Mardi 25 janvier 2000

- Présidence de M. Pierre Lefèbvre, vice-président, puis de M. Jean François-Poncet, président. -

Energie - Modernisation et développement du service public de l'électricité - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 174 (1999-2000),adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

A l'article 2 (missions du service public de l'électricité), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 42 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant pour son adoption.

A l'article 3 (mise en oeuvre et contrôle des missions de service public), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 43 des mêmes auteurs, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant en faveur de son adoption.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 44 présenté par les mêmes auteurs et tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant pour son adoption.

A l'article 8 (appels d'offres pour la production d'électricité), la commission s'est déclarée défavorable à l'amendement n° 45 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

A l'article 21 (sécurité des réseaux), la commission a, sur proposition du rapporteur, adopté un amendement tendant à mentionner explicitement la présence des collectivités territoriales concédantes de réseaux de distribution et des distributeurs non nationalisés dans les commissions de concertation.

La commission a ensuite, en conséquence, s'agissant des amendements n°s 40 présenté par M. Jean Besson et plusieurs de ses collègues et 41 présenté par Mme Janine Bardou et plusieurs de ses collègues, constaté que leur objet était satisfait par l'amendement de la commission.

Au même article, la commission s'est déclarée défavorable à l'adoption de l'amendement n° 46 déposé par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

Un débat s'est ensuite instauré sur l'amendement n° 39 présenté par M. Gérard Cornu et plusieurs de ses collègues.

M. Gérard Cornu a souligné que cet amendement visait à permettre, pour les bâtiments publics endommagés par les récentes intempéries, la mise en oeuvre d'une procédure exceptionnelle de réparation dispensée du respect des dispositions du code des marchés publics.

Après que MM. Henri Revol, rapporteur, Pierre Hérisson, Jacques Bellanger, Mme Anne Heinis et M. Pierre Lefebvre, président, furent intervenus, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat quant à l'adoption de cet amendement.

A l'article 22 (définition des clients éligibles), la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 47 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

A l'article 24 (construction de lignes directes), la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 48 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

A l'article 25 (comptabilités associées), la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 49 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

A l'article 48 (révision des contrats), la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 50 présenté par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui ont voté pour son adoption, le groupe socialiste s'abstenant.

Mercredi 26 janvier 2000

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

Aménagement du territoire - Création et développement des entreprises sur les territoires - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Francis Grignon sur la proposition de loi n° 254 (1998-1999) de M. Jean-Pierre Raffarin et plusieurs de ses collègues, tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires.

En introduction, M. Francis Grignon, rapporteur, a indiqué que cette proposition de loi tendant à favoriser la création d'entreprises sur les territoires avait été motivée, d'une part, par la régression préoccupante du nombre de créations d'entreprises en France et, d'autre part, par l'accentuation des déséquilibres entre les zones rurales et urbaines en difficulté et le reste du territoire national. Soulignant que le nombre d'entreprises créées avait diminué de 22 % en dix ans, il a estimé ces chiffres alarmants. Il a fait observer que l'incapacité de notre économie à favoriser la création d'entreprises était plus préjudiciable encore aux zones d'aménagement du territoire, où l'emploi repose tout particulièrement sur la création d'entreprises et le développement endogène.

Il a indiqué que, contrairement à la majorité des dispositifs actuels en faveur de la création d'entreprises -trop souvent concentrées sur des publics spécifiques- la proposition de loi visait l'ensemble des porteurs de projets de création d'entreprise, sans distinction. Il s'agit, a-t-il souligné, de promouvoir la création de PME non seulement dans les secteurs des nouvelles technologies et des biotechnologies, mais également dans les secteurs traditionnels de l'économie française. Il a relevé que certains dispositifs inclus dans la proposition de loi tendaient à promouvoir non seulement la création, mais également le développement de PME indépendantes et ne disposant pas du soutien de grands groupes industriels pour assurer leur croissance.

Il a ensuite estimé que la proposition de loi avait pour objectif de lever des obstacles à la création d'entreprise, aujourd'hui bien identifiés. Considérant qu'un des principaux obstacles était la difficulté d'accès au financement pour les petits projets de création d'entreprise, il a rappelé que sur les 166.000 créations d'entreprises recensées en 1998, 80 % avaient nécessité moins de 36.000 francs d'investissement de démarrage, mais que seulement 22 % d'entre elles avaient bénéficié d'un concours bancaire. Il existe donc un besoin de micro financement qu'aujourd'hui le marché ne satisfait pas.

M. Francis Grignon, rapporteur a indiqué que la précarité du statut du créateur d'entreprise lui paraissait être également un obstacle important à la création d'entreprise, soulignant que le système français se caractérisait encore par un fort cloisonnement du statut de salarié et de celui d'entrepreneur et par une pénalisation excessive du chef d'entreprise en cas d'échec.

Evoquant ensuite les carences des dispositifs actuels de soutien à la création d'entreprise, il a indiqué qu'étaient le plus souvent identifiés trois défauts principaux : l'excessive concentration des aides, l'accompagnement insuffisant des créateurs et le manque de coordination et de lisibilité des dispositifs. Il a fait observer, à ce propos, que malgré les quelque 3.000 organismes de soutien recensés, on estimait qu'environ un entrepreneur sur dix seulement était accompagné pendant sa phase de création.

