Mercredi 2 décembre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Successions transfrontalières européennes - Communication
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de M. Pierre Fauchon, rapporteur, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des décisions et des actes authentiques en matière de successions et à la création d'un certificat successoral européen (E 4863).
Présentant le contexte dans lequel intervient le texte européen, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a précisé que, en principe, le droit des successions relève de la loi nationale, mais que la situation est rendue plus complexe lorsque la succession a un caractère transfrontalier, car il faut alors déterminer le juge compétent et la loi applicable à la succession. La Commission européenne évalue ainsi à 450 000 le nombre de successions ouvertes chaque année dans l'Union européenne qui présentent un caractère international.
Constatant l'absence d'harmonisation communautaire sur le sujet, il a relevé que, de ce fait, les lois nationales applicables peuvent, pour une même succession, entrer en concurrence les unes avec les autres. Il a indiqué que le droit français prévoit, pour sa part, que le juge applique deux lois différentes (régime dit « scissionniste ») en cas de succession transfrontalière, l'une pour les meubles, l'autre pour les immeubles, ce qui met à mal le caractère universel ou unitaire de la masse successorale.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a exposé la proposition de règlement en soulignant qu'elle vise justement à harmoniser les règles applicables pour déterminer la loi applicable et le juge compétent pour les successions transfrontalières et qu'elle doit être soumise à la procédure de codécision, la Commission européenne ayant estimé que le droit des successions relève du droit des biens plus que du droit de la famille, ce qui correspond d'ailleurs à l'interprétation retenue dans le code civil français.
L'harmonisation proposée par le texte examiné retient trois principes :
- les juridictions compétentes pour se prononcer sur la succession seraient les juridictions de l'État membre de la dernière résidence habituelle du défunt, ce qui correspond à la règle la plus répandue au sein de l'Union européenne ;
- la loi applicable à l'ensemble de la succession serait celle de la dernière résidence habituelle du défunt, sauf si le testateur a expressément indiqué dans son testament qu'il souhaite que sa loi nationale soit appliquée à la succession. M. Pierre Fauchon, rapporteur a considéré que, relevant d'une appréciation factuelle, la notion de « résidence habituelle » autorise un meilleur contrôle des fraudes éventuelles que celle de « domicile » et traduit plus exactement la réalité de l'installation du défunt dans le pays concerné. Il a en outre attiré l'attention de ses collègues sur le fait que si la proposition de règlement prévoit que la juridiction compétente puisse refuser d'appliquer une disposition contraire à son ordre public, elle exclut cependant de manière explicite qu'une différence dans les règles applicables en matière de réserve héréditaire puisse justifier d'écarter l'application de la disposition considérée comme contraire à l'ordre public de la juridiction compétente ;
- la reconnaissance et la force exécutoire seraient garanties dans tous les États membres pour les décisions rendues par les juridictions compétentes en matière de successions transfrontalières et les actes authentiques dûment établis. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a à cet égard souligné l'intérêt que présentait la création du certificat successoral européen, qui permettra aux héritiers, aux légataires ou aux exécuteurs testamentaires de prouver leur qualité dans tous les États membres.
Saluant le progrès que constituerait l'adoption de la proposition de règlement pour l'harmonisation et la simplification des règles relatives aux successions transfrontalières, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a considéré que l'abandon du système « scissionniste » français est tout à fait souhaitable et correspond à la demande des praticiens qu'il a entendus. En outre, il a estimé que le choix, pour la loi applicable, de la loi du pays où le défunt a fixé sa dernière résidence habituelle, est conforme aux principes du droit français des successions, l'option exercée, le cas échéant, par le testateur pour sa seule loi nationale apparaissant comme un tempérament légitime au principe retenu, qui évite tout risque de « forum shopping ».
Cependant, il a souhaité attirer l'attention de la commission sur le risque de remise en cause du mécanisme de la réserve héréditaire que porte en germe la proposition de règlement. Rappelant que la très grande majorité des pays européens connaissent un tel système qui interdit au testateur de disposer librement de la totalité de sa succession, il a indiqué que certains, comme le Royaume-Uni, consacrent l'entière liberté testamentaire, ce qui pourrait, dans le cadre du texte examiné, permettre à un Français, par le jeu des principes qu'il pose, d'échapper à la contrainte de la réserve héréditaire et de déshériter en droit ses enfants : il lui suffirait en effet de fixer sa résidence en Grande-Bretagne et de rédiger un testament réglant sa succession qui écarte ses enfants. À son décès, le juge compétent serait le juge anglais et la loi applicable, la loi anglaise, qui reconnaît son entière liberté testamentaire et ne prévoit pas de mécanisme de réserve héréditaire s'imposant aux dispositions testamentaires.
Or, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a jugé qu'une telle possibilité pour un Français d'échapper à l'exigence de la réserve héréditaire ne saurait être acceptée, compte tenu de l'importance, tant historique que symbolique, que revêt cette règle dans le droit français de la famille. Il a à cet égard fait valoir qu'elle trouve son origine dans le droit romain comme dans le droit coutumier, et qu'elle a été reprise dans l'ancien droit, réaffirmée par le droit révolutionnaire puis transposée dans le code civil. Plus récemment, la loi n° 2006-728 du 23 juin 2008 portant réforme des successions et des libéralités l'a maintenue au bénéfice des descendants et du conjoint survivant.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a estimé que la réserve était la traduction juridique d'un devoir moral, qui s'impose aux parents à compter du jour où ils le deviennent et qui leur interdit d'abandonner à leur sort leurs enfants, quand bien même une nouvelle vie s'ouvrirait à eux qui leur ferait préférer les enfants d'un second lit à ceux qu'ils ont eus d'un premier. Sur ce dernier point, il a noté que la prolongation de la vie et la multiplication des unions accroissent la probabilité de telles situations.
Rendant compte des auditions auxquelles il a procédé, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que l'Union nationale des familles de France est hostile à la remise en cause de la réserve héréditaire et a souhaité souligner les difficultés que peuvent rencontrer, dans le cas d'une succession, les enfants handicapés. Les notaires n'ont pas marqué leur opposition à la remise en cause de la réserve, estimant que d'ores et déjà, pratiquement, le mécanisme de l'assurance-vie permet de la contourner. M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est dit étonné de la position adoptée par la direction des affaires civiles et du Sceau du ministère de la justice qui a jugé que, compte tenu du très faible nombre de cas dans lesquels une fraude à la réserve héréditaire pourrait se produire, il n'y avait pas lieu de remettre en cause, pour ce seul motif, l'accord proposé.
Considérant, au contraire, qu'il s'agissait là d'une question de principe, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a engagé ses collègues à adopter une proposition de résolution européenne invitant le Gouvernement à faire en sorte que la proposition de règlement communautaire soit amendée afin de faire obstacle à ce qu'un Français puisse échapper aux règles de la réserve héréditaire. Il a estimé qu'une telle position devrait pouvoir rencontrer un écho favorable auprès de la très grande majorité des partenaires européens de la France qui connaissent un mécanisme équivalent à celui de la réserve héréditaire. De plus, elle n'impose de modifier le texte présenté par la Commission européenne que de manière marginale, dans la stricte mesure nécessaire à la protection de la réserve héréditaire, sans remettre en cause les principes établis par l'accord envisagé.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, lors de l'examen de la loi portant réforme des successions et des libéralités, la commission des lois du Sénat avait montré son attachement au principe de la réserve héréditaire, qui, sans interdire à chacun de disposer librement de ses biens durant sa vie, l'empêche seulement de déshériter ses descendants, et qui garantit ainsi l'égalité entre tous les enfants. Il a par ailleurs indiqué que si l'assurance vie permet de contourner le mécanisme de la réserve héréditaire, ce ne peut être que pour des sommes d'argent et non pour des biens mobiliers ou immobiliers.
Marquant son accord avec les deux précédents orateurs, notamment sur le rôle de protection des familles et de leur patrimoine que joue le principe de la réserve héréditaire et qu'il faut conserver, M. François Pillet a souligné que, la plupart du temps, les fraudes en la matière sont le résultat d'un abus de l'état de faiblesse du testataire influencé parfois par sa dernière compagne ou aide.
En réponse à M. Christian Cointat qui l'interrogeait sur l'incidence de la proposition de règlement communautaire pour les règles d'imposition des successions transfrontalières, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que le texte ne portait pas sur le droit fiscal.
Jugeant la proposition de règlement communautaire bienvenue en raison des difficultés parfois considérables que rencontrent les couples mixtes dont le nombre est appelé à grandir, M. Richard Yung a considéré que son apport resterait modeste s'il n'avait pas d'effets en matière fiscale.
Approuvant la proposition de résolution européenne soumise par le rapporteur, M. Pierre-Yves Collombat a estimé que le texte de la Commission européenne ne constituerait un progrès que s'il était amendé pour préserver le principe de la réserve héréditaire.
Répondant à M. Richard Yung qui s'interrogeait sur l'opportunité de demander à discuter de cette question en séance à l'occasion de l'examen de la proposition de résolution européenne, M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé préférable que, à l'occasion d'une toute prochaine rencontre de la commission avec le garde des Sceaux, cette dernière soit interrogée sur le sujet afin de mobiliser le Gouvernement pour les négociations à venir sur ce texte, sans retarder l'adoption de la proposition de résolution.
Indiquant que la commission des affaires européennes du Sénat l'avait désigné rapporteur pour examiner la conformité du texte de la Commission européenne aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, et que la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale avait d'ores et déjà adopté un texte sur la même question, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a jugé important d'agir de manière coordonnée avec ces différentes instances pour la protection de la réserve héréditaire.
La commission ayant adopté la proposition de résolution européenne présentée par M. Pierre Fauchon, rapporteur, M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé à ses collègues de fixer au lundi 7 décembre à midi le délai-limite du dépôt par tout sénateur d'amendements éventuels à ce texte, dont l'examen interviendra, le cas échéant, lors de la réunion de la commission des lois du mardi 8 décembre à 14 heures 30.
Réforme des collectivités territoriales - Débat d'orientation
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à un débat d'orientation générale, ouvert à l'ensemble des sénateurs, sur la réforme des collectivités territoriales.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait entendu, préalablement à ce débat d'orientation, les ministres chargés de défendre les textes relatifs à la réforme des collectivités territoriales ainsi que l'association des maires de France, l'association des départements de France et l'association des régions de France.
Il a indiqué que le débat était aujourd'hui ouvert à l'ensemble des sénateurs et à la presse afin de discuter des orientations des quatre textes formant la réforme des collectivités territoriales qui viendraient successivement en débat en séance publique :
- les 15 et 16 décembre 2009, s'agissant du projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;
- en janvier 2010, pour le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ;
- plus tard, au cours de la session, en ce qui concerne le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale et le projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.
Il a rappelé que l'organisation de ce débat avait été souhaitée par la Conférence des Présidents afin que les sénateurs non membres de la commission des lois puissent faire état de leurs réflexions sur ces textes et connaître les réponses qui pouvaient y être apportées par le Gouvernement.
