Mardi 10 novembre 1998

- Présidence de M. Jean-François Le Grand, vice-président, puis de M. Jean François-Poncet, président.

Sécurité civile - Animaux dangereux et errants et protection des animaux (Pjl n° 509) :Examen des amendements en deuxième lecture et désignation des candidats appelés à faire partie d'une éventuelle CMP

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 509 (1997-1998), adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux.

A l'article 2 (mesures applicables aux chiens potentiellement dangereux), la commission a donné un avis favorable à un amendement n° 2 rectifié tendant, d'une part, à prévoir la consultation des organismes cynophiles agréés et d'autre part à insérer le terme de races de chiens. Elle a ensuite émis un avis favorable à deux amendements n° 3 rectifié et 7 rectifié de coordination.

Elle a ensuite émis un avis favorable à l'amendement n° 15 présenté par MM. Jean Bizet, Jean Bernard, Georges Gruillot, Gérard Larcher, Patrick Lassourd et Jean-François Le Grand, tendant à insérer un article additionnel après l'article 19, permettant d'une part de mettre fin à un climat d'incertitude concernant l'avenir de ces élèves et, d'autre part, de définitivement clarifier et simplifier les procédures d'admission en vue du prochain concours vétérinaire.

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à la désignation des candidats titulaires et suppléants pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux.

Ont été nommés en qualité de titulaires : MM. Jean Huchon, Dominique Braye, Lucien Lanier, Mme Anne Heinis, MM. Raymond Soucaret, Bernard Dussaut et Gérard Le Cam. Ont été désignés comme membres suppléants : MM. Jacques Bellanger, Jean Boyer, Gérard Cornu, Bernard Joly, Patrick Lassourd, Pierre Lefèbvre et Louis Moinard.

Projet de loi de finances pour 1999 : Audition de Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme, sur le projet de loi de finances pour 1999.

Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a indiqué que le budget de son ministère pour 1999 était maintenu constant par rapport à 1998.

Elle a souligné que ce budget donnait une priorité à la formation des jeunes, et qu'il était, grâce aux crédits du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), consacré de façon équilibrée au commerce et à l'artisanat.

Elle a ensuite exposé les principales priorités de ce budget.

En ce qui concerne les petites et moyennes entreprises, elle a indiqué que ses priorités étaient la création d'entreprises, la mise en oeuvre de mesures fiscales favorables aux petites et moyennes entreprises (PME) telles que la réforme de la taxe professionnelle, la simplification administrative et l'accompagnement de la mise en oeuvre des 35 heures dans les PME.

En ce qui concerne le commerce et l'artisanat, elle a précisé qu'il s'agissait, d'une part, de garantir l'équilibre entre les différentes formes de commerce et, d'autre part, de moderniser l'entreprise artisanale en renforçant sa compétitivité par l'innovation et les actions en faveur de la qualité des produits.

Puis, Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a ensuite précisé les principales évolutions des crédits de son budget.

Les moyens budgétaires du commerce et de l'artisanat pour 1999 s'élèvent à 425 millions de francs, compte tenu des 38,1 millions de francs figurant dans le budget des services communs et finances.

Les crédits du titre IV s'élèvent à 358,4 millions de francs et seront consacrés aux aides à la formation, aux actions économiques et aux contrats Etat-région. Les crédits pour les aides à la formation passent de 93 millions de francs en 1998 à 101 millions de francs en 1999. Les crédits pour les actions économiques s'élèvent à 88 millions de francs, ceux destinés aux contrats Etat-région à 17,51 millions de francs. Les crédits de bonifications d'intérêt s'élèvent, quant à eux, à 151 millions de francs.

Les crédits du titre VI, relatifs aux subventions d'investissement, s'élèvent à 28,5 millions de francs, dont 5 millions destinés au fonds d'aménagement des structures artisanales (FASA) -contre 2,7 millions en 1998-, et 23,5 millions de francs aux contrats Etat-région (contre 20,3 millions en 1998).

Mme Marylise Lebranchu a ensuite exposé les principales orientations du budget de la consommation, pour lequel les priorités sont les suivantes :

- garantir la sécurité des consommateurs avec, en particulier, la mise en place de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments ;

- assurer la transparence de l'information et développer l'éducation et la formation sur des thèmes tels que l'euro, les organismes génétiquement modifiés (OGM) ou le commerce électronique ;

- soutenir le mouvement consommateur et adapter l'Institut national de la consommation (INC) aux attentes du monde de la consommation.

Evoquant les moyens budgétaires de cette politique, elle a indiqué que le budget pour 1999 marquait un renforcement des moyens alloués aux associations de consommateurs, qui s'élèvent à 50 millions de francs en 1999. Elle a précisé que les crédits destinés à l'INC étaient reconduits à 25 millions de francs et que la participation de son département à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments s'élevait à 11,7 millions de francs.

Elle a, enfin, souligné la nécessité de mieux faire connaître la politique de protection des consommateurs à travers des campagnes de communication, ainsi qu'en utilisant plus activement des organismes comme le Conseil national de la consommation.

M. Jean-Jacques Robert, rapporteur pour avis du budget des PME, du commerce et de l'artisanat, a tout d'abord indiqué qu'il y avait, dans ce budget, quelques éléments de satisfaction, tels que le maintien des crédits, la poursuite des mesures de simplification, le soutien à la Banque pour le développement des petites et moyennes entreprises (BDPME). Il s'est félicité de l'extension du régime fiscal des micro-entreprises, mais a regretté que le ministère des finances ait, sous la pression de certains professionnels, limité la portée de cette mesure en étendant les cas où l'administration fiscale pourra procéder à des évaluations d'office. Il a estimé, dans cette perspective, que le ministre des finances manifestait une réelle réticence devant les mesures de simplification en faveur des PME et s'est inquiété de voir les services du secrétariat d'Etat aux PME, au commerce et à l'artisanat passer sous la tutelle de " Bercy ".

Soulignant l'ampleur des conséquences sociales et économiques de la suppression programmée du commerce hors taxes intracommunautaire pour les aéroports, les ports, notamment dans la région de Calais, ainsi que pour les producteurs de biens ou de denrées concernés, il a souhaité que les pouvoirs publics prennent des mesures susceptibles d'atténuer l'impact de cette mesure.

Il a, par ailleurs, regretté que le Gouvernement n'ait toujours pas remis au Parlement le rapport, prévu par l'article 15 de la loi du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales, sur les associations en concurrence avec les commerçants, qui devait être déposé au Parlement avant le 1er mars 1997.

Evoquant les marchés publics, il a souligné la nécessité d'ouvrir plus largement la commande publique aux PME, de mieux encadrer la sous-traitance et, enfin, de réduire les délais de paiement des collectivités publiques.

Il a estimé que les contrats d'apprentissage, qui permettent aux jeunes dans 85 % des cas de s'intégrer dans l'entreprise où ils ont été apprentis, étaient sous-utilisés et a souhaité que ce type de formation soit développé. Il a également appelé de ses voeux la création d'emplois-jeunes dans les entreprises de moins de dix salariés des secteurs du commerce et de l'artisanat.

Il s'est, par ailleurs, interrogé sur les raisons pour lesquelles le secrétaire d'Etat était opposé à une déconcentration du FISAC. Il a souhaité que le Gouvernement poursuive la politique de simplification administrative et mette enfin en place le bulletin de paie réellement simplifié en trois lignes. Il a enfin dénoncé l'élargissement de la taxe sur les bureaux aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage, soulignant que cette mesure touchait tous les secteurs, les commerces de détails, les restaurants, les hôtels et même les entrepôts agricoles d'Ile-de-France.

En réponse à M. Jean-Jacques Robert, rapporteur pour avis, Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a apporté les précisions suivantes :

- l'intégration des services du commerce et de l'artisanat dans le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie permet d'affirmer pleinement la dimension des PME dans ce ministère. Cette intégration ne devrait pas nuire à la lisibilité des crédits du secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, dans la mesure où ils feront toujours l'objet d'une présentation séparée ;

- l'extension du régime de la micro-entreprise devrait répondre aux besoins des petites entreprises qui éprouvent des difficultés à établir les déclarations de TVA ou à gérer la procédure fiscale de fixation du forfait. Cette extension a, en effet, été critiquée par les organisations professionnelles du commerce et de l'artisanat, qui craignent qu'elle ne crée des distorsions de concurrence. C'est pourquoi l'encadrement de la procédure tend à limiter les possibilités d'abus, sans pour autant réduire la portée d'une mesure, qui est avant tout destinée à favoriser la création d'entreprises ;

- la BDPME constitue un partenaire important des PME. C'est pourquoi il importe que la contribution de l'Etat à la BDPME soit maintenue à son niveau ;

- le conseil de l'Union européenne a refusé le report de la date de la suppression du commerce hors taxes intracommunautaire. Le rapport de M. André Capet, député du Pas-de-Calais, préconise un certain nombre de mesures pour limiter les conséquences économiques et sociales de cette suppression, qui sont actuellement à l'étude ;

- en matière d'urbanisme commercial, au-delà de l'augmentation du nombre de dossiers soumis aux commissions départementales d'équipement commercial, qui est liée à l'extension du champ d'application de la loi, on observe une diminution des créations de grandes surfaces alimentaires au profit des grandes surfaces de commerce spécialisé non alimentaire ;

- la poursuite des expérience de schémas de développement commercial, un plus grand respect des autorisations délivrées par les commissions départementales d'équipement commercial ainsi qu'un renforcement des actions du FISAC devraient contribuer à pacifier les relations entre les différents acteurs de l'urbanisme commercial ;

- le commerce électronique connaît en France une croissance rapide. Il importe d'associer les petits commerces à ce développement en favorisant la création dans des zones de chalandise d'intranet ;

- le Gouvernement devrait déposer, à la fin du premier semestre de l'année prochaine, un projet de loi portant réforme du code des marchés publics. Ce texte devrait favoriser l'accès des PME à ces marchés et mieux encadrer les délais de paiement des collectivités publiques. En matière de délais de paiement des entreprises privées, il est envisageable, sans remettre en question la règle de paiement comptant sauf accord contractuel, de s'inspirer du système institué au Royaume-Uni, qui prévoit des pénalités automatiques cessibles à des sociétés d'affacturage ;

- il convient effectivement de développer la formation en alternance, d'accroître le nombre d'entreprises qui accueillent des jeunes en formation et de lutter contre les inégalités régionales en matière de formation ;

- la déconcentration, même partielle, du FISAC ne permettra pas de maintenir une cohérence de la politique menée par le FISAC sur le territoire national et poserait le problème des critères de répartition entre les enveloppes régionales. La déconcentration des décisions de subvention à des micro-projets pourrait toutefois être envisagée ;

- le principal obstacle à la simplification du bulletin de paie est la réticence des partenaires sociaux au sein des caisses de sécurité sociale. La situation devrait cependant évoluer sous la pression des entreprises, de plus en plus nombreuses à exiger de leurs représentants des mesures de simplification ;

- il serait souhaitable de trouver une nouvelle source de financement au fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF). Le système consistant à étendre la taxe sur les bureaux aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage présente, en effet, des inconvénients. Il convient d'étudier d'autres solutions.

Soulignant combien les secteurs du commerce et de l'artisanat pourraient être créateurs d'emplois, M. Jean François-Poncet, président, a estimé que les collectivités territoriales, qui hésitent parfois à créer des emplois-jeunes dans le secteur public, soutiendraient en revanche, sans aucun doute, la création d'emplois-jeunes dans ces secteurs.

En réponse, Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a indiqué qu'il n'avait pas été créé d'emplois-jeunes dans le secteur concurrentiel par crainte de fausser les conditions de la concurrence. Elle a, en outre, souligné que ces métiers attiraient peu les jeunes et qu'il fallait avant tout revaloriser l'image de ces métiers auprès des jeunes générations et de leurs parents.

M. Jean François-Poncet, président, a estimé qu'il était peu probable qu'il n'y ait pas de candidat pour des postes d'emplois-jeunes dans le commerce ou l'artisanat et qu'il fallait, en tout état de cause, essayer cette formule avant d'affirmer qu'elle n'aurait pas de succès. Il a souligné que sur cette question, comme sur celle du régime des micro-entreprises, aucune initiative n'était possible si l'on cédait aux craintes des professionnels ou à celles du ministère de l'économie et des finances.

Rejoignant les propos du président, M. Jean-Pierre Raffarin a appelé de ses voeux la création d'emplois-jeunes dans des entreprises qui souhaitent embaucher un premier salarié.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la concurrence et à la consommation, s'est ensuite félicitée de l'augmentation du budget de la consommation et de la concurrence, soulignant que ces crédits permettraient d'accroître les moyens d'intervention de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de mettre en route la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire des aliments et d'accroître les subventions aux associations de consommateurs. Elle a souhaité savoir quelles suites le secrétaire d'Etat entendait donner aux propositions du groupe de travail sur la réforme de l'Institut national de la consommation (INC).

Elle s'est par ailleurs interrogée sur l'articulation entre l'action de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et celle de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

Elle a également souhaité avoir des précisions sur la mise en oeuvre de l'étiquetage des produits issus d'organismes génétiquement modifiés.

Soulignant que le commerce électronique était une opportunité pour les consommateurs, à condition qu'ils puissent bénéficier d'un minimum de protection, elle s'est interrogée sur la possibilité de mettre en place, au niveau international, une réglementation dans ce domaine. Elle a enfin souhaité savoir si la réforme du dispositif de règlement des situations de surendettement s'accompagnerait d'un renforcement des moyens des services en charge du traitement des dossiers, afin d'éviter qu'elle aboutisse à un allongement des délais de traitement.