Déplorant l'absence de " réflexe PME " des politiques publiques, il a estimé que malgré des mesures successives de simplification administrative, la création d'entreprise apparaissait encore comme " un parcours du combattant ", chaque administration poursuivant sa propre logique et multipliant les formalités.

M. Francis Grignon, rapporteur, a ensuite souligné qu'en dépit des très nombreux rapports remis aux pouvoirs publics sur ce sujet, le Gouvernement ne semblait pas avoir pris la mesure de l'enjeu : ce dernier, en effet, a concentré son effort sur les entreprises innovantes au détriment des secteurs d'activité traditionnels et n'a pas encore fait aboutir les différentes réformes qui auraient pu améliorer l'environnement de la création d'entreprise, telles que le projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités territoriales ou le projet de réforme du code des marchés publics. Il a, en outre, rappelé que, lors de l'examen du projet de loi sur l'aménagement et le développement du territoire, seul texte proposé par le Gouvernement qui aurait eu vocation à promouvoir le développement économique territorial, la majorité de l'Assemblée nationale et le Gouvernement avaient rejeté toutes les propositions du Sénat, et notamment les dispositions en faveur de la création d'entreprise, directement issues du titre premier de la proposition de loi soumise à l'examen de la commission.

M. Francis Grignon, rapporteur, a alors présenté les différentes mesures contenues dans la proposition de loi qui est issue des travaux du groupe de travail " Nouvelles entreprises et territoires " de la commission, composé de 36 sénateurs et présidé par M. Jean-Pierre Raffarin. Il a indiqué que ce texte proposait, en 23 articles structurés en quatre titres, 18 mesures concrètes pour la création et le développement des entreprises sur le territoire. Il a précisé que les mesures du titre 1er de la proposition de loi, déjà adopté par le Sénat lors du débat sur l'aménagement du territoire, prévoyaient la mise en place de fonds communs de placement de proximité, de pôles d'incubation territoriaux et de fonds d'amorçage locaux, ainsi que des mesures tendant à inciter à la mise en réseaux des entreprises au sein des territoires, à autoriser les collectivités territoriales à subventionner des organismes distribuant des avances remboursables et à réduire les droits sur les donations d'entreprises dans les zones d'aménagement du territoire.

Evoquant le titre II, consacré au financement de la création et du développement de l'entreprise, il a indiqué que celui-ci comportait des mesures tendant à instituer, au niveau national, une avance remboursable aux créateurs d'entreprises, à favoriser la participation des personnes physiques au capital des entreprises en création et les prêts des personnes physiques aux entreprises individuelles en création, ainsi que des dispositions fiscales relatives à la taxation des bénéfices des PME et des plus-values des options sur actions.

S'agissant du titre III, relatif à l'environnement juridique de la création d'entreprise, M. Francis Grignon, rapporteur, a relevé qu'outre une disposition tendant à autoriser une affectation du patrimoine professionnel des entrepreneurs individuels, ce titre contenait des mesures tendant à sécuriser le statut du créateur d'entreprise, grâce à la mise en place d'un temps partiel pour création d'entreprise et d'allocations chômage pour les salariés qui démissionnent afin de créer leur entreprise.

Il a enfin indiqué que le titre IV, consacré à la promotion des PME, visait, d'une part, à renforcer les missions et les pouvoirs du Conseil national de la création d'entreprise et, d'autre part, à améliorer l'accès des PME aux marchés publics.

M. Francis Grignon, rapporteur, a précisé qu'à l'initiative de la coordination de la majorité, la proposition de loi avait été inscrite à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée du 10 février, soulignant que le Sénat aurait ainsi l'occasion de débattre d'un sujet qui, d'ailleurs, ne devrait pas -lui semblait-il- l'opposer au Gouvernement.

Par rapport au texte de la proposition de loi, qui avait déjà été présenté à la commission en mars dernier, M. Francis Grignon, rapporteur, a indiqué qu'il ne proposerait que peu de changements, le plus souvent de nature rédactionnelle ou technique. Il a précisé, en outre, qu'il n'avait pas souhaité retenir certains articles, soit parce que le Sénat avait, depuis le dépôt de la proposition de loi, adopté des mesures répondant à leur objectif -comme c'était le cas pour la taxation des plus-values des stock-options, avec les propositions de loi présentées par MM. Jean Chérioux et Jean Arthuis-, soit parce qu'elles nécessiteraient une réflexion plus approfondie justifiant une proposition de loi à elles toutes seules, comme c'était le cas pour l'introduction, dans le code civil, du patrimoine d'affectation.

Enfin, M. Francis Grignon, rapporteur, s'est félicité de l'excellent dialogue établi avec la commission des lois sur les sujets touchant aux codes des collectivités territoriales et des marchés publics, ainsi qu'au patrimoine d'affectation, et avec la commission des finances sur les sujets financiers et fiscaux.