Il a invité les différents intervenants du débat organisé sur deux heures et demie à la proportionnelle des groupes à respecter un temps de parole limité au maximum à cinq minutes par orateur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois, a souligné que la décentralisation, lancée en 1982, avait profondément modifié l'organisation locale et que, si elle avait connu plusieurs évolutions et adaptations successives depuis lors, les conséquences de ces bouleversements n'avaient pas encore été pleinement tirées. Il lui est apparu nécessaire de rationaliser les structures, de clarifier la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités et d'offrir à celles-ci de nouveaux outils pour faciliter et renforcer l'efficience de l'action locale.
Il a rappelé que le Sénat avait anticipé l'examen des textes du Gouvernement en instituant, en octobre 2008, une mission temporaire présidée par M. Claude Belot afin de formuler des propositions. Il a indiqué que ces travaux avaient abouti à plusieurs recommandations formulées dans le cadre du rapport de M. Yves Krattinger et de Mme Jacqueline Gourault, dont le Sénat avait débattu à deux reprises.
Evoquant les travaux qu'il avait lui-même conduits en sa qualité de rapporteur, il a indiqué avoir, depuis le dépôt des textes le 21 octobre 2009, consulté l'ensemble des associations d'élus et rencontré plusieurs spécialistes des collectivités locales ainsi que de nombreux responsables de collectivités urbaines, rurales et rurbaines, ce qui lui avait permis d'avoir une large vision des territoires et des problèmes qui leur sont spécifiques, de noter les blocages possibles et de recueillir les attentes des acteurs locaux.
Il a exposé que son approche de la réforme était guidée par le pragmatisme, le réalisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification. Il a indiqué que les amendements qu'il proposerait à la commission des lois tendraient à faciliter la tâche des élus locaux qui, quotidiennement, effectuent un travail considérable au service des citoyens, tout en rendant le système actuel plus compréhensible et plus accessible.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances, a estimé que la décentralisation et les finances locales étaient à la croisée des chemins et que l'organisation territoriale de la France devait être refondée, ce qui conduisait à une rupture dans la continuité. Il a souligné que les enjeux de la suppression de la taxe professionnelle, de la réforme des collectivités territoriales et de la révision des valeurs locatives utilisées pour le calcul des impôts locaux étaient considérables et que, à cet égard, 2010 constituait une année charnière. Il a jugé que, dans ce contexte, le Sénat, en raison de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, était amené à jouer un rôle éminent et devait répondre aux préoccupations spécifiques des élus locaux.
Il a estimé que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales était aujourd'hui nécessaire, la France ayant plus que jamais besoin de favoriser le regroupement de collectivités territoriales sur une base volontaire et de limiter un enchevêtrement aujourd'hui inextricable de compétences. Il a souligné que ce texte répondait au constat du morcellement de l'action des collectivités territoriales, source de coûts élevés et de pertes d'efficacité pour l'action publique.
Il a rappelé que, dans ce contexte, le projet de loi prévoyait plusieurs instruments :
- la création de communes nouvelles, de métropoles et de pôles métropolitains ;
- l'achèvement de la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à l'horizon de l'année 2014 ;
- la facilitation du regroupement entre régions, entre départements ou entre EPCI ;
- la clarification des compétences et des cofinancements.
Néanmoins, il a regretté que l'impact financier du projet de loi soit très difficile à évaluer, espérant que les ministres pourraient apporter certaines réponses sur ce point essentiel.
Il a reconnu que l'impact financier de la réforme dépendrait, pour l'essentiel, de décisions prises par les collectivités territoriales dans le respect du principe de libre administration mais que, en réduisant les doublons et en clarifiant la répartition des compétences, le projet de loi devrait conduire à des économies. Il a fait observer que l'une des conséquences attendues de ce texte était, en effet, de mieux maîtriser à l'avenir l'évolution de la dépense publique locale, en particulier, celle résultant de la croissance des effectifs de la fonction publique territoriale, relevant que la création des EPCI et la croissance de leurs personnels n'avaient néanmoins pas eu pour contrepartie la diminution de ceux des communes.
Il s'est interrogé sur le dispositif de l'article 35 du projet de loi, visant à clarifier les compétences et à mieux encadrer la pratique des cofinancements, constatant que les compétences partagées et les financements croisés induisent en eux-mêmes un risque de dispersion des ressources et de dilution de la capacité d'intervention des collectivités territoriales. Il a fait observer que l'encadrement proposé par cet article n'avait qu'un caractère transitoire dans l'attente d'une loi qui viendrait préciser, dans un délai d'un an, la question des compétences et des cofinancements. En conséquence, il a souhaité savoir comment le Gouvernement entendait mettre à profit ce délai pour assurer cette transition.
S'agissant de la fusion des communes, il s'est félicité du remplacement du dispositif de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes par le dispositif relatif aux communes nouvelles qui concernerait, sur une base volontaire, tant des communes contiguës à l'intérieur ou à l'extérieur d'un EPCI que la transformation d'un EPCI en une commune nouvelle.
Il a indiqué que la commune nouvelle bénéficierait, en vertu du projet de loi :
- des différentes parts de la dotation forfaitaire des communes fusionnées ;
- d'une dotation de consolidation égale au montant de la dotation d'intercommunalité perçue, l'année précédant sa création, par les EPCI auxquels elle se substitue ;
- d'une dotation nouvelle égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par les anciennes communes, afin d'inciter à la création de communes nouvelles.
Il a souhaité connaître, à ce sujet, les critères ayant présidé à la fixation de ce taux. Il s'est également interrogé sur l'application de ces nouvelles dispositions aux communes déjà fusionnées.
Abordant les incidences de la réforme en matière de fiscalité locale, il a mis en exergue le fait que le projet de loi conduirait à des changements de taux d'imposition qui devraient être corrigés par leur unification progressive, ce qui ne serait pas sans incidence sur la situation des contribuables. En conséquence, il a souhaité savoir selon quelles modalités seraient corrigés et unifiés les taux actuels et si l'expérience des lissages des taux de la taxe professionnelle dans les EPCI à taxe professionnelle unique pourrait constituer une source d'inspiration. Il s'est également demandé si le principe d'une territorialisation fiscale, au plan communal, lorsqu'il y a accord total, ne pourrait pas être maintenu.
M. Alain Lambert, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a rappelé que la délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation avait travaillé, depuis le 7 octobre 2009, sur des sujets intéressant la réforme des collectivités territoriales en entendant plusieurs représentants de l'administration, des experts juridiques et des experts en finances locales. Il a indiqué que la réforme proposée par le Gouvernement avait suscité certaines critiques lors de ces auditions.
S'agissant des conseillers territoriaux, il a souligné que l'absence d'un tableau des projections sur les effets de cette réforme avait été regrettée et que se posait la question de la conciliation du principe d'égalité devant le suffrage et de celui de la juste représentation des territoires. Il a ajouté que des interrogations avaient été formulées quant au rôle exact des remplaçants ou suppléants des conseillers territoriaux ainsi que sur le risque de tutelle de la région et les incidences de cette création pour la parité.
S'agissant de la clarification des compétences, il a fait observer que les travaux de la délégation avaient mis en lumière une nette préférence pour que cette réforme intervienne avant celle du financement et que les questions les plus fréquemment évoquées avaient été celles du maintien de la clause de compétence générale et de la nécessité de voir l'Etat s'interdire de prescrire certaines normes dans les domaines où les compétences ont été décentralisées.
Sur l'intercommunalité, il a exposé que des craintes et des réserves avaient été exprimées au sujet de la composition des conseils communautaires, en particulier sur la sur-représentation des communes-centres et la marginalisation des petites communes, au sujet aussi de la remise en cause de règles de fonctionnement et de représentation ayant fait leurs preuves, le fléchage risquant de surcharger les maires et posant la question du rôle des suppléants, ainsi qu'au sujet enfin de la concomitance du redécoupage des circonscriptions législatives et des cantons.
S'agissant de la réforme de la taxe professionnelle déjà en cours d'examen, il a estimé qu'elle devrait s'accompagner d'une réflexion profonde sur la péréquation qui ferait l'objet des travaux de la délégation en janvier 2010.
Il a insisté sur le fait que la prolifération des normes imposées par l'Etat était fortement dénoncée par les collectivités territoriales, compte tenu de ses nombreuses répercussions sur l'action de ces collectivités et de leurs finances.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que, si certaines de ces questions n'étaient pas abordées directement dans les textes présentés par le Gouvernement, elles étaient en tout état de cause des éléments importants du débat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a observé que le Gouvernement présentait la réforme des collectivités territoriales comme une mesure attendue et souhaitée par les citoyens alors que les sondages montraient au contraire qu'une grande majorité d'entre eux la trouvait confuse et était opposée à la disparition de l'échelon départemental ainsi qu'au transfert de ses compétences à d'autres échelons.
Elle a indiqué que l'urgence à intervenir en cette matière était également discutable, dans la mesure où la priorité des citoyens était le maintien de leur pouvoir d'achat et de leurs conditions de vie. Or, a-t-elle ajouté, les collectivités territoriales jouent un rôle d'amortisseur social en cas de crise.
Elle a estimé que la complexité du système actuel n'était pas si différente de celle rencontrée dans plusieurs Etats européens et que le texte du Gouvernement aurait pour effet de renforcer la complexité actuelle en octroyant à certains niveaux de collectivités des compétences variables d'un territoire à l'autre.
Elle a ajouté que la justification de la réforme par le coût actuel des élus n'était pas davantage recevable, dès lors que 90 % des élus locaux exercent leurs mandats de façon bénévole et que, pour ceux qui perçoivent des indemnités de mandat, leur montant total ne représente que 28 millions d'euros en comparaison d'une dépense publique locale de 220 milliards d'euros.
Elle a jugé que la réforme était motivée par le fait que certains groupes privés craignaient de voir leur échapper une part importante des investissements publics dans certaines collectivités. Elle a également dénoncé la volonté d'appliquer aux collectivités territoriales les mesures initiées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui conduirait à des suppressions d'emplois et des services rendus à la population.
Elle a jugé que la réforme initiée par le Gouvernement niait le principe de libre administration des collectivités territoriales en provoquant leur étranglement financier. Elle a stigmatisé la suppression de la clause générale de compétence ainsi que la disparition, à terme, des communes et départements ainsi que, plus généralement, des élus de proximité, remplacés par des élus professionnels, bicéphales et multicartes.
Elle a estimé que le scrutin hybride envisagé pour l'élection du conseiller territorial était incongru et n'était motivé que par la volonté d'assurer, à l'avenir, la suprématie de la majorité actuelle au niveau local, tout en portant un coup fatal à la parité. Elle a craint qu'il ne constitue qu'un premier essai afin d'appliquer à l'ensemble des élections un mode de scrutin d'origine anglo-saxonne.
Elle a indiqué que le projet de réforme des collectivités territoriales témoignait d'une volonté de reprise en main par l'Etat de compétences décentralisées depuis 1982, alors même que celui-ci a abandonné le financement de très nombreux services publics nationaux.
