L'avenir de la codification en France et en Amérique latine
Palais du Luxembourg, 2 et 3 avril 2004
Danièle Bourcier
Directrice de recherche au Centre de recherche en science administrative (CNRS-Université Paris Il Panthéon-Assas)
« La connaissance du droit ne dépendra pas seulement des juristes mais des dispositifs techniques permettant de la traiter. »
Un codificateur
RÉSUMÉ. La politique française de codification mise en place en 1989 à travers la Commission supérieure de codification (CSC) - codification dite à droit constant - avait essentiellement pour objectif de permettre une restructuration et une recomposition des textes juridiques dans un ensemble de codes, sans en modifier te fond. Cette codification était rendue nécessaire par les mises à jour successives, le principe de la codification par décrets, l'inadaptation des plans antérieurs. Elle devait permettre à plus long terme d'améliorer le processus d'élaboration des textes - éventuellement d'en réduire le nombre - et de permettre un meilleure connaissance du droit pour les différents usagers : administration, élus et citoyens.
La modernisation voire l'informatisation du processus de codification avait été prévue à plusieurs reprises dans les différents rapports de la Commission supérieure de codification. Le programme de recherche CODEX qui S'est greffé sur la codification au ministère de l'Intérieur avait pour objectif d'analyser la méthodologie de construction d'un code (le Code général des collectivités locales). Ce sont quelques uns des résultats de cette recherche (1994-2000) qui sont exposés dans cette communication et mis à jour. Ils ont pour but de préciser ce qu'est un code et quel est le processus de codification, du point de vue de la légistique. La description de la méthodologie de la codification assistée par ordinateur nous conduira à apprécier les effets de ta numérisation sur la rédaction et la communication du droit.
PRÉSENTATION
Q
uand on parle de codification, il est bon de définir d'abord ce que l'on vise. S'agit-il de réformer le fond du droit et d'intégrer la jurisprudence ? Ou bien de traiter le désordre des textes, pour rendre aux règles de droit leur vocation première, à savoir d'être compréhensibles et accessibles par leurs principaux usagers, les citoyens ? La perspective que j'adopterai relève de cette orientation résolument pratique et sera axée sur la méthode et le processus de codification, et non sur le contenu des codes. Cela ne signifie en rien que la science du droit en soit exclue : bien au contraire, la légistique est là pour nous rappeler qu'il existe aussi en droit une théorie de la forme et une sémiotique du texte 1 ( * ) .
La codification n'a plus les mêmes visées qu'en 1804. Le fond du droit continue d'être modifié, et la doctrine sait utilement en commenter les évolutions. Il existe des plateformes éditoriales pour cela. En revanche le citoyen éclairé, qui lisait assez facilement le code civil, est devenu bien incapable de s'orienter dans l'enchevêtre ment des codes et des lois successifs et surtout de consulter (gratuitement ?) l'en semble de la doctrine pour savoir quelle est la règle applicable, ou sur quel point la règle serait discutable. Le droit, même publié, est devenu ingérable, matériellement et intellectuellement. C'est à ce grand chantier public que s'est attaquée la Commission supérieure de codification (CSC désormais) en 1989. Certes, c'est bien la tradition codificatrice de 1789 qui a facilité cette prise de conscience mais une division du travail s'est imposée : les modifications sont de la compétence du législateur, mais les politiques de réforme de l'état, auxquelles se rattache la codification « à droit constant », appartiennent au gouvernement. La méthode n'échappe pas à la critique et de nombreux articles de doctrine en témoignent mais la confusion doit être dissipée 2 ( * ) . Même si parfois la codification à droit constant peut modifier le fond du droit en outrepassant ses limites (et il faut alors en débattre, ou exercer des recours) ou au contraire, être trop prudente (et il faut alors faire appel au Parlement), modification et codification appartiennent à deux registres différents de l'organisation de la connaissance juridique.
Le droit est confus donc, et inflationniste car nous avons atteint en France à peu près 8 000 lois et 360 000 décrets en 2004 3 ( * ) . Et la codification n'a pas vocation à réduire le nombre de lois, malgré ses promesses. Mais cette société de l'information, source de cette inflation, nous propose des remèdes. Les technologies sont devenues plus intelligentes et plus adaptées à nos besoins cognitifs. Déjà elles nous aident à nous repérer dans le maquis des textes par les liens hypertextuels mais surtout elles rétroagissent sur la production elle-même en améliorant la structure du texte : elles nous obligent à penser le droit autrement, c'est-à-dire comme un système d'information et un phénomène de communication. Elles aident le rédacteur des codes à concevoir autrement l'organisation des règles de façon à prévoir l'évolution du domaine, et faciliter une mise à jour plus rapide 4 ( * ) .
Après avoir décrit comment l'idée de codification a finalement toujours maintenu cette opposition entre modification et réorganisation du droit, j'analyserai comment la question de la méthodologie a été au coeur de la codification de 1989 puis comment les technologies de l'information ont enrichi la légistique pour développer une nouvelle manière de codifier, d'écrire le droit et le faire évoluer. Ce qui n'empêchera pas de réfléchir aux effets parfois négatifs de la codification sur la lisibilité du texte législatif.
1. DES CODES AUX CODIFICATIONS: ÉMERGENCE D'UNE MÉTHODOLOGIE
Avant d'analyser le processus mis en place en 1989, une définition du code et une brève histoire de la codification s'imposent.
Un simple regard sur la bibliographie internationale de la codification montre que l'approche méthodologique de la codification - parce qu'elle ne peut se poser qu'au moment de la réalisation pratique d'un code sur le terrain - est absente des problématiques développées. Pourtant le processus de production d'un code fait émerger - par la spécificité de sa méthode - des problématiques nouvelles propres à la matière et à la forme du domaine. Je citerai par exemple la recherche de deux sociologues qui ont étudié l'évolution complexe du « périmètre du familial » en comparant les trois codifications de 1939, 1956 et 2000 5 ( * ) . À quand l'histoire des débats qui ont entouré la succession des projets de codes de commerce, ou de ceux de l'environnement, depuis 1990 ?
1.1 QU'EST-CE QU'UN CODE?
Un code est d'abord vu comme le produit d'une écriture substantielle : c'est un ensemble de règles de droit, collecté, structuré et promulgué par une autorité publique (à la différence des codes privés).
Mais l'écriture peut être définie d'un point de vue technique, et cela par trois éléments : la trace, l'outil, le support. Avec l'arrivée des technologies de l'information, la trace est devenue numérique, le support est « virtuel » (différents supports matériels possibles), l'outil est un logiciel.
Le code est donc aussi le produit d'une écriture matérielle :
ï C'est un objet physique, concrétisé jadis par des tablettes de cire (caudex est une écorce d'arbre et c'est de là que vient le mot code) puis par un volume (volumen) facilement consultable. Un code est désormais aussi un fichier sur support numérique consultable à partir d'un écran par plusieurs types d'accès ;
ï C'est ensuite, et quelle que soit l'époque concernée, l'inscription sur un support unique, d'un ensemble de dispositions écrites, reliées grâce à une structure. En tant que fichier, il est accessible par les différents points d'entrée de cette structure : plan, table des matières, mot, référence, numéro d'article etc., à la demande;
ï Un code est « un instrument de connaissance du droit 6 ( * ) » et de gestion du droit, car le regroupement de textes doit en faciliter la consultation et la modification ;
ï Un code est aussi un moyen de diffusion du droit : « L'achat de volumes de droit sera facile pour les riches et pour les pauvres qui pourraient se procurer une grande sagesse pour une somme modique » (Justinien, 533) ;
ï Un code est enfin un modèle de représentation par un État d'un système juridique à un moment donné. En effet c'est le caractère étatique du droit qui définit la codification, et le code devient à son tour une image idéalisée du fonctionnement de l'État. Le Code prussien, construction prototypique du siècle des Lumières, est par exemple présenté « comme un chef d'oeuvre de l'esprit humain, un corps de droit parfait ayant une unité de plan et des règles si justes et si proportionnées qu'un état régi par ces lois ressemblerait à une horloge ». De même la loi du 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire ordonne la rédaction d'un code général de « lois simples et claires » et rejoint les idéaux du siècle des lumières : « Après avoir découvert le système du monde physique, nous avons eu l'ambition de reconstruire le monde moral et politique. » (Portalis)
1.2 QU'EST-CE QUE CODIFIER ?
La méthode de codification a suscité plus de discussions que la définition de code.
La complexité de l'opération consistant à rédiger (ré-écrire) un ensemble de dispositions, c'est-à-dire à spatialiser, dans un ou plusieurs livres, l'ordre juridique applicable à une époque donnée conduit à se poser la question des motivations réelles de ce projet.
L'histoire des codifications vient à notre secours. Cette histoire part traditionnellement du Code Hammourabi 7 ( * ) écrit au XVIII e siècle avant notre ère, suivant un plan parfaitement homogène et traitant à la fois du droit pénal, du droit civil (droit de propriété, droit de la famille), du droit du travail, du droit de la responsabilité médicale pour réconcilier le droit de deux parties du royaume de Mésopotamie.
L'empereur Justinien fut l'un des premiers politiques à en systématiser le processus, quelque vingt siècles plus tard. En effet, le code qui garde son nom, avait refondu trois codes antérieurs (codex) et supprimé les répétitions et les contradictions, comme le signale G. Vico 8 ( * ) dans son analyse philologique de l'histoire et du droit. Au IX e siècle, à l'instigation de Léon le Philosophe, furent rédigées les Basiliques, (re)compilation de tout le droit justinien. Ce fut la dernière étape glorieuse de ce droit. En effet jusqu'à la Renaissance, le droit va s'affaiblir en de grands travaux d'exégèse qui accumulèrent subtilités et traités diffus, sans recourir aux sources textuelles directes. Il faudra attendre G. Budé et J. Cujas pour que le Corpus civilis soit réécrit.
En général, on codifie pour réunir sous une forme complète et méthodique les règles écrites émanant d'un pouvoir central. Partant, on peut en profiter pour réécrire les textes anciens ou en créer de nouveaux : c'est là que se situe le véritable enjeu de la codification. Qui va l'écrire ? Comment ? La codification ne peut s'imaginer que liée à une commande d'écriture et à une volonté politique forte.
Pour cette dernière raison, l'histoire des codifications est plus discrète sur la rédaction des coutumes, projet de codification particulier : pourtant l'ordonnance de Montil-les-Tours (1453) a mis en route pendant plus de deux siècles un lent processus d'homogénéisation de la nation française autour de son droit et de son roi. Cependant le résultat attendu n'est pas aussi clair. Certes la plupart des coutumes vont être rédigées mais cet effort de visibilité, conjugué avec l'expansion de l'imprimerie, va seulement révéler la grande diversité des règles existantes... Il faudra encore deux siècles pour que le droit se stabilise entre les coutumes et la législation royale. Retenons que le projet d'écriture est lié à la pratique du droit (coutume ou jurisprudence) : on retrouve cet objectif dans la codification actuelle de façon implicite.
De même, la codification, si elle n'est pas une spécialité de la France, rencontre où nourrit son imaginaire collectif, souvent résumé sous les termes « d'ordre et de clarté 9 ( * ) », comme ses jardins, son architecture, ou son théâtre classique a-t-on dit. Le projet politique, constant depuis cinq siècles, a toujours été, avec des justifications diverses, l'occasion de constituer, ou de réaffirmer, « une unité nationale » et une unité de pensée fondée sur un droit écrit. On retrouve cette aspiration - de façon encore plus vivante à cause de la matière elle-même - dans le projet de Code général de collectivités territoriales (CGCT) qui visualise dans un plan transversal (et non plus hiérarchique) la volonté d'égaliser et de décloisonner le statut des différentes entités territoriales, à partir du pouvoir central.
On dit généralement 1 ( * )0 que le terme de codifier a été utilisé, pour la première fois par J. Bentham dans une lettre au tsar de Russie Alexandre 1 er pour désigner le projet de composer un corps complet de législation (un pan-nomion). Pour Bentham 1 ( * )1 , qui en systématisa la conception, le principe fondamental de la codification est celui de l'intégralité (all-comprehensiveness), auquel il ajoute la brièveté, la clarté et la maniabilité. Cette intégralité recouvre un objectif formel , car le code doit être exclusif dans un domaine du droit. On verra que la question des liaisons entre dispositions se pose encore à travers la doctrine controversée des codes pilotes et suiveurs.
La méthode de codification a intéressé les législateurs passionnés par la « législation parfaite » (le zéro-défaut). L'objectif peut être idéologique : il faut généraliser les principes, ne pas faire de discrimination, rédiger des règles claires, rendre le droit lisible et accessible.
Il est aussi théorique : la codification est fondée sur l'hypothèse (très forte) qu'on peut inférer une logique d'ensemble à partir d'une collection (hétéroclite) de lois, et cela au-delà des contingences politiques et historiques.
Il est enfin logique : il faut, pour appliquer le droit, un raisonnement déductif net et ce raisonnement ne peut se développer qu'à partir d'un seul axiome. Ce sera celui dégagé par le code.
En résumé, et d'un point de vue méthodologique, codifier le droit consiste depuis toujours :
ï À collecter et fixer les règles applicables dans une matière juridique ;
ï À délimiter cette matière et à la nommer ;
ï À sélectionner des textes valides et à jour ;
· À
organiser
cet ensemble de façon cohérente et systématique à l'intérieur d'un
plan.
1.3 LES DIFFÉRENTS TYPES DE CODIFICATION
La codification fait partie des grands projets de transformation de la matérialité textuelle du droit comme le sont aussi l'unification, la compilation, la systématisation, la consolidation, la transposition 1 ( * )2 , la traduction. L'idée de codification est cependant toujours reliée au projet de rationaliser le droit (positif) autour d'une structure visible (notion de transparence de la matière).
Quand on observe ces différentes orientations dans l'histoire du droit, on s'aperçoit que les codifications ont pris des formes très différentes. Dans l'ensemble des typologies recensées 1 ( * )3 , on distingue la codification extensive (quantitative) et intensive (qualitative). Dans la période contemporaine, il ne s'agit plus d'élaborer quelques grands codes mais de re-codifier de qui a été décodifié 1 ( * )4 , ou de « codifier » des matières précises comme l'environnement ou l'éducation.
La codification au sens large recouvre quatre types d'opérations sur le matériau juridique :
· La compilation, publique ou privée, qui consiste à
accumuler
les textes juridiques. L'ordre des textes est plutôt chronologique mais l'organisation est peu intégrée. La finalité est l'exhaustivité et la maniabilité (par exemple la gestion des mises à jour dans un classeur). L'opération a peu d'intérêt pour l'informatique.
ï Une consolidation qui consiste, à l'occasion d'une nouvelle loi, à y intégrer les lois antérieures. La finalité est une meilleure compréhension d'un domaine du droit. L'informatique peut aider à l'intégration des modifications textuelles.
ï Une mise en ordre du droit existant, combinant une répartition rationnelle des matières entre codes et une structuration par code. La finalité est d'ordonner et de clarifier les différents domaines du droit. La simulation automatique de plan avec renumérotation peut être efficace.
ï Une modification systématique du droit après une période révolutionnaire ou réformatrice. La révision en est la forme édulcorée 1 ( * )5 . Le but est d'organiser, de façon claire, la formulation de règles nouvelles, par rapport au droit ancien. L'informatique est peu opérationnelle dans ce processus : elle peut le devenir au moment de l'accès à l'information nouvelle.
Ainsi la consolidation se fait plutôt à partir d'un texte, la compilation à partir d'une matière, la réformation à partir d'un ensemble de matières, la mise en ordre à partir de l'ensemble du droit.
En réalité deux critères fondamentaux peuvent caractériser ces entreprises de codification : l' étendue de la couverture du droit repris et le degré de modification souhaité. Les deux critères ne sont pas inversement proportionnels mais, comme on ne peut à la fois tout reprendre et tout modifier, il y a toujours un équilibre entre ces deux opérations.
La portée de toute « ambition codificatrice » doit être revue par rapport à ces deux tendances. En effet, on peut dire que la codification de 1989 est ambitieuse en ce sens qu'elle entend reprendre l'ensemble du droit. Mais on lui reproche d'être trop en retrait car elle ne suppose aucune règle nouvelle ni même aucune opération de réécriture par rapport à un projet de communication (transparence, pédagogie etc.). Cette mise en ordre est considérée à tort comme une pure compilation c'est-à-dire comme la reprise sans ordre apparent d'un ensemble de textes. C'est une des nombreuses confusions qui parcourent les différents débats depuis le lancement du projet, dues essentiellement au fait qu'en France on ne distingue pas assez, dans la théorie de la légistique, la modification de la codification du droit.
1.4 UNE LENTE SYSTÉMATISATION DE LA CODIFICATION
Le début du XX e siècle marque un tournant dans les projets de codification. La codification s'oriente vers le maintien du droit en vigueur : ainsi on parlera « d'un travail matériel et pour ainsi dire de mosaïque » pour le projet de Code du travail, par opposition à la conception d'un « anti-code civil » qui aurait nécessité une nouvelle réflexion - non souhaitée - sur la législation ouvrière. Parallèlement, de nombreux textes portant codification se développent, notamment dans le domaine fiscal : mais ces codifications sont incomplètes et limitées à un champ particulier du droit (Code du blé, Code du vin, Code de la famille, Code des jardins ouvriers...). On en arrive à une déformation de la notion même de codification : certains arrêtés « codifient » dix-huit articles dans le domaine des salaires du personnel des réseaux ferroviaires 1 ( * )6 ...
Le Comité d'étude sur le coût et le rendement des services publics crée pour « réorganiser l'état » va être le premier organisme à proposer un comité de codification qui « ferait préparer » par chaque administration un code unique qu'elle tiendrait à jour. Une Commission de codification sera créée en 1948 pour mener à bien ces objectifs et définir une méthode. À côté d'un important travail de réflexion, dix-neuf codes complets verront le jour de 1960 à 1982. Le volumineux Code de la sécurité sociale sera, quant à lui, préparé avec beaucoup de soin de 1981 à 1985.
Les difficultés naîtront essentiellement des divergences entre les notions de codification et de modification du droit : la commission voulait aussi moderniser certaines règles de droit.
2. LA CODIFICATION DE 1989 : UNE AMBITION MÉTHODOLOGIQUE
À la fin du 2 e millénaire, la connaissance du droit en vigueur est devenue une gageure, même pour l'administration...
La codification est présentée de ce fait comme une des voies possibles pour moderniser le droit et l'action administrative : c'est une décision de management public. On peut certes en critiquer les méthodes et même les résultats (des erreurs sont relevées lors de chaque relecture devant le Parlement). L'inflation des lois et règlements empêche une connaissance précise des textes en vigueur, y compris dans un ministère, comme l'a montré notre enquête CODEX. Inflation normative, multiplication des sources, décodification, accumulation des mises à jour : la connaissance juridique est devenue non seulement inaccessible mais ingérable. Le Rapport du Conseil d'État (1991) y voit là une raison supplémentaire d'insécurité juridique et de dégradation de la norme.
Moins la réduction de la complexité des règles, la codification vise à préserver leur cohérence et leur présentation. La volonté de continuer l'oeuvre entreprise après la guerre par G. Ardant 1 ( * )7 est donc soulignée pour que les usagers du droit puissent retrouver, dans un seul recueil, l'ensemble d'une matière. Mais la codification n'est pas seulement un travail de reproduction du droit et le codificateur n'est pas seulement un copiste : on lui demande d'évaluer le droit avec ses imperfections, ses lacunes, ses contradictions, voire de proposer des solutions. Il lui est conseillé de suggérer des mesures de clarification des normes. Ces raisons sont nouvelles et s'inscrivent dans un mouvement général visant à mieux légiférer. Ce projet est repris, au niveau européen par le Groupe chargé de la simplification au sein du Service juridique de la Commission 1 ( * )8 .
Le principe de la codification à droit constant de 1989 est un compromis entre une codification administrative et une politique d'évaluation et de modernisation du droit. La codification mise en place en 1989 poursuit les codifications entreprises dans l'histoire du système juridique français mais avec d'autres principes et d'autres méthodes, dues aussi à l'arrivée des technologies de l'information dans le monde du droit.
2.1 UN PRINCIPE RIGOUREUSEMENT AFFIRMÉ : CELUI DE DROIT CONSTANT
Ce principe, qui paraît clair dans sa formulation et dans sa méthode, est beaucoup plus complexe au niveau de sa mise en oeuvre.
Codifier à droit constant signifie qu'on rassemble le droit en vigueur sans ajouter de règles nouvelles. Mais ce n'est pas une codification à droit existant car plusieurs procédures de validation viennent compléter la tâche de codification :
ï Validation constitutionnelle : la codification s'articule autour du partage entre les domaines respectifs de la loi et du règlement (reclassements et déclassements d'articles L et R vérifiés par rapport à la Constitution) ;
ï Validation communautaire : la bonne transposition du droit communautaire dans le droit interne doit être vérifiée à cette occasion ;
ï Correction de modifications implicites « quand celles-ci sont certaines 1 ( * )9 », après consultation des organes compétents : les ministères, la Chancellerie, le Conseil d'État ;
ï Validation des dispositions particulières concernant les statuts spécifiques (droit alsacien mosellan) ou nécessitant des consultations ou des procédures (application à l'outremer).
La solution proposée a l'avantage de distinguer deux moments dans la codification :
ï D'abord celui de l'amélioration de la présentation et le repérage des difficultés d'application du droit existant (propositions techniques).
ï Ensuite, celui des suggestions de modification du droit (propositions juridiques).
2.2 UNE MÉTHODOLOGIE PRAGMATIQUE MAIS SYSTÉMATIQUE
C'est la CSC qui a pour mission de « fixer la méthodologie d'élaboration des codes en émettant des directives générales ». La dernière directive 2 ( * )0 a pris la forme d'une lettre au secrétariat général du Gouvernement relative à la mise à jour des textes codifiés : la difficulté de prendre en compte pour modifier une loi, de la totalité de son « système de référence » est évoquée. En outre depuis le décret du 13 juin 2000, la CSC est consultée sur les projets de lois modifiant les codes existants. Ce changement de perspective implique une volonté politique plus claire d'inclure la codification dans l'ensemble du processus législatif et du système d'information.
La CSC rend des rapports annuels diffusés sur Internet où les questions de méthodologie sont largement expliquées et évoluent au fur et à mesure des problèmes rencontrés 2 ( * )1 . La diversité des conditions d'application des lois soit dans le temps (lois « suspendues »?) soit dans l'espace (lois expérimentales) l'a incitée par exemple à proposer la pose de balises informatiques dans la base de données du Journal officiel, de façon à instituer des « alertes juridiques » automatiques. Un « Guide de bonnes pratiques codificatrices » est aussi à l'ordre du jour : certainement l'informatique devra y être convoquée.
Cette méthodologie consiste à fixer avec les administrations le minimum de standards de présentation pour les documents de travail et les projets de code. Mais, comme on le remarque dans les Rapports de la commission, cette mission recouvre aussi la définition de terminologies, de procédures et d'aides technologiques communes. Quelques principes méthodologiques généraux ont été définis dans une Note de la CSC du 1 er février 1990 sur la présentation des codes et sur leur contenu. Nous en suivrons l'évolution.
a) La présentation se fait par livres, titres et chapitres : la commission insiste, sans donner d'indications plus précises, sur la nécessité, pour chacune de ces trois divisions, de porter « un titre aussi significatif que possible du contenu ». La numérotation peut se faire en continu (comme l'ont adopté le code de commerce ou le code pénal) ou en décimale (plus généralement) 2 ( * )2 . Les numérotations portent les lettres L (loi) ou R (règlement).
b) Sur le contenu des codes, la méthodologie est assez peu précise. Un code doit être « aussi complet que possible, sans comporter de renvois ». Seules les dispositions « véritablement normatives » doivent y figurer : cela signifie-t-il que les principes trop généraux ou les articles d'orientation ou pédagogiques doivent en être exclus? Il est indiqué, sans autre détail, que l'informatique doit « aider le recensement des textes ».
c) Sur l'absence de renvois, la situation est plus délicate. Le découpage par matières ne rend pas étanches les domaines du droit. La commission a donc opté pour la méthode dite des codes pilotes et des codes suiveurs plutôt que sur les citations croisées. La terminologie de code pilote et de code suiveur (instaurant inévitablement une hiérarchie dans ce couplage) est d'ailleurs souvent remise en question mais aucune autre métaphore (moins maritime ?) n'a pu encore s'imposer. Le code pilote signifie que la disposition sera considérée comme appartenant en priorité et en tant que version originale à tel ensemble. Le code suiveur ne fera que « recopier » la disposition. Les solutions informatiques sont efficaces pour maîtriser ce problème en instaurant des hyperliens croisés voire virtuels. Dans la note de la CSC de 1990, la commission exclut le renvoi d'un code à l'autre « sans reproduction des articles concernés ». Le parti est pris d'épurer les textes de références croisées et en cascades.
Les notions de code pilote et de code suiveur ont été plus ou moins abandonnées au profit de celle plus restrictives d'articles ou de dispositions pilotes par rapport à des dispositions « suiveuses ». En effet le but n'est pas de privilégier de créer des codes nobles par rapport à d'autres qui le seraient moins mais d'établir des liens fonctionnels entre des éléments appartenant à un même réseau d'informations. Cette conception est plutôt liée à celle de management de l'information juridique. Là aussi, des solutions de légistique informatisées existent. Dans le 1 er rapport, la reproduction était plutôt favorisée pour faciliter la lecture. Le 2 e rapport émet quelques restrictions. Puis le 3 e rapport renvoie à l'informatique le soin de trouver une solution.
La solution serait de gérer ces informations sur une banque de données. L'article suiveur pourrait intégrer une référence à l'article pilote ce qui permettrait à chaque mise à jour du « pilote » de modifier en ligne toutes les références suiveuses.
Enfin la plupart des indications méthodologiques données par la CSC sont reprises dans la Circulaire du 30 mars 1996 (J.o. du 5 juin 1996) relative à la codification des textes législatifs et réglementaires (accessible sur LEGIFRANCE).
2.3 LA LOI DE CODIFICATION : UN « ALGORITHME » DE PRODUCTION DE CODE
Avant 1989, le principal problème venait de la validité juridique de la codification administrative. De nombreux codes publiés par décret se terminaient par la formule : « les dispositions du présent code se substituent à celle des textes repris et énumérés ci-après ». En réalité, la substitution ne permettait pas l'abrogation des textes. L'énorme travail des codificateurs se résumait à présenter autrement le droit mais non à faire une oeuvre valide juridiquement. Par ce principe de « substitution », le législateur pouvait continuer à modifier le texte d'origine et non le code.
Après 1989, la codification n'est plus seulement programmée, elle est intégrée au droit. La partie législative de chaque code sera approuvée par la Commission et soumise au Parlement après avis du Conseil d'État 2 ( * )3 . Elle a force de loi dès sa publication. Nous allons insister sur les particularités de la loi de codification par rapport à la loi de ratification.
Cette loi est un véritable algorithme c'est-à-dire une suite d'instructions ordonnée.
Elle est performative car elle produit directement un certain nombre d'effets dans l'ordre juridique. Le mot « ordre » est aussi pris dans le sens d'une chronologie des opérations à effectuer
Cet algorithme législatif pourrait être formalisé dans un certain nombre « d'instructions » au sens informatique, à tel point que cette loi de codification deviendrait non seulement le résultat de la préparation d'un code mais l' algorithme dynamique d'une auto-modification 2 ( * )4 du corpus existant,...après le vote du code.
1 ere étape : Annonce le code. Un article précise que le code est en annexe de la loi.
2 e étape : Indique que le code remplace le texte abrogé. Cette disposition respecte le principe suivant lequel une loi promulgue d'abord un nouveau texte, puis abroge l'ancien.
3 e étape : Instaure des liens entre code pilote et code suiveur. Les modifications des articles sont reprises de plein droit par les articles suiveurs sans que le législateur ait besoin d'en voter l'incorporation
4 e étape : S'applique au TOM. (dans le Code de la Propriété intellectuelle)
5 e étape : Abroge. En théorie, seuls les textes repris dans le code sont abrogés. Parfois, on peut trouver les références des textes dont l'abrogation a été proposée.
6 e étape : Réécrit la loi pour que son contenu reste cohérent. Ainsi l'article 7 de la loi de codification du Code de la consommation corrige des visas dans les lois.
7 e étape : Demande à ce que le Gouvernement dépose un rapport contenant les modifications législatives apportées au code pendant les deux années écoulées (Code de la consommation). L'objectif de la mise à jour du code est donc inscrit dans la loi : on remarquera cependant que dans le mois qui suivit la publication du tout nouveau code de la Consommation, une modification sous forme de loi a été publiée au Journal officiel sans avoir été intégrée dans le code...
Enfin, la suppression de mots ou d'alinéas peut faire l'objet d'un article supplémentaire à la loi de codification : c'est alors le Parlement qui fait oeuvre de réécriture d'articles.
3. L'AIDE LÉGISTIQUE ET INFORMATIQUE À LA CODIFICATION
Nous entendons par légistique l'ensemble des méthodes et techniques utilisées dans l'élaboration et la rédaction des textes juridiques. Elle se combine à l'informatique, grâce à la numérisation complète des données textuelles et à la modélisation des tâches. L'informatique juridique, science du traitement de l'information en droit peut apporter ses procédures et sa logique pour améliorer les processus d'écriture du droit et notamment des codes. Notre laboratoire de recherche 2 ( * )5 a entrepris depuis plusieurs années des recherches sur le texte juridique 2 ( * )6 , sur l'aide de l'informatique au droit 2 ( * )7 , à l'écriture du droit en particulier 2 ( * )8 et enfin sur l'accès à la connaissance par les outils de l'intelligence artificielle 2 ( * )9 .
La légistique regroupe à la fois ce que l'on appelait la méthode législative (étude du processus intellectuel d'élaboration des lois) et la technique législative (écriture des règles de droit). Elle est liée désormais à la diffusion du droit. Compte tenu de la nature particulière du texte juridique, la représentation des opérations cognitives sur le droit ne peut pas être réduite à une simple manipulation de données : la modélisation du processus de codification exige une approche systémique et linguistique du phénomène juridique.
3.1 LA PLACE DE L'INFORMATISATION DANS LA MÉTHODE DE CODIFICATION
D'un point de vue technique, la codification est une recomposition de la matière textuelle : Nous l'avons vu dans la première partie. En ce sens, l'utilisation de l'informatique a été très tôt envisagée dans les textes émis par la CSC.
Si l'on regarde attentivement les travaux de la CSC, l'informatique est citée à plusieurs reprises.
La CSC dans une Note sur les méthodes de codification 3 ( * )0 signale d'abord que pour regrouper les textes « les outils informatiques doivent être utilisés ». Puis dans le 2 e rapport annuel (1991), elle poursuit sa réflexion sur les nouvelles possibilités d'utilisation ou de liaison avec le Centre national d'Informatique juridique (CNIJ). L'informatique est suggérée ensuite aux étapes suivantes, correspondant aux définitions, données précédemment, de la codification :
ï La collecte et la sélection des textes ;
ï Le traitement des textes saisis sur micro-informatique ;
ï La mise à jour des documents codifiés.
C'est dans ce même rapport que sont évoquées les dispositions suiveuses et les dispositions pilotes. La CSC propose de réfléchir à un service « au sein de l'administration ou des juridictions » qui serait chargé du suivi du Code.
En 1992, le rapport évoque la constitution d'un Groupe de travail qui doit examiner :
ï Les expériences informatiques menées sur le code de la communication, le code de la Monnaie, des Banques et marchés financiers, le code général des Collectivités territoriales ;
ï La préparation des logiciels de codification ;
ï La mise à jour des codes par voie informatique.
Le rapport de 1993 parle des conjonctions de trois facteurs dont le facteur technique pour permettre un « décollage » de certains projets de code.
L'analyse de ces rapports montre le souci constant d'informatiser certaines procédures propres au travail de codification. L'objectif du code comme « instrument juridique », à actualiser en permanence pour que soient mises à jour les références qu'il comporte, est précis. Devant assurer la sécurité sur la règle de droit, il ne peut être négligé sans risque. Pire, en tant qu'instrument, il doit non seulement être à jour mais servir à la mise à jour.
Le travail de codification comprend un nombre important d'opérations répétitives et donc susceptibles de normalisation et d'automatisation. La mission de codification de la direction générale des collectivités locales ayant conçu, pour la réalisation du code général des collectivités territoriales, un logiciel de codification assistée par ordinateur (Magicode) fondé sur l'utilisation de logiciels bureautiques, la circulaire de 1996 précitée, parle « d'une application ouverte et adaptable, pouvant s'enrichir de nouveaux développements selon les besoins des codificateurs et mise à leur disposition... L'utilisation des moyens informatiques doit permettre de concevoir, et ce dès le départ du projet de codification, le document de travail comme un support unique de travail et de communication entre les différents partenaires institutionnels. Il devient ainsi une matrice d'informations et un outil de gestion du projet de codification. »
3.2 L'UTILISATION DE L'INFORMATIQUE DANS LE PROCESSUS DE CODIFICATION
L'informatique est ainsi désignée pour aider le processus de codification et on peut concevoir son apport à court terme :
ï En facilitant le recensement et la collecte des textes, y compris sur support numérisé ;
ï En permettant d'utiliser, sans conversion les données, les documents émanant des différents partenaires ;
ï En créant un document de travail unique pour le codificateur susceptible d'être traité comme base de données ;
ï En aidant la numérotation automatique, les renvois d'articles, la mise en place des index et des tables des matières et la création des tables de concordance et de références ;
ï En préparant la loi de codification ;
ï En mettant en forme, en vue de l'édition et de la maintenance, une base codifiée définitive.
Mais rien n'empêche de faire une prospective à moyen terme :
ï En définissant des méthodes et logiciels d'ingénierie linguistique et légistique susceptibles de rechercher et d'identifier des informations complexes (définitions, groupes de mots formant concepts, référentiations), de traiter les disparités ou les contradictions terminologiques ou signalétiques et de simuler des modifications législatives ;
ï En établissant des liaisons fonctionnelles entre la conception, l'écriture, la gestion et la maintenance du droit (base de données de codes en ligne, archivage des documents de travail, gestion des codes pilotes et des articles suiveurs, dictionnaires terminologiques...).
En effet toute amélioration du processus d'accès à la connaissance passe par une réflexion sur la qualité de la connaissance elle-même. La codification peut être vue comme une première étape vers l'accès au droit. Une deuxième étape est l'utilisation de l'informatique pour rédiger les codes. La troisième étape et de concevoir de nouvelles méthodes informatiques pour améliorer le service à l'usager-citoyen accédant à la connaissance du droit.
La mission de codification, créée au sein de la DGCL avait donc pour objectif à la fois d'élaborer le CGCT et d'informatiser la méthode.
Le projet de Code, qui devait traiter plus de 4 000 articles (L et R), posait des questions à la fois générales et spécifiques au codificateur. Des moyens logistiques importants lui ont été confiés pour améliorer la qualité et l'efficacité de son travail : les volumes de textes à manipuler, la complexité des flux d'informations à gérer et la nécessité d'une action coopérative l'ont conduit notamment à privilégier une approche informatique globale la « Gestion électronique de documents » (GED). Cette approche tend à supprimer le « document-papier » comme support essentiel de l'information en prenant en charge par des outils informatiques toute (ou presque toute) l'information à traiter.
Cependant, cette « rupture technologique » ne pouvait être soutenue qu'après que les opérations intellectuelles et procédurales de la codification, les acteurs et les besoins de traitement d'informations avaient été identifiées. La recherche-action CODEX devait l'aider à remplir cet objectif en tenant compte des particularités du domaine administratif et du texte juridique.
3 . 3 LA CONCEPTION D'UN SYSTÈME DE CODIFICATION INTELLIGENT ET INTÉGRÉ
Les technologies de l'information ont pour objet de collecter, saisir, classer, archiver, corriger, déplacer, stocker, interroger, simuler, imprimer, copier, transmettre... Le processus de codification fait intervenir toutes ces fonctions dans le processus. Comme il s'agit d'une codification à la fois méthodique et empirique, et que l'objectif consiste à « remanier » une matière textuelle existante, le programme était centré sur un procès de transformation ou de réutilisation de données. De nombreux produits informatiques ont été impliqués dans le processus de codification : les logiciels de traitement de texte avec correcteur juridiques intégrés, les logiciels de recherche documentaire, les logiciels de navigation (Hypertexte), les logiciels de communication (EDI), les logiciels de simulation (Conception Assistée par ordinateur), les logiciels d'archivage et les logiciels de PAO (Publication assistée par ordinateur). C'était aussi à ce même souci d'intégration de logiciels existants qu'avait conclu la première étude commandée par le ministère de l'Environnement sur le rôle de l'informatique dans le processus de codification 3 ( * )1 .
Une réflexion approfondie sur l'aide informatique a permis de développer un premier document de travail informatisé utilisant le mode plan et le mode tableau de plusieurs logiciels existants. On ne saurait trop insister sur l'intérêt de la gestion du plan par un système informatique. En effet, le plan détaillé constitue la première phase de l'élaboration du code. Elle permet aussi de prévoir le plan correspondant en matière réglementaire et aussi de gérer les mises à jour qui peuvent intervenir durant la phase de codification. Le découpage par livres de certains codes nécessite de pouvoir modifier les différents blocs d'information. Le fait que le code n'est jamais « fini » et cela jusqu'à la publication au Journal officiel favorise une approche où les supports, les données et les structures sont indépendants, tout en pouvant être repérés dans l'architecture générale. De même, au niveau historique, grâce à l'utilisation de signes diacritiques ou de textes cachés, l'informatique peut stocker une mémoire soit « morte » soit « vive ». Morte, elle permettra d'expliquer ce qui a été fait et pourquoi. Vive, elle devient une base dynamique de connaissances permettant de relier différents niveaux ou de raviver des liens antérieurs (code pilote ou code suiveur). Le plan étant soumis à des révisions constantes, la possibilité de manier en direct à la fois la numérotation, le document et sa place dans la hiérarchie peut être une source importante de productivité et de confort. Une même version dupliquée peut servir à gérer l'évolution du projet de code entre les différents partenaires (ministères, conseil d'état, secrétariat général du gouvernement, CSC et Parlement).
La base de codification proprement dite est constituée alors comme fichier unique et peut être mise à jour en permanence et amendée par des éléments de jurisprudence et de doctrine (en texte caché grâce à des liens hypertextes invisibles).
La mission de codification, chargée de la réalisation du Code général des collectivités territoriales au ministère de l'Intérieur, a donc élaboré une méthode de codification et développé des moyens pour la mettre en oeuvre. Plus de 600 lois, concernant les collectivités locales, et votées sur deux siècles, ont été passées au crible afin de construire un texte de nature législative d'environ 2000 articles adopté par le Parlement. Encouragée par sa direction (DGCL), elle a conçu et développé un système d'information original combinant la maîtrise de la documentation informatisée et la mise en place d'un système partagé d'écriture de codes. Dans cette équipe pluridisciplinaire, juristes, informaticiens, adjoints administratifs, l'organisation du travail a été pensée en fonction des compétences et de la mutualisation des savoirs juridiques ou informatiques.
Dans ce contexte humain et organisationnel, l'informatique en réseau s'est intégrée sans difficultés 3 ( * )2 . La méthode de codification, identique pour l'élaboration de la partie législative comme la partie réglementaire, a été imaginée d'une part, à partir de l'expérimentation, et d'autre part, avec un souci constant d'une « assurance qualité législative 3 ( * )3 ».
Le texte a été travaillé comme une matière première numérisée (la « matérialité textuelle » décrite ci-dessus), avec des contraintes de sécurité, de flexibilité, de circularité et de mémorisation de l'information. À partir d'une barre de menu adaptée, le codificateur peut basculer du document de travail vers le logiciel documentaire afin « d'aller chercher ses textes à codifier », les importer dans le documents de travail où les informations sont structurées et caractérisées suivant leur nature.
(extrait de la documentation Magicode)
Le code adopté et publié, la mission a maintenu une base de données juridiques issue des travaux de codification. Cette base sert à l'élaboration de nouveaux textes et permet aux services de pratiquer des simulations d'écriture.
La numérotation des articles, avec leurs liens, est une donnée aussi fluctuante qu'essentielle de la codification. Lorsqu'un article fait référence à un autre article, le renvoi de son numéro est mis à jour en permanence et il est donc possible de faire des simulations sur le code en vérifiant en permanence la cohérence de l'ensemble. Pour 2000 articles numérotés, 1800 références internes de renvois ont été traitées. Tous les documents sont reliés via les références par des liens.
Enfin, cette base permet d'élaborer tout ce que les rapports de méthode élaborés par la CSC avaient énumérés : la loi de codification, les tables de concordance, les index terminologiques, les autres codes, les autres lois, les commentaires, l'historique et surtout, la partie réglementaire.
le projet de code avec les liens Hypertextes
3.4 TERMINOLOGIE ET DROIT : L'HARMONISATION LINGUISTIQUE DES TEXTES CODIFIÉS
On a vu que le programme de codification, affirmé comme une priorité gouvernementale depuis 1987 3 ( * )4 , a connu des difficultés face aux résistances mais aussi, paradoxalement, à un certain désintérêt du Parlement 3 ( * )5 . En décembre 1999, la codification avait connu un tournant décisif par la loi d'habilitation à adopter les codes par ordonnances mais, ce même mois, une décision importante du Conseil Constitutionnel a consacré un nouvel objectif à valeur constitutionnelle « d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi 3 ( * )6 » qui légitimise à lui seul le choix de la codification. Les relations qu'entretient la codification avec les questions de terminologie sont par là même affirmées, affichées et privilégiées au travers d'un principe de clarification du système juridique et de l'harmonisation de son langage. À la superposition de textes épars, d'origine et d'époque diverses, qui conduit à brouiller la lisibilité du droit, la codification oppose une réorganisation non seulement du système de normes mais aussi de la terminologie du droit : la codification opère ainsi une mise en ordre et une mise en cohérence du vocabulaire et des termes propres à une matière, comme elle le fait pour les règles.
Au regard d'une étude systématique 3 ( * )7 du projet de code de l'éducation (partie législative) qui réunit quelques vingt-cinq grandes lois adoptées entre 1850 et 1994, le travail d'un codificateur confronté à des écarts de vocabulaire et de terminologie importants a été analysé. Depuis plusieurs années, la qualité rédactionnelle des textes normatifs faisait l'objet d'un intérêt renouvelé des Pouvoirs publics. En effet, depuis 1974, une série de circulaires du Premier ministre 3 ( * )8 fixent les règles d'élaboration des textes normatifs faisant une place, bien qu'encore restreinte, aux questions de terminologie ; en outre, la création en 1985 d'une Commission ministérielle de terminologie de l'éducation devait contribuer notamment : « à la collecte et à l'harmonisation des données terminologiques ». Les institutions européennes, elles-mêmes, s'intéressent à la qualité rédactionnelle des textes 3 ( * )9 qu'elles rapprochent d'une entreprise de codification du droit communautaire et où le multilinguisme pose des difficultés terminologiques particulières.
La codification telle qu'elle est menée en France s'est donc intéressée aux questions de formulation et de terminologie propres aux textes juridiques. S'inscrivant dans les limites d'une codification à droit constant, la circulaire du 30 mai 1996 4 ( * )0 trace les principes présidant aux adaptations de langage : « les mots, expressions et concepts désuets ou dépassés par une législation plus récente seront remplacés par les notions correspondant au droit en vigueur et à la langue actuelle » ; elle incite à homogénéiser la terminologie des textes anciens avec les évolutions récentes de la langue du droit. De même la loi du 12 avril 2000 relie dans son article 3 « l'amélioration de la cohérence rédactionnelle et l'harmonisation de l'état du Droit ». Là aussi, l'informatique va avoir son rôle à jouer.
Comment retrouver et corriger automatiquement, dans une masse de textes, tous les termes comme « magistrat municipal » et les remplacer par « maire », ou encore effacer le terme sensible et désuet d'« enseignement libre »instauré par la loi Falloux de 1850 pour lui substituer l'expression plus neutre d'« établissement d'enseignement privé » de la loi du 31 décembre 1959 ? Pour effectuer cette opération, un traitement informatique simple a systématisé la recherche de mots dans l'infobase de MAGICODE et a procédé au remplacement automatique par le mot désiré. D'autres solutions sont étudiées notamment l'élaboration et l'utilisation d'index ou d'ontologies juridiques qui permettent, pour un domaine donné, d'enrichir l'interface par un réseau sémantique de termes et de leurs relations 4 ( * )1 .
3.5. LA CONNAISSANCE DU DROIT CODIFIÉ ET LES BANQUES DE DONNÉES JURIDIQUES
La codification est la première étape de l'accessibilité et de l'intelligibilité du droit. Mais elle peut se prolonger de plusieurs façons : par la création d'outils de rédaction, de maintenance et de diffusion du droit. Nous avons surtout décrit la station de travail du codificateur. Cependant le processus devient dynamique dès que la connaissance est numérisée : on peut créer des cybercodes pour le compte des administrations chargées de maintenir le droit et de la mettre à jour. On peut organiser des liens entre les codes, entre les lois et les codes, entre les lois et les règlements, entre les codes et la jurisprudence etc. Le droit devient un réseau de connaissances qui s'éclairent mutuellement.
La politique de codification converge avec les besoins de connaissance du droit, besoins auxquels répond l'accès désormais gratuit aux grandes banques de données publiques. Le citoyen français dispose déjà d'une panoplie de dispositifs lui permettant de mieux accéder au code et à ses outils annexes (tables de concordance, bientôt index terminologiques, liens croisés de toute nature, etc.). La dernière loi sur la simplification du droit (loi 2003-5912 juillet 2003) assimile d'ailleurs la codification et la simplification du droit et des procédures. L'article 4 traite sur le même plan les règles de fond et les règles concernant les moyens de diffusion précisant d'ailleurs qu'il convenait de profiter « des possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication ».
En 2004, quatorze codes ont été publiées (partie législative) et six parties réglementaires ce qui signifie que 64 % des lois ont été codifiées. Ces codes sont accessibles à partir de LEGIFRANCE 4 ( * )2 portail de diffusion du droit français et francophone en ligne, grâce à un libre accès sur internet. Soixante codes sont en ligne et parmi eux, les quatorze codes officiels (partie L) votés par le Parlement depuis 1989. Sont aussi interrogeables, grâce au traitement préalable par MAGICODE, les tables analytiques générales et les tables de correspondance de ces quatorze codes. Des hyper liens sont établis entre les parties L et R. Les lois nouvelles sont intégrées dans les codes au maximum huit jours après leur publication. Il existe maintenant une continuité forte entre l'étape de la fabrication, et l'étape de la diffusion, entre la mise à jour et la communication des codes.
4. EN GUISE DE CONCLUSION :
DE LA LOI DÉCHIRÉE AU CYBERCODE DYNAMIQUE
Nous avons vu que la numérisation accompagnée de divers dispositifs techniques permet de « travailler » le texte à codifier sur plusieurs supports mais aussi d'exploiter les diverses produits annexes pour accéder au sens.
Le travail du codificateur s'est systématisé pour les tâches les plus répétitives. Mais l'informatique l'a libéré pour lui permettre d'élaborer des scénarios de plans de codes et de faire des projections de mise à jour. Les études d'impacts juridiques, nécessaires pour contenir l'inflation normative, peuvent être faites quasi-instantanément 4 ( * )3 . Enfin, la codification assistée par ordinateur permet de mettre à jour plus efficacement la terminologie, d'homogénéiser le vocabulaire et d'améliorer la consultation en ligne.
Parlons des effets négatifs. Nous avons précédemment évoqué l'histoire de l'écriture du droit. Les modifications de l'écrit induites par l'évolution des techniques avaient déjà été repérées par J. Goody 4 ( * )4 . La dématérialisation accélère cette évolution. En effet la codification - systématisée par l'informatique - modifie profondément l'écriture narrative ou linéaire des lois et pourrait devenir contre-productive pour l'intelligibilité du texte. Prenons un exemple, celui de l'article 97 de la Loi sur la Démocratie de proximité 4 ( * )5 modifiant le Code général des collectivités territoriales. Voyons comment doit se lire le texte législatif, mélangeant les règles de fond et les règles de forme :
I . Au premier alinéa du même article, après les mots : « communauté de communes, », sont insérés les mots : « d'une communauté urbaine ».
II. À l'article L. 5211-13 du même code, après les mots : « par l'article L. 5211-49-1 », sont insérés les mots : « de la commission consultative prévue par l'article L. 1413-1 ».
III. À l'article L . 5211-14 du même code, la référence : « L. 2123-25 » est remplacée par la référence : « L. 2123-25-1 ».
Au moment de l'examen de la loi, qui a vocation à s'insérer dans le code, les dispositions sont devenues illisibles sans leur contexte et on peut se demander comment les membres du parlement peuvent exercer correctement l'examen des amendements à la loi. Actuellement le plus grand enjeu de la lisibilité du texte de loi, ou du code modifié par une loi serait « de visualiser le texte tel qu'il devrait se lire et se comprendre, après modifications, et donc de contrôler par anticipation la technique d'écriture utilisée, la justesse de ciblage des alinéas, et les effets d'une future consolidation. » (Rapport CSC, 2002) Urgente nécessité, dit le rapport de la CSC en 2004... Mais pour l'instant, les députés et les sénateurs continuent d'examiner une loi destinée à s'intégrer au code sans que le sens global ne soit restitué au moment du vote. La consolidation en ligne des textes et l'intégration des amendements va devenir la prochaine étape indispensable de la modernisation des procédures parlementaires (MAGILEX, suite de MAGICODE) pour recoudre, en ligne, la loi dans son code. La codification à l'heure du numérique transforme l'écriture de la loi, mais doit faciliter à brève échéance une vision globale , même virtuelle, du droit positif.
Évoquons d'autres effets, plus inattendus. On n'a pas fini d'explorer les potentialités de l'informatique qui, associée à la légistique et aux réseaux de communication, peut offrir à une volonté politique forte, les moyens (techniques) de développer, au moment de la production du droit, une démocratie plus participative pour concevoir un droit plus acceptable. On l'a constaté avec les forums électroniques, et les consultations pré-codificatrices ou post-codificatrices lancées sur le site Internet de la Mission de codification du ministère de l'Intérieur en 1999 4 ( * )6 . Les réflexions des citoyens et des fonctionnaires sur la loi nouvelle ont alimenté abondamment une base de Frequent Asked Questions (FAQ) qui est à son tour devenue le matériau pour une circulaire ministérielle...
La codification n'est pas un résultat mais enclenche un processus dynamique, parfois paradoxal, qui souligne les incohérences juridiques et suggère au législateur des modifications de fond. On reproche à la codification de produire de nouvelles erreurs. Mais sait-on que notre droit était déjà en mauvais état sans que nous n'y puissions rien, et que, désormais, la projection de règles nouvelles sur le corpus juridique existant a permis de corriger des erreurs non moins capitales. En cela au moins, la codification, corrigée ou enrichie par de nouvelles méthodes, reste un instrument nécessaire pour assurer une meilleure qualité du droit, répondant au voeu de Max Weber, « le droit doit rationaliser le droit ».
CODIFICACIÓN Y CONOCIMIENTO DEL DERECHO* ( * )
* 1 GOULET, J., « La forme et la couleur, un essai sur le sens de la matière et de la forme en droit », in L'écriture du droit face aux technologies de l'information, D. BOURCIER & C. THOMASSET (éd), Paris, Diderot, 1996, p. 153-167.
* 2 13 articles publiés dans les principales revues juridiques françaises entre novembre 2000 et janvier 2001 sur le (nouveau) code de commerce (voir Rapport de la Commission supérieure de codification, 2000).
* 3 Après consultation auprès du Secrétariat général du Gouvernement, ces chiffres semblent les plus proches de la réalité.
* 4 Par exempte, le Code général des collectivités locales (2.205 articles législatifs) a connu, entre 1996 et 2004 : 634 modifications d'articles, 584 créations, 141 abrogations, 140 remplacements, 106 renumérotations.
* 5 CHAUVIÈRE, M. et BUSSAT, V., Famille et codification, Paris, La Documentation française, 2000. Précisons que le projet de Code de l'action sociale prévu par la loi d'habilitation de 1999, est devenu le Code de l'action sociale et des familles quand il a été voté au Parlement en 2002.
* 6 VANDERLINDEN, J., Le concept de code en Europe occidentale du XIII e au XIX e siècle. Essai de définition, Bruxelles, Facultés libres de Bruxelles, 1967.
