailler sur ce secteur, en limitant néanmoins son champ d'études à la France métropolitaine.

Il a tout d'abord souligné que l'envolée, parfois assez spectaculaire, des loyers et la multiplication des phénomènes de files d'attente pour l'accès au logement, constatées dans de nombreuses zones géographiques, conduisaient à exclure de l'accès au logement un grand nombre de personnes, notamment celles disposant de faibles ressources, mais aussi les plus jeunes.

Il a, ensuite, dressé un état du parc locatif privé en s'appuyant sur le dépouillement des résultats de la dernière enquête logement de l'INSEE. Observant que ce parc avait connu une croissance très forte sur la période 1996-2001, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a présenté les grandes spécificités de ce secteur en indiquant :

- qu'il représentait 5,1 millions d'unités sur les 29,4 millions de logements ;

- qu'il était composé à 70 % d'appartements ;

- qu'il se situait essentiellement dans les grandes agglomérations de plus de 100.000 habitants ;

- qu'il était constitué d'unités de petite taille.

Soulignant qu'une analyse détaillée de la situation révélait que les tensions sur le marché locatif étaient localisées dans les grandes agglomérations, en raison de leur dynamisme économique et universitaire, il a précisé que les ménages étaient devenus plus mobiles, ce qui avait pour conséquence de mettre directement en concurrence les candidats à la location et de provoquer ainsi une pression à la hausse sur les loyers. Il a, à ce sujet, rappelé que, selon les estimations de la Fédération nationale des agents immobiliers, le prix à la location des appartements à Paris aurait progressé de 11,8 % au 1er semestre 2003, des augmentations moins importantes mais significatives étant également observées à Bordeaux, Nice, Nantes ou Marseille. Il a ajouté que d'autres évolutions sociales expliquaient cette demande accrue, telles que les phénomènes de séparation des couples ou de décohabitation.

Du côté de l'offre, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a relevé que les investisseurs personnes physiques avaient marqué une pause dans leurs acquisitions, tout comme les investisseurs institutionnels pour lesquels on constatait même un désengagement du secteur locatif. Il a précisé que ce ralentissement tenait à l'insuffisante rentabilité de ces placements.

Il a ainsi indiqué que si les dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif avaient connu une grande efficacité, la fiscalité pénalisait lourdement les investissements immobiliers et se révélait plus avantageuse pour les investissements financiers. Pour illustrer ce déséquilibre, il a rappelé que les revenus locatifs étaient soumis à une contribution spécifique fixée à un niveau de 2,5 % et que le régime de taxation des plus-values immobilières était également défavorable aux investissements locatifs, prenant l'exemple de l'impossibilité de compenser les plus-values et les moins-values immobilières, alors que cette faculté est ouverte pour les valeurs mobilières.

Il a ensuite estimé que l'application des règles juridiques encadrant les rapports entre les bailleurs et locataires avait certainement contribué à décourager les vocations de bailleurs. Soulignant que la très grande majorité des acteurs qu'il avait auditionnés avaient affirmé que les dispositions de la loi de 1989 organisant les rapports locatifs étaient équilibrées, il a évoqué le problème de l'application de ces dispositions en relevant que la jurisprudence des tribunaux en charge des contentieux locatifs avait contribué à privilégier le locataire, y compris s'il ne respecte pas ses obligations locatives.

Rappelant que, statistiquement, les contentieux locatifs restaient minoritaires à l'échelle du nombre des baux d'habitation (moins de 3 %), M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a néanmoins déploré leur forte progression depuis 1998. Il a de plus souligné que la lenteur des procédures et la faculté pour le juge de donner des délais au locataire dans le cadre des contentieux pouvaient conduire le bailleur, souvent un petit propriétaire, à perdre jusqu'à plus de deux années de revenus locatifs.

Regrettant cette situation, qui conduit les bailleurs à renforcer leurs exigences au moment de la sélection du locataire, il a en outre déploré que les cas d'impayés liés à des ménages en grande difficulté économique conduisent les propriétaires à jouer un rôle social, alors que cette charge devrait relever de la solidarité nationale. A cet égard, il a considéré que les dispositifs d'accompagnement social des locataires en difficulté et les moyens de prévention de ces difficultés étaient insuffisants.

Puis, au titre des propositions qu'il souhaitait soumettre à la commission, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a tout d'abord, dans le domaine fiscal, mis en lumière la nécessité de recréer les conditions d'une rentabilité suffisante pour favoriser les investissements locatifs, tant des personnes physiques que des investisseurs institutionnels. Il s'est, à ce titre, félicité de l'allègement du régime de taxation des plus-values immobilières prévu par le projet de loi de finances pour 2004.

Au-delà de cette mesure bienvenue, il a proposé de supprimer, de manière progressive, la contribution sur les revenus locatifs, d'augmenter la déduction forfaitaire sur les revenus locatifs, fixée à 17 % depuis 1997 contre 30 % dans les années 1970, pour améliorer l'amortissement des biens immobiliers, et de prévoir une réduction des droits de mutation à titre gratuit dans les cas où l'héritier s'engagerait à maintenir le logement dans le secteur locatif, avec des loyers modérés et pour des locataires dont les revenus seraient inférieurs à un plafond.

En outre, afin d'orienter l'épargne vers les investissements locatifs, il a proposé de créer, sur le modèle de ce qui existe pour les valeurs mobilières, un plan d'épargne immobilier dont les fonds seraient dédiés à la construction de logements locatifs privés à loyers maîtrisés.

Concernant l'amélioration des rapports entre les bailleurs et les locataires, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a attiré l'attention de la commission sur la nécessité de donner la priorité à la sécurisation du paiement du loyer, en faisant connaître aux bailleurs les dispositifs existants (contrats d'assurance, dispositifs du 1 % logement, recours aux fonds de solidarité pour le logement) par une campagne d'information appropriée. Il a par ailleurs estimé que la multiplication des contentieux locatifs rendait opportune la création d'un fonds de garantie pour le risque d'impayés locatifs, qui pourrait notamment indemniser automatiquement les bailleurs ayant bénéficié d'un jugement d'expulsion de leur locataire pour laquelle le préfet refuse d'accorder le concours de la force publique. Il a, à ce sujet, jugé impératif d'accorder de manière plus systématique ce concours dans les cas où les juridictions ont admis les torts du locataire.

Il a en outre ajouté qu'il conviendrait, comme le Gouvernement l'a d'ailleurs évoqué, de modifier les dispositions relatives aux charges locatives récupérables en rendant le système plus évolutif, conformément aux propositions faites par M. Philippe Pelletier, président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, chargé par le Gouvernement d'un rapport sur le sujet.

Indiquant que certaines modifications introduites à la loi de 1989 par la loi de modernisation sociale n'apparaissaient pas conformes à l'exigence d'équilibre et de concertation devant prévaloir entre bailleurs et locataires, il a également proposé de supprimer l'interdiction pour le bailleur de demander leur carte d'identité aux candidats à la location et d'aménager l'impossibilité que le bailleur a désormais de refuser une caution qui ne dispose pas de la nationalité française.

Il a enfin suggéré de modifier les dispositions de la loi du 1er septembre 1948, applicable encore à 246 000 logements, qui organisent le blocage des loyers dans un certain nombre de logements et conduisent ainsi à un mauvais entretien des locations, comme en témoigne le fait que le nombre de logements sans confort de base représente 2,5 % du parc total mais 25 % des logements régis par ces dispositions. Il a ainsi présenté un dispositif de sortie progressive de cette loi, strictement conditionnée au respect des normes de décence par le logement et de critères de revenus et d'âge du locataire.

Puis M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a souligné que l'autre axe majeur de ses propositions concernait le développement d'un parc privé à loyer maîtrisé. Ainsi, reprenant une suggestion de la Fondation Abbé Pierre, il a proposé de créer un conventionnement privé de solidarité pour les bailleurs qui possèdent plusieurs logements, conventionnement qui pourrait prendre la forme d'une exonération complète d'imposition sur les revenus locatifs perçus par le bailleur au titre d'un logement sur cinq, à condition qu'il le loue dans les conditions des logements HLM.

Insistant sur la nécessité de mettre en place un plan de lutte contre la vacance des logements, qui concerne encore 6,8 % du parc, en faisant connaître aux propriétaires les outils mis à leur disposition pour réhabiliter les logements tout en les conventionnant, il a, à ce titre, rappelé la pertinence de l'exemple de la ville de Paris, dont une des sociétés d'économie mixte, la SIEMP, a établi des formules pour accompagner et aider les propriétaires de logements vacants à les remettre sur le marché, à condition que les loyers soient maîtrisés et que les revenus des locataires soient faibles.

Il a également proposé la suppression de la taxe sur les logements vacants, instituée en 1998, observant que son produit était quasiment équivalent à ses frais de gestion et qu'elle n'avait pas eu l'effet escompté, la vacance ayant massivement baissé dans les zones où elle n'était pas applicable.

Enfin, il a suggéré de renforcer les obligations contractuelles des propriétaires de location meublée, afin d'assurer une meilleure protection aux locataires et de lancer une réflexion sur la redéfinition des avantages fiscaux dont disposent ces bailleurs. Rappelant que ces derniers bénéficiaient d'un régime fiscal très favorable, il a relevé que ces avantages ne se justifiaient pas toujours, eu égard à la qualité parfois très moyenne de ces logements.

M. Gérard Larcher, président, après avoir remercié le rapporteur pour la qualité de ses propositions, a confirmé que la situation des marchés locatifs était effectivement contrastée selon les régions et s'est interrogé sur les conséquences de la hausse des loyers à Paris, ainsi que sur les effets de ces progressions en termes de rentabilité des investissements locatifs. En réponse, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a précisé que l'envolée des loyers parisiens avait bénéficié aux bailleurs mais que la pression fiscale était telle que cette hausse n'avait pas permis une amélioration de la rentabilité nette des investissements, M. Hilaire Flandre soulignant que ladite hausse était le corollaire de flambée des prix à l'achat et qu'en tout état de cause la rentabilité dépendait aussi de ce paramètre.

M. Dominique Braye a félicité le rapporteur pour la qualité de ses propositions et indiqué qu'il se sentait en parfaite adéquation avec celles-ci. Il a ensuite informé la commission sur le fait que dans les Yvelines, département de la « grande couronne », les loyers avaient aussi progressé assez fortement. Il a également noté que les investissements immobiliers n'étaient pas assez rentables au regard des placements financiers, par exemple des produits d'assurance vie. Soulignant qu'un grand nombre de personnes avaient investi dans l'immobilier pour obtenir un complément de revenus, il a déploré la faiblesse de cette rentabilité liée en partie à l'impossibilité de récupérer la totalité des charges locatives.

Concernant la proposition du rapporteur de créer un fonds de garantie pour les impayés de loyers, il a attiré l'attention de la commission sur les risques qu'il pourrait y avoir pour la rentabilité des investissements locatifs si les ressources de ce fonds étaient prélevées sur les loyers. Puis il a déploré la protection dont peuvent bénéficier certains locataires lorsqu'elle conduit à de longues périodes d'impayés locatifs et met en danger la situation financière du propriétaire.

Enfin, il a demandé au rapporteur si, au cours de ses travaux, il avait pu noter une hiérarchie des tensions locatives en fonction des différentes zones géographiques, ce qui, dans l'affirmative, pourrait justifier des dispositifs dérogatoires pour les régions les plus tendues.

M. Bernard Joly a demandé si les propositions du rapporteur concernant les logements meublés visaient également les résidences de tourisme.

M. Bernard Dussaut s'est interrogé sur les propositions du rapporteur visant les opérations programmées de l'habitat, réalisées avec le soutien de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, en précisant le caractère très positif de ces opérations, notamment en milieu rural.

M. Hilaire Flandre a indiqué que la situation était paradoxale dans la mesure où la concentration des tensions locatives dans les grandes agglomérations constituait le pendant de phénomènes d'excédents de l'offre locative dans les agglomérations de taille plus modeste.

M. Jean-Paul Emorine, après avoir demandé au rapporteur de lui indiquer le nombre de logements locatifs sociaux au regard du parc locatif privé, a précisé que, dans le domaine des rapports entre les bailleurs et les locataires, il lui paraissait normal que les bailleurs puissent demander aux candidats à la location une pièce d'identité.

M. Michel Doublet s'est interrogé sur la question des effets de l'impôt de solidarité sur la fortune sur les investissements locatifs.

En réponse à ces interventions, M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, a indiqué :

- que la région Ile-de-France se situait en tête pour les tensions locatives et qu'il partageait le sentiment de M. Dominique Braye sur l'insuffisance du rendement net des placements immobiliers, évalué à 2 ou 3 % avant impôt sur le revenu ou sur les sociétés ;

- que ses propositions concernant les locations meublées ne s'appliquaient pas au secteur des résidences de tourisme ;

- que son rapport abordait la question de l'ANAH et qu'il avait pu constater que la situation budgétaire de cette agence était délicate ;

- que les populations se concentraient dans des zones géographiques spécifiques, au détriment de la qualité de leurs conditions de logement, certaines familles étant obligées de se loger dans des copropriétés dégradées ;

- que sur les 9,3 millions de logements locatifs, 4 millions appartenaient au parc social ;

- que son rapport abordait la question de l'effet désincitatif de l'impôt de solidarité sur la fortune, mais que, compte tenu de la sensibilité du sujet, il n'avait pas émis de préconisations.

En conclusion, M. Gérard Larcher, président, félicitant une nouvelle fois le rapporteur pour la qualité de son travail et de ses propositions, a souligné que ce rapport s'inscrivait parfaitement dans le rôle de proposition du Sénat, observant que le sujet traité par le rapporteur était souvent peu évoqué, au détriment du secteur locatif social. Il a estimé que ce rapport constituait une contribution très intéressante pour la commission, notamment dans la perspective de ses futurs travaux sur la politique du logement.

La commission a ensuite adopté le rapport élaboré par M. Marcel-Pierre Cléach, rapporteur, à l'unanimité des présents.

Mission d'information « Natura 2000 » - Examen du rapport d'information

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport d'information de M. Jean-François Le Grand sur Natura 2000.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission des affaires économiques lui avait confié ce rapport d'information sur Natura 2000 afin d'identifier les difficultés de mise en oeuvre de ce processus. Il a également souligné l'obligation dans laquelle se trouvait la France de relancer la procédure de désignation des sites susceptibles d'être intégrés dans ce réseau écologique européen, s'agissant notamment des zones de protection spéciale, en application de la directive Oiseaux du 2 avril 1979, compte tenu de la condamnation de la Cour de justice des communautés européennes de novembre 2002.

Au titre des difficultés identifiées pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, il a évoqué l'absence initiale de concertation avec les élus locaux et les acteurs de terrain à toutes les étapes de la procédure, le décalage entre l'approche scientifique des inventaires des sites proposés et la perception pragmatique qu'en avaient les gestionnaires. Il a également déploré la mauvaise communication des pouvoirs publics sur les objectifs de Natura 2000.

Il a ensuite indiqué vouloir définir de nouvelles règles de jeu pour assurer le succès de ce processus. Afin de renforcer la participation tant des élus locaux que des gestionnaires de terrain, il a proposé d'inscrire le comité national de suivi Natura 2000, ainsi que le comité départemental, dans le corpus réglementaire et de renforcer dans ces instances la représentation des collectivités locales, des entreprises et des scientifiques. Relevant que la France se devait de reprendre la procédure de désignation des zones de protection spéciale (ZPS), au risque sinon d'être condamnée sous astreinte, il a souhaité qu'il y soit procédé dans la transparence et la concertation, notamment à travers un groupe de travail spécifique constitué au sein du comité national de suivi.

Pour définir un cadre de gestion concertée d'un site Natura 2000, il s'est déclaré favorable à la décentralisation du comité de pilotage qu'il a souhaité voir présidé par un élu local désigné par les représentants des collectivités territoriales concernées par le site. Il a ensuite évoqué les règles d'élaboration et le contenu du document d'objectifs (DOCOB) qui constitue un véritable outil de politique publique territorialisée pour gérer un site Natura 2000. Ce document, a-t-il ajouté, doit permettre d'inscrire la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 dans une politique de développement durable garantissant la préservation de la faune, de la flore et des habitats naturels tout en permettant l'exercice d'activités socioéconomiques indispensables au développement des territoires.

Il a fait valoir ensuite toute l'originalité de la démarche française, s'agissant de la mise en oeuvre des mesures préconisées par le DOCOB, qui privilégie le contrat plutôt que la contrainte. Il a souhaité que soient définis des objectifs raisonnables et durablement financés sur la base desquels l'Etat puisse contracter avec les propriétaires et les gestionnaires des terrains concernés. Après avoir rappelé les différents moyens budgétaires mobilisables pour financer ces contrats Natura 2000, il a exposé les propositions qu'il entendait faire pour élargir la palette des incitations financières accompagnant les engagements de gestion répondant aux objectifs d'un DOCOB. Il a ainsi évoqué la nécessité de modifier la fiscalité applicable aux espaces naturels, notamment en matière de taxes foncières sur les propriétés non bâties et de droit de mutation à titre gratuit. S'agissant des collectivités locales, a-t-il ajouté, il conviendrait de réformer les critères d'attribution de leurs dotations afin de prendre en compte les charges résultant de l'entretien de leurs espaces naturels, en particulier de ceux intégrés dans un site Natura 2000. Il a enfin réaffirmé la nécessité d'un engagement budgétaire communautaire pour la mise en oeuvre de ce réseau écologique européen à travers la procédure de cofinancement et souligné l'urgence de mettre en place un cadre de financement pérenne.

Au cours du débat qui a suivi, M. Gérard Larcher, président, a indiqué que les élus locaux devaient impérativement être en première ligne pour l'élaboration des DOCOB, ces documents constituant de véritables outils d'aménagement du territoire. Il a considéré que la situation actuelle qui spoliait les élus et les décideurs locaux d'un véritable débat sur la définition des mesures de gestion constituait un déni de démocratie.

M. Gérard Bailly a souhaité que la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 permette d'ouvrir un chantier ambitieux de simplification des réglementations existantes en matière de protection des espaces naturels.

M. Hilaire Flandre a déclaré regretter la toute puissance de certaines directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) ou directions régionales de l'environnement (DIREN) qui ont sur certains projets d'infrastructures des exigences parfois hors de proportion avec le contexte local et les capacités du maître d'ouvrage.

M. Bernard Dussaut a déclaré approuver le contenu du rapport et s'est inquiété de la réforme éventuelle du mécanisme de répartition de la taxe départementale des espaces naturels sensibles.

La commission a ensuite adopté à l'unanimité le rapport d'information sur Natura 2000 et les actes du colloque du 26 juin 2003.

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