M. Yves Pozzo di Borgo a regretté que le Gouvernement souhaite conserver un statut dérogatoire pour Paris datant de la loi du 28 pluviôse an VIII, les conseillers de Paris restant conseillers d'arrondissement, conseillers municipaux et conseillers généraux.
Il a jugé pertinent d'appliquer aux conseillers de Paris le droit commun envisagé par le projet de loi, en séparant le conseiller municipal et le conseiller général, ce dernier étant rattaché au conseil régional afin d'aboutir à un système similaire à celui de Lyon et Marseille. Des cantons seraient alors créés à Paris afin d'ancrer sur le territoire de la capitale les conseillers territoriaux. Il a indiqué qu'une telle modification s'inscrirait dans l'évolution historique du statut de Paris et renforcerait le lien de Paris avec l'Ile-de-France, tout en réduisant le nombre de conseillers généraux, actuellement au nombre de 153, tout en augmentant le nombre des conseillers territoriaux. Les conseillers territoriaux de Paris seraient alors élus comme les conseillers territoriaux des Hauts-de-Seine, des Yvelines ou de la Seine-Saint-Denis. Ils seraient alors, comme les conseillers territoriaux de ces départements, à la fois conseillers généraux et régionaux, alors que, si la réforme n'était pas modifiée sur ce point, les conseillers territoriaux de Paris ne siègeraient qu'au conseil régional.
Il a estimé que la question d'un statut particulier pour Paris devait être abordée dans le cadre de dispositions sur le Grand Paris mais que, en matière électorale, il convenait d'appliquer le droit commun.
M. Jean-Claude Peyronnet a regretté les conditions dans lesquelles le débat d'orientation se tenait, soulignant qu'il ne pourrait donner lieu à une discussion aussi libre et directe que celle qui a lieu d'ordinaire en commission des lois, en raison du temps de parole limité imparti à chacun des intervenants et du risque de discours parallèles sans véritable dialogue avec le Gouvernement.
Il s'est déclaré opposé à la philosophie du texte du Gouvernement et, en particulier, à la réforme proposée du conseiller territorial, qui repose sur des arguments très discutables.
Il a estimé que le texte proposé aboutissait à une recentralisation brutale et à la mise en place d'une véritable tutelle financière sur les collectivités, tout en conduisant concrètement à une véritable fusion des communes et des départements.
Il a jugé que cette réforme était avant tout motivée par des considérations politiques, notamment le souci de reconquérir les régions perdues par la majorité.
Il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait accepter certaines évolutions du texte qu'il soumettait au Parlement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le débat d'orientation avait été souhaité par la Conférence des Présidents afin de permettre à l'ensemble des sénateurs de s'exprimer sur la réforme et présentait l'avantage de faire connaître publiquement à la commission les points de vue de sénateurs qui n'en sont pas membres. Il a ajouté que la commission débattrait en tout état de cause du rapport et établirait les textes des projets de loi dans les conditions habituelles.
M. Jean-Pierre Chevènement a estimé que toutes les mesures proposées par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n'étaient pas irrecevables et qu'un consensus pouvait être trouvé sur la réforme, à condition qu'on en restreigne l'ambition et qu'on aboutisse à des mesures simples et pratiques.
Il a expliqué que des aménagements devraient ainsi être apportés aux articles 12 et 13 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, relatifs au regroupement des régions et des départements, qui semblaient permettre l'absorption d'une collectivité contre la volonté de son assemblée délibérante. Il a jugé nécessaire qu'un tel regroupement ne puisse intervenir qu'à la demande concordante des assemblées délibérantes des collectivités concernées et avec une confirmation par une consultation obligatoire des citoyens.
Il a souligné que les métropoles, dans l'état actuel du projet de loi, constitueraient de véritables « féodalités » sur le modèle allemand, qui laisseraient des départements « moignons » et des régions privées de leur principal pôle d'influence. Il a proposé que l'article 5 du projet de loi soit en conséquence modifié afin de permettre une délégation, obligatoire ou facultative, de compétences au profit des métropoles seulement par l'Etat, les communes et les EPCI mais non par les départements et les régions. Il a jugé indispensable de conserver une architecture territoriale cohérente.
S'agissant des intercommunalités, il a jugé que celles-ci constituaient, à l'heure actuelle, des coopératives de communes constituées autour des maires et que leur transformation en un quatrième niveau de collectivités territoriales ne ferait que renforcer la complexité du système. Il a jugé que la création de communes nouvelles ne constituerait pas davantage une source de simplification.
M. Philippe Adnot a estimé que la mise en oeuvre d'une réforme nécessitait de définir au préalable des objectifs avant de déterminer les moyens d'y parvenir. De ce fait, il a critiqué la méthode, retenue par le Gouvernement, consistant à demander au Parlement de débattre au préalable de la fiscalité locale et de la durée des mandats locaux avant d'examiner les objectifs de la réforme engagée et les compétences attribuées aux collectivités. Il a observé que les objectifs affichés par le projet de loi étaient de diminuer la dépense, de simplifier la fiscalité locale et de mettre un terme au « mille-feuilles » territorial. Il a considéré que ces objectifs n'apparaissaient pas pleinement compatibles avec la création de métropoles, qui constituent un nouvel échelon territorial, et avec une réforme de la fiscalité locale dont les modalités sont encore largement indéterminées et risquent d'être difficilement lisibles. Il a estimé que, dans ces conditions, il appartenait au Sénat de prendre conscience des difficultés soulevées par le projet de loi et d'y apporter de sensibles améliorations. Il a relevé que, si les dispositions relatives à la fiscalité locale prévoyaient une « clause de revoyure », tel n'était pas le cas des dispositions relatives à la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions, source d'insécurité juridique selon lui, ni des dispositions relatives à la mise en place du statut du conseiller territorial, dont il a estimé qu'il était source de confusion. Il a affirmé que ces difficultés ne permettraient pas au texte d'atteindre ses objectifs. Il a observé que le projet de loi procédait en réalité à une forme de recentralisation, visant à placer les collectivités locales sous la tutelle du ministère du budget. Il a marqué que la réforme proposée par le Gouvernement risquait de conduire à la suppression des départements et à l'assujettissement des communes aux structures intercommunales. Il a fait valoir que d'autres voies permettraient d'atteindre les objectifs fixés par le projet de loi, telles qu'une diminution globale de 10% du nombre d'élus locaux, toutes collectivités confondues.
Mme Catherine Troendle a salué la tenue de ce débat qu'elle a estimé opportun et nécessaire, soulignant qu'il permettait de mesurer l'état d'avancement de la réflexion concernant la question essentielle de la réforme de l'organisation territoriale de la République. Elle a appelé l'ensemble des sénateurs à ne pas manquer cet important rendez-vous institutionnel. Elle a rappelé que le groupe UMP n'avait cessé de dénoncer, depuis plusieurs années, les enchevêtrements de compétences qui sont source de confusion et de dépenses injustifiées. Elle a considéré qu'il était temps de revoir la gouvernance globale de l'architecture territoriale, afin de « faire mieux et moins coûteux ». Elle a par ailleurs appelé à tenir compte de la diversité des territoires, considérant que la réforme engagée permettrait de conforter la légitimité des élus. Elle s'est référée au discours prononcé récemment par le Président de la République, à Saint-Dizier, dans lequel ce dernier avait appelé à la mise en place de deux couples complémentaires (communes / établissements intercommunaux et départements / régions) ainsi que d'un réseau de métropoles qui permettrait à la France de relever les défis de la mondialisation. Elle a estimé qu'il était essentiel de simplifier les relations entre les collectivités locales et de clarifier les compétences. Elle a salué le maintien dans le projet de loi de l'échelon communal comme niveau de droit commun de la décision locale. Néanmoins, elle s'est demandé si l'attribution de compétences exclusives aux départements et aux régions ne risquait pas de nuire aux relations entre ces collectivités et a souhaité recueillir l'avis du ministre sur ce point. Elle s'est également interrogée sur les modalités de concertation qui seraient mises en place entre ces deux niveaux de collectivités. Elle a conclu son propos en estimant que cette réforme donnerait aux territoires les moyens de faire face aux défis du XXIème siècle.
M. Jean-François Voguet a rappelé que la richesse démocratique de la France reposait sur des institutions locales élues au suffrage universel et que, en 2003, le Parlement avait expressément inscrit le principe de décentralisation dans la Constitution. Dans ces conditions, il a estimé que la réforme proposée par le Gouvernement allait à l'encontre des traditions françaises. Il a ainsi souligné le rôle prépondérant que le projet de loi octroyait aux préfets pour contraindre les communes à des regroupements autoritaires, le risque de disparition de l'autonomie des communes qu'il comportait ainsi que la diminution des élus départementaux et régionaux et la réduction de leurs pouvoirs d'intervention. Il a considéré que ce projet de loi tendait à réduire le poids démocratique des institutions locales afin que seule l'élection présidentielle apparaisse comme une élection porteuse de choix. Il a dénoncé la volonté frénétique du Gouvernement de diminuer les dépenses locales, estimant que les services mis en oeuvre par les collectivités territoriales (crèches, centres de santé, bibliothèques, transports publics, etc.) constituaient des services publics de proximité utiles à la population. Le projet de loi lui est ainsi paru porteur d'un risque de rupture du pacte social.
M. François Zocchetto a considéré que réserver au seul bloc communal la clause de compétence générale permettrait d'apporter davantage de lisibilité dans l'organisation territoriale. Néanmoins, il s'est interrogé sur la compatibilité de ces dispositions avec la réalisation de grands projets tels que les grands équipements locaux et les actions locales d'envergure, observant que la situation des finances de l'Etat conduirait inévitablement à faire peser l'essentiel de leur financement sur les collectivités territoriales. Dans ces conditions, il a souhaité connaître les moyens de rendre compatible la spécialisation des départements et des régions avec la réalisation de ces projets, estimant à cet égard que, si le projet de loi retenait l'intervention possible des départements et des régions dans des « actions d'intérêt local », ces notions apparaissaient trop imprécises pour apporter une réponse satisfaisante à ce problème.
M. Gérard Collomb a considéré que ce projet de loi était indispensable, estimant qu'il était nécessaire d'aborder son examen avec indépendance d'esprit et volonté de convergence. A cet égard, il a critiqué la méthode et le calendrier d'examen retenus par le Gouvernement. Il a appelé à ne pas dresser les collectivités les unes contre les autres. Il a également estimé qu'il était essentiel de tenir compte de la diversité des territoires, et notamment des territoires ruraux dans lesquels les départements jouent un rôle primordial. Il a considéré que les villes moyennes, qui structurent le territoire, devaient être renforcées et que les grands pôles métropolitains devaient être dotés de moyens comparables à ceux dont disposent les grandes villes européennes. Tout en reconnaissant qu'il était important que les métropoles définissent leur stratégie d'action et la notion d'intérêt métropolitain, il a considéré que les communes devaient demeurer l'échelon de droit commun de la prise de décision.