* 7 Hammourabi appartenait à la 1 re dynastie babylonienne. Dans l'épilogue, on peut lire les « principes généraux » suivants : « Pour que le fort n'opprime pas le faible, pour faire droit à l'orphelin et à la veuve, dans Babylone... mes précieuses paroles, j'ai inscrites sur une stèle et j'ai fixé devant, mon image de roi du droit ».
* 8 Vico, G., De constantia jurisprudentis, traduit sous le titre « Origine de la poésie et du droit », Paris, Cafe Clima éditeur, 1983.
* 9 BRAIBANT, G., « Préface », in Suel, M., Essai sur la notion de codification à droit constant, Paris, J.O., 1993.
* 10 Cf. VANDERLINDEN, Jacques, op.cit. : « // (Bentham) est le créateur en langue anglaise des mots codification, codifier, et codificateur qui passeront ensuite dans les autres langues y compris le français... », p. 46.
* 11 Jeremy BENTHAM a laissé trois livres sur la codification : Papers relatives to codification (1817), Codification proposa\ (1822), Justice and codification petitions (1829).
* 12 Voir les travaux en droit comparé ou sur le droit européen, notamment dans « Rapport, Normes et décision : nouvelles technologies et approche cognitive du droit » (D. BOURCIER et alii) in La recomposition du champ juridique, Rapport Rencontres de Strasbourg, 15-16 octobre 1993, ministère de la Recherche.
* 13 Voir le verbum « CODE » dans le Dictionnaire de théorie juridique et de sociologie du droit, (André-Jean ARNAUD et alii), Paris, LGDJ, 1993.
* 14 La décodification peut être progressive (ce fut celle du Code de commerce en France, où par exemple le droit des sociétés commerciales s'est développé à partir de textes non codifiés tandis que les textes sur la faillite ont été successivement codifiés puis décodifiés). Elle peut aussi s'agir d'une exclusion systématique (ex-codification).
* 15 Le Code pénal a été « révisé » : « Réviser c'est visiter à nouveau chaque partie d'un immeuble pour détecter celles qui appellent un remplacement et se rassurer quant à la solidité des autres. Quand on révise la Constitution on ne l'abroge pas. » (Jacques ROBERT)
* 16 Arrêté relatif au reclassement des emplois et à la revalorisation des salaires des agents des réseaux secondaires d'intérêt général et des réseaux d'intérêt local et à la codification des textes relatifs aux salaires de ces personnels
* 17 ARDANT G., Techniques de l'État, Paris, PUF, 1953.
* 18 Rapport 29/11/202, WG IX 13 qui incite à la relance de la codification européenne et à l'amélioration de la rédaction de la législation.
* 19 SUEL, M., Essai sur la codification à droit constant, Éditions du Journal officiel, 1995, n° 4259, p. 3.
* 20 Du 20 anvier 2003.
* 21 Le dernier est le 13 ème rapport annuel (2002) sur www.ladocumentationfrancaise.fr/brp .
* 22 « Les arguties attachées à la procédure orale et à l'éloquence judiciaire n'apprécient pas la numérotation décimale qui oblige à «de vilains ânonnements» et embrouille la mémoire » peut-on lire dans le Dalloz spécial sur le Code pénal.
* 23 La loi du 16 décembre 1999 a habilité le gouvernement à adopter 9 codes (parties législatives) par ordonnances. Un an après, les neuf codes ont été publiés.
* 24 Ou même « transubstantiation », suivant le beau terme métaphorique d'Elisabeth Catta (ancien chef de la mission de codification DGCL) que je remercie vivement, ainsi que Véronique Tauziac (chef de projet légistique à la DGCL) pour leur apport à cet article.
* 25 « Informatique Droit linguistique », qui fut installée au Conseil d'État comme équipe associée au CNRS (1973-1997) puis intégrée par la suite au CERSA.
* 26 BOURCIER, D. et MACKAY, P., Lire le droit Langue texte cognition, Paris, LGDJ, 1992.
* 27 THOMASSET, C. et alii (dir.), Le droit saisi par l'ordinateur, Cowansville, Éditions Blais, 1993.
* 28 BOURCIER, D. & THOMASSET, C. (dir.), L'écriture du droit face aux technologies de l'information, Paris, Romillat, 1996.
* 29 BOURCIER, D., HASSETT, P., ROQUILLY, C. (dir.) Droit et intelligence artificielle, une révolution de la connaissance juridique, Paris, Romillat, 2000.
* 30 Note du 19 février 1990.
* 31 Rapport pour le ministère de l'Environnement « L'informatique juridique au service de la codification du droit de l'environnement » (Christophe SANSON), CNRS-idl, 1993.
* 32 L'application Magicode, développée par la mission codification, fonctionne dans l'univers Windows et exploite les possibilités offertes par les progiciels suivants : le traitement de texte Winword6 et le logiciel de gestion documentaire FolioViews.
* 33 Expression utilisée aussi dans le rapport du Groupe de travail européen WG IX13 précité.
* 34 Circulaire du Premier Ministre du 15 juin 1987 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires, J.0.1987,17 juin, n° 6459 ; un premier programme avait été envisagé dès 1948, Décret 48-800 du 10 mai 1948, J.0. du 13 mai 1948, p. 1627.
* 35 « Le travail de codification est austère, voire ingrat. Il n'est guère attrayant, en effet, pour d'examiner des projets complexes qui, parce qu'ils sont élaborés à droit constant, ne s'inscrivent pas dans le cadre d'un programme politique... On peut donc comprendre, même s'il faut le regretter, que les projets de code soient les premiers textes sacrifiés face à l'encombrement de l'ordre du jour », VIDAUES, A., Rapport au nom de la Commission des Lois, Doc. Assemblée nationale, n° 1917, 23 novembre 1999.
* 36 Décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 1999, 99-421 DC et 99-422 DC.
* 37 Voir article de GILBERG, K., Terminologie et code, ayant donné lieu à une intervention au Colloque du CURAPP-CNRS, 2 avril 1998, Faculté de droit d'Amiens (non publié).
* 38 Voir la Circulaire du Premier ministre du 25 mai 1988, relative aux méthodes de travail du gouvernement, J.O.R.F, 1988, 27 mai ; deux circulaires relatives aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel ; la Circulaire du Premier ministre du 2 janvier 1993, remplacée par la Circulaire du 30 janvier 1997.
* 39 Commission Better Law-Making 1996, Commission report to the European Council, COM (97) 626 final, 26 novembre 1997. Voir aussi le Traité d'Amsterdam, article 39.
* 40 Circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires, J.O. du 5 juin 1996, p. 8263-8269.
* 41 Voir travaux de l'Action Spécifique (AS) Ontologies juridiques menés dans le cadre du RTP Droit et systèmes d'information au CERSA-CNRS (www.cersa.org) notamment sur la notion de « travailleur » en droit européen (publication à venir).
* 42 Créé par le Décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'Internet, www.legifrance.gouv.fr
* 43 La procédure des études d'impact est au centre du rapport de Bruno LASSERRE « Pour une meilleure quallité de la législation », Paris, La documentation française, 2004.
* 44 GOODY, J., Entre l'oralité et l'écriture, Ethnologies, Paris, PUF, 1994, pour qui l'écriture par exemple a conduit à la stabilité des grands empires, en spécialisant les rôles et en développant les bureaucraties, p. 11.
* 45 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002.
* 46 Voir www.dgcl.interieur.gouv.fr (Rubrique : Droit des collectivités, puis Suivi du code).
* * Ce texte a été traduit en français par Maritza Formisano, membre de l'Association Andrés Bello des juristes franco-latino-américains. La traduction est disponible sur le site : www.andresbello.org