En réponse, Mme Marylise Lebranchu a apporté les précisions suivantes :

- l'INC traverse une crise financière et une crise d'identité auxquelles il faut mettre fin. Un plan de réforme sera présenté en conseil d'administration début décembre. Ce plan s'articulera autour de deux axes :

. accentuer le rôle de centre de ressources de l'INC, aussi bien pour les consommateurs et leurs organisations que pour les médias, de sorte qu'ils puissent avoir un accès direct et intelligible à l'information relative à la consommation ;

. maintenir au sein de l'INC le pôle éditorial et la revue " 60 millions de consommateurs ", tout en distinguant plus précisément la comptabilité des différents pôles ;

- conformément à l'objectif de la réforme qui était de séparer les missions d'expertise et de contrôle, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments sera chargée d'une mission d'expertise, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, d'une mission de contrôle ;

- la mention indiquant sur les étiquettes la présence ou l'absence d'aliments issus d'organismes génétiquement modifiés est aujourd'hui obligatoire. Il est toutefois regrettable qu'elle figure trop souvent en caractères peu lisibles. Il est de l'intérêt des consommateurs et des producteurs qu'il y ait sur ce sujet une réelle transparence, afin d'instaurer un climat de confiance favorable à la consommation ;

- en matière de commerce électronique, la France a obtenu, au cours du dernier conseil de l'Union européenne, que lors d'une transaction, le droit applicable soit celui du pays où réside le consommateur. Il convient maintenant de promouvoir une meilleure protection des consommateurs au niveau international, notamment dans le cadre de l'OCDE. Un premier pas a été fait lors de la dernière conférence des ministres des gouvernements de l'OCDE à Ottawa, qui a débouché sur " une déclaration sur la protection dans le contexte du commerce électronique ". Les Etats-Unis manifestent cependant une réticence à l'égard d'une réglementation internationale, dont ils craignent qu'elle ait un objectif protectionniste ;

- les décrets d'application relatifs à la réforme du dispositif de traitement des situations de surendettement devraient paraître prochainement. Des discussions sont, par ailleurs, en cours avec le ministère des finances pour s'assurer que les moyens des services en charge des secrétariats des commissions de surendettement restent suffisants pour assurer une égalité de traitement des surendettés, sur l'ensemble du territoire.

Un large débat s'est alors instauré.

M. André Lejeune a souligné la nécessité de diminuer, dans les zones rurales en difficulté, les seuils d'attribution de la prime d'aménagement du territoire et a souhaité, de façon générale, que ces zones puissent bénéficier de dispositifs fiscaux et budgétaires proportionnels à leurs handicaps et à leurs difficultés. Il a, par ailleurs, souhaité avoir un bilan de la mise en oeuvre de l'abaissement de la durée légale du travail à 35 heures dans les petites et moyennes entreprises.

M. André Ferrand a souhaité savoir quelles actions le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat avait entreprises pour favoriser le développement international des PME et l'expatriation des salariés à l'étranger. Soulignant la nécessité de remplacer le dispositif des coopérants du service national en entreprise (CSNE) - qui est remis en cause par la suppression du service militaire - par un dispositif attractif, il a souhaité avoir des précisions sur la date à laquelle le Parlement serait saisi du projet de loi instituant un service national fondé sur le volontariat.

Evoquant la situation dans son département, M. Louis Moinard a regretté l'inadéquation entre les formations proposées aux jeunes et les besoins des entreprises. Il a également souligné, en matière de sécurité sanitaire, une certaine inégalité de traitement entre les normes sanitaires imposées aux collectivités publiques et celles appliquées dans la grande distribution alimentaire.

M. Jean-Pierre Raffarin a demandé si, après 18 mois d'exercice, Mme le secrétaire d'Etat avait le sentiment que l'intérêt manifesté par les pouvoirs publics, en France, au " fait PME " était justifié. Soulignant que la politique en faveur des PME conduisait souvent à prendre en compte le seuil de 50 millions de francs de chiffres d'affaires, il s'est interrogé sur la pertinence de ce seuil. Il a enfin souhaité savoir si elle estimait qu'il était préférable, pour défendre la cause des PME, d'avoir un ministère de plein exercice, autonome vis-à-vis de " Bercy ", ou un secrétariat d'Etat intégré dans le ministère de l'économie et des finances.

En réponse aux différents intervenants, Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a apporté les précisions suivantes :

- le Gouvernement est en effet conscient de la nécessité d'aider la création d'entreprises dans les zones rurales en difficulté, ainsi que dans les zones urbaines sensibles. Dans cette perspective, plusieurs mesures sont envisageables : réduire le seuil de la prime d'aménagement du territoire, étendre les dispositifs de défiscalisation, renforcer les aides à la création d'entreprises pendant les deux premières années d'exercice, reporter le paiement de toutes les cotisations sociales au-delà de la période de fragilité des entreprises ;

- en collaboration avec le secrétariat d'Etat au commerce extérieur, le secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a participé à la mise en place d'une aide à l'utilisation des nouvelles technologies pour l'exportation, au renforcement des outils de la Coface en matière d'assurance prospection et à la création d'une aide directe à l'interprétariat ;

- le dispositif destiné aux coopérants du service national en entreprise devrait être remplacé par un dispositif d'emplois jeunes à l'exportation permettant à des jeunes de tous horizons d'avoir, entre la fin de leurs études et leur premier emploi, une expérience à l'international ;

- il convient en effet de favoriser l'accueil des jeunes apprentis en entreprise ; c'est pourquoi le secrétariat d'Etat souhaite mettre en place une charte d'accueil des jeunes ;

- si les normes sanitaires sont les mêmes pour tous, il est vrai que les contrôles sont plus stricts sur les nouvelles installations que sur les anciennes. Dans le domaine de la distribution, il est par ailleurs difficile d'obliger les clients à porter des gants quand ils touchent des aliments ;

- les PME exigent de la part des pouvoirs publics une attention d'autant plus soutenue qu'elles doivent faire face à un mouvement de concentration des entreprises. On observe, à ce propos, qu'un tiers des créations de PME correspond à la volonté des grandes entreprises d'externaliser certaines fonctions ;

- le seuil des 50 millions de francs de chiffre d'affaires n'a pas la même signification selon les secteurs, c'est pourquoi il est envisagé de définir des seuils par branche d'activité ;

- la création du secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, intégré au ministère de l'économie et des finances, présente l'avantage de pouvoir faire valoir les préoccupations des PME parmi les préoccupations de ce ministère. La voix des PME est ainsi prise en compte lors de la discussion des mesures fiscales. D'une certaine façon, on a fait rentrer la micro-économie dans la macro-économie.

Soulignant que les petites et moyennes entreprises, les commerces et l'artisanat jouaient un rôle essentiel dans la vie des communes rurales, M. Jean François-Poncet, président, a, en conclusion, invité Mme le secrétaire d'Etat à jouer un rôle actif dans la préparation du projet de loi sur l'aménagement du territoire.

Jeudi 12 novembre 1998

Projet de loi de finances pour 1999 : Examen du rapport pour avis sur l'environnement

Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, vice-président. - La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Bizet sur les crédits consacrés à l'environnement dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits demandés au titre de l'environnement pour 1999 s'élevaient à 3,95 milliards de francs, soit une progression de 110 % par rapport à 1999 et que cette très forte progression résultait pour l'essentiel d'une dotation nouvelle de 1,43 milliard de francs, en raison de l'instauration de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et de la suppression par voie de conséquence des taxes affectées directement à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Le rapporteur pour avis a souligné que cette progression manifestait la volonté du Premier ministre de faire de l'environnement une véritable priorité gouvernementale, ce qui se traduisait par un accroissement important des effectifs du ministère et des moyens des services, le développement des moyens de communication et de soutien aux associations ainsi que le renforcement de la présence de la France dans les négociations communautaires et internationales, et enfin le renforcement des politiques menées dans les domaines de la gestion des espaces naturels, des milieux aquatiques et de la prévention des risques naturels.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a indiqué que les moyens budgétaires pour l'administration générale augmentaient de 12 % en 1999 pour s'établir à 644,6 millions de francs et que le renforcement des effectifs se faisait par création nette de 140 emplois.

Tout en reconnaissant que l'accroissement et la diversification des tâches incombant au ministère en charge de l'environnement justifiait un renforcement de ses moyens, notamment s'agissant de l'inspection des installations classées, le rapporteur pour avis a vivement regretté que l'augmentation des postes ne se fasse pas par redéploiement ou transfert, ce qui aurait été plus conforme à l'impératif de maîtrise des dépenses publiques.

En ce qui concerne les crédits affectés à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi de finances pour 1999 poursuivait la politique menée en 1998, puisque les crédits consacrés à la communication et à l'information augmentaient de 33,8 % pour atteindre 110,6 millions de francs en moyens de paiement et que les crédits en faveur des associations progressaient encore fortement, pour être fixés à 34 millions de francs.

A ce sujet, il a déploré avoir reçu tardivement la liste des associations ayant bénéficié de subventions en 1997 et 1998, et a souhaité qu'une réflexion s'engage sur les modalités d'octroi de ces subventions afin que soit réellement prise en compte la participation effective des associations à des opérations de sensibilisation ou d'information sur l'environnement, pour écarter celles qui n'avaient parfois pour seule raison sociale que l'obstruction par tout moyen - y compris la désinformation - à l'encontre de projets d'aménagement ou de développement local.

S'agissant des crédits affectés à la politique de l'eau, en augmentation de 14 % pour atteindre 265 millions de francs, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a rappelé que ces dotations étaient abondées depuis 1997 par un fonds de concours annuel des agences de l'eau fixé à 110 millions de francs et que le projet de loi de finances pour 1999 en instaurait un second, toujours à la charge des agences, à hauteur de 140 millions de francs, pour contribuer notamment au financement de la police de l'eau exercée par l'Etat et au renforcement des moyens des gardes-pêche du Conseil supérieur de la pêche.

Il a jugé que l'instauration de ce fonds de concours constituait une atteinte inacceptable au principe d'autonomie de gestion des organismes de bassin, pour permettre, de plus, à l'Etat de financer une compétence régalienne.

En ce qui concerne la prévention des pollutions, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a précisé que les crédits progressaient principalement du fait de l'instauration de la taxe générale sur les activités polluantes qui se traduisait par l'inscription de 2,19 milliards de francs de crédits, soit une progression de 467 %.

Le rapporteur pour avis a fait valoir, en ce qui concerne la mise en oeuvre de la loi sur l'air, qu'outre les crédits budgétaires évalués à 395,35 millions de francs pour 1999, le projet de loi de finances comprenait plusieurs mesures d'encouragement pour les carburants de substitution et les véhicules propres, notamment par le rattrapage progressif du différentiel de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) appliquée au gazole et à l'essence et l'amortissement des véhicules fonctionnant en bi-carburation.

Il a exposé qu'en 1999, la TGAP allait regrouper l'ensemble des taxes que l'ADEME percevait directement, à savoir la taxe sur les déchets ménagers et assimilés, la taxe sur les déchets industriels spéciaux, la taxe sur les nuisances aéroportuaires, la taxe sur la pollution de l'air et la taxe sur les huiles usagées, et qu'en contrepartie l'ADEME recevrait une subvention de 1,435 milliard pour compenser la suppression des taxes affectées.

Tout en reconnaissant que le remplacement d'un mécanisme de taxes affectées par le principe de dotations budgétaires offrait plus de facilité au Gouvernement pour orienter certaines des politiques menées par l'ADEME, notamment en ce qui concerne la politique de traitement des déchets et la relance de la politique de maîtrise de l'énergie, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a souligné que ce dispositif ne donnait aucune assurance quant à la pérennité des ressources de l'Agence.

Le rapporteur pour avis a également indiqué que des orientations fiscales avaient été adoptées pour promouvoir la collecte sélective et la valorisation des déchets, avec l'application du taux minoré de TVA aux opérations de collecte sélective, de tri et de valorisation matière et l'augmentation de 50 % du tarif de mise en décharge intégrée dans la TGAP, et que ces mesures venaient appuyer les nouveaux taux d'aide adoptés par l'ADEME en faveur de la valorisation des déchets.

S'agissant des crédits consacrés à la protection de la nature, qui progressent de 19 % pour être fixés à 654 millions de francs, le rapporteur pour avis s'est félicité de la création du fonds de gestion des milieux naturels, qui permet une meilleure lisibilité dans l'affectation des crédits budgétaires, et a indiqué que l'essentiel des mesures nouvelles de ce fonds était affecté à la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 - soit 66 millions de francs -. Il a regretté néanmoins, à ce sujet, que les outils de contractualisation avec les propriétaires et les gestionnaires des sites Natura 2000, soient encore si peu formalisés.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite exposé le dispositif de la taxe générale sur les activités polluantes en soulignant qu'à l'inverse de la plupart des taxes environnementales existantes, le calcul de la TGAP était totalement déconnecté du coût de la prévention ou des réparations des atteintes à l'environnement.

Le rapporteur pour avis a ensuite exposé la théorie du " double-dividende ", qui suppose la mise en place d'une fiscalité environnementale lourde et dissuasive pour intégrer les effets externes environnementaux, afin de générer en contrepartie un allégement du volet fiscal pesant sur le travail grâce aux recettes engendrées par les écotaxes, pour promouvoir une croissance plus riche en emplois.

Le rapporteur pour avis a rappelé que la TGAP comportait différentes accises, à savoir en 1999 les cinq taxes perçues par l'ADEME, puis en l'an 2000 les redevances des agences de l'eau, pour s'élargir à terme à la future écotaxe européenne dite taxe " carbone-énergie ".

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a estimé que trop d'incertitudes étaient liées à la mise en oeuvre de la TGAP notamment dans le domaine de l'eau en soulignant que d'un strict point de vue économique, pour remplir un rôle effectivement dissuasif, la taxe allait se traduire par une hausse des prix à la consommation, notamment sur les produits de base, et que, si des hausses salariales venaient compenser cette perte de pouvoir d'achat, ceci annulerait les effets espérés du second " dividende ", à savoir la baisse des charges fiscales et sociales sur le travail.