M. Jacques Mézard a critiqué la précipitation dans laquelle le Parlement se voyait contraint d'examiner la réforme des collectivités territoriales. Il a attiré l'attention sur le fait que le Gouvernement avait choisi de concentrer son attention, dans un premier temps, sur la suppression de la taxe professionnelle afin de diminuer les charges pesant sur les entreprises ainsi que sur la création d'un nouveau statut d'élu local, le conseiller territorial, qui serait élu selon un mode de scrutin à un tour, atypique. Il a considéré que la méthode ainsi retenue par le Gouvernement était originale, car elle conduisait à légiférer d'abord sur la fiscalité locale et les mandats avant d'aborder la question des évolutions administratives des collectivités locales et de leurs compétences. Il a reconnu qu'une évolution des structures territoriales, des compétences des collectivités et des moyens qui leur sont alloués était nécessaire. Il a observé que les 36 000 communes de France disposaient d'une capacité de mobilisation locale sans commune mesure et que, dans un tel contexte, il était politiquement difficile de porter atteinte à leurs prérogatives. Il a ainsi constaté que la réforme tendait à renforcer le bloc communal, tout en considérant que la mise en place des communes nouvelles et des métropoles pouvait préfigurer des évolutions futures. Il est convenu de la nécessité d'améliorer la lisibilité de l'organisation territoriale et de clarifier les compétences entre collectivités. A cet égard, il a estimé que la réforme de la fiscalité locale souhaitée par le Gouvernement ne contribuerait pas à améliorer la lisibilité de cette dernière. Il a également considéré que le Gouvernement n'était pas crédible lorsqu'il déclarait vouloir concomitamment diminuer les dépenses locales et permettre aux collectivités de conserver un niveau de ressources inchangé. Se référant au rapport de la Cour des comptes d'octobre 2009 sur la conduite de la décentralisation par l'Etat, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait modifier le statut des fonctionnaires territoriaux. Enfin, il a observé que le projet de loi faisait l'impasse sur les trois questions fondamentales que sont le cumul des mandats, la parité et le nécessaire effort de péréquation entre les territoires.
M. Patrice Gélard a fait savoir que les maires du département de la Seine-Maritime lui avaient fait part de leur satisfaction quant aux dispositions relatives aux communes et aux structures intercommunales figurant dans le projet de loi. Néanmoins, s'agissant de l'abaissement à 500 habitants du seuil retenu pour le scrutin de liste, il a observé qu'il serait probablement difficile de constituer des listes dans les très petites communes. Il a également estimé qu'il serait difficile de mettre en oeuvre la parité dans les communes de 500 à 3 500 habitants compte tenu du manque de vocations constaté par certains dans ces collectivités. Enfin, s'agissant de la mise en place des communes nouvelles, il a attiré l'attention sur le risque de confusion qui pourrait s'instaurer entre nouvelles communes déléguées et anciennes communes déléguées et a appelé de ses voeux la mise en place d'un statut unique pour ces structures. Par ailleurs, il a estimé souhaitable que les élus communaux et intercommunaux soient élus selon le même mode de scrutin. Il a souhaité interroger le ministre sur l'articulation qui serait mise en place entre le pouvoir de police général du maire et les pouvoirs de police spéciale octroyés par le projet de loi au président de la structure intercommunale. Il s'est également interrogé sur l'avenir du conseil général dans les départements où serait instituée une métropole. Enfin, il a insisté sur la nécessité de clarifier, dans le cadre de la carte départementale de l'intercommunalité, la carte des syndicats multiples, qui se caractérisent par leur multiplicité.
Se déclarant heureux que le débat sur la réforme des collectivités territoriales se poursuive après le premier débat qui s'était tenu, devant la commission des lois, le 28 octobre 2009, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a salué M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, pour la contribution qu'il apportera à la réforme et il a indiqué partager le souci de pragmatisme et de réalisme qui l'anime.
S'attachant à la méthode et au calendrier retenus conformément au souhait du Président de la République, il a indiqué que trois questions se posaient relatives aux institutions, aux compétences et aux finances locales. Si le Sénat est, dès à présent, saisi du premier sujet, l'examen de la clarification des compétences devrait intervenir, comme le prévoit l'article 35 du projet de loi n° 60 de réforme des collectivités territoriales, dans un délai d'un an. Entretemps, la réflexion sur la clarification des compétences, enrichie des contributions du rapport de la mission sénatoriale sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par M. Claude Belot, se poursuivra avec les travaux de groupes thématiques nationaux composés de parlementaires et de représentants des associations d'élus, chargés d'établir des tableaux possibles de répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Parallèlement, le Premier ministre s'étant déclaré favorable à un réexamen du dossier des finances locales après l'adoption de la réforme de la taxe professionnelle, la réflexion sur les ressources des collectivités territoriales devra être conduite. Ainsi, à la mi-2010, les travaux sur les compétences et ceux sur les finances seront menés simultanément, ce qui permettra d'en tirer, de manière croisée, toutes les conséquences.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a souligné que le Gouvernement serait attentif aux attentes des élus et qu'il souhaitait pouvoir faire évoluer, par la concertation, la réforme qu'il présentait.
Remerciant M. Charles Guené d'avoir souligné la nécessité de mettre fin aux enchevêtrements de compétences et de maîtriser l'évolution des effectifs de la fonction publique territoriale, il a indiqué, sur la question des communes nouvelles, que la dotation qui leur est octroyée ferait l'objet, lors de l'intégration d'une commune supplémentaire, d'un nouveau calcul, et, sur la question de la réforme de la taxe professionnelle, que le Gouvernement serait attentif aux propositions formulées par la commission des finances.
En réponse à M. Alain Lambert sur les circonscriptions d'élection des conseillers territoriaux, il a fait valoir que devraient être pris en compte à la fois le principe d'égalité démographique et celui de la juste représentation des territoires, le découpage cantonal n'obéissant pas, à la différence du découpage des circonscriptions législatives, à la seule règle démographique. Par ailleurs, il a indiqué que, s'il était prévu de confier aux remplaçants des conseillers territoriaux des prérogatives de représentation, d'autres évolutions étaient aussi envisageables. Il a reconnu que la parité constituait une préoccupation importante, tout en soulignant l'amélioration sensible qui s'opèrera de ce point de vue au niveau municipal, de même que les progrès que connaîtront les conseils généraux qui ne comprennent actuellement, en moyenne, que 12 % de femmes alors que, dans le cadre du projet de loi, ce chiffre devrait progresser jusqu'à 20 %. Pour les assemblées régionales, il s'est déclaré ouvert à toute proposition permettant, sur la base du mode de scrutin prévu, d'améliorer la parité.
Tout en jugeant intéressante la piste dessinée par M. Yves Pozzo di Borgo, il a justifié le souhait du Gouvernement de maintenir le statut actuel de la ville de Paris en l'aménageant à la marge pour lui attribuer des conseillers territoriaux spécifiques siégeant uniquement à la région, en raison à la fois de la situation particulière de la capitale et du souci de ne pas préempter, dans ce texte sur la réforme des collectivités territoriales, les éventuelles évolutions institutionnelles que dessinera la réflexion sur le Grand Paris.
Contestant l'analyse défendue par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat selon laquelle les communes nouvelles constitueraient une couche supplémentaire de collectivités, et réfutant l'idée que le Gouvernement veuille supprimer un tiers des fonctionnaires des collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé que le but du texte qu'il défendait était la simplification et la clarification de l'organisation locale et que, loin de vouloir la fin des communes, auxquelles le Gouvernement est très attaché, il s'agissait de réaffirmer le rôle du département à leur égard, notamment en milieu rural.
Répondant à M. Jean-Claude Peyronnet, il a dénoncé les procès d'intention électoraliste faits au Gouvernement alors même que toute spéculation sur le résultat d'élections locales organisées dans quatre ans serait très incertaine. Il a défendu les trois objectifs poursuivis par le Gouvernement dans le choix du mode de scrutin retenu : garantir, par le scrutin majoritaire, l'obtention d'une majorité au sein des assemblées délibérantes ; permettre, par une dose de proportionnelle, la représentation de l'ensemble des courants minoritaires ; et, enfin, respecter le cadre cantonal.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a déclaré partager le souhait exprimé par M. Jean-Pierre Chevènement d'aboutir au consensus le plus large possible sur la réforme et il a indiqué qu'il se montrerait très attentif aux amendements qui seraient déposés sur la question du regroupement de départements ou des régions. Jugeant que l'ambition métropolitaine pouvait passer soit par la création de métropoles, nouvelles catégories de collectivités territoriales, soit par l'institution de métropoles, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dotées d'importantes compétences, il a rappelé que le Gouvernement avait privilégié cette seconde solution qui repose sur le volontariat des communes et que, sauf à perdre toute ambition pour les métropoles, il n'était pas envisageable de renoncer à leur reconnaître un large socle de compétences.
En réponse à M. Philippe Adnot, il a estimé, d'une part, que la fiscalité locale ne pourrait pas être plus complexe qu'elle ne l'est aujourd'hui et, d'autre part, fait valoir que le Gouvernement répondrait à chacune des interrogations soulevées par les évolutions institutionnelles qu'il propose.
En réponse à Mme Catherine Troendle, il a défendu l'attribution de compétences exclusives aux départements et aux régions, ce qui permettrait de renforcer ces deux niveaux de collectivités. Puis, il a expliqué que la coordination entre les différentes collectivités territoriales s'organiserait autour de deux réformes, celle du conseiller territorial pour les départements et les régions et celle de l'achèvement et de la rationalisation de la carte communale pour les communes et les EPCI.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'est déclaré surpris par les propos de M. Jean-François Voguet sur la disparition des régions et des communes dans la mesure où rien de tel n'était prévu par la réforme proposée.
En réponse à M. François Zocchetto, il a indiqué que la réflexion et la concertation devaient se poursuivre sur la question des cofinancements notamment pour garantir le cofinancement des projets d'envergure.
En réponse à M. Gérard Collomb, il a rappelé que les simulations sur les effets de la taxe professionnelle seront disponibles dès l'année prochaine et qu'un réexamen du dispositif est prévu sur cette base. Il a par ailleurs réfuté l'idée que les communes membres d'une métropole seront vidées de leur substance, le nouvel EPCI étant proche, dans son principe, de la communauté urbaine sauf dans trois domaines majeurs : les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol, la création de zones d'activité et les équipements culturels et sportifs.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a estimé partager le même objectif de clarification des compétences que M. Jacques Mézard. Il a indiqué que la péréquation était une préoccupation régulière des gouvernements depuis la reconnaissance en 2003 du caractère constitutionnel de l'objectif de péréquation, la part de la DGF consacrée à ce dernier objectif étant passée de 1994 à 2009 de 7 à 16 %. Il a reconnu qu'il était encore possible de la faire progresser, notamment dans le cadre de la nouvelle donne fiscale créée par la réforme de la taxe professionnelle.
En réponse à M. Patrice Gélard, il s'est déclaré favorable à l'idée de conserver l'essentiel du pouvoir de police à l'échelon communal.