M. Jean François-Poncet, président, a estimé que la proposition de loi traitait de sujets particulièrement importants, la création d'entreprise étant, à son sens, la seule voie de croissance des zones en retard de développement, qui ne pouvaient désormais plus compter sur l'implantation de grandes entreprises. Il a, en outre, relevé que les petites entreprises qui naissent sur le territoire attiraient les grands groupes dans des zones où ils refusaient jusqu'alors de s'implanter.

Le président a rappelé que le titre premier de la proposition de loi avait déjà été examiné et adopté par le Sénat lors de la discussion du projet de loi d'aménagement du territoire. Il a rappelé que le Gouvernement s'était opposé à ces mesures au motif de la discussion à venir d'un projet de loi réformant le régime des interventions économiques des collectivités locales, qui n'avait pourtant toujours pas été déposé, jugeant que l'examen de la proposition de loi pourrait inciter le Gouvernement à plus de célérité en la matière.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a tout d'abord souligné l'excellente atmosphère qui avait présidé aux travaux conjoints de la commission des affaires économiques et de la commission des lois, saisie pour avis des articles 3, 6, 14, 15, 20, 21 et 22. Il a considéré que la proposition de loi remplissait tout d'abord un vide juridique, nombre d'initiatives de terrain en faveur du développement économique intervenant en dehors du cadre légal actuel. Faisant état de son accord global sur la proposition de loi, il a indiqué que les amendements qu'il soumettrait à l'approbation de la commission des lois tendraient à fixer des règles prudentielles encadrant l'intervention des collectivités locales.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a jugé que l'affectation du patrimoine à une activité économique, mesure figurant dans le texte initial de la proposition de loi, aurait des conséquences fiscales, juridiques et patrimoniales telles qu'elle lui semblait justifier, à elle seule, une réflexion approfondie et autonome. Estimant intéressante l'idée d'un cantonnement du risque encouru par l'entrepreneur individuel, il a rappelé que l'instauration de la forme sociale de l'entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) avait permis de s'approcher de cet objectif. Il a toutefois relevé qu'à l'exception du secteur agricole, cette forme sociale n'avait que peu séduit les entrepreneurs, preuve, à son sens, qu'un effort de pédagogie restait nécessaire.

Au sujet du soutien financier qu'une collectivité serait susceptible de verser à un jeune créateur d'entreprise accueilli par un " incubateur ", M. Paul Girod, rapporteur pour avis de la commission des lois, a jugé préférable la rédaction proposée par le rapporteur dans ses conclusions, se référant à une " bourse " exclusivement réservée, sous conditions de ressources, aux jeunes créateurs de moins de 25 ans à celle, initialement envisagée, " d'allocation ".

Abordant la question des marchés publics, le rapporteur pour avis de la commission des lois a fait état d'une réticence de principe quant à un allotissement systématique des marchés publics. Soulignant le caractère mesuré de la proposition de loi qui laissait au donneur d'ordre le choix de recourir, ou non à l'allotissement, il a relevé que le Gouvernement semblait, quant à lui, vouloir le rendre obligatoire. S'agissant des délais de paiement des marchés publics, il a indiqué qu'il proposerait à la commission des lois un amendement tendant à fixer un délai de paiement certain et non plus seulement un délai de mandatement.

M. Joseph Ostermann, rapporteur pour avis de la commission des finances, a souligné que plusieurs articles fiscaux n'étaient pas repris dans les conclusions du rapporteur, tels les articles 11 à 13 de la proposition de loi initiale. Il a jugé ce texte opportun, considérant qu'il permettrait nombre d'avancées dans le domaine, important, de la création d'entreprises. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission des finances des amendements de perfectionnement des dispositifs proposés.

M. Dominique Braye s'est interrogé sur l'articulation des mesures de la proposition de loi avec la réflexion que mène la commission sur l'expatriation des jeunes Français créateurs d'entreprise. Il a considéré que la proposition de loi devrait s'attacher à promouvoir la distinction des projets de créations d'entreprises suivant leur plus ou moins grande viabilité économique, certains chômeurs désirant créer leur propre emploi n'ayant pas forcément de projet pertinent.

Rappelant la difficulté de la création d'entreprise, qu'il a assimilée à un parcours du combattant, M. Dominique Braye a souligné l'importance des structures d'accompagnement -les comités d'expansion, par exemple- et insisté sur l'opportunité d'instaurer un guichet unique d'accès aux aides.

M. Francis Grignon, rapporteur, a souligné que la proposition de loi était axée sur la création, la transmission et le développement des entreprises afin de permettre un développement endogène des territoires et, notamment, des plus fragiles d'entre eux. Il a indiqué que le texte présenté conditionnait systématiquement l'octroi d'une aide aux créateurs d'entreprises à l'engagement pris, par ces derniers, de suivre un accompagnement. Il a estimé que les comités d'expansion étaient de formidables outils de développement économique, les " incubateurs " proposés dans le texte soumis à l'examen de la commission pouvant, à son sens, compléter leur action. Au sujet de la complexité de l'acte de création, il a fait observer que le " conseil national de la création d'entreprises ", proposé par le texte soumis à l'examen de la commission, aurait une mission d'alerte quant à l'impact des textes législatifs et réglementaires sur les petites et moyennes entreprises.