Il a fait valoir également que la déconnexion voulue par la TGAP entre le produit de la taxe et le coût des travaux de protection et de réparation de l'environnement suscitait de légitimes inquiétudes quant à la pérennité des crédits affectés à la lutte contre la pollution.

A propos de l'engagement du Gouvernement sur une programmation pluriannuelle des travaux, le rapporteur pour avis a souligné que des expériences passées relatives au fonds spécial des grands travaux et aux contrats de plan Etat-région faisaient douter de la pérennité des engagements de l'Etat. Le rapporteur pour avis a craint que les investissements soient revus à la baisse, alors même que des charges financières accrues étaient à prévoir du fait de l'alourdissement des normes européennes.

Enfin, il a déploré que l'instauration de la TGAP mette fin, s'agissant de l'eau en particulier, à un dispositif décentralisé, partenarial et autonome qui associait les élus, les usagers et les acteurs économiques responsables des pollutions émises et qui servait de modèle pour le projet de la directive-cadre sur l'eau, et il a craint que le nouveau dispositif soit recentralisateur.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a évoqué également les conséquences de la TGAP sur la compétitivité des entreprises et s'est interrogé sur la validité au regard de la législation communautaire des aides publiques en matière d'environnement dans le nouveau dispositif, pour se déclarer, en définitive, hostile à l'instauration de la TGAP.

En conséquence, et malgré certaines orientations positives du budget de l'environnement, il a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'environnement pour 1999, et d'intervenir en séance publique pour faire état de la position défavorable de la commission sur l'article 30 de la loi de finances instaurant la TGAP. Il a, enfin, considéré que si des amendements allant dans le sens des observations de la commission étaient adoptés il allait de soi que celle-ci pourrait être favorable au budget de l'environnement ainsi amendé.

Dans la discussion générale qui a suivi, M. Jean-Pierre Raffarin, président, est intervenu pour souligner les graves menaces pesant sur les agences de l'eau du fait de l'instauration de la TGAP, qui remet en cause leur gestion décentralisée organisée en partenariat avec les collectivités locales et les acteurs économiques.

M. Marcel-Pierre Cleach, après s'être déclaré d'accord avec les conclusions du rapporteur pour avis et avoir dénoncé le défaut de transparence dans le mode de fonctionnement des associations - dont les actions menées localement entraînent parfois des retards lourds de conséquences sur les projets d'infrastructures -, s'est également vivement opposé à l'instauration d'un fonds de concours supplémentaire à la charge des agences de l'eau pour participer au financement de la police de l'eau.

Il a dénoncé le risque de recentralisation du mode de gestion des crédits de l'environnement induit par l'instauration de la TGAP, et a regretté que les ressources affectées jusqu'alors à la protection de l'environnement aillent désormais alimenter le budget de l'Etat.

M. Gérard Cornu a dénoncé les effets pervers qu'aurait la TGAP sur le dispositif des agences de l'eau, alors même qu'une bonne gestion de cette ressource supposait plus de décentralisation, comme en témoignaient les expériences positives menées par l'Agence Seine-Normandie sur la protection de la nappe phréatique de la Beauce. Il a jugé qu'en matière d'environnement, il fallait soutenir l'action des élus locaux et leur donner les moyens financiers de faire face aux obligations très lourdes résultant de la mise en oeuvre des directives communautaires. Evoquant le problème de l'épandage des boues résiduaires des stations d'épuration, qui reste une solution moins coûteuse que l'incinération, mais à laquelle les industries agro-alimentaires sont désormais très hostiles, il a souhaité que le ministère de l'environnement engage des actions de concertation entre les différentes parties prenantes pour définir une solution acceptable par tous et supportable pour les finances locales.

M. Jean Huchon s'est déclaré préoccupé par l'état d'esprit de certains défenseurs de l'environnement, qu'ils soient au ministère ou dans les associations, qui refusaient de travailler dans un esprit de concertation avec les élus locaux et les acteurs du développement économique local, notamment en ce qui concerne la désignation et la gestion des zones Natura 2000. Il s'est déclaré très opposé à l'instauration de la TGAP, qui remet en cause un processus de gestion décentralisée de l'environnement.

M. Pierre André a jugé que le projet de budget du ministère de l'environnement ne résolvait pas deux problèmes essentiels pour les collectivités locales, à savoir la gestion des ordures ménagères et l'assainissement, qui représentent des investissements très lourds, notamment pour les communes rurales. Il a fait valoir que les mesures fiscales favorisant le tri sélectif ne réglaient rien et qu'une véritable politique des déchets devait définir ce qu'on entendait par " déchet ultime ", redonner sa place à l'incinération et résoudre le problème des boues résiduaires des stations d'épuration. Il a enfin fait remarquer qu'en 2002, le coût de mise en décharge contrôlée serait quasiment équivalent à celui du traitement par incinération.

Mme Anne Heinis a déclaré partager l'ensemble des opinions émises contre le budget de l'environnement et s'est étonnée de ce que l'on choisisse de renforcer les contrôles avant même d'avoir donné aux responsables politiques et économiques les moyens financiers nécessaires pour mettre en oeuvre les obligations résultant des directives européennes en matière d'eau, d'assainissement et de traitement des ordures ménagères. Elle a considéré que le principe de déconnexion entre la taxe et la réparation des atteintes à l'environnement qui fondait la TGAP était très critiquable et qu'en définitive cela permettrait à l'Etat de récupérer les fonds gérés par les agences de l'eau.

S'agissant du rôle des associations, elle a jugé que certaines se livraient à une politique systématique de désinformation, largement relayée par les médias, ce qui était profondément traumatisant, tant pour l'opinion publique que pour les élus locaux, soucieux de l'intérêt général.

M. Gérard Le Cam a considéré que le budget de l'environnement comportait des avancées positives mais s'est déclaré très hostile à l'instauration de la TGAP, qui portait atteinte à l'autonomie des agences. Il a condamné les pratiques de certaines associations de protection de l'environnement qui, sur des fonds publics, achetaient des plans d'eau ou des forêts pour les soustraire ultérieurement à la pratique de la pêche et de la chasse. Il a déclaré qu'en conséquence, le groupe communiste, républicain et citoyen s'abstiendrait sur le vote de ce budget.

M. Jean-Pierre Raffarin, président, est alors intervenu pour déplorer qu'en certaines occasions on puisse avoir le sentiment d'une confusion entre les objectifs défendus par les services du ministère de l'environnement et ceux défendus par les associations de protection de l'environnement, ce qui nuisait à la crédibilité de ce ministère, qui en toute occasion devait défendre l'intérêt général.

M. Rodolphe Désiré a fait part de ses hésitations sur le contenu du budget de l'environnement, mais il a jugé qu'en matière de développement économique local, l'action systématique, tant des associations que parfois des administrations locales au nom d'une doctrine écologique intransigeante, empêchait dans certains cas la réalisation de tout projet, que ce soit dans le secteur du tourisme ou en matière agricole. Il a évoqué l'impossibilité d'installer en Martinique une usine de fabrication de produits pour le bétail, ce qui freinait le développement de l'élevage. Il a déclaré en conséquence s'abstenir sur le vote du budget de l'environnement.

En réponse aux différents orateurs, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a salué l'unanimité des opinions émises et souligné qu'en définitive la TGAP constituait une variable d'ajustement pour permettre à l'Etat d'équilibrer son budget. Il a rappelé que selon les chiffres transmis, la future écotaxe sur le carbone et l'énergie pouvait rapporter entre 15 et 25 milliards de francs.

Il a appelé l'attention sur le fait que dans le nouveau dispositif, les subventions versées par l'Etat pour protéger l'environnement seraient soumises à la règle du plafonnement communautaire. Il s'est inquiété de l'accroissement du nombre de fonctionnaires du ministère de l'environnement décidé pour 1999, alors même que la France occupe déjà le deuxième rang mondial s'agissant du poids de la fonction publique. En ce qui concerne le traitement des ordures ménagères par incinération, il a indiqué que le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement avait fixé la norme d'émission de dioxine à 0,1 nanogramme/m3 de fumée, mais il a jugé que le discrédit jeté sur cette filière favorisait a contrario des multinationales qui, grâce à la maîtrise de surfaces foncières importantes, allaient pouvoir développer les centres d'enfouissement technique.

Il a soutenu personnellement que la solution de l'incinération était la moins mauvaise possible, en faisant valoir que le tri sélectif ou le compostage ne pouvaient concerner qu'une infime part des ordures ménagères. Il a suggéré que soit organisée dans le cadre de la commission une journée d'auditions sur le traitement des déchets, étant donné l'enjeu que cela représente pour les collectivités locales. Après avoir émis des doutes sur la réalité économique du deuxième dividende, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a jugé que " trop de taxe écologique allait tuer la protection de l'environnement ".

M. Jean-Pierre Raffarin, président, a fait valoir que la notion de " double-dividende " lui paraissait peu pertinente, puisque l'obtention du premier dividende - dissuader les pollueurs - empêchait l'obtention du second, à savoir affecter les surplus de fiscalité écologique à la baisse des prélèvements sociaux sur le travail.

La commission, sur les propositions de son rapporteur pour avis, a alors émis - les commissaires des groupes communiste républicain et citoyen et socialiste s'abstenant - un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'environnement inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

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