Ayant rappelé que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait le remplacement de la taxe professionnelle par une contribution économique territoriale, Mme Marie-France Beaufils a estimé que cette transformation « à la va-vite », qui modifie l'équilibre des finances locales, visait à réduire l'autonomie des collectivités territoriales afin de mieux encadrer leurs actions. À cet égard, elle a rappelé que le Président de la République avait jugé problématique que les collectivités territoriales créent des emplois publics, tandis que l'Etat tente de rationaliser ses effectifs par le biais de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ; elle s'est déclarée en désaccord avec ces propos et a fait valoir, d'une part, que les collectivités territoriales participaient largement à l'activité économique, notamment dans le domaine du bâtiment, et, d'autre part, que l'augmentation des dépenses locales découlait largement de l'accroissement des dépenses de fonctionnement des collectivités, résultant des transferts de compétences effectués depuis 2004, et de la dégradation de la situation de leurs habitants en raison de la crise économique, ce qui pouvait inciter les élus locaux à repenser les modes de financement de leurs services publics afin de tenir compte des ressources des usagers. Elle a considéré que, en tout état de cause, l'importance des discussions en cours sur le devenir des finances locales privait les débats sur les institutions locales de toute sérénité et que, pour répondre aux besoins de leurs populations, les collectivités territoriales avaient, avant tout, besoin de ressources stables.
Elle a ainsi proposé que les bases de la taxe professionnelle soient rénovées afin de tenir compte de la financiarisation de l'économie, et estimé peu opportun de mettre en place un impôt fondé sur la valeur ajoutée, susceptible de pénaliser les salaires.
Ayant marqué son accord global avec la réforme des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement et affirmé que celle-ci apportait une réponse au problème de l'enchevêtrement des compétences et des financements entre les différents niveaux de collectivités, M. Hervé Maurey a souhaité que cette réforme soit l'occasion de moderniser la législation relative au cumul des mandats, notamment pour y intégrer le mandat de président d'établissement public de coopération intercommunale, et de mettre en place un véritable statut de l'élu, celui-ci étant rendu nécessaire par la professionnalisation des élus locaux qu'implique la création des conseillers territoriaux. Il a ensuite émis des réserves sur la mise en place d'un scrutin de liste dans l'ensemble des communes de plus de 500 habitants, craignant que ce mode de scrutin ne soit un facteur de politisation des élections municipales dans les petites communes. Enfin, il a marqué son opposition à l'élection des conseillers territoriaux au scrutin majoritaire à un tour, estimant que ce mode de scrutin allait à l'encontre de la tradition électorale française de pluralisme.
Observant que la création des conseillers territoriaux était présentée par le Gouvernement comme un signe de modernité, M. Bernard Frimat a estimé que l'institution de cette nouvelle catégorie d'élus locaux était une source de confusion entre le département et la région, alors même que ces deux niveaux de collectivités territoriales étaient nettement distincts ; à cet égard, il a rappelé que 90 % des budgets départementaux et régionaux concernaient des compétences exclusives. En outre, il a déclaré que le mode de scrutin retenu par le Gouvernement contreviendrait au principe d'égalité devant le suffrage et créerait de fortes disparités de représentation entre les électeurs issus de territoires ruraux et ceux qui résident en zone urbaine. Rappelant que le Gouvernement n'avait fourni aucune information au Parlement sur le nombre total de membres dans l'ensemble des conseils généraux et des conseils régionaux à l'issue de la réforme, ce qui soulevait de nombreuses questions dans la mesure où le redécoupage des cantons devait être effectué par le Gouvernement, il a noté que, dans ce contexte, le Sénat serait contraint de délibérer sur la réforme des collectivités territoriales sans disposer des instruments nécessaires pour apprécier la pertinence des orientations retenues par le Gouvernement.
Il a souligné ensuite que la mise en place d'un « plancher » de quinze conseillers territoriaux par département, annoncée par M. Alain Marleix, impliquait ou bien une très forte croissance des effectifs des conseils régionaux, ou bien, dans le cas où un « plafond » serait également fixé, l'émergence d'inégalités de représentation entre les départements d'une même région, au profit des départements les moins peuplés. Ayant émis des doutes sur le fait que le Gouvernement ne dispose d'aucun élément chiffré à communiquer au Parlement pour éclairer ses débats, il a exposé que, en l'absence de données précises, l'adoption de la réforme en l'état équivaudrait à donner un blanc-seing au pouvoir exécutif.
Ayant marqué son accord avec les propos de MM. Jean-Pierre Chevènement, Jacques Mézard et Bernard Frimat, M. Raymond Vall a souligné que, bien que l'article 25 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoie la suppression des pays, il était indispensable de tenir compte du rôle crucial de ces derniers en matière d'aménagement du territoire : il a ainsi rappelé que 20 % des schémas de cohérence territoriale (SCOT) étaient gérés par des pays. Il a observé que les pays avaient également des responsabilités majeures pour favoriser le développement des territoires : à titre d'illustration, il a précisé que, sur les 220 enveloppes attribuées au titre du programme européen « Leader » aux collectivités françaises, 170 étaient portées par des pays, pour un montant total de 400 millions d'euros. Ayant indiqué que les pays permettaient de lutter contre le morcellement des zones rurales, de développer des mutualisations et de mettre en place des projets de coopération, il a jugé nécessaire de préserver les pays existants, par exemple en les pérennisant par le biais de syndicats d'aménagement, et d'en faire des instruments d'organisation et de structuration des territoires ruraux. En outre, il a considéré que les pays, qui comptent entre 800 et 1 000 emplois, étaient un vivier de savoir-faire et une source précieuse d'ingénierie pour les élus ruraux.
Ayant rappelé que les femmes représentent 52,5 % de l'électorat français, Mme Jacqueline Panis a constaté que la révision constitutionnelle de 1999 avait ouvert la voie à des réformes législatives favorisant l'égalité entre les hommes et les femmes dans l'accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives : elle a ainsi indiqué que la loi du 6 juin 2000 relative à la parité avait permis de faire élire de nombreuses femmes dans les assemblées locales et avait porté le pourcentage d'élues à 48 % dans les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure à 3 500 habitants, à 47,6 % des effectifs des conseils régionaux et à 17 % des effectifs des conseils généraux, si bien que, globalement, 25 % des membres des assemblées locales étaient actuellement des femmes. Toutefois, elle a observé que les femmes restaient largement minoritaires dans les fonctions à responsabilité : à titre d'exemple, seuls 13 % des maires sont des femmes.
En outre, elle a signalé que les projets de loi déposés devant le Sénat, en abaissant le seuil de passage au scrutin de listes pour les élections municipales, permettraient d'augmenter sensiblement le nombre de femmes dans les conseils municipaux des 13 000 communes de 500 à 3 500 habitants : 40 000 conseillères municipales supplémentaires devraient ainsi être élues en 2014. De même, l'instauration de la parité pour les adjoints municipaux permettrait de porter le nombre de femmes titulaires d'un tel mandat à 35 000, et devrait mécaniquement augmenter le nombre de femmes qui seront élues maires. Enfin, par ricochet, la désignation des délégués communautaires par « fléchage », conjuguée à l'extension du scrutin de liste, devrait permettre aux femmes d'être plus présentes dans les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale. Elle a toutefois exprimé des craintes sur l'instauration d'un scrutin uninominal majoritaire pour l'élection des conseillers territoriaux et estimé que, dans ce cadre, il était probable que des fonctions de suppléantes soient données aux femmes, tandis que les hommes bénéficieraient d'un statut de titulaire. En conséquence, elle a souhaité connaître les pistes de réflexions privilégiées, à ce stade, par le Gouvernement pour faire en sorte que la réforme des collectivités territoriales fasse progresser la parité dans les assemblées locales.
Ayant affirmé que le groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) était ouvert à une redéfinition de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales, et qu'il était notamment favorable à la remise en cause des transferts de compétences indûment effectués par l'Etat, Mme Éliane Assassi a souligné que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales soulevait plusieurs questions : elle a ainsi estimé que le retrait de la clause générale de compétence aux départements et aux régions privait ceux-ci de la capacité de mener des politiques autonomes et allait à l'encontre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Soulignant que les régions étaient les partenaires naturels de l'Etat et de l'Union européenne pour la mise en place d'équipements structurants, tandis que les départements étaient un échelon de proximité, proche du « bloc communal » et ayant vocation à assister les communes et les intercommunalités dans la réalisation de leurs investissements, M. Yves Détraigne a craint que la réforme des collectivités territoriales, dans la mesure où elle vise à rapprocher les régions des départements et les communes des établissements publics de coopération intercommunale, ne soit un facteur d'aggravation de l'enchevêtrement des compétences. Parallèlement, ayant pris acte que la généralisation de l'intercommunalité était nécessaire et acceptée par les maires, il a estimé que la naissance d'un véritable « esprit communautaire » supposait que les frontières des EPCI reflètent les bassins de vie et permettent de tenir compte des préoccupations des populations. Il a donc appelé le Gouvernement au pragmatisme et souhaité savoir si la redéfinition de la carte intercommunale s'appuierait principalement sur les préfets, éventuellement sur la base d'objectifs chiffrés, ou sur les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI).
M. François Rebsamen a exposé que, depuis les lois de décentralisation de 1982, le contrat était le fondement des relations entre les collectivités territoriales, d'une part, et entre les collectivités territoriales et l'Etat, d'autre part. Ayant rappelé que les collectivités territoriales participaient au financement des projets lancés par l'Etat, il a indiqué que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui encadre strictement le recours aux financements croisés, était une source d'inquiétudes pour les élus locaux. Il a estimé ensuite que la création des conseillers territoriaux posait de nombreux problèmes constitutionnels, l'article 72 de la Constitution prévoyant que les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus » ; or, selon lui, ces dispositions obligent le législateur à séparer clairement les assemblées délibérantes de chaque catégorie de collectivités territoriales.
M. Jean-Jacques Hyest a marqué son désaccord avec ce raisonnement et rappelé que l'article 72 de la Constitution précisait que les collectivités s'administraient librement par des conseils élus, « dans les conditions prévues par la loi », ce qui conférait de larges pouvoirs d'appréciation au législateur.
Enfin, ayant estimé que le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux, outre son opacité et son manque de lisibilité pour les électeurs, provoquerait l'augmentation du nombre de conseillers régionaux et la diminution du nombre de femmes dans les assemblées locales, M. François Rebsamen a souhaité savoir comment la mise en place de ces conseillers territoriaux permettrait, par elle-même, de clarifier la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, et pourquoi la solution préconisée par le rapport de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, à savoir la création d'une conférence régionale des exécutifs, n'avait pas été retenue par le Gouvernement.
M. Bruno Sido s'est félicité que les quatre projets de loi présentés par le Gouvernement aient l'ambition de réformer les collectivités territoriales pour mieux servir les citoyens. Il a souligné que le caractère unitaire de l'Etat français, par opposition à un système confédéral ou fédéral, justifiait que le Parlement, et en particulier le Sénat, ait à décider de l'organisation territoriale de la République.