M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que le groupe de travail sur l'expatriation des jeunes Français poursuivait ses auditions et rendrait un rapport d'information avant l'été. Il a rappelé que, dans le cadre du groupe de travail, il avait effectué en juillet dernier une brève mission en Californie et à Washington qui lui avait permis de rencontrer plus de trente entrepreneurs français expatriés aux Etats-Unis, essentiellement dans le secteur des nouvelles technologies de l'information, mais également dans ceux des biotechnologies et de la restauration. Il a indiqué qu'il avait tiré de cette mission plusieurs enseignements :

- la population des créateurs d'entreprises français implantés aux Etats-Unis échappe en partie au recensement des autorités françaises et étrangères, les données disponibles montrant néanmoins une accélération du phénomène. Le chiffre cité par la presse de quelque 40.000 créateurs d'entreprises français implantés dans la Silicon Valley semble, par ailleurs, très largement surestimé ;

- les jeunes Français émigrent aux Etats-Unis avec des statuts très variables d'étudiants, de stagiaires, d'une entreprise française ou américaine, et plus rarement de chefs d'entreprise. Beaucoup passent d'un statut à l'autre, seule une minorité d'entre eux crée leur entreprise ;

- si, quantitativement, on ne peut donc pas parler " d'hémorragie ", ce phénomène reste qualitativement très préoccupant. Cette immigration prive, en effet, la France d'ingénieurs et de créateurs d'entreprises qui auraient pu créer sur le territoire national de la richesse et des emplois s'ils y avaient trouvé un environnement leur permettant de déployer leur talent. Cette émigration est d'autant plus préoccupante qu'elle concerne le secteur stratégique des nouvelles technologies de l'information, qui est un des principaux moteurs de la croissance.

M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que le groupe de travail avait en France auditionné de nombreux entrepreneurs et experts du secteur des nouvelles technologies, observant qu'il ressortait de ces auditions une image contradictoire de la France. Il a, en effet, convenu que de nombreux progrès avaient été effectués ces dernières années pour promouvoir l'environnement de la création d'entreprises innovantes. Evoquant l'augmentation des financements, le développement du capital risque, l'introduction de nouvelles dispositions facilitant le recours aux stock-options pour les jeunes entreprises et la mise en place d'une nouvelle forme sociale d'entreprises, il a fait observer qu'à certains égards l'environnement français était devenu presque aussi compétitif que celui de ses concurrents. Il a cependant constaté qu'en dépit de ces évolutions les expatriations de créateurs d'entreprises, loin d'être enrayées, semblaient augmenter. Il a, en particulier, souligné que les entreprises innovantes développaient leur activité à l'étranger, en raison, d'une part, de la fiscalité, -en particulier celle du patrimoine et des plus-values- et, d'autre part, de l'image globale de la France qui restait pénalisée par la lourdeur de son administration, la complexité et l'inadaptation de ses réglementations, dont les 35 heures sont une illustration particulièrement frappante.

Il a enfin indiqué que les travaux du groupe de travail devraient déboucher sur des propositions tendant à favoriser la création d'entreprises innovantes en France.

M. Jean-Pierre Raffarin a tout d'abord salué la qualité du travail du rapporteur, qui avait su établir une étroite et fructueuse concertation avec la commission des lois et la commission des finances, saisies pour avis. Déplorant que le contrôle de légalité en matière d'action économique des collectivités locales s'exerce actuellement de façon inégale sur le territoire, il a jugé qu'un des apports de la proposition de loi était de sécuriser l'action des collectivités en matière économique, en opérant un toilettage, à son sens nécessaire, des dispositions législatives actuelles.

Il a également regretté que la création d'entreprises ait été dramatisée dans notre pays, ce qui expliquait qu'on n'y crée son entreprise qu'à l'âge de 40 ans. Au sujet de la difficulté d'une telle création, M. Jean-Pierre Raffarin a considéré que les nouvelles technologies permettraient sans doute, à terme, de régler le problème de la complexité administrative. Constatant que seulement 3 % des promotions d'étudiants d'HEC créaient leur entreprise, il a estimé que ce chiffre, en augmentation constante, atteindrait vraisemblablement 10 % d'ici à quelques années. Il a jugé essentiel pour les territoires d'accompagner et d'anticiper cette évolution, afin d'assurer leur développement économique. Trois mesures lui sont, à cet égard, apparues comme particulièrement importantes :

- la mobilisation de l'épargne de proximité au bénéfice des entreprises dans les zones fragiles, proposée par les articles 1 et 2. Il a estimé que ces fonds commun de placement de proximité donneraient aux territoires les moyens de leur développement ;

- l'amélioration du statut de créateur d'entreprise. S'insurgeant contre le fait que l'échec soit, dans notre pays, considéré comme un déshonneur, il a jugé qu'il convenait de sécuriser ce statut pour banaliser la création afin qu'elle ne soit plus, comme c'est actuellement le cas, l'enjeu de toute une vie ;

- l'accompagnement de la création au sein des " incubateurs " proposés par l'article 3, estimant que la création était actuellement aidée durant une période trop courte, ce qui amenait à délaisser à la fois la gestation du projet et l'accompagnement de l'entreprise en début de vie.

M. Jean-Pierre Raffarin a souligné que la proposition de loi traitait de sujets à son sens majeurs :

- l'accès des PME aux marchés publics. Il a jugé que les conclusions du rapporteur permettaient une avancée importante, en proposant notamment une possibilité d'allotissement de ces marchés ;

- l'affectation du patrimoine à une activité économique. Admettant la complexité de ce sujet, il a toutefois jugé essentiel que la responsabilité de l'entrepreneur soit enfin limitée à son acte de création et ne remette plus en cause, comme c'est actuellement le cas, l'ensemble de son patrimoine privé et professionnel. Il a regretté qu'en France, un créateur d'entreprise ne joue, outre son activité, sa fortune personnelle et souvent, celle de sa famille. Il a considéré que cette prise de risque était manifestement excessive et constituait un frein à la création d'entreprises.

M. Jean François-Poncet, président, a indiqué que les informaticiens français étaient particulièrement reconnus au niveau mondial. Il a considéré que les nouvelles technologies changeaient la géographie économique internationale, des pays comme la Finlande, Israël ou l'Inde ayant aujourd'hui rang de puissances mondiales en raison de leur place dans la " nouvelle économie ".

M. Léon Fatous a signalé la parution d'une étude récente de la région Rhône-Alpes sur le sujet de l'expatriation des jeunes Français.

M. Jean Bizet a indiqué que la loi relative à l'innovation et à la recherche avait permis des avancées significatives, notamment en autorisant les chercheurs publics à apporter leur concours scientifique à des entreprises. Il a demandé au rapporteur comment cette proposition de loi s'articulait avec ce nouveau texte.

M. Francis Grignon, rapporteur, a indiqué que la loi du 12 juillet 1999 avait conduit à la mise en place de 18 incubateurs liés à l'université et à la recherche. Il a fait observer que la proposition de loi complétait cette démarche, puisqu'elle tendait à la généraliser au-delà de la seule sphère technologique.

M. Bernard Dussaut a considéré qu'il était particulièrement important que la création soit suivie par un " oeil extérieur ".

Le rapporteur a répondu que tel était justement l'objet des incubateurs, qui pratiqueraient une sélection et un accompagnement des projets de création d'entreprise.

A M. Jean Huchon qui l'interrogeait sur la différence entre un incubateur et une pépinière d'entreprises, M. Francis Grignon, rapporteur, a répondu que l'incubateur était plus particulièrement axé sur le soutien des personnes physiques ayant un projet de création d'entreprise, au cours de la phase de maturation de leur projet et avant même sa concrétisation.

A M. André Ferrand qui demandait si la proposition de loi intégrait la préoccupation du développement international des PME, le rapporteur a répondu que l'article 5 inscrivait au rang des missions du fonds national de développement des entreprises celle du soutien des " grappes d'entreprises " organisées en réseaux, notamment pour l'exportation.

La commission est ensuite passée à l'examen des articles.

Après l'intervention de MM. Francis Grignon, rapporteur, Jacques Bellanger et Dominique Braye, la commission a adopté l'article premier (création de fonds communs de placement de proximité (FCPP)) et l'article 2 (réduction d'impôt sur le revenu liée à la détention de parts de FCPP).

Après l'intervention du rapporteur et de M. Jacques Bellanger, la commission a adopté l'article 3 (participation des collectivités locales aux incubateurs et aux fonds d'amorçage), l'article 4 (labellisation des incubateurs par les contrats de plan Etat-région), l'article 5 (réseaux d'entreprises). Elle a également adopté, après l'intervention de M. Jacques Bellanger et du rapporteur, l'article 6 (subventions des collectivités territoriales aux organismes distribuant des avances remboursables), l'article 7 (réduction de droits pour les donations anticipées d'entreprises dans les zones d'aménagement du territoire), ainsi que l'ensemble du titre premier.

La commission a ensuite adopté l'article 8 (avance remboursable pour création d'entreprise) après l'intervention du rapporteur et de M. Jacques Bellanger, et l'article 9 (incitation fiscale à l'apport en fonds propres des particuliers aux entreprises en création) après que M. Joseph Ostermann, rapporteur pour avis de la commission des finances, eut souligné que cet article proposait un dispositif intéressant, que la commission des finances ne manquerait pas d'examiner très attentivement. La commission a ensuite adopté l'article 10 (extension de l'avantage Madelin aux prêts des personnes physiques aux entreprises individuelles en création), ainsi que l'ensemble du titre II.

La commission a adopté l'article 11 (temps partiel pour création d'entreprise), M. Bernard Barraux soulignant l'opportunité d'un dispositif qui, en instaurant un filet de sécurité, permettrait vraisemblablement de lever un frein important à la création d'entreprise dans notre pays. La commission a ensuite adopté l'article 12 (allocation chômage des salariés qui démissionnent pour créer leur entreprise) ainsi que l'ensemble du titre III.

