Lundi 14 décembre 2009
- Présidence de Mme Catherine Troendle, vice-présidente -Délimitation des circonscriptions des députés - Examen des amendements au texte de la commission
Sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 116 (2009-2010) sur le projet de loi n° 48 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.
Sur l'ensemble des amendements, la commission a donné les avis suivants :
Mardi 15 décembre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux - Examen des amendements au texte de la commission
Sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte de la commission n° 132 (2009-2010) sur le projet de loi n° 63 (2009-2010) organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
Sur l'ensemble des amendements, la commission a donné les avis suivants :
Mercredi 16 décembre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Réforme des collectivités territoriales - Suite de l'examen du rapport et du texte proposé par la commission
La commission a poursuivi l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et achevé l'établissement du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
A l'initiative du rapporteur, la commission a tout d'abord intégré huit amendements tendant à assurer, au sein d'articles déjà adoptés, la coordination avec des amendements adoptés la semaine précédente.
Présentant son amendement n° 113 rect. bis, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il visait à permettre aux communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de fixer le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil de cet EPCI par le biais d'un accord des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population.
Après que M. Gérard Collomb eut marqué sa préférence pour son amendement n° 2, bénéficiant du soutien du Gouvernement, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable sur le fond à cette initiative mais a souligné la nécessité d'attendre du Gouvernement des simulations précises permettant, notamment, de déterminer si ce système n'aura pas pour effet d'augmenter sensiblement le nombre total de conseillers communautaires. En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 113 rect. bis et rejeté l'amendement n° 2 ainsi que le n° 68, identique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il proposait à l'article 8 avaient pour objet de :
- limiter le pouvoir du préfet lorsque la création de la commune nouvelle résulte de l'initiative de l'ensemble des communes concernées ;
- prévoir l'accord des conseils généraux et régionaux pour la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d'une commune nouvelle, en renvoyant dans le cas contraire à la loi ;
- préserver la liberté des communes pour choisir leur EPCI de rattachement ;
- attribuer la qualité d'officier de police judiciaire et d'officier d'état civil aux maires-délégués.
La commission a ensuite examiné les amendements n° s 57 et 58 présentés par M. Jean-Pierre Chevènement tendant à subordonner la création d'une commune nouvelle à l'accord de tous les conseils municipaux des communes concernées.
MM. Pierre-Yves Collombat et Jacques Mézard ont approuvé ces amendements, soulignant qu'une commune nouvelle était une forme d'intercommunalité intégrée et que, dans une logique démocratique, elle ne devait pas être imposée aux communes concernées par la fusion.
M. Jean-René Lecerf a souhaité que les nouvelles règles en matière de fusion de communes ne soient pas utilisées pour éviter les alternances politiques au sein du futur conseil municipal.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, ayant présenté ces amendements comme contraires à l'objectif d'assouplissement de la création des communes nouvelles, la commission les a rejetés.
La commission a ensuite examiné l'amendement n° 106 présenté par M. Jean-René Lecerf tendant à prévoir une consultation électorale systématique pour la création d'une commune nouvelle et à apprécier les résultats au niveau de chaque commune. Il a souligné que l'organisation d'un référendum populaire permettrait d'éviter que la procédure de fusion soit utilisée pour prévenir tout risque d'alternance.
M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré favorable à l'amendement même s'il a jugé excessive la crainte exprimée par son auteur.
La commission a adopté l'amendement n° 106.
M. Pierre-Yves Collombat a jugé confuse la rédaction de l'article 16 et s'est étonné qu'elle ne prévoie pas l'obligation pour le préfet de respecter le schéma départemental de la coopération intercommunale.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les amendements qu'il présentait à l'article 16 visaient notamment à réorganiser le texte de l'article pour en assurer la cohérence interne.
M. Gérard Collomb a noté que l'article 16 permettait au préfet de s'opposer aux décisions prises à la majorité de moins des deux tiers par la CDCI.
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Article 16 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Courtois, rapporteur |
167 |
Réorganisation logique de l'article |
Adopté |
Puis la commission a examiné l'amendement n° 168 du rapporteur tendant à supprimer, dans le schéma départemental de coopération intercommunale, l'objectif de constituer, dans la mesure du possible, des EPCI d'au moins 5.000 habitants.
M. Simon Sutour a approuvé cet amendement, de nature à favoriser la constitution d'EPCI dans des zones étendues mais de faible densité de population.
M. François Zocchetto a redouté que cet amendement encourage la création de petites communautés de communes, tout en considérant que celles-ci s'imposaient dans certains territoires pour des particularités géographiques.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a remarqué que ce critère conduirait dans le Limousin, en Creuse notamment, à la constitution de périmètres de 30 000 à 40 000 ha, difficiles à gérer notamment pour la voirie.