Celle-ci souffre, a-t-il estimé, de défauts coûteux, au premier rang desquels les financements croisés et l'enchevêtrement des compétences. Le choix fait par le Président de la République de ne pas supprimer un échelon de collectivité, mais de créer un conseiller territorial permettant d'articuler les politiques des départements et des régions, lui apparaît une solution pertinente dans la mesure où elle produira des économies d'échelle et de fonctionnement et garantira une cohérence et une efficacité accrues des politiques publiques, notamment en matière de développement économique et d'emploi.
M. Bruno Sido a également considéré qu'un seuil minimal de conseillers territoriaux était nécessaire pour les départements les moins peuplés. Il s'est montré favorable à la révision de la carte cantonale pour réduire les écarts de représentation mais réservé quant à l'objectif de diviser par deux le nombre d'élus. En effet, a-t-il fait valoir, les élus départementaux sont relativement peu coûteux et sont des interlocuteurs de proximité reconnus. La réforme permet, certes, en dernière analyse de conserver les trois quarts des élus départementaux, si l'on considère que l'on passera de 4 000 conseillers généraux à 3 000 conseillers territoriaux. Le dernier quart aurait cependant pu constituer une réserve pour la représentation proportionnelle. Enfin, il a estimé que les conseillers territoriaux devraient d'abord se réunir en formation départementale pour élire l'exécutif départemental et le président du conseil général, puis, dans un second temps, se réunir en formation régionale. Dans le cas contraire, a-t-il estimé, une forme de tutelle du niveau régional sur le niveau départemental serait instituée de facto.
M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a rappelé, en réponse à Mme Marie-France Beaufils, que l'article 72-2 de la Constitution fixait le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales en disposant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », et que la loi organique du 27 juillet 2004 prévoyait que ces ressources propres sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ainsi que des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ; enfin que, pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne pouvait, selon cette même loi organique, être inférieure au niveau constateì au titre de l'année 2003. Or, selon lui, la contribution locale d'activité, la cotisation complémentaire et les taxes sectorielles entrent dans la catégorie des ressources propres et le niveau de compensation garanti par des dotations, soit 4,8 milliards d'euros, permet de respecter le seuil fixé par la loi organique.
En réponse à M. Hervé Maurey, il a indiqué que le conseiller territorial serait titulaire d'un mandat unique. Ainsi, si un conseiller territorial n'est pas parlementaire, il ne pourra avoir qu'un mandat local supplémentaire. S'il est parlementaire, il ne pourra détenir aucun mandat local supplémentaire, sauf à être conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants. Les EPCI n'étant pas des collectivités territoriales, il est en revanche difficile de les intégrer dans les règles de limitation du cumul des mandats.
Enfin, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a fait valoir que le seuil de 500 habitants pour l'élection municipale au scrutin de liste, proposé par la réforme, résultait d'une demande de l'association des maires de France (AMF), le seuil initial ayant été fixé à 1 000 habitants ; certaines associations, comme l'association des petites villes de France, souhaitent même la suppression de tout seuil. Ce seuil de 500 habitants présente l'avantage d'introduire une nouvelle dose de parité, puisqu'il devrait avoir pour conséquence l'élection de 45 000 conseillères municipales et de nouvelles femmes maires.
En réponse à M. Bernard Frimat, il a indiqué que le texte sur les modalités d'élection des conseillers territoriaux serait débattu après le texte sur la réforme des institutions, soit probablement en mars 2010. Le nombre des conseillers territoriaux dans chaque département ne pourra cependant être précisé que lorsque le Conseil constitutionnel aura rendu sa décision sur le découpage des circonscriptions des députés et que les résultats du recensement pour 2007 seront connus.
Par ailleurs, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a fait valoir que le calcul du nombre de conseillers territoriaux ne pouvait, en tout état de cause, s'effectuer au niveau national mais devait résulter d'une évaluation dans un cadre régional, dans la mesure où la situation actuelle, très variable d'un département à l'autre, doit être prise en compte : ainsi, deux départements ayant une population et une surface comparables peuvent avoir un nombre de conseillers généraux allant de 1 à 3, comme le Vaucluse et le Puy-de-Dôme. En effet, contrairement au découpage des circonscriptions législatives qui obéit exclusivement à un critère démographique, le découpage cantonal doit prendre en compte le territoire autant que la population. Il est ainsi nécessaire de tenir compte des disparités existant entre les régions, dont certaines ne comprennent que deux grands départements et d'autres plusieurs petits départements, et des disparités entre les populations des départements d'une même région.
Par conséquent, l'effectif des conseillers territoriaux sera déterminé, d'une part, en fonction de la démographie, afin de respecter l'article 3 de la Constitution, d'autre part, en tenant compte d'autres critères. Il est ainsi nécessaire de remplir l'objectif global de diminution du nombre d'élus, et de donner à chaque département un nombre minimum de conseillers territoriaux. Le seuil de quinze conseillers par département a été retenu, correspondant à la situation actuelle du territoire de Belfort. Ce seuil renforcera, selon lui, la représentation des départements ruraux au sein de la région. Ainsi, la Lozère passera de trois à quinze représentants au conseil régional de Languedoc-Roussillon. Il a fait valoir enfin que le Conseil d'Etat avait, à plusieurs reprises, validé la prise en compte de cette dimension territoriale en sus du critère démographique.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir si un plafond serait également fixé pour le nombre de conseillers territoriaux. M. Bernard Frimat a demandé si ce plafond pourrait être connu avant le vote de la création des conseillers territoriaux le 18 janvier 2010.
M. Alain Marleix a indiqué que ces éléments pourraient être connus en début d'année 2010, sous réserve que, à cette date, le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur le redécoupage des circonscriptions législatives et que les résultats du recensement soient connus.
Évoquant ensuite les pays, il a estimé que, malgré leur utilité évidente dans certains cas, ils représentaient aujourd'hui souvent une strate administrative sans compétence particulière. Il a indiqué que le projet de loi ne prévoyait pas de supprimer les pays existants mais d'empêcher de nouvelles créations. Il a fait valoir à cet égard que d'autres syndicats de collectivités pouvaient également porter des projets soutenus par des crédits européens. Enfin, il a remarqué que les pays avaient été créés à titre expérimental, sans que l'évaluation de cette expérimentation ait été jamais faite.
M. Alain Marleix a ensuite indiqué qu'une discussion était engagée avec Mmes Jacqueline Panis, Michelle André et Marie-Jo Zimmermann sur la parité. Il a estimé que la réforme comportait, à cet égard, à la fois des aspects négatifs et des aspects positifs, ceux-ci l'emportant cependant selon lui sur ceux-là.
Ainsi, le seuil de 500 habitants pour les élections municipales au scrutin de liste implique l'élection de 45 000 conseillères municipales supplémentaires et d'un grand nombre de nouvelles adjointes, puis, probablement, de femmes maires. La parité progressera également dans les groupements de communes.
Concernant le conseiller territorial, il a indiqué que les femmes représentaient 47 % des conseillers régionaux et 12 % des conseillers généraux, la moyenne globale s'établissant à 22 %. Trois conseils généraux n'ont ainsi actuellement aucune femme parmi leurs membres, et cinq conseils généraux n'en comptent que deux. Si le projet présenté ne constitue pas à cet égard un progrès, le Gouvernement est ouvert à la discussion pour l'améliorer.
En réponse à Mme Éliane Assassi, M. Alain Marleix a fait valoir que, si le Gouvernement proposait effectivement de redéfinir les compétences des départements et des régions dans un délai de douze mois, en revanche, la commune garderait la clause générale de compétence. Il lui est apparu nécessaire, après vingt ans de décentralisation, de clarifier l'action des départements et des régions. Pour autant, des compétences pourront être partagées, sous réserve que la loi ou une convention désigne une collectivité chef de file. Enfin, une possibilité d'initiative est prévue afin que chaque territoire puisse exercer des compétences en fonction, notamment, de son histoire singulière. Ainsi, par exemple, les communes et les départements de montagne pourront toujours intervenir pour des aménagements liés aux stations de ski.
M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a estimé, en réponse à M. Yves Détraigne, que le projet de loi ne créait pas de tutelle de la région sur le département, mais favorisait plutôt une synergie entre les deux collectivités. Concernant l'achèvement de la carte de l'intercommunalité, le Gouvernement souhaite que la persuasion l'emporte sur la contrainte. Il a souligné que le préfet ne disposerait pas véritablement de pouvoirs exorbitants par rapport à la situation actuelle, et qu'il ne les exercerait pour rationaliser la carte intercommunale que pendant une durée limitée (2012-2013), sous le contrôle de la commission départementale de la coopération intercommunale.
En réponse à M. François Rebsamen, il a indiqué que le Conseil d'Etat avait validé, dans sa séance du 15 octobre 2009, le principe du conseiller territorial, contrairement à ce qui est parfois affirmé. Il a ensuite répondu à M. Bruno Sido que la réduction du nombre d'élus n'était pas un objectif mais une conséquence de la réforme. A cet égard, il a souhaité rendre hommage aux élus locaux. Enfin, il a indiqué que le Gouvernement serait attentif aux propositions du Sénat sur la désignation des exécutifs locaux.
En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le Parlement, a souligné que le Gouvernement avait en tout état de cause pris la décision de supprimer la part « investissement » de la taxe professionnelle bien avant le dépôt du projet sur la réforme des collectivités territoriales. En effet, cette réforme a pour objet principal de rendre le secteur économique plus dynamique. L'Assemblée nationale a déjà voté les dispositions concernant les conséquences de cette suppression pour les collectivités territoriales et le Sénat sera amené à se prononcer prochainement sur ce sujet. Il a indiqué que le calendrier choisi pour la réforme des collectivités devait permettre son entrée en vigueur dès que possible, c'est-à-dire en 2014. Il a estimé que le Parlement disposerait ensuite du temps nécessaire pour discuter de la répartition des compétences des collectivités territoriales. Il a également fait valoir que les établissements publics régionaux existant avant 1986 avaient déjà permis de faire travailler ensemble des élus de différents niveaux de collectivités. Enfin, il a estimé que la réforme permettrait à la région de se concentrer sur la stratégie de développement du territoire et aux départements de traiter les questions de proximité, contrairement à la situation actuelle où la région intervient de manière excessive sur le terrain.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que seul le Parlement était en mesure de modifier l'impôt.
Revenant sur la question du conseiller territorial, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a souligné que, dès lors que le Gouvernement considérait qu'il s'agissait d'un mandat unique, il en résulterait une aggravation du cumul des mandats.
Concernant le statut de Paris, elle a pris acte de la position du Gouvernement affirmant que celui-ci ne serait pas modifié à l'occasion de la réforme. Elle a relevé néanmoins que cela conduirait à faire siéger au conseil régional d'Ile de France des élus désignés selon des modes de scrutin différents : le scrutin uninominal à un tour pour les conseillers territoriaux, le scrutin à la représentation proportionnelle pour les conseillers régionaux parisiens. Elle a jugé cette situation anormale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait remarquer que ce type de situation se rencontrait d'ores et déjà dans les assemblées parlementaires où les élus pouvaient être désignés en vertu de mode de scrutins différents.