La commission a ensuite adopté l'article 13 (conseil national de la création d'entreprise), l'article 14 (institution d'une préférence PME dans les marchés publics), l'article 15 (allotissement des marchés publics) et, après l'intervention de MM. Michel Bécot, Jacques Bellanger, Hilaire Flandre et du rapporteur, l'article 16 (délais de paiement des marchés publics), l'article 17 (incidence sur les recettes de l'Etat et compensation) ainsi que l'ensemble du titre IV.

La commission a enfin adopté l'ensemble de la proposition de loi dans le texte résultant de ses conclusions, le groupe socialiste s'abstenant.

M. Hilaire Flandre s'est déclaré très favorable à l'adoption de ce texte et a vivement souhaité qu'il puisse aboutir.

M. Jean François-Poncet, président, a jugé que la proposition de loi mettait les acteurs locaux et nationaux devant leurs responsabilités en matière de développement économique territorial.

Union européenne - Transports - Adaptation au droit communautaire - Examen du rapport

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Le Grand sur le projet de loi n° 484 (1998-1999) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a d'abord déclaré que le Sénat serait appelé à examiner pour la première fois un projet de loi " portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire ", texte législatif permettant d'adapter au droit communautaire un certain nombre de lois françaises souvent codifiées. Il a ajouté que si " l'urgence " n'avait pas été déclarée sur ce texte, on relevait néanmoins que les délais d'adaptation fixés par les directives et règlements européens étaient le plus souvent dépassés, ce qui nécessitait l'adoption rapide des mesures proposées, sous peine d'exposer notre pays à des recours contentieux devant la Cour de justice des Communautés européennes.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a ensuite souligné que le projet de loi comportait vingt articles concernant exclusivement le domaine des transports dans ses trois modes, maritime ou fluvial, aérien et terrestre. Les modifications proposées touchent principalement et successivement au code de commerce, au code des douanes, à la loi du 3 janvier 1967 portant statut des navires, à la loi du 5 juillet 1983 sur la sauvegarde de la vie humaine en mer, au code de l'aviation civile, à la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (la " LOTI "), enfin au code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure.

Les douze premiers articles, a-t-il poursuivi, constituent le volet maritime du projet. Ils portent essentiellement sur quatre points :

- la suppression du monopole des courtiers maritimes (articles 1 à 6) ;

- l'assouplissement des règles de francisation des navires (articles 7 et 8) ;

- la mise en conformité de la législation sur le cabotage maritime (article 9) ;

- le renforcement du contrôle des normes de conformité européennes en ce qui concerne le marquage des bateaux de plaisance et un certain nombre d'équipements marins des navires professionnels (article 11).

Dans le secteur aérien, a-t-il ajouté, les articles 12 à 14 proposent l'adaptation de dispositions du code de l'aviation civile relatives aux conditions de formation et à l'aptitude médicale des personnels navigants, afin de prendre en compte plusieurs décisions prises dans le cadre de la conférence européenne de l'aviation civile (article 12 à 14).

Dans le secteur des transports terrestres, l'article 15 propose une mise en conformité de la LOTI avec un règlement communautaire de 1997 sur le cabotage routier européen.

Enfin, s'agissant du transport de marchandises par voie fluviale, les articles 16 à 20 suppriment l'actuel système d'affrètement et de prix administrés -en application d'une directive de 1996- tout en appliquant au secteur la législation pénale punissant les prix trop bas.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, s'est ensuite interrogé sur l'approche parlementaire la plus adéquate face à des dispositions présentées comme des adaptations législatives nécessitées par les textes communautaires, sous peine de contentieux.

Il s'est aussi demandé si les assemblées parlementaires ne devaient juger les projets de cette nature que sur leur conformité aux décisions européennes.

Le rapporteur a relevé que nombre de dispositions du projet de loi répondaient manifestement à cet objectif :

- les nouvelles dispositions relatives à la francisation des navires sont, ainsi, présentées comme la mise en conformité de la législation avec les articles 48, 52, 58 et 221 du traité de Rome posant les principes de la libre circulation des travailleurs et de l'égalité de traitement à l'égard des ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ;

- les nouvelles dispositions relatives au cabotage maritime mettent la législation en conformité avec le règlement CEE n° 3577/92 du Conseil du 7 décembre 1992 concernant l'application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l'intérieur des Etats membres de la Communauté européenne ;

- les dispositions relatives aux importations de charbon mettent, quant à elles, la législation relative aux transports maritimes des importations de charbon en conformité avec le règlement CEE n° 4055/86 du Conseil du 22 décembre 1986 portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre Etats membres et entre les Etats membres et les pays tiers ;

- les nouvelles dispositions relatives au contrôle du marquage des bateaux de plaisance et des équipements marins appliquent plusieurs textes européens :

. la directive n° 89/686 CEE du Conseil du 21décembre 1989 modifiée par la directive n° 93/95/CEE du Conseil du 29 octobre 1993 ;

. la directive n° 94/25/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 juin 1994 ;

. la directive n° 96/98/CE du 20 décembre 1996 relative aux équipements marins ;

- s'agissant des dispositions relatives aux personnels navigants de l'aéronautique civile, les modifications apportées au code de l'aviation civile s'inspirent des règles de reconnaissance mutuelle prévue par la directive n° 91/670/CEE du 16 décembre 1991 en ce qui concerne les licences du personnel navigant. Ces dispositions, a relevé M. Jean-François Le Grand, rapporteur, transposent non pas des normes communautaires mais des règlements aéronautiques communs (les Joint Aviation Requirements) adoptés dans le cadre de la conférence européenne de l'aviation civile ;

- s'agissant des nouvelles règles relatives au cabotage routier, les dispositions proposées portent application du règlement CE n° 12/98 du Conseil du 11 décembre 1997 fixant les conditions de l'admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de voyageurs par route dans un Etat membre ;

- enfin, en ce qui concerne les nouvelles règles relatives à l'affrètement et à la formation des prix en matière de transports de marchandises par voie navigable, la réforme proposée -qui met fin aux dispositions transitoires de la loi n° 94-576 du 12 juillet 1994- applique la directive n° 96-75 du 19 novembre 1996 concernant les modalités d'affrètement et de formation des prix dans le domaine des transports nationaux et internationaux de marchandises par voie navigable dans la Communauté européenne.

Le rapporteur a souligné que certaines dispositions du projet de loi présentaient un caractère très technique, en se demandant s'il était de bonne méthode administrative de les soumettre à la représentation nationale. Il a néanmoins estimé que la vigilance du Parlement devait s'exercer sur tout texte " affiché " comme une simple adaptation du droit communautaire.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a encore déclaré que la catastrophe de " l'Erika " ferait peut-être apparaître " dérisoire " un débat parlementaire sur l'assouplissement des règles concernant l'octroi du pavillon français ou les conditions du contrôle des marques européennes de conformité sur les bateaux de plaisance. Il a cependant indiqué que sa propre démarche serait pragmatique et que les 13 amendements présentés à la commission tendraient à une clarification rédactionnelle d'un certain nombre de textes, d'une part, et à améliorer les mesures accompagnant la disparition du privilège des courtiers maritimes et conducteurs de navires, d'autre part.

Après un débat au cours duquel sont notamment intervenus, outre le rapporteur, M. Jean François-Poncet, président, Mme Anne Heinis, MM. Léon Fatous, Hilaire Flandre et Charles Revet, la commission a adopté treize amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 2 relatif à l'indemnisation des titulaires d'offices de courtiers et interprètes et conducteurs de navires, la commission a adopté un amendement précisant que les courtiers interprètes seront aussi indemnisés du fait de la suppression du monopole qui leur était conféré jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi.

A l'article 3 relatif à la procédure d'indemnisation, elle a adopté un premier amendement précisant que les demandes d'indemnisation seront portées devant une commission nationale présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire et comprenant, en nombre égal, d'une part des représentants des courtiers maritimes et conducteurs de navire et, d'autre part, des personnes qualifiées désignées par le garde des Sceaux, ministre de la justice. Des suppléants seront désignés en nombre égal et dans les mêmes formes. Les modalités de constitution et de fonctionnement de la commission seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Au même article, la commission a adopté un amendement de coordination prévoyant que les décisions de la commission nationale mixte pourront faire l'objet d'un recours devant la Cour d'Appel de Paris.

A l'article 4 relatif au calcul de l'indemnisation, elle a adopté un amendement prévoyant le versement de leur indemnité aux courtiers maritimes dans un délai de six mois.

A l'article 5 relatif à la reconversion des courtiers maritimes dans les professions judiciaires et juridiques, elle a adopté un amendement énonçant que les conditions dans lesquelles les courtiers interprètes et conducteurs de navires pourront, sur leur demande, accéder aux professions de greffier de tribunal de commerce, d'huissier de justice, de mandataire judiciaire à la liquidation des entreprises, de commissionnaire de transport ou de commissaire-priseur, notamment en ce qui concerne les dispenses totales ou partielles de diplômes et de formation professionnelle, seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Après l'article 5, elle a adopté un article additionnel qui prévoit notamment que les indemnités versées aux courtiers seront soumises au régime fiscal des plus-values sous deux réserves : l'impôt ne sera dû que pour la part de l'indemnité non affectée au remboursement de la dette contractée pour l'acquisition de l'office ; en cas d'affectation de la totalité de l'indemnité à la souscription de parts ou d'actions d'une société dans laquelle le courtier interprète et conducteur de navires exerce son activité principale, l'imposition due fera l'objet d'un report jusqu'à la date de la cession des titres acquis au moyen de l'indemnité.

A l'article 12 relatif aux conditions générales d'aptitude à la conduite d'un aéronef, elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 13 relatif à l'agrément des centres d'expertise de médecine aéronautique et des médecins examinateurs, elle a adopté un premier amendement (article L.410-2 du code de l'aviation civile) énonçant que le conseil médical de l'aéronautique civile, pour décider de l'aptitude du personnel navigant, pourra être saisi par le ministre chargé de l'aviation civile.

Au même article, elle a adopté quatre autres amendements (articles L.410-4, L.410-5 et L.410-6 du code de l'aviation civile) de clarification rédactionnelle.

Enfin, à l'article 17, relatif aux sanctions pénales dans le secteur de la navigation fluviale, elle a adopté un dernier amendement de clarification rédactionnelle.

Puis, sur proposition du rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi ainsi amendé.

Jeudi 27 janvier 2000

- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -

Collectivités locales - Accueil et habitat des gens du voyage - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Hérisson sur le projet de loi n° 460 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que la communauté de 300.000 personnes désignée sous le nom de " gens du voyage " était composée de deux groupes principaux, les Tsiganes (qui rassemblent eux-mêmes les Manouches, les Gitans et les Roms), et les Yéniches. Parmi les gens du voyage, a-t-il précisé, certains mènent une vie itinérante, tandis que d'autres ont adopté un mode de vie semi-sédentaire, ne se déplaçant qu'une partie de l'année, et qu'un troisième groupe s'est sédentarisé, bien que ses membres aient conservé le sentiment d'appartenance à la communauté des " voyageurs ". Il a souligné que la diversité et l'émiettement des structures représentatives des gens du voyage posaient un problème aux pouvoirs publics, soucieux d'entretenir un dialogue sérieux avec des interlocuteurs représentatifs et responsables.

Après avoir rendu hommage à la qualité du travail accompli sur ce texte par M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur de la commission des lois, le rapporteur pour avis a ensuite indiqué qu'il s'était intéressé, eu égard aux compétences de la commission des affaires économiques, aux dispositions qui concernent l'urbanisme et l'habitat, avant de faire état des principes qui régissent les obligations des communes en matière d'accueil des gens du voyage. En vertu de la jurisprudence " Ville de Lille " de 1983, a-t-il rappelé, les communes sont tenues d'accueillir les voyageurs pour 48 heures au minimum, même si elles ne sont pas soumises à l'obligation de prévoir dans leur plan d'occupation des sols (POS) les emplacements destinés à l'installation des aires de stationnement.

Après avoir rappelé le contenu de l'article 28 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a estimé que ses résultats s'avéraient très décevants, puisque seuls 54 départements étaient couverts par un schéma d'accueil des gens du voyage et que le total des places disponibles s'élevait à 10.000, alors que 30.000 seraient nécessaires pour répondre aux besoins observés.

Evoquant les modalités pratiques de réalisation des places de stationnement, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a estimé leur coût unitaire de 85.000 à 125.000 francs hors taxe, et précisé que le nombre optimal de places par aire semblait se situer autour d'une quarantaine. Il a jugé souhaitable d'éviter que les aires de stationnement provisoires, destinées aux " voyageurs ", ne soient pas occupées par des personnes qui, ayant dû quitter un habitat sédentaire " en dur ", se sont réfugiées dans des caravanes. Les gens du voyage -a-t-il en effet estimé- ne doivent pas faire les frais de l'incapacité des pouvoirs publics à trouver des solutions aux problèmes de logement des populations sédentaires frappées par l'exclusion. Il a, enfin, considéré que les procédures d'urgence destinées à sanctionner les occupations illicites ne sauraient être utilisées qu'à bon escient, car leur systématisation lui semblait illusoire.

Puis, il a évoqué les principales observations qu'appelait le projet de loi précité, considérant en particulier que la gestion des " grands rassemblements " devait être clairement confiée à l'Etat, et que les autorisations d'aménager des terrains privés pour y installer des caravanes ne devaient pouvoir être délivrées que sous respect des dispositions du POS.

Il a indiqué que, sur chacun de ces points, la commission des lois proposait des amendements répondant parfaitement à ses préoccupations.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a enfin rappelé la gravité des problèmes humains, économiques et sociaux auxquels le projet de loi n'apporte pas de solution, tels que le caractère obsolète du " carnet de circulation " dont disposent les gens du voyage, et la difficulté que rencontrent ces personnes à ouvrir un compte bancaire et à s'insérer dans le circuit économique, du fait de la disparition progressive de leurs activités traditionnelles.

M. Michel Souplet a déploré l'ampleur prise par les occupations illicites -notamment sur les terrains mis en jachère agricole- et regretté que les pouvoirs publics aient la tentation de " baisser les bras ", certaines aires de stationnement devenant, de ce fait, des zones de " non-droit ". Il a estimé que les lois devaient être appliquées à tous de façon identique, sur l'ensemble du territoire de la République. Ayant souligné le coût important des procédures de référé engagées par les collectivités locales, il a constaté que leur principale conséquence était d'amener les personnes concernées à s'installer dans les communes avoisinantes.

Tout en convenant de la réalité de ces problèmes, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, lui a répondu que le principal mérite de la loi était de généraliser les aires d'accueil sur le territoire pour mieux faire face au phénomène d'occupation illicite.

La commission a ensuite adopté deux amendements présentés par son rapporteur pour avis aux articles :

- premier (schéma départemental d'accueil des gens du voyage), afin de faire référence à la " résidence principale mobile ", notion qui permet de distinguer " résidences " occupées en permanence par des " gens du voyage " des caravanes occupées temporairement par d'autres catégories ;

-2 (obligations des communes), afin de rendre les dispositions de la loi applicables aux communautés de communes de plus de 5.000 habitants dont aucune des communes membres n'a une population supérieure à ce chiffre.

Puis, la commission a, sous le bénéfice des observations du rapporteur, émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

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