ÉLUS LOCAUX ET ASSOCIATIONS : UN DIALOGUE RÉPUBLICAIN
PALAIS DU LUXEMBOURG, 28 JUIN 2001
PREMIÈRE PARTIE - ÉLUS LOCAUX ET ASSOCIATIONS : UN DIALOGUE RÉPUBLICAIN
ACTES DU COLLOQUE ORGANISÉ
SALLE CLEMENCEAU
AU SÉNAT
LE 28 JUIN 2001
OUVERTURE Par M. Jean DUMONTEIL, Directeur, Gazette des communes, des départements, des régions
Je vous souhaite à tous la bienvenue à cette journée, organisée par le Sénat et la mission interministérielle pour la célébration du centenaire de la loi du 1er juillet 1901 et placée sous le signe des relations entre les collectivités locales et les associations. Nous tenterons d'y conduire un véritable dialogue républicain, en évitant que la tribune ne monopolise la parole. En effet, le Sénat jouit d'un rôle de représentation et de défense des collectivités locales inscrit dans la Constitution, qu'il s'attache à honorer. En témoignent les propositions portées par cette assemblée pour promouvoir la décentralisation et construire ce que Christian Poncelet nomme une République territoriale. À ce sujet, nous commémorerons, cet après-midi, une certaine année 1971, qui a vu les Sénateurs prendre l'initiative de saisir le Conseil constitutionnel quand ils ont estimé que la liberté associative leur semblait menacée.
Dans un instant, Jean-Michel Belorgey introduira nos débats. Puis Brice Teinturier nous donnera un aperçu du cadre qui nous intéresse à travers les résultats de l'enquête réalisée par la SOFRES à partir d'entretiens auprès d'élus locaux et de responsables associatifs -- enquête qui vous a été présentée dans le quotidien La Croix et que vous retrouverez, prochainement et en intégralité, dans la Gazette des communes. S'ensuivront trois tables rondes, dont j'espère qu'elles seront l'occasion d'un débat animé : la première portera sur le paysage associatif local et confrontera élus locaux et représentants des grands réseaux associatifs ; la seconde concernera les associations et reprendra les propos tenus lors des rencontres thématiques régionales à travers les thèmes du patrimoine, de la sociabilité en milieu rural, de l'économie sociale, du sport, de l'éducation et de la culture et en se focalisant sur le point particulier du droit des étrangers ; la troisième, enfin, se consacrera aux collectivités locales et abordera les aspects très concrets de la réglementation et de la gestion. Comme je l'ai annoncé, Christian Poncelet clôturera cette journée en commémorant le rôle de son prédécesseur, qui, en 1971, a su prendre la défense de la liberté associative et manifester par-là même l'intérêt du Sénat pour celle-ci.
LES ATTENTES RÉCIPROQUES DES ÉLUS LOCAUX ET DES ASSOCIATIONS
I. INTRODUCTION
M. JEAN-MICHEL BELORGEY, PRÉSIDENT DE LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE POUR LA CÉLÉBRATION DU CENTENAIRE DE LA LOI DU 1ER JUILLET 1901
L'objet de notre débat de ce jour me paraît fondamental. En effet, l'histoire des luttes pour la construction de la République se révèle, pour une large part, celle de la longue marche pour les libertés locales, d'une part, les libertés associatives, d'autre part (de la fin du XVIII ème siècle à la fin du XIX ème siècle).
Les libres collectivités locales et les libres associations sont les enfants d'un même projet et les fruits d'une même ambition. Un dialogue républicain a donc vocation à s'établir entre élus et associations, au travers duquel doit passer le souffle de la République. Car si divers problèmes de conciliation peuvent survenir dans le cadre de leur mise en place, libertés locales et libertés associatives sont fondamentalement complémentaires. Collectivités locales et associations dessinent en quelque sorte dans les trois dimensions le territoire d'une citoyenneté enracinée tout à la fois dans l'espace géographique et dans l'espace affinitaire ; c'est entre ces espaces que doit s'établir comme un jeu d'écho.
De fait, les associations sont depuis longtemps un élément essentiel du paysage humain, social et politique de nos communes et départements. Pour un certain nombre d'élus locaux, elles ont constitué le premier pas d'un engagement civique qui a pris, par la suite, un tour plus approfondi. Il n'est donc pas faux de voir dans les associations une sorte de réservoir à élites destinées à animer la vie locale. En outre, les élus locaux savent qu'ils ont besoin de relais pour agir en direction de certains publics et que les associations sont aptes à jouer ce rôle. Enfin, ils n'ignorent pas de quel poids les associations pèsent parfois dans la vie politique.
Parallèlement, on assiste, du côté des associations, à une faim de concours (financiers ou autres), de reconnaissance et de participation aux choix collectifs et à leur mise en oeuvre, qui, certes, peut de temps à autre inquiéter les élus. Du syndicalisme d'habitat ou de parents d'élèves à la posture éventuelle de challenger politique en passant par l'offre de services sociaux, culturels ou éducatifs, les formes qu'est susceptible d'emprunter l'être-au-monde associatif s'avèrent extrêmement variables. Sans compter que les objectifs de l'action associative sont d'une nature autre que ceux de l'action des collectivités publiques, dans la mesure où l'action associative ne tend pas d'emblée à la réalisation de l'intérêt général mais à l'affirmation de préoccupations spécifiques "d'intérêts généraux particuliers" (pour éviter d'employer l'expression d' "intérêts particuliers" au sens négatif qu'elle revêt), tels ceux des jeunes, des personnes âgées, de l'environnement, etc., dont la prise en compte par les élus selon un dosage variable en fonction des conjonctures locales réalise précisément "l'intérêt général".
Nombre d'associations tendent à considérer la cause qu'elles défendent comme la meilleure et à revêtir un caractère revendicatif à l'égard des décideurs publics pour peu que ceux ci ne partagent pas leur ferveur. Les tensions éventuelles compliquent d'autant plus la tâche des élus locaux qu'elles n'avaient traditionnellement pas lieu d'être au cours des décennies précédentes. Néanmoins, rares sont les associations qui peuvent se suffire, aujourd'hui, d'un budget de fonctionnement symbolique. Face à l'accroissement des coûts de production de services et d'équipements, les cotisations comme les concours privés ne dispensent pas les associations de faire appel aux ressources publiques pour couvrir leurs dépenses. Ceci implique que s'établissent des rapports harmonieux entre qui reçoit et qui donne de l'argent. Car recevoir de l'argent crée le devoir de rendre des comptes, et en donner justifie, à l'inverse, l'exercice d'un contrôle. D'où la nécessité d'établir un modus vivendi qui concilie indépendance d'action et transparence, ce qui peut là encore susciter quelques tensions.
Même si j'observe avec plaisir -- l'enquête réalisée par la SOFRES vous en convaincra -- qu'une certaine pacification se fait jour dans les rapports entre ces deux partenaires, les affrontements ne sont pas toujours cependant le signe d'un dysfonctionnement de la démocratie. Au contraire, ils peuvent constituer l'une des formes de son enrichissement. S'il ne convient pas de les rechercher, il ne faut donc pas non plus systématiquement vouloir les prévenir ou les éluder. L'enjeu de notre réflexion est bien de dégager, entre associations et décideurs locaux, une forme de relation apte à enrichir la démocratie politique et sociale. Dès lors, les associations pourront nourrir le débat public sans se trouver assujetties à d'excessifs empêchements et bénéficier d'une marge d'autonomie suffisante lorsqu'elles prennent en charge la gestion de services, tout en demeurant conscientes de leur responsabilité face à leurs excès ou défaillances éventuelles.
Si sérieusement que se pose dans certaines circonstances la question de la représentativité associative, cette problématique apparaît bien plus délicate dans le cas des associations que dans celui d'autres acteurs sociaux. Les démocraties évoluées n'obéissent pas qu'à la loi du nombre : elles accordent du prix à l'initiative, à l'expertise et aux attitudes innovantes, ou encore à ce que j'appellerai des "intuitions éthiques anticipatrices". L'admettre me paraît de nature à renforcer, à long terme, le crédit des décideurs qui s'y résolvent.
Notre présence ici témoigne que les Sénateurs, dont beaucoup sont des élus locaux, sont profondément conscients de tout cela. Ceci explique que la seconde chambre de la République ait pris, par le passé, la défense de la liberté associative -- avec la détermination et le succès que rappellera tout à l'heure Jacques Robert. Cette liberté associative que les élus du Sénat ont ainsi contribué non seulement à sauver mais à consolider, merci à eux de l'aider à s'épanouir, aujourd'hui, en vue de faire cheminer le respect mutuel dans l'optique d'une volonté commune d'enrichir citoyenneté, cohésion sociale et démocratie.
II. PRÉSENTATION DES RÉSULTATS DE L'ENQUÊTE RÉALISÉE PAR LA SOFRES
M. BRICE TEINTURIER, DIRECTEUR ADJOINT DU DÉPARTEMENT POLITIQUE ET OPINION À LA SOFRES
L'enquête que nous avons réalisée ne constitue pas un sondage mais une étude qualitative. Plus précisément, nous avons procédé par entretiens individuels semi-directifs de deux à trois heures auprès d'un échantillon diversifié d'une trentaine d'élus ou de responsables associatifs (présidents ou vice-présidents de conseils régionaux ou généraux, maires de villes de tailles diverses, responsables d'associations oeuvrant dans un cadre local, régional ou national, etc.). L'analyse de ces entretiens nous autorise à dresser une toile de fond des relations et perceptions entre élus et associatifs.
I. LES RELATIONS ENTRE ÉLUS ET ASSOCIATIONS
1. Les constats formulés
a. Un respect et une confiance mutuels
A mon sens, le premier constat tient dans le fait que les deux mondes en question se respectent fondamentalement et reconnaissent clairement qu'ils ont besoin l'un de l'autre. Les élus, qui apparaissent souvent eux-mêmes issus du monde associatif, se révèlent d'autant plus sensibles à la valeur morale de l'engagement que représente la vie associative qu'ils y voient l'un des remèdes à l'individualisme contemporain. A leurs yeux, le simple fait que des associatifs s'engagent bénévolement constitue un point positif.
b. Une logique fonctionnelle de besoin
Deuxièmement, les élus interrogés concèdent sans ambages que les associations permettent de répondre à des besoins que les collectivités locales ne sauraient prendre directement à leur compte. D'où une logique fonctionnelle de besoin, sur laquelle je reviendrai.
c. Une reconnaissance d'alliances objectives
Le troisième constat, qui se retrouve à la fois dans le discours des élus et dans celui des associatifs, concerne le fait que ce système de renvoi permet également de créer des alliances objectives. En d'autres termes, les élus ont parfois besoin de nouer des alliances avec des associations pour pouvoir peser plus lourdement sur les pouvoirs publics et plus particulièrement sur l'État et ses administrations, en référence à certains dossiers. De même, les associations bénéficient souvent de la reconnaissance des collectivités locales pour peser sur d'autres pouvoirs publics ou nouer des alliances plus larges.
Cependant, des problèmes transparaissent rapidement des relations telles qu'elles sont vécues.
2. Les risques soulevés
a. L'optique des élus
Ainsi, les élus se disent tous fortement préoccupés par l'aspect du savoir-faire gestionnaire et juridique des associations. Pour celles-ci, effectivement, le montage de dossiers s'avère toujours plus complexe, ce qui justifie la nécessité d'une formation intégrée dans ces domaines. A défaut de cela, certains cas de figures pourraient conduire à des accusations de malversations ou de gestion de fait. Le deuxième souci des élus -- moins important -- concerne le risque de professionnalisation de la vie associative. Certaines grandes associations pourraient avoir tendance à se bureaucratiser et à travailler aussi bien à l'intérêt affiché qu'elles défendent qu'à l'intérêt de la préservation d'une structure devenue bureaucratique. Enfin, le troisième point qui inquiète les élus a trait à la crise constatée du bénévolat, dans la mesure où il devient de plus en plus difficile de mobiliser des individus en leur demandant de consacrer du temps et des efforts à la vie associative.
Venons-en, à présent, à la situation telle que les associations la perçoivent.
b. L'optique des associations
Si les associatifs reconnaissent eux aussi la complémentarité des rôles, leur souci premier consiste à trouver des interlocuteurs disposés à s'engager pleinement à leurs côtés en les soutenant en termes décisionnels, notamment en rapport à d'éventuelles aides matérielles ou financières. Deuxièmement, ils attendent des élus une fonction d'écoute et de prise en compte concrète de la remontée d'information qu'ils assurent sur des points de terrain. Enfin, les associatifs aspirent à une fonction de reconnaissance, c'est-à-dire à ce que les associations soient reconnues par les élus et les collectivités locales comme représentatives de tel ou tel intérêt, afin de générer des bénéfices internes en termes de motivation, d'une part, des bénéfices externes en termes de poids par rapport aux autres intervenants publics, d'autre part.
La problématique fondamentale, pour les associations, apparaît donc comme le fait de capter et de retenir l'attention des élus dans un objectif de synergie, en évitant la mise en place de systèmes de "guichets automatiques" révélant un manque d'intérêt total pour leur action effective
A partir de cette toile de fond, centrée sur les notions de légitimité et de reconnaissance mutuelle, semblent se dégager trois évolutions majeures.
II. LES ÉVOLUTIONS PERCEPTIBLES
1. La dépolitisation des rapports
Tout d'abord, il semble que les relations entre élus et associations affirment une tendance à la dépolitisation. En vue d'éviter d'être accusés d'utiliser telle association à des fins partisanes ou d'opérer une gestion de fait, les élus sont amenés, concrètement, à édicter des règles précises pour assurer l'indépendance du milieu associatif et de la collectivité publique : interdiction pour un maire-adjoint de présider une association ou d'être membre de son conseil d'administration ; création de structures rassemblant diverses associations et s'affirmant comme actrices à part entière face à la ville ; etc. Les associatifs eux aussi concèdent que la tendance porte à marquer l'indépendance des rôles.
2. Le cadre d'un développement global du territoire
La deuxième évolution majeure tient dans le fait que les relations apparaissent de plus en plus pensées dans le cadre d'un développement global du territoire. Plus avant, il semble que se dégagent chez les élus deux modèles de développement en rapport aux associations : le premier consiste à voir dans la vie associative un moyen d'approfondissement du débat démocratique et renvoie donc à la problématique de la création du lien social ; le second envisage la vie associative comme un facteur d'amélioration des performances de la collectivité.
a. Le modèle de l'approfondissement démocratique
Le modèle de l'approfondissement démocratique admet comme objectif, pour la vie associative, de favoriser un sentiment d'appartenance commune, de transmettre des valeurs nécessaires à la vie en collectivité mais ayant tendance à se déliter et d'encourager l'implication démocratique. Se trouvent alors mis en place des processus de concertation tout autant comme objectifs que comme moyens. Par ailleurs, la vie associative se trouve également utilisée, dans ce modèle, comme appel à projet au niveau de l'ensemble des habitants. Les élus aident les associations à monter leurs dossiers de projets, leur fournissent éventuellement du personnel pour les aider sur les plans comptable et juridique et mettent à disposition des lieux de rencontre.
b. Le modèle de l'amélioration des performances de la collectivité
Le modèle de l'amélioration des performances de la collectivité admet pour idée que la vie associative doit avoir pour objectif, dans un système concurrentiel, d'augmenter le rayonnement de la ville et d'améliorer son image, tout en assurant aux habitants des commodités dont la seule collectivité ne pourrait se charger. Les efforts financiers sont ici importants mais également très sélectifs, ce qui induit une concertation poussée. D'où la mise en place, parfois, de commissions extra-municipales destinées à préparer les délibérations du conseil municipal.
3. Le développement de formes contractuelles de partenariat
Enfin, la troisième évolution relevée par l'enquête a trait au développement de formes contractuelles permettant d'établir des partenariats autour de projets communs.
a. Les objectifs
Dans certains cas, les chartes de partenariat mises en place adoptent des objectifs extrêmement précis et multiples : introduire davantage de rationalité et de transparence dans les rapports entre associations et collectivités locales ; redynamiser le monde associatif ; garantir la bonne utilisation des fonds publics ; resserrer les liens par les discussions afférentes aux objectifs ; ou encore introduire davantage de sélectivité dans les opérations sur lesquelles les élus acceptent de s'engager.
Ceci étant dit, il est des limites à ce type de développement, soulignées aussi bien par les élus que par les associatifs.
b. Les limites
En premier lieu, il ne s'agit pas d'une démarche pouvant s'appliquer systématiquement. A titre d'exemple, une association d'anciens combattants ne se trouvera pas dans le cadre d'un développement de forme contractuelle avec objectifs précis. En second `lieu, il peut se trouver des associations jalouses de leur indépendance et désireuses de ne pas entrer dans des formes contractuelles trop marquées. Une autre limite, que soulignent surtout les élus, tient dans le manque de familiarité des associations avec la démarche de projet. Par ailleurs, cette démarche ne répond pas toujours nécessairement aux espoirs des élus en termes de lisibilité des résultats obtenus et de responsabilisation des associations. Enfin, le caractère négocié des objectifs n'exclut pas qu'il y ait des phases de tension, notamment en rapport à la définition des objectifs ou des moyens.
Enfin je terminerai par un troisième volet, afférent aux attentes et enjeux soulevés par les élus et les associatifs au niveau de leurs relations.
III. Les enjeux soulevés
1. Le cloisonnement des acteurs
Le premier enjeu a trait à la dissémination des décideurs et au cloisonnement des acteurs tant dans le camp adverse qu'en son sein propre, c'est-à-dire entre élus et associatifs eux-mêmes. La plupart du temps, ce problème renvoie très directement au découpage administratif du pays, dans la mesure où il s'avère difficile d'identifier puis de faire collaborer des personnes ne connaissant pas nécessairement leurs problèmes réciproques et n'adoptant pas systématiquement des intérêts convergents. Néanmoins, les projets Chevènement et Voynet afférents aux structures intercommunales semblent porter des espoirs dans ce domaine.
2. Le statut des associatifs
Le second enjeu concerne l'évolution du statut des associatifs, qu'il s'agisse des membres ou des responsables d'associations. A ce sujet, des besoins patents en termes de formation se font sentir. En outre, les élus comme les associatifs évoquent le problème de la disponibilité en temps, qui nourrit l'idée d'un droit permettant la prise de congés. Troisièmement, la question du dédommagement des associatifs, si elle fait l'objet de clivages marqués, n'en demeure pas moins évoquée. Pour certains, cette question doit être posée compte tenu de la crise du bénévolat et de l'implication des associations, tandis que d'autres considèrent, à l'inverse, qu'un dédommagement éventuel conduirait à un dévoiement de l'esprit associatif. Par ailleurs, on évoque également, en termes d'aides de l'État au niveau des associations, des allégements de charges possibles. Enfin, le dernier point, qui constitue une question, touche l'avenir des emplois jeunes, qui demeure incertain.