M. Claude Biwer a souligné que la réforme conjuguée des collectivités territoriales et de la taxe professionnelle ne devait pas avoir pour effet de priver les communes isolées d'une part de la taxe assise sur la valeur ajoutée. Plus généralement, il a estimé qu'il convenait de ne pas pénaliser les communes qui, dans un passé récent, avaient procédé à des investissements lourds.
S'agissant de la fiscalité locale, il a jugé que l'obsolescence des bases d'imposition actuelles justifiait une révision de la valeur locative mais que celle-ci aurait des effets redoutables si elle était faite brutalement. Il a souhaité que cette révision intervienne au cas par cas et au fil des mutations.
Il a rappelé la difficulté d'assurer une véritable péréquation financière entre collectivités, estimant que le renforcement de celle-ci devait être envisagé dès maintenant et non en 2015 comme le souhaitait la commission des finances.
N'étant pas hostile dans son principe à l'institution du conseiller territorial, il a néanmoins relayé les craintes des élus locaux de voir se créer des élus professionnels à temps plein. Il a pris acte des propos des ministres faisant état d'un minimum de quinze conseillers territoriaux par département. Il s'est néanmoins interrogé sur le scrutin à un tour envisagé, qui aurait pour inconvénients majeurs de ne pas assurer la représentation des courants minoritaires et de porter atteinte à la parité. Il a souhaité savoir s'il était envisagé d'abaisser les règles de cumul actuelles.
M. Yannick Bodin s'est inquiété des conséquences de la réforme sur la parité, rappelant que l'article premier de la Constitution prévoyait que la loi devait favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Il s'est interrogé sur l'attitude du Conseil constitutionnel au regard d'un dispositif qui pourrait réduire à 20 % le nombre de femmes conseillers territoriaux.
Il a rappelé que la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et fonctions électives avait imposé une parité dans la composition des exécutifs locaux et s'est demandé si cette parité pourrait toujours être assurée dans les régions en cas d'adoption de la réforme.
Il a indiqué que cette loi avait également institué une règle de parité pour les suppléants dans le cadre des élections cantonales et a souhaité savoir si un bilan de son application pouvait déjà être tiré. En effet, un tel bilan pourrait permettre de faire des projections quant aux effets de la création des conseillers territoriaux et au délai nécessaire pour que la parité soit effective parmi eux.
M. Éric Doligé a rappelé qu'il avait été favorable à l'acte II de la décentralisation, ce qui ne l'avait pas empêché de chercher à faire évoluer les textes alors proposés par le Gouvernement. Il a indiqué que son approche restait la même aujourd'hui, relevant qu'elle avait permis plusieurs avancées dans le cadre de la suppression de la taxe professionnelle.
Il a souligné qu'il était très favorable à l'institution du conseiller territorial qui permettrait enfin d'assurer un lien réel avec la région. Il a fait observer que, s'il revient au département d'assurer un rôle de proximité et à la région d'assurer un rôle stratégique, l'existence d'élus différents conduit souvent aujourd'hui, en pratique, à une certaine concurrence entre ces deux niveaux.
Il a jugé que l'objectif de diminution du nombre des élus ne devait pas être un argument permettant de justifier la réforme. Abordant la question de la charge de travail du conseiller territorial, il a indiqué que la réponse devait être apportée par le rôle qu'il convenait de donner à son suppléant, ce qui posait la question du statut de ce dernier dont il lui a semblé qu'il ne devait pas être celui d'un « élu bis ».
Il a estimé de même que la réduction des coûts ne constituait pas davantage un argument déterminant de cette réforme.
M. Daniel Dubois a relevé que le schéma d'une discussion préalable des finances locales suivie d'un examen des règles de gouvernance et, en dernier lieu, des compétences locales, était discutable. Sous cette réserve, il a jugé que l'organisation territoriale ne devait pas être monolithique et a jugé qu'il convenait de lui donner une plus grande lisibilité et d'assurer une meilleure péréquation financière.
Il a regretté, en revanche, que la réforme proposée se fasse au détriment de la proximité, la cohérence de l'action territoriale étant essentielle.
Il a souligné que, si le conseiller général était considéré comme un élu de proximité représentatif de l'ensemble des habitants du canton, il pourrait ne pas en être de même du conseiller territorial, qui pourrait être perçu comme l'élu d'un camp politique. Il s'est interrogé sur la taille du territoire de rattachement de ce conseiller, notamment dans les espaces ruraux, soulignant que le nombre minimal de quinze élus, annoncé par le Gouvernement, n'était pas une indication suffisante à cet égard.
S'agissant des communautés de communes, il a rappelé que, en milieu rural, il n'y avait souvent pas de maire délégué au conseil communautaire et que les nouvelles règles proposées par le projet de loi ne constituaient pas une réponse adaptée aux difficultés actuelles.
M. Pierre Mauroy s'est dit vivement déçu par le contenu d'une réforme, qui va à l'encontre du consensus observé jusqu'à présent entre la majorité et l'opposition sur la nécessité de la décentralisation et de la régionalisation et qui a permis l'adoption des lois de 1982 et 1983, de la loi Joxe du 6 février 1992 et de la loi Chevènement du 12 juillet 1999. Concernant l'intercommunalité, il a souligné qu'une grande force de conviction avait été nécessaire pour convaincre les maires, qui étaient alors majoritairement hostiles à cette réforme, d'y participer. Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin s'est lui-même placé dans ce mouvement de décentralisation, notamment avec l'inscription dans la Constitution du caractère décentralisé de la République française. Enfin, les sondages ont montré que la décentralisation avait séduit l'opinion.
Or, en 2007, le Président de la République a décidé de changer de cap et de remettre en cause ce qui constitue à ses yeux un « millefeuille » territorial. Le Gouvernement s'est ainsi engagé dans une véritable contre-réforme.
Par ailleurs, M. Pierre Mauroy s'est montré favorable à l'objectif d'achever la carte de l'intercommunalité, à l'élection des conseillers communautaires par fléchage et, enfin, à la création des métropoles. Cependant, il a jugé que d'autres mesures étaient très inquiétantes, en particulier le scrutin uninominal à un tour pour l'élection des conseillers territoriaux, ce mode de scrutin étant très contraire à l'esprit français et à celui du Sénat. Ce scrutin portera également atteinte à la parité. Il a donc souhaité savoir pour quelle raison le classique scrutin uninominal à deux tours n'avait pas été retenu. Enfin, il s'est exprimé contre la création même des conseillers territoriaux, dans la mesure où la logique des départements, tournés vers les territoires et celle des régions, qui ont des compétences stratégiques, sont totalement divergentes.
M. Jean-René Lecerf s'est dit favorable aux conseillers territoriaux mais a souligné qu'il fallait veiller à ce que la création de ces conseillers ne soit pas considérée comme une atteinte aux territoires ruraux. Il convient ainsi d'aller au-delà de la seule garantie du seuil minimal de quinze conseillers par département. En effet, à l'intérieur même des départements, il existe des zones rurales : dans le Nord, la population des cantons varie ainsi de un à huit. Il a demandé si cette proportion pourrait être réduite à un rapport de un à trois, de manière à rassurer le monde rural. Il s'est également interrogé sur la possibilité de revoir la règle selon laquelle les limites des cantons doivent respecter les limites des circonscriptions législatives. Ainsi, il existe des communes de 5 000 habitants divisées en deux cantons qu'il serait pertinent de fusionner pour l'élection du conseiller territorial. Cependant, si l'un de ces cantons est dans une circonscription législative et le second dans une autre circonscription, il est impossible de réaliser cette fusion. Il a demandé, en conséquence, s'il n'était pas possible d'aller au-delà de la dérogation prévue pour les seuls cantons de plus de 40 000 habitants.
M. Alain Anziani a estimé que la réforme affichait un double motif : un nombre prétendument excessif, d'une part, de collectivités territoriales et, d'autre part, d'élus. Or, la mission Belot a montré qu'il n'y avait pas plus de niveaux de collectivités en France que dans les pays comparables et que le grand nombre d'élus n'était pas un réel problème.
Par ailleurs, le système du report des voix sur une liste composée de personnes pour lesquelles les électeurs ne votent pas directement, dans le cadre du scrutin proposé pour l'élection des conseillers territoriaux, lui est apparu anormal. Certes, le Conseil d'Etat a validé le principe du conseil territorial mais a « disjoint » son appréciation sur le scrutin. Enfin, il a estimé que le fait de confier aux métropoles des compétences telles que les permis de construire, la voirie et les transports scolaires ne favoriserait pas leur rayonnement. Quant au transfert de compétences économiques par la région, il affaiblit celle-ci autant qu'il renforce la métropole.
M. Rémy Pointereau s'est dit favorable à la réforme des collectivités territoriales et à l'institution des conseillers territoriaux, dans la mesure où ceux-ci sont susceptibles de mettre un terme à la concurrence entre les deux niveaux de collectivités sur les plans financier et institutionnel ; en revanche, il s'est dit moins convaincu par la réduction du nombre d'élus. Le poids démographique de chaque département ne doit, selon lui, pas être le seul critère pour établir le nombre de conseillers territoriaux : il convient notamment de tenir compte des territoires les plus fragiles, en particulier ruraux.
Par ailleurs, il a demandé si le nombre de conseillers territoriaux pour chaque département serait connu avant le vote de la loi et s'il était possible de ne pas respecter les limites des circonscriptions législatives dans le redécoupage des cantons afin de mieux tenir compte de l'intercommunalité, des bassins de vie et de la population. Si le renforcement du couple « commune-intercommunalité » va dans le bon sens, de même que la préservation de la clause générale de compétence, en revanche, l'abaissement du scrutin de listes à un seuil de 500 habitants risque de trop politiser les élections dans les petites communes. Il a donc exprimé une préférence pour la fixation d'un seuil à 2 500 habitants. Enfin, l'abandon de la majorité qualifiée pour les transferts de compétences et pour la détermination de l'intérêt communautaire lui a semblé inconcevable et contraire à la libre administration des collectivités territoriales.
Mme Michèle André s'est félicitée que le problème de la parité soit évoqué par plusieurs intervenants, et que le Gouvernement ait choisi de se montrer ouvert sur ce sujet, notamment en étant attentif aux arguments des délégations aux droits des femmes des deux chambres et du Conseil économique, social et environnemental. Elle a souligné que la France était très mal classée dans l'Union européenne pour la proportion de femmes dans les organes délibérants, avec moins de 30 % dans beaucoup de collectivités.
M. Philippe Dominati s'est montré très favorable au projet présenté, en raison de son ambition et des conséquences positives qu'il aura dans le renforcement et la modernisation, notamment économique, du territoire. Ce projet renforcera également les élus en agrandissant leur territoire d'élection.
En revanche, il a regretté que la ville de Paris, trente-cinq ans après que le président Giscard d'Estaing en a fait une commune à part entière, dans un geste prolongé pour Lyon et Marseille par le président François Mitterrand, ne soit pas concernée par la réforme. Or, il est important, selon lui, que les citoyens parisiens bénéficient des mêmes avantages que ceux des autres territoires.