La commission a adopté l'amendement.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite approuvé l'amendement n° 218 présenté par M. Raymond Vall, tendant à détailler le contenu des cartes annexées au schéma, sous réserve de la suppression de la référence aux pays.
M. Alain Anziani a douté de la pertinence de cette rectification, notant que les pays continueraient d'exister de fait même après le vote de la loi.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les pays n'avaient plus de rôle institutionnel.
La commission a adopté l'amendement après rectification.
La commission a ensuite examiné l'amendement n° 174 du rapporteur tendant à prévoir, au moment de la création d'un EPCI, l'approbation des statuts par les communes concernées.
En réponse à Mme Jacqueline Gourault, le rapporteur a souligné que cet amendement visait à consacrer la pratique actuelle.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis en avant la nécessité pour les communes de connaître, avant de s'engager dans un EPCI, ses missions et règles de fonctionnement.
La commission a adopté l'amendement n° 174.
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Article additionnel après l'article 19 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Courtois, rapporteur |
174 |
Approbation par les communes des statuts d'un EPCI avant sa création |
Adopté |
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que les amendements présentés à l'article 20 avaient principalement pour objet, d'une part, de préciser le délai fixé à la CDCI pour statuer sur le projet de périmètre, d'autre part, de prévoir l'accord de la commune-centre.
La commission a ensuite examiné l'amendement n° 38 rect. bis présenté par MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf. M. Jean-René Lecerf a fait valoir l'impossibilité actuelle pour un EPCI qui ne dispose pas d'une commune-centre suffisamment peuplée d'évoluer en communauté urbaine. En conséquence, il a souhaité remplacer la notion de « commune-centre » par celle d' « unité urbaine ».
M. Jean-Pierre Sueur a approuvé cet amendement.
Après que M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, eut mis en avant la difficulté de définir précisément la notion d' « unité urbaine », la commission n'a pas retenu l'amendement n° 38 rect. bis.
La commission a ensuite examiné les amendements n° s 181 rect, 16, 87, 28, 216 et 101 présentés respectivement par le rapporteur, M. Gérard Collomb, Mme Gourault et plusieurs de ses collègues, M. Dominique Braye, M. Jean-René Lecerf et M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues, amendements portant tous sur la composition de la CDCI.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté son amendement n° 181 rect tendant essentiellement à attribuer 5 % des sièges aux syndicats mixtes et, en conséquence, à abaisser la représentation du conseil général de 15 à 10 %. Il a précisé que la CDCI serait ainsi composée de la manière suivante : 40 % de maires, 40 % de représentants de communautés, 10 % de représentants du conseil général, 5 % de représentants du conseil régional, 5 % de représentants de syndicats mixtes.
M. Jean-René Lecerf a regretté l'abaissement de la représentation du département compte tenu des missions de la CDCI.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a soutenu que la capacité d'influence du département au sein de la CDCI ne serait pas affectée par la réduction du nombre de ses représentants.
M. Pierre-Yves Collombat a noté avec regret que les effets combinés de cette nouvelle composition de la CDCI, qui donne 45 % des sièges aux représentants des structures intercommunales, et du renforcement des pouvoirs du préfet en matière d'intercommunalité, retiraient une grande part du pouvoir décisionnaire aux communes.
M. Jean-Pierre Sueur a souligné que les représentants de l'intercommunalité agissaient également au nom des communes.
Partageant cette position, M. Simon Sutour a prédit que la majorité qualifiée des deux tiers, exigée pour la CDCI, serait, en pratique, aisée à obtenir et que, dans le cas contraire, le préfet ferait un usage prudent de ses pouvoirs de contrainte.
M. Gérard Collomb a jugé équilibrée la composition de la CDCI proposée par le rapporteur.
En conséquence, la commission a adopté l'amendement n° 181 rect du rapporteur et rejeté les amendements n°s 16, 87, 28 et 216, partiellement satisfaits. Elle n'a pas retenu l'amendement n° 101 tendant à créer un collège unique pour les EPCI et les syndicats, contraire à la position du rapporteur.
Puis la commission a examiné l'amendement n° 53 présenté par M. Jean-Pierre Chevènement et plusieurs de ses collègues tendant à rendre les parlementaires membres de droit de la CDCI.
MM. Jacques Mézard et Jean-Pierre Sueur ont défendu cet amendement, rappelant en particulier la mission constitutionnelle des sénateurs à savoir la représentation des collectivités territoriales.
Mme Jacqueline Gourault a souligné que la plupart des sénateurs étaient membres de la CDCI en qualité d'élus locaux.
M. Jean-Claude Peyronnet a objecté que de nombreux sénateurs ne disposaient pas de mandat local, M. Jean-Pierre Sueur ajoutant que la législation irait dans les prochaines années, vers un renforcement de l'interdiction du cumul des mandats.
M. Gérard Collomb a mis en avant le risque de politisation des CDCI et s'est interrogé sur l'opportunité de conduire les parlementaires à cumuler les fonctions.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a craint que cet amendement n'aboutisse à augmenter sensiblement le nombre des membres de la CDCI. En outre, il a jugé très limité l'intérêt d'une telle mesure, les parlementaires étant déjà parfaitement informés du fonctionnement de l'intercommunalité dans leur circonscription, et souligné l'inconvénient pour les parlementaires de prendre position au sein de ces instances.
En conséquence, la commission a rejeté l'amendement n° 53.
A l'article 29, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a expliqué que les amendements qu'il soumettait à la commission tendaient à :
- supprimer le pouvoir d'appréciation du préfet pour mettre en oeuvre le schéma départemental de coopération intercommunale ;
- préciser que les modifications adoptées par la commission départementale de coopération intercommunale aux deux tiers des voix s'imposent à la décision préfectorale ;
- prévoir l'inclusion de la commune-centre dans la majorité requise pour exprimer l'accord des communes à la création, la modification du périmètre et la fusion d'un EPCI ;
- prévoir l'accord de la commune-centre à la fusion d'un EPCI ;
- prévoir l'achèvement des procédures de consultation engagées tout au long de l'année 2012, avant la mise en oeuvre du pouvoir contraignant du préfet en 2013.
M. Jean-René Lecerf, présentant l'amendement n° 24, a précisé que celui-ci avait pour objet d'anticiper la date d'achèvement de la carte intercommunale. Il a annoncé que, pour tenir compte du débat précédemment engagé sur ce point, il retirait cet amendement, qui serait néanmoins redéposé à l'occasion de l'examen en séance publique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite présenté l'amendement n° 188, tendant à prévoir l'achèvement des procédures de consultation ouvertes au profit de la commission départementale de la coopération intercommunale, avant la mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet.
M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que des schémas départementaux soient créés pour que, quelques mois plus tard, il puisse y être dérogé.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'intérêt pour le préfet d'intervenir dans le cadre des intercommunalités, afin de sortir de situations pouvant parfois être jugées inextricables.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'on remettait à tort à des hauts fonctionnaires un pouvoir de décision en lieu et place des élus. Il a jugé que, si l'on concevait la coopération intercommunale comme un libre choix de coopération entre communes, la décision devait revenir aux seuls élus. Il a fait observer que, depuis quelques années, l'attitude des représentants de l'Etat dans le département ou la région s'était modifiée, dans un sens qui n'était pas toujours objectif.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur le fait que certaines situations nécessitaient le recours à un arbitre, rôle que le préfet était le mieux à même d'assurer.
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. Courtois, rapporteur |
188 |
Achèvement des procédures de consultation avant mise en oeuvre des pouvoirs spéciaux du préfet |
M. Gérard Collomb, présentant son amendement n° 17, a souligné que l'article 29 du projet de loi donnait au préfet des pouvoirs considérables pour achever l'intercommunalité. Il lui a semblé que ce dispositif n'était pas acceptable.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que ces pouvoirs exceptionnels ne pouvaient pas être mis en oeuvre s'il existait une majorité des deux tiers dans le cadre de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il a fait remarquer que l'amendement n° 184, adopté par la commission, permettait à la commission départementale d'imposer sa volonté au préfet.
A l'article 30, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il présentait des amendements aux procédures exceptionnelles d'achèvement et de rationalisation de la couverture du territoire en syndicats, similaires à ceux adoptés par la commission à l'article 29.
A l'article 31, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté l'amendement n° 222 rectifié bis, tendant à :
- prévoir que le transfert au président de l'EPCI des pouvoirs de police du maire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires de stationnement des gens du voyage, n'a pas lieu si les maires s'opposent à ce transfert ;
- préserver le caractère simplement facultatif du transfert du pouvoir de police en matière de voirie du maire au président de l'EPCI ;
- permettre que les agents de police municipale recrutés par les présidents d'EPCI soient mis à disposition de celui-ci dans le cadre de l'exercice des pouvoirs de police transférés.
M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que le dispositif proposé par l'amendement prévoie un transfert de compétences au profit du président de l'EPCI, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Il a estimé que cette formulation engendrait une ambiguïté sur le contenu des prérogatives ainsi transférées.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il convenait de distinguer la police administrative générale, laquelle n'était exercée que par le maire, et la police administrative spéciale qui pouvait être exercée par d'autres titulaires.
M. François Zocchetto a craint que la rédaction proposée ne conduise à des conflits ou des chevauchements de compétences en matière de police entre le maire et le président de l'EPCI.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait observer que des compétences concurrentes existaient déjà en matière de police administrative, prenant l'exemple des règles applicables aux aires de stationnement des gens du voyage. Il a précisé que, même si la compétence pour les aires des gens du voyage était transférée aux présidents des EPCI, les maires demeuraient compétents en matière de salubrité publique, laquelle pouvait toujours être mise en cause en la matière.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que, si un transfert de compétences était envisagé, il convenait qu'il concerne l'ensemble de la matière.
M. Patrice Gélard s'est inquiété du dispositif du projet de loi, tout comme de celui de l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le pouvoir de police administrative appartenait, par principe, au maire, qui a en outre la qualité d'officier de police judiciaire, à la différence du président d'un EPCI. Il a estimé inenvisageable que des policiers municipaux puissent être placés sous le contrôle de deux autorités, jugeant que le maire était seul à même de les diriger.
Il a relevé que, en matière de déchets, d'assainissement et d'aires des gens du voyage, il y avait un cumul de compétences automatique, soulignant en particulier que, en matière d'enlèvement d'ordures ménagères, si l'EPCI pouvait être compétent pour définir les règles d'enlèvement, le pouvoir de sanction, en cas de non respect de ces règles, était exercé par le maire. Il lui a semblé que l'amendement ne réglait pas cette difficulté et était inapplicable en l'état.
M. Yves Détraigne, rejoignant les propos de M. Patrice Gélard, a évoqué un risque de conflit de responsabilités, faisant observer que la distinction entre pouvoir de police générale et pouvoir de police spéciale n'était pas claire.
M. Jacques Mézard s'est déclaré favorable à l'article 31 du projet de loi mais défavorable à l'amendement du rapporteur. Il a rappelé que le président d'un EPCI était très conscient des problèmes qui se posaient dans les communes. Il s'est interrogé sur les conséquences du droit d'opposition des maires que le rapporteur proposait de consacrer : que se passerait-il, en particulier, si certaines communes refusaient le transfert de compétences à l'EPCI pour les aires des gens du voyage tandis que d'autres l'acceptaient ? Il a également jugé nécessaire de distinguer le pouvoir de police du contrôle exercé sur la police municipale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, rejoint par M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que le texte du Gouvernement modifiait seulement de façon marginale un texte déjà en vigueur sur lequel le Parlement avait déjà longuement débattu. Il a mis en exergue que le dispositif discuté relevait de la police administrative et non de la police judiciaire.
M. Patrice Gélard a souligné qu'en règle générale le titulaire de pouvoirs de police spéciale est l'Etat, et, à titre exceptionnel, le département. Il lui a semblé normal que l'EPCI dispose d'un pouvoir de réglementation.
Se déclarant en accord avec M. Patrice Gélard, M. Jacques Mézard a estimé que le code général des collectivités territoriales devait être, avant tout, un guide pour l'action locale. Or, il a regretté la complexité des dispositifs actuels, tout comme celle de la disposition envisagée, et a estimé nécessaire d'adopter une rédaction claire.
M. Jean-Pierre Vial a également exprimé la nécessité d'adopter des règles clarifiées, a fortiori au regard de la complexité des débats. Il a fait observer que la question posée était celle du transfert des moyens de police dans le cadre de compétences transférées. Il a rappelé que, localement, coexistaient police nationale ou gendarmerie nationale, d'une part, et police municipale, d'autre part.
Prenant l'exemple des pouvoirs de police applicables aux aires des gens du voyage, il s'est demandé si l'EPCI serait compétent pour intervenir sur un seul territoire ou sur l'ensemble des territoires des communes.
M. Gérard Collomb a souligné que le dispositif actuel recélait une contradiction et que les maires préféraient souvent que les présidents d'EPCI s'occupent de l'ensemble des questions liées au stationnement des gens du voyage. Il a jugé que, dans la mesure où l'organisation générale de ce stationnement était confiée à l'EPCI, il était normal que son président soit habilité à prendre certaines décisions d'exécution des mesures de police. En conséquence, il s'est déclaré favorable à l'amendement présenté par le rapporteur.
M. Pierre-Yves Collombat a indiqué qu'il n'était pas opposé, dans son principe, à un transfert des pouvoirs de police. Toutefois, il a estimé indispensable que, en cas de transfert de ces pouvoirs, intervienne également un transfert de responsabilités.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le projet de loi, tout comme l'amendement du rapporteur, apportait des simplifications aux règles actuelles, mais que la formulation retenue n'était peut-être pas adéquate.
M. Laurent Béteille a souligné qu'il était nécessaire d'adopter un dispositif pratique et cohérent, ce qui conduisait à ne pas prendre en compte la situation individuelle des maires.
M. Hugues Portelli a remarqué que tout dépendait de la nature de la compétence transférée. Prenant l'exemple des aires des gens du voyage, il a souligné que, selon la taille des communes, il existait ou il n'existait pas des aires d'accueil. Il a précisé que, dans ce dernier cas, il était de la compétence du maire d'intervenir.
S'agissant des compétences en matière de voirie, il a fait observer qu'il n'était pas rare que celles-ci soient transférées à la communauté d'agglomération et soient, par la suite, déléguées aux communes. Il lui a semblé que, dans cette situation, les pouvoirs de police devaient être exercés par le maire.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a mis en exergue que, alors que l'article 31 du projet de loi prévoyait un transfert obligatoire en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage, son amendement tendait à instituer un droit d'opposition. Toutefois, il a reconnu nécessaire de modifier la rédaction de cet amendement en substituant à l'expression « sans préjudice », reprise du projet de loi, l'expression « par dérogation » qui figure dans le droit en vigueur.
Il a estimé nécessaire, comme le prévoyait l'amendement, de permettre aux EPCI de gérer des personnels de police qu'ils ont recrutés.
M. Patrice Gélard a précisé que, actuellement, le code général des collectivités territoriales prévoyait que, en cas de compétence de l'EPCI, le maire perdait son pouvoir de réglementation. Il a estimé peu pertinent que l'EPCI recrute directement des personnels de police.
M. Jean-Patrick Courtois ayant souligné que ce recrutement était d'ores et déjà possible, mais que l'EPCI ne pouvait l'utiliser pour lui-même, M. Patrice Gélard n'en a pas moins estimé cet amendement dangereux.
M. Laurent Béteille a proposé que le dispositif soit limité aux agents spécialement assermentés.
M. Hugues Portelli a indiqué que lorsqu'une communauté d'agglomération disposait d'une compétence en matière de police administrative, l'EPCI recrutait et organisait la police, mais que celle-ci était sous l'autorité du maire sur le territoire de sa commune.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'il conviendrait de reprendre la notion de dérogation, prévue par le droit positif, à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.
M. François Zocchetto a indiqué que le recours à la formulation « sans préjudice » conduirait à la mise en place d'un système impossible à gérer en pratique. Il a soutenu la proposition tendant à revenir à la notion de « dérogation ».
MM. Gérard Collomb et Pierre-Yves Collombat se sont déclarés favorables à cette modification.
M. Gérard Collomb s'est interrogé sur l'application pratique du droit d'opposition reconnu aux maires pour le transfert des compétences en matière d'assainissement, d'élimination des déchets et d'aires des gens du voyage.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il était opposé à l'automaticité totale du transfert prévu par le projet de loi.
M. Patrice Gélard a rappelé que le maire pouvait toujours aggraver les mesures de police spéciale.
M. Pierre-Yves Collombat a souligné qu'il convenait, avant tout, de bien distinguer la règlementation et l'exécution des mesures de police, estimant que le texte proposé n'était pas clair sur ce point.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que la commission adopte l'amendement du rapporteur ainsi modifié, d'autres ajustements pouvant intervenir dans le cadre de l'examen d'amendements déposés en vue de la séance publique.
Sur proposition de son rapporteur, la commission a supprimé l'article 32 (condition de majorité pour les transferts de compétences aux EPCI) et a donc maintenu les conditions de majorité en vigueur pour les transferts de compétences entre communes et EPCI intervenant après la création de celui-ci et pour la détermination de l'intérêt communautaire.
La commission a ensuite examiné les amendements n°s 32, 33 et 34 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin d'étendre aux communautés d'agglomération, aux communautés de communes de plus de 30.000 habitants et aux EPCI à DGF bonifiée la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU).
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que les PLU appartenaient au « noyau dur » des compétences communales et a estimé qu'il n'était pas souhaitable de prévoir leur transfert obligatoire aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes.
M. Jean-René Lecerf a observé que ce transfert obligatoire est actuellement prévu pour les communautés urbaines.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les schémas de cohérence territoriale avaient pour but d'édicter les règles d'aménagement et d'urbanisme au sein de bassins de vie. Il a noté que les maires étaient très attachés à leur compétence en matière de PLU. Il a estimé souhaitable que les maires de certaines communes en exprimant le souhait puissent exercer conjointement leur compétence en matière d'urbanisme, mais à la condition qu'il ne s'agisse que d'une faculté, et non d'une obligation.
M. Jean-René Lecerf a retiré les amendements n°s 32, 33 et 34.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements identiques n° 19 de M. Gérard Collomb et n° 94 de Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel après l'article 32 afin de favoriser le développement de politiques conjointes entre communes et EPCI, notamment dans les domaines de l'habitat social, de la politique de la ville et de l'environnement.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a considéré que ces amendements aboutiraient à introduire davantage de complexité dans un dispositif que le projet de loi tend au contraire à simplifier et à clarifier. En outre, il a estimé que les questions relatives à la répartition des compétences entre collectivités devraient être réglées dans le projet de loi sur les compétences qui sera ultérieurement soumis au Parlement.
M. Alain Anziani a observé que le projet de loi n° 60 portant réforme des collectivités territoriales abordait largement la question des compétences des collectivités et a considéré que l'amendement proposé, qu'il a qualifié de judicieux, entrait dans le champ du texte examiné.
M. Yves Détraigne a estimé souhaitable de prévoir la mise en place d'un dispositif permettant, lorsque cela est nécessaire, aux communes et aux EPCI de mener des politiques conjointes dans un certain nombre de domaines.
M. Gérard Collomb a considéré qu'il était nécessaire de parvenir à un équilibre entre la définition du pouvoir communautaire et la préservation des prérogatives des communes.
Mme Jacqueline Gourault a fait valoir que cet amendement avait pour but d'assouplir le principe d'exclusivité. Elle a pris l'exemple de la politique de la ville et des plans de rénovation urbaine, qui relèvent très souvent de la compétence de la commune-centre mais ont des incidences sur les communes périphériques. Elle a estimé souhaitable que l'ensemble des communes concernées par ces politiques puissent en discuter ensemble.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le principe d'exclusivité figurait d'ores et déjà dans la loi, et que la question du dialogue entre EPCI et communes dépendait avant tout de la définition des compétences de chacun lors de la création d'une structure intercommunale. Il s'est prononcé contre l'adoption des deux amendements présentés.
M. Patrice Gélard a estimé que les amendements présentés étaient en contradiction avec les objectifs poursuivis par le législateur en matière d'intercommunalité. Rappelant que la loi prévoyait trois niveaux de structures intercommunales en fonction de l'importance des compétences transférées, il a fait valoir que les amendements, tendant à introduire la notion nouvelle de compétence conjointe, seraient sources de confusion.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que la notion de compétence conjointe impliquerait inévitablement le développement de financements croisés, alors que le projet de loi tend à limiter ces derniers. Néanmoins, il a considéré que cette question pourrait être à nouveau débattue à l'occasion du projet loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.
M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault ont retiré leurs amendements.
A l'article 33 (mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres), la commission a adopté un amendement n° 224 de son rapporteur tendant à prévoir que, lorsqu'une commune conserve tout ou partie des services en dépit d'un transfert de compétences à l'EPCI, elle est tenue de les mettre à la disposition de ce dernier. L'amendement permet également aux communes qui n'auraient pas procédé à la mise à disposition de leurs services au bénéfice de l'EPCI, de le faire dans le délai maximal d'un an suivant la promulgation de la loi.
Puis, la commission a examiné l'amendement n° 225 rectifié de son rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but d'indexer l'attribution de compensation de taxe professionnelle (ACTP) sur la dotation forfaitaire de la DGF des communes et de prévoir une révision du montant de cette attribution tous les six ans afin de tenir compte de la différence de situation entre les communes ayant réalisé des équipements avant le transfert de la compétence correspondante et celles qui ont bénéficié d'équipements communautaires après ce transfert.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir ce que deviendrait l'ACTP après la suppression de la taxe professionnelle.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que l'ACTP serait probablement remplacée par de nouvelles modalités de compensation versées par les EPCI à fiscalité unique à leurs membres.
M. Jacques Mézard a estimé que le dynamisme des recettes de taxe professionnelle avait permis de donner aux EPCI à fiscalité unique les marges nécessaires pour mener à bien leurs projets. Il a rappelé que l'attribution de la compensation avait été volontairement figée par le législateur en 1999 afin de permettre le dégagement de ces marges de manoeuvre. Dans ces conditions, il s'est déclaré défavorable à l'amendement tendant à augmenter la part reversée aux communes par les EPCI à fiscalité unique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé qu'il était nécessaire de donner aux communes les moyens de financer leurs dépenses de fonctionnement hors équipements transférés.
M. Gérard Collomb a fait valoir que l'amendement comportait le risque de contraindre les recettes des EPCI à fiscalité unique.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que le système actuel conduisait les communes à augmenter les contributions pesant sur les ménages afin de leur permettre de financer leurs dépenses de fonctionnement.
M. Pierre-Yves Collombat a observé que l'amendement était favorable aux communes mais estimé qu'il était légitime que les EPCI à fiscalité unique disposent des moyens de financer les compétences qui leur sont transférées. Il a remarqué que la suppression de la taxe professionnelle conduirait à rendre ces mécanismes de financement plus complexes.
M. Laurent Béteille a estimé indispensable de revoir la répartition de l'attribution de compensation, soulignant la nécessité de respecter le principe d'égalité des citoyens devant l'impôt.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a retiré son amendement n° 225 rectifié.
La commission a ensuite adopté un amendement n° 104 de M. Xavier Pintat et de plusieurs de ses collègues tendant à faire bénéficier la procédure spéciale prévue par la loi du 7 décembre 2006 sur l'énergie, pour inciter à la création d'autorités organisatrices de réseaux publics d'électricité ou de gaz de taille départementale, des pouvoirs spéciaux prévus à l'article 30 du présent projet de loi pour la rationalisation de la carte des syndicats communaux et des syndicats mixtes. L'amendement prévoit, en outre, de réserver le cas des groupements territoriaux comptant plus d'un million d'habitants, qui pourraient disposer de leur propre autorité organisatrice, même si elle est de niveau infra-départemental.
M. Pierre-Yves Collombat a affirmé qu'il était défavorable à cet amendement, considérant que les territoires étaient aujourd'hui parvenus sur cette question à un équilibre satisfaisant.
La commission n'a pas adopté les amendements n°s 35 et 36 de MM. Dominique Braye et Jean-René Lecerf tendant à poser le principe d'une possibilité d'unification de tout ou partie de la fiscalité pesant sur les ménages ainsi que de la DGF des communes à l'échelle intercommunale.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que de telles décisions ne pourraient être prises qu'à la majorité qualifiée, voire à l'unanimité, faute de quoi elles pourraient avoir pour conséquence d'asphyxier progressivement certaines communes qui verraient leurs charges augmenter plus rapidement que leurs ressources.
M. Jean-René Lecerf a rappelé qu'il avait voté l'amendement tendant à affirmer que les communes-membres des métropoles conservent leur pouvoir fiscal. Il a observé que les deux amendements prévoyaient la réunion de deux conditions : l'existence d'un vote du conseil communautaire et l'accord pris à l'unanimité des conseils municipaux associés. Dans ces conditions, il a considéré que ces amendements ne portaient pas atteinte aux droits et libertés des communes.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que ces deux amendements n'entraient pas dans l'objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités poursuivi par le texte. Elle a souligné qu'il était préférable d'instituer des fonds de concours pour financer les projets menés en commun par plusieurs communes.
M. Jean-René Lecerf a observé que ces amendements étaient souhaités par les collectivités qui souhaitaient mettre en commun leurs ressources sans pour autant se rassembler en une collectivité unique nouvelle.
A l'article 35 (principes devant encadrer l'élaboration de la future loi sur les compétences), la commission a adopté, après qu'il eut été rectifié par son auteur à la demande du rapporteur afin de viser l'intérêt local motivé par une délibération de l'assemblée concernée, un amendement n° 55 de MM. Jean-Pierre Chevènement et Jacques Mézard tendant à préciser que la capacité d'initiative de la région ou du département ne peut être appréciée qu'à partir d'une délibération des assemblées concernées.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que prévoir une délibération spécifiquement destinée à reconnaître un intérêt local était une pratique de saine gestion.
M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une capacité d'intervention ou de substitution du département en cas de carence de la région à exercer ses propres compétences.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé qu'une compétence devait être obligatoirement exercée.
La commission a ensuite adopté l'amendement n° 226 de son rapporteur après une rectification rédactionnelle.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que cet amendement avait pour but, d'une part, de préciser que la loi permet de répartir l'intervention des collectivités territoriales en fonction de l'envergure des projets et de la capacité du maître d'ouvrage à y participer et, d'autre part, de réaffirmer le rôle du département dans le soutien aux communes rurales. De fait, cet amendement supprime la notion de « part significative du financement », qui lui paraissait trop imprécise. Il a estimé que le dispositif du décret du 16 décembre 1999 limitant à 80% la part des financements publics qu'une commune peut obtenir fonctionnait de façon satisfaisante, rappelant que ce décret prévoyait deux exceptions : l'état de catastrophe naturelle et l'hypothèse où les bâtiments qui sont à la charge de la commune nécessitent des moyens financiers hors de proportion avec le budget de cette dernière.
M. Jean-René Lecerf a souhaité que la discussion porte également sur son amendement n° 40, lequel proposait de retenir la notion de part du financement « significative au regard des ressources dont dispose le maître d'ouvrage ». Il a estimé que l'amendement proposé par le rapporteur, qui fait référence à la notion de capacité du maître d'ouvrage, portait le risque de limiter l'intervention des petits maîtres d'ouvrage aux projets de moindre envergure. Dans ces conditions, il a estimé que la région jouait également un rôle essentiel en matière de soutien aux communes rurales. Dans ces conditions, il a, estimé que son amendement n° 40 présentait l'avantage, par rapport à celui proposé par le rapporteur, d'une plus grande neutralité.
M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que l'article 35 du projet de loi tendait à réintroduire de façon détournée, par la multiplication d'exceptions, la clause de compétence générale qui est supprimée pour les départements et les régions. Il a considéré que la définition retenue par l'amendement du rapporteur était trop imprécise et a affirmé qu'il était préférable de maintenir la rédaction de l'article 35 dans sa version figurant dans le projet de loi élaboré par le Gouvernement, plus précise et qui fait référence à la solidarité et à l'aménagement du territoire.
M. Gérard Collomb a rappelé qu'un décret du 16 décembre 1999 réglementait d'ores et déjà le montant des subventions et déterminait la part du financement pouvant être assurée respectivement par l'Etat et par les collectivités. Il a craint que la disposition imposant au maître d'ouvrage d'assurer une part significative du financement n'entraîne les petites communes à renoncer à des investissements qu'elles ne seraient pas capables de financer dans ces conditions.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné le caractère particulièrement imprécis de la notion de « part significative du financement ». Il a estimé que la règle posée par le décret précité, selon laquelle une collectivité ne peut pas recevoir plus de 80% de subventions, fonctionnait de façon satisfaisante.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a approuvé la démarche du rapporteur tendant à réaffirmer le rôle de soutien du département en faveur des communes rurales et a estimé intéressant d'inclure la région dans cette fonction. Elle a estimé souhaitable de réaffirmer l'utilité des cofinancements.
M. Alain Anziani a également souhaité que soit rappelé le rôle du département en faveur des communes rurales. Il a estimé qu'il était nécessaire de préciser la notion de « part significative du financement », ou à défaut de la supprimer, car, en l'état, la portée normative de cette disposition lui est apparue trop imprécise. En outre, il s'est interrogé sur la conformité de cette disposition à l'exigence constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales.
M. Laurent Béteille a estimé que la question des financements croisés devait être examinée dans le projet de loi relatif aux compétences et qu'il était prématuré d'en discuter dans le projet de loi n° 60. Il a rejoint M. Jean-René Lecerf sur la nécessité de maintenir une certaine souplesse dans la définition de la part de financement devant être assurée par le maître d'ouvrage.
M. Pierre-Yves Collombat s'est prononcé en faveur de la suppression du cinquième alinéa de l'article 35, relatif à la notion de part significative du financement. Il a souligné la difficulté d'encadrer ou de limiter les financements croisés entre différentes collectivités.
M. Gérard Collomb et Mme Jacqueline Gourault se sont également prononcés en faveur de la suppression de ces dispositions.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'article 35 du projet de loi avait pour objet de définir les principes présidant à l'élaboration du projet de loi relatif aux compétences des collectivités territoriales.
M. Jean-Pierre Sueur a observé que les notions d' « envergure » et de « solidarité et d'aménagement du territoire » pourraient être librement interprétées par les collectivités et, de fait, s'appliquer à la plupart des projets locaux. Il a dressé un parallèle entre la notion, figurant dans le projet de loi, de « part significative du financement » et la notion de « part déterminante des ressources » des collectivités territoriales figurant à l'article 72-2 de la Constitution depuis la révision constitutionnelle de 2003. Il a estimé que ces deux notions étaient particulièrement imprécises. Il a considéré que l'amendement présenté par le rapporteur n'apportait pas de solution satisfaisante à cette difficulté. Dans ces conditions, il a souhaité que ces dispositions soient supprimées.
Mme Catherine Troendle a rappelé que le projet de loi poursuivait un objectif de simplification et de clarification des relations entre les collectivités. Elle a estimé que, en dépit de la volonté du Gouvernement de le supprimer, le système des financements croisés perdurerait et que, dans ces conditions, il appartenait à chaque collectivité de prendre ses responsabilités et de financer correctement les projets qu'elle entreprend, la part des financements complémentaires devant, en tout état de cause, demeurer marginale.
M. Jean-René Lecerf a estimé qu'il était important de maintenir le cinquième alinéa de l'article 35, en raison de l'incidence de ces dispositions sur l'ensemble des petites communes. Il a proposé de modifier l'amendement du rapporteur afin de viser, de façon alternative, les notions d'envergure des projets ou de capacité du maître d'ouvrage à participer.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est déclaré favorable à cette modification.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que cet amendement modifié ne pourrait que favoriser le système des financements croisés. Elle a souligné la complexité d'un tel système et s'est prononcée en faveur de la promotion de la notion de cofinancement.
M. Hugues Portelli a attiré l'attention sur la faible portée normative de ces dispositions et s'est interrogé sur l'autorité qui serait chargée de les interpréter.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que ces questions seraient définies dans le projet de loi relatif aux compétences des collectivités.