Table des matières
- Mardi 9 janvier 2001
- Environnement - Energie - Audition de M. Christian Pierret, Secrétaire d'Etat à l'industrie
- Loi d'orientation sur la forêt - Audition de M. Henri Plauche-Gillon, président de la fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs (FNSPFS)
- Mercredi 10 janvier 2001
- Loi d'orientation sur la forêt - Audition de M. Bernard Goury, directeur général de l'Office national des forêts (ONF)
Mardi 9 janvier 2001
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -
Environnement - Energie - Audition de M. Christian Pierret, Secrétaire d'Etat à l'industrie
La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, sur le devenir des organes de sûreté nucléaire.
M. Jean François-Poncet, président, ayant fait part de la très vive préoccupation de la commission quant aux conditions de création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et au choix de ses autorités de tutelle, M. Christian Pierret a présenté, en réponse, l'articulation actuelle du système de sûreté nucléaire et de radioprotection contre les rayonnements ionisants. Celui-ci comprend, a-t-il déclaré, trois pôles :
- la Direction de la sûreté et des installations nucléaires (DSIN), chargée du contrôle de la sûreté nucléaire, placée sous la double tutelle du secrétariat à l'industrie et du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement ;
- l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), département du CEA soumis aux mêmes tutelles que la DSIN, qui exerce une activité d'expertise et de recherche en matière de sûreté nucléaire ;
- l'Office de protection contre les rayonnements ionisants, chargé des questions de radioprotection et sous tutelle du ministère de la santé.
Le ministre a indiqué que la réforme, qui vise notamment à séparer les fonctions d'exploitation des installations nucléaires, des activités d'expertise du CEA, tend à instituer deux pôles distincts, à savoir :
- la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, constituée d'une partie des services de l'OPRI et du bureau des rayonnements de la direction générale de la santé (DGS) ;
- l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), établissement public industriel et commercial chargé des fonctions d'expertise et réunissant, outre le reste des compétences de l'OPRI, celles détenues actuellement par l'IPSN.
Il a observé que seule la question de la tutelle de l'IPSN restait soumise à l'arbitrage du premier ministre, puisque les questions portant sur la création de l'IRSN, l'attribution d'un droit d'option aux agents de l'OPRI entre un statut de droit public et un statut de droit privé, les dispositions relatives à la déontologie des personnels étaient d'ores et déjà tranchées. Il a observé que la DSIN qui est une direction d'administration centrale soumise à la tutelle du secrétaire d'état à l'industrie a toujours donné entière satisfaction dans son fonctionnement et fait preuve d'un très grand professionnalisme et sérieux dans la conduite de son action.
Interrogé par M. Jean François-Poncet, président, sur les raisons ayant motivé le recours à un " cavalier législatif " pour créer l'IRSN -à l'occasion de l'examen de la proposition de loi portant création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale (ASSE)-, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, a indiqué que seule la loi pouvait créer une nouvelle catégorie d'établissements publics.
M. Henri Revol s'est déclaré surpris et scandalisé par la création d'un établissement public dont le budget dépasse 1,6 milliard de francs à l'occasion de la création d'une agence -l'ASSE- dont le budget ne s'élève qu'à 31 millions de francs. Il s'est étonné de ce que le Gouvernement refuse que la loi détermine les autorités chargées de la tutelle de l'IRSN, avant de constater que le Gouvernement n'avait pas déposé le projet de loi sur la sûreté nucléaire dont il avait annoncé la préparation, alors même que l'examen de celui-ci aurait offert l'occasion de débattre, devant le Parlement, de l'avenir de l'ensemble de la filière nucléaire française.
M. Claude Huriet, rapporteur de la proposition de loi relative à la création d'une agence française de sécurité sanitaire environnementale, a déclaré partager la surprise de ses collègues quant à l'adoption, en deuxième lecture, d'un amendement du Gouvernement tendant à créer l'IRSN. Il a noté que le Gouvernement avait dû recourir à une seconde délibération pour obtenir la suppression des dispositions relatives aux autorités chargées de la tutelle de cet institut que l'Assemblée nationale avait insérées, avant de rappeler que le Sénat avait, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, rejeté les crédits du futur IRSN, considérant qu'il était inopportun de doter par avance le budget d'une entité qui n'existait pas encore. Puis il a demandé au ministre de bien vouloir faire connaître le sort réservé aux réacteurs nucléaires de l'IPSN, ainsi que le régime de contrôle des installations nucléaires militaires, avant de souhaiter savoir si l'IRSN serait constitué sous la forme d'une agence analogue à l'Agence de sécurité sanitaire des produits alimentaires. Concluant son propos, il a souligné la nécessité de mettre un terme à l'incertitude dans laquelle se trouvent placés les personnels quant à l'évolution de leur statut.
Prenant à son tour la parole, Mme Anne Heinis s'est déclarée " plus que stupéfaite " de la procédure mise en oeuvre, tout en soulignant le besoin ressenti en matière de contrôle. Puis elle a estimé, sans mettre en cause l'attachement du secrétaire d'Etat à l'industrie à la production d'énergie électronucléaire, qu'il aurait été souhaitable que la volonté de transparence manifestée par le Gouvernement débouche sur un débat clair reposant sur des travaux de fond et non pas sur une procédure qui traduit un " mépris extraordinaire " des droits du Parlement.
Répondant aux précédents orateurs, M. Christian Pierret a souligné la continuité de la démarche engagée par le Gouvernement, depuis 1998, en matière de sécurité nucléaire. Après avoir rappelé les arbitrages rendus, en la matière, par le premier ministre en février 1998 et en décembre 1999, il a mentionné les conclusions du rapport présenté par M. Le Déaut, lesquelles tendaient également à assurer une meilleure séparation entre l'exploitation et le contrôle des installations nucléaires. Puis il a indiqué que le dépôt du projet de loi relatif à la transparence nucléaire avait été retardé par les objections émises par le Conseil d'Etat à l'encontre de certaines de ses dispositions, ce qui avait bouleversé le calendrier initialement envisagé par le Gouvernement.
Evoquant la question du contrôle de l'IRSN, le ministre a déclaré qu'à titre personnel, il ne verrait pas d'inconvénient à ce que la tutelle de cet organisme soit exercée par les ministères respectivement chargés de l'industrie, de l'environnement, de la santé et de la recherche.
S'agissant de la pérennité des activités de recherche en matière de sûreté nucléaire du CEA, il a indiqué que celle-ci constituerait l'un des points du futur contrat d'objectifs signé par l'Etat et le CEA, tout en observant que le CEA conserverait la responsabilité de l'exploitation des réacteurs de recherche, lesquels seraient utilisés par l'IRSN dans le cadre de conventions spécifiques.
Répondant aux questions de M. Claude Huriet, rapporteur de la proposition de loi relative à la création d'une agence de sécurité sanitaire environnementale, le ministre a indiqué que le contrôle des activités de recherche militaire devrait demeurer au sein du CEA et a ajouté que l'IRSN ne constituerait pas une " agence ", mais un établissement public industriel et commercial.
Le même intervenant l'ayant interrogé sur l'autorité responsable des études épidémiologiques relatives à l'incidence des rayonnements électromagnétiques, le ministre a indiqué que la compétence de l'IRSN ne s'étendrait qu'aux rayonnements ionisants, tandis que le contrôle des rayonnements électromagnétiques demeurerait de la compétence des services de la DGS.
En conclusion, M. Jean François-Poncet, président, a déclaré s'associer aux critiques formulées par ses collègues et a vivement déploré, en particulier, que le Gouvernement ait utilisé une " bizarrerie procédurale " au lieu de s'en remettre à un débat qui aurait permis d'examiner ces problèmes de fond dans leur ensemble.
Loi d'orientation sur la forêt - Audition de M. Henri Plauche-Gillon, président de la fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs (FNSPFS)
Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Henri Plauche-Gillon, président de la fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs (FNSPFS).
Après avoir rappelé que la forêt privée représentait plus de 70 % de la forêt française, M. Henri Plauche-Gillon a indiqué que certaines dispositions du projet de loi obtenaient l'assentiment des propriétaires, notamment :
- les garanties de gestion durable prévues à l'article L. 8 du code forestier créé par l'article 1er du projet de loi, grâce à l'élaboration de règlements-types de gestion et de codes de bonnes pratiques forestières, ou encore la possibilité d'élaborer un plan simple de gestion pour des surfaces boisées de plus de dix hectares ;
- la fusion des formalités relatives aux différentes législations tendant à la protection de la nature, prévue à l'article L. 11 du code forestier introduit par l'article 1er du projet de loi, à travers les mécanismes d'approbation des documents de gestion dès lors que ceux-ci ont été déclarés conformes à ces différentes législations.
En revanche, le président de la FNSPFS a estimé que diverses dispositions du texte actuel devaient faire l'objet d'aménagements. Il a évoqué, en particulier, l'interdiction de reboiser après coupe rase, prévue par l'article 14 du projet de loi, qui n'est assortie d'aucun droit à indemnisation du propriétaire.
Sur ce sujet, M. Georges Gruillot a fait part de ses réticences face à toute disposition qui accroîtrait les charges des collectivités publiques, tandis que M. Louis Althapé a considéré, au contraire, souhaitable, que la puissance publique assume le coût des sujétions imposées aux personnes privées pour des raisons d'intérêt général.
M. Henri Plauche-Gillon a également estimé nécessaire d'amender les dispositions relatives :
- au nettoyage des chablis, lequel est rendu obligatoire par l'article 15 dans les zones à risque d'incendie, dans la mesure où les sylviculteurs doivent, d'ores et déjà, faire face aux charges résultant des effets des tempêtes survenues en décembre 1999 ;
- au transfert sur les seuls propriétaires privés de la charge du débroussaillement destiné à prévenir les risques d'incendie, à travers la mise en oeuvre d'un plan de prévention des risques naturels, estimant que le dispositif proposé à l'article 15 du projet de loi pouvait entraîner un transfert de charges illimité, qu'il convenait de réduire à ce qui était possible et acceptable.
Evoquant enfin la nécessité d'apporter plusieurs compléments au texte du projet de loi transmis par l'Assemblée nationale, le président de la FNSPFS s'est déclaré favorable à une meilleure prise en compte financière des fonctions environnementales et sociales de la forêt, ainsi qu'à l'établissement d'un rapport annuel sur l'emploi des crédits budgétaires consacrés à la politique forestière à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances. Il a également appelé de ses voeux l'adoption de dispositions tendant :
- à permettre que les conventions signées entre les collectivités publiques et les propriétaires forestiers prévoient le versement non seulement d'aides aux investissements, mais également d'aides à la prise en charge du coût des assurances supportées par les propriétaires, notamment lorsque leurs parcelles sont traversées par des chemins de randonnée ;
- à prévoir une meilleure articulation des plans de chasse et de l'équilibre sylvo-cynégétique, pour permettre le renouvellement des peuplements forestiers sans protection.
A ce propos, Mme Anne Heinis tout en rappelant l'importance des dommages susceptibles d'être occasionnés par le gibier dans les zones forestières, en particulier sur des plantations nouvelles, a fait valoir la difficulté, sur un sujet aussi sensible, d'aboutir à une solution équilibrée pour l'ensemble des acteurs intéressés.
Poursuivant son propos, M. Henri Plauche-Gillon a également insisté pour que le projet de loi sur la forêt soit complété afin de :
- faciliter l'assurance contre l'incendie et les tornades, le coût actuel des contrats proposés aux propriétaires forestiers étant prohibitif ;
- créer un plan d'épargne forêt destiné à accompagner la restructuration foncière et à favoriser l'investissement forestier ;
- faciliter la restructuration foncière des terrains boisés en adaptant les mécanismes du remembrement agricole aux spécificités forestières.
Sur ce dernier point, Mme Anne Heinis a souligné l'intérêt de telles mesures, afin de lutter contre le morcellement de la propriété forestière.
Répondant aux questions de M. Philippe François, rapporteur du projet de loi, M. Henri Plauche-Gillon s'est déclaré favorable au rétablissement de la taxe de défrichement, garantie de pérennité des peuplements forestiers, ainsi qu'à l'interprofessionnalisation de la filière bois, aux aménagements -prévus par l'article 4 du projet de loi- sur le régime d'exonération de taxe foncière non bâtie pour les plantations de feuillus et de résineux, ainsi que pour les futaies irrégulières en équilibre de régénération.
Mercredi 10 janvier 2001
- Présidence de M. Philippe François, vice-président. -
Loi d'orientation sur la forêt - Audition de M. Bernard Goury, directeur général de l'Office national des forêts (ONF)
La commission a procédé à l'audition de M. Bernard Goury, directeur général de l'Office national des forêts (ONF).
M. Bernard Goury a tout d'abord présenté les conséquences de la tempête survenue en décembre 1999, en précisant que les dégâts forestiers ont représenté dans les forêts publiques 44 millions de mètres cubes de bois. Sur ce volume, 15 millions ne seront pas commercialisables ; 22 millions de mètres cubes ont en revanche pu être commercialisés et 6 à 7 millions le seront d'ici à la fin du printemps.
Le directeur général de l'ONF a toutefois ajouté qu'aujourd'hui, la demande de bois faiblissait, en dépit des effets positifs du plan gouvernemental en termes de stockage et de transport.
Il a indiqué que cette situation emportait des conséquences graves pour l'Office national des forêts, dont l'ensemble des ressources provient principalement de la commercialisation des bois et du versement compensateur qui n'est pas assimilable à une subvention pour l'ONF mais pour les collectivités locales propriétaires de forêts gérées. La décote des prix des bois chablis, pouvant aller jusqu'à 40 ou 50 % pour certains bois, les surcoûts d'exploitation ont entraîné un déficit estimé à 500 millions de francs pour l'Office national des forêts en 2000-2001. Ceci a rendu nécessaire un versement exceptionnel de l'Etat à hauteur de 180 millions de francs en 2000, un versement de 60 millions de francs étant acquis pour 2001. Par ailleurs, les réserves de provisions de l'ONF seront mobilisées pour équilibrer les comptes.
Puis M. Bernard Goury a présenté les conséquences financières à moyen terme de la décapitalisation forestière de l'ONF, qui devrait entraîner un déficit annuel important pendant les six à dix années à venir.
Il a indiqué que l'ONF s'était engagé, en conséquence, à mettre en oeuvre un plan pour améliorer sa gestion et atteindre une meilleure rentabilité : mise en place d'une procédure de qualité, cartographie des métiers, assouplissement du statut des 7.000 personnels fonctionnaires de l'ONF. Il a précisé que, dans le cadre de la négociation du contrat d'objectifs couvrant la période 2001-2007, l'ONF s'était fixé un objectif de 30 % d'économies en réalisant des gains de productivité, soit 5 % par an, ce qui représentait un effort considérable pour un établissement de service.
M. Bernard Goury a également précisé que la décapitalisation entraînait la suppression des 200 à 300 millions de francs d'excédents financiers dégagés jusqu'à présent chaque année par l'activité de gestion des forêts domaniales, que l'Etat laissait à la disposition de l'ONF pour financer, notamment, certaines missions d'intérêt général.
Il a souligné la nécessité d'un effort financier de l'Etat et des communes, compte tenu, désormais, de l'absence de réserves et de provisions dans les comptes de l'ONF. Il a fait état en particulier d'un probable surcoût du risque incendie dans les zones forestières touchées par la tempête de 1999.
Le directeur général de l'ONF a ensuite présenté la loi d'orientation forestière, qu'il a jugée dans l'ensemble bienvenue. Il s'est cependant interrogé sur la possibilité d'appliquer des objectifs de développement durable multifonctionnel faute de financement spécifique. A ce sujet, tout en soulignant l'exemplarité de la forêt publique, il a jugé incontournable la mise en place d'autres financements non encore définis à l'heure actuelle pour maintenir cette ambition.
Enfin, M. Bernard Goury a souhaité que le Gouvernement envisage d'abaisser à 55 ans l'âge du départ en retraite des bûcherons et ouvriers de forêt, afin de tenir compte de la réelle dangerosité de leur métier, en relevant qu'en 2000, à la suite des tempêtes, on avait enregistré 1.300 accidents.
Il a estimé qu'une telle mesure serait financièrement neutre, son coût étant estimé équivalent au coût de financement des conséquences des accidents du travail qui sont plus fréquents à compter de 50 ans. Il a souligné qu'il ne devait pas y avoir de risque d'extension à l'ensemble du régime social agricole.
Au cours du débat qui a suivi, M. Jean-Paul Emin a estimé trop faible la proportion d'agents de l'ONF affectés sur le terrain, au regard de ceux travaillant dans les services administratifs.
M. Bernard Goury a répondu que cette image offerte par l'ONF ne correspondait pas à la réalité puisque, sur ses 12.000 employés, 10.000 agents et ouvriers étaient déployés sur le territoire. Il a précisé que cette décentralisation avait permis un gain de productivité de 2,5 % par an, et qu'il espérait, pour les prochaines années, porter ce chiffre à 5 ou 6 %, à personnel constant, grâce à des efforts portant sur la formation, la simplification des procédures, l'informatisation des services et à une révision de la cartographie. Il a ajouté que le personnel réagissait de façon très positive à ces perspectives d'évolution.
Il a cependant jugé que les missions de l'ONF devaient pour cela être clairement définies, élargies et rémunérées notamment dans le cadre des contrats territoriaux forestiers.
M. Georges Gruillot a pour sa part considéré, d'après l'expérience du département du Doubs, que l'ONF n'avait pas su réagir face aux circonstances exceptionnelles créées par la tempête de décembre 1999 comme l'aurait fait une entreprise privée. Il a dénoncé les difficultés et les retards d'origine administrative rencontrés lors de la gestion de la crise, et relevé une certaine dégradation de la qualité du service assuré par les agents de l'ONF. Il a enfin émis des doutes sur la rentabilité financière des opérations conduites par l'ONF pour stocker, évacuer et commercialiser le bois.
M. Bernard Goury a attribué à plusieurs causes les difficultés rencontrées sur le terrain lors de la gestion de " l'après-tempête " :
- la faiblesse des moyens supplémentaires ;
- la nécessité de coordonner et solidariser préalablement à toute opération de commercialisation l'ensemble de la filière, afin d'éviter la crise économique qu'aurait provoquée la mise sur le marché brutale d'une quantité importante de bois ;
- la lourdeur des contraintes imposées pour la protection de l'environnement.
Il a ajouté que l'ensemble de la filière partageait son analyse et que les autres pays victimes des intempéries de décembre 1999 considéraient que la gestion française de la crise avait permis de maîtriser les conséquences les plus graves de la tempête. Il a, en particulier, estimé, comparant la situation du Doubs à celle -par exemple- de la Gironde, que les forêts publiques avaient mieux su faire face à la crise que les forêts privées, s'agissant de la commercialisation des chablis.
Il a enfin précisé qu'à l'avenir, en cas de cataclysme similaire, l'ONF serait en mesure de réagir plus efficacement grâce à la mise en place d'un dispositif adapté.
En réponse à M. Bernard Dussaut, M. Bernard Goury a estimé nécessaire le développement des transports fluviaux et maritimes, eu égard à l'insuffisance du dispositif ferroviaire constatée lors de l'évacuation du bois.
En réponse à M. Ladislas Poniatowski, il a précisé que les recettes liées à la chasse représentaient 180 millions de francs pour l'ONF. Il a indiqué que les baux de chasse seraient prochainement renouvelés, et que la politique de chasse devrait tenir compte d'une augmentation considérable de la population des grands animaux -dont l'état sanitaire faisait en outre l'objet d'une surveillance accrue en raison de l'actuelle crise de l'ESB.
Reconnaissant, avec M. Ladislas Poniatowski, que les propriétaires de forêts privées se trouvaient actuellement dans une situation très difficile, ayant à peine vendu, et dans de mauvaises conditions, la moitié de leur bois, il a proposé une collaboration des services de l'ONF avec les gestionnaires des forêts privées en vue d'une meilleure adaptation du foncier forestier, et a appelé de ses voeux une meilleure synergie entre les forêts publiques et privées.
S'agissant de la situation de la filière papier, il a précisé que la plupart des papetiers français avaient été rachetés par des entreprises étrangères. Il a également souligné que ceux-ci utilisaient beaucoup de papier recyclé, et certaines espèces de bois peu représentées en France. Il a donc considéré que les forêts françaises devaient être adaptées afin de mieux répondre à la demande de l'industrie papetière.
En réponse à M. Louis Althapé, M. Bernard Goury a estimé que si l'ONF était une entreprise privée, elle serait actuellement en situation très délicate. Il a souhaité que certaines prestations de service d'intérêt général ainsi que les coûts de reconstitution des forêts domaniales soient financés par le budget de l'Etat. De son côté, l'ONF réalisera des gains de productivité et de modernisation afin de rétablir l'équilibre financier.
Répondant à M. Gérard Le Cam, il a souligné qu'aucune embauche supplémentaire n'était envisagée par rapport à l'effectif actuel, rappelant que 300 contractuels avaient été recrutés à la suite de la tempête.
Enfin, en réponse à M. Philippe François, rapporteur du projet de loi d'orientation sur la forêt, il a précisé que les professionnels étaient très demandeurs de nouvelles procédures de commercialisation, qui permettraient une meilleure gestion grâce notamment à des contrats établis sur une durée de 3 à 5 ans.