M. Yves Daudigny a évoqué un véritable « film-catastrophe » concernant les collectivités territoriales avec la suppression de la taxe professionnelle et le projet de loi présenté, qui produiront un bouleversement des collectivités territoriales et remettront en cause leur capacité même à mener des politiques locales au bénéfice des citoyens. En effet, il convient de ne pas porter atteinte à une décentralisation qui a rapproché des citoyens le pouvoir de décision, amélioré la gestion des services publics, et entraîné des innovations.
Il a estimé que la création du conseiller territorial n'améliorerait ni la cohérence, ni la lisibilité, ni le caractère démocratique de l'organisation territoriale. La réforme constituera notamment un recul concernant la proximité et la parité. Il s'est ensuite interrogé sur le motif sous-jacent de la création du conseiller territorial, craignant que celle-ci n'implique à terme la disparition du département et une transformation néfaste de l'action de la région. Enfin, il a souligné que le rapport Belot comportait quatre-vingt-dix propositions, dont l'application pouvait recueillir un large assentiment, parmi lesquelles ne figurait cependant pas la création du conseiller territorial.
M. Claude Domeizel a regretté le recul de la parité impliqué par le projet de loi. Il a également souligné que la fixation d'un seuil de 500 habitants pour l'élection au scrutin de listes du conseil municipal créait une inégalité, puisque, en dessous de ce seuil, le maire serait automatiquement membre du conseil de la communauté de communes, sans que le choix en soit laissé aux électeurs. Enfin, il a évoqué la possibilité, prévue par le projet de loi, de créer des services communs, observant qu'une généralisation de ces services aurait pour conséquence un dépassement du seuil de 350 agents dans de très nombreux cas et, de ce fait, la perte de la plupart de leurs adhérents pour les centres de gestion de la fonction publique territoriale.
M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales a indiqué, en réponse à M. Philippe Dominati, que la situation des futurs conseillers territoriaux de Paris était justifiée par l'organisation particulière de la capitale, caractérisée notamment par le fait que les conseillers de Paris exercent déjà deux mandats.
En réponse à M. Claude Biwer, il a indiqué que, concernant les communes isolées, les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale sur la réforme de la taxe professionnelle ne permettaient pas de faire bénéficier les communes de la cotisation sur la valeur ajoutée. Concernant la péréquation, il sera nécessaire d'ouvrir le débat en 2010.
Sur la question de la réforme des valeurs locatives, il a indiqué que le Président de la République avait demandé que celle-ci soit lancée rapidement, une telle réforme ne pouvant se faire qu'avec l'accord des élus. Elle pourrait débuter par une revalorisation des baux commerciaux.
En réponse à M. Yannick Bodin, il a souligné que le Conseil constitutionnel avait validé le passage de une à huit circonscriptions pour les élections européennes, et avait également validé le nouveau mode d'élection des sénateurs, bien que ces réformes aient été moins favorables à la parité, au motif que ces modes de scrutin n'avaient pas été choisis par le législateur dans le but de restreindre la parité.
En réponse à M. Éric Doligé, M. Alain Marleix a indiqué que les remplaçants des conseillers territoriaux assureront une fonction de représentation du titulaire du mandat mais qu'il était envisagé de leur conférer, le cas échéant, un rôle accru.
En réponse à MM. Daniel Dubois et Claude Domeizel, il a souligné que le Gouvernement se montrerait très attentif aux communes rurales ainsi qu'au maintien des aides qu'elles reçoivent des départements et qu'il entendait favoriser la mutualisation des services au sein des intercommunalités. A cet égard, il s'est déclaré ouvert aux amendements qui permettraient de garantir une correcte articulation entre cette mutualisation et les seuils d'effectifs gérés par les centres de gestion de la fonction publique territoriale.
Saluant l'impulsion donnée à la décentralisation par MM. Pierre Mauroy et Jean-Pierre Chevènement, M. Alain Marleix a précisé que le projet du Gouvernement ne visait pas à revenir sur les progrès accomplis.
En réponse à M. Jean-René Lecerf, il a indiqué que le département du Nord devrait conserver à l'avenir un nombre de conseillers territoriaux équivalent aux soixante-dix-neuf conseillers généraux actuels mais qu'il faudrait, en tout état de cause, compte tenu de la grande disparité existant entre les différents cantons, redessiner leurs limites. A cet égard, le principe retenu par le Gouvernement sera que les futurs cantons seront découpés dans le cadre des circonscriptions législatives, ce qui présentera l'avantage de garantir le respect de la hiérarchie des normes, la loi fixant le découpage des circonscriptions législatives s'imposant au décret qui fixera celui des cantons. En outre, le découpage législatif a été soumis au contrôle de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et le sera, le cas échéant, à celui du Conseil constitutionnel.
Répondant à M. Alain Anziani, M. Alain Marleix a souligné que le rapport de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot avait retenu toute l'attention du Gouvernement, qui avait intégré à son projet onze de ses propositions. Il a par ailleurs confirmé que le Conseil d'Etat, dans l'avis qu'il avait rendu sur le projet de loi, avait validé la création des conseillers territoriaux, et n'avait jamais dit, contrairement à ce qui avait parfois été avancé, que le mode de scrutin envisagé était contraire au principe de la sincérité du scrutin, la seule critique formulée tenant à l'intelligibilité pour l'électeur du dispositif, ce que le Gouvernement avait corrigé. Par ailleurs, il a réfuté l'idée que le mode de scrutin uninominal serait contraire à l'esprit français en faisant valoir, à la fois, les différentes personnalités qui en avaient défendu le principe et l'existence, par le passé, d'un tel système notamment en Polynésie française ou en Nouvelle Calédonie. De plus, il a dénoncé l'affirmation selon laquelle le texte du Gouvernement aurait inclus une liste des métropoles potentielles et il a indiqué que, en tant qu'EPCI, les métropoles procédaient du volontariat des communes. Il a jugé que, l'accroissement démographique de certaines communes aidant et, le cas échéant, le seuil de population retenu pour la constitution des métropoles étant susceptible d'évoluer en fonction des amendements parlementaires, près d'une dizaine d'agglomérations pourraient prétendre au statut de métropoles en 2014, les autres disposant de la possibilité de constituer un pôle métropolitain.
En réponse à M. Rémy Pointereau, M. Alain Marleix a indiqué que le Gouvernement accepterait d'examiner des amendements de compromis tendant, le cas échéant, à revenir sur l'abandon de la majorité qualifiée pour la définition de l'intérêt communautaire.
Réfutant toute remise en cause des apports de la décentralisation, M. Alain Marleix a précisé à M. Yves Daudigny que le Gouvernement entendait promouvoir une plus grande cohérence du fonctionnement territorial.
En réponse à l'interrogation de M. Claude Domeizel sur la mise en place du fléchage dans les petites communes, il a indiqué qu'un consensus s'était formé autour de l'idée que le vote de l'impôt par l'intercommunalité justifie une élection par les citoyens des représentants des communes en son sein. Dans les communes de moins de cinq cents habitants, le fléchage ne pouvant être organisé, il est légitime que ce soit le maire qui représente sa commune au sein de l'organe délibérant de l'intercommunalité.
Après avoir remercié l'ensemble des ministres pour leur participation au débat qui a réuni cent dix sénateurs, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de ce que ce débat d'orientation ait pu faire avancer la réflexion sur la réforme des collectivités territoriales.
Mission en Nouvelle-Calédonie - Désignation des membres
La commission a décidé d'envoyer une délégation composée de MM. Jean-Jacques Hyest, président, Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits de la mission « outre-mer » et Bernard Frimat, en Nouvelle-Calédonie entre le 26 février et le 9 mars 2010 afin d'étudier la mise en oeuvre des transferts de compétences en application de la loi organique du 19 mars 1999, modifiée par la loi organique du 3 août 2009.
Jeudi 3 décembre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 63 (2008-2009), organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
Ayant rappelé que le présent projet de loi était partie intégrante de la réforme des collectivités territoriales engagée par le Gouvernement dans la mesure où il était un préalable indispensable à la création des conseillers territoriaux, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que ce texte réduisait de deux ans les mandats des membres des conseils régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse qui seraient élus en mars 2010, et de trois ans les mandats des conseillers généraux à élire en mars 2011. Il a précisé que, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, l'Assemblée de Corse avait été consultée par le Gouvernement et avait émis, par une délibération en date du 12 octobre 2009, un avis favorable sur le texte.
Il a ensuite souligné que ce projet de loi était le seul des quatre textes déposés devant le Sénat à être soumis à la procédure accélérée, le recours à ce procédé étant justifié car la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose au législateur :
- de respecter le principe de sincérité du scrutin et, en conséquence, de garantir que les électeurs connaissent, au moment de leur vote, les caractéristiques -et notamment la durée- des mandats sur lesquels ils se prononcent. Il a précisé que, dans ce contexte, il était indispensable que la réduction des mandats des conseillers régionaux élus en mars 2010 soit décidée avant le déclenchement des opérations électorales, c'est-à-dire avant le mois de février 2010 ;
- de tenir compte du principe de libre administration des collectivités territoriales : celui-ci semble en effet interdire de réduire la durée de mandats en cours, cette pratique s'apparentant à l'exercice par le Parlement d'un pouvoir de dissolution des assemblées locales, sauf en cas de circonstances exceptionnelles.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite fait valoir que, bien que l'adoption du présent projet de loi soit nécessaire à la mise en place des conseillers territoriaux, elle ne l'impliquait pas nécessairement. À cet égard, il a rappelé que la création de cette nouvelle catégorie d'élus locaux découlerait du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales, et que le mode de scrutin applicable à leur élection résulterait, quant à lui, du projet de loi n° 61 (2009-2010). Dès lors, constatant que le législateur ne pouvait se lier lui-même, il a affirmé que l'adoption du présent projet de loi ne préjugerait en rien des débats futurs des Assemblées et que celles-ci conserveraient une entière souveraineté pour décider ultérieurement de créer, ou non, les conseillers territoriaux.
En outre, ayant relevé que des élections simultanées des conseillers généraux et des conseillers régionaux avaient été instituées par la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 et avaient eu lieu en mars 1992, en dehors de toute réforme annexe, il a souligné qu'une telle concomitance présentait en elle-même de nombreux avantages :
- tout d'abord, elle est un facteur de dynamisation de la démocratie locale, dans la mesure où elle renforce la lisibilité du calendrier électoral local pour les citoyens et favorise l'augmentation de la participation électorale. Sur ce point, il a fait remarquer que des records de mobilisation avaient été atteints en 1992, le taux d'abstention aux élections cantonales au premier tour ayant chuté de plus de 20 % par rapport aux élections de 1988 ;
- elle permettrait également de mettre fin au renouvellement triennal par moitié des conseils généraux. Cette réforme, qui fait l'objet d'un large consensus, a été demandée par l'assemblée des départements de France (ADF) et préconisée par le rapport d'étape de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot ;
- troisièmement, si les conseillers territoriaux n'étaient finalement pas mis en place, elle affermirait la complémentarité et la solidarité entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux en synchronisant leurs mandats ;
- enfin, elle serait en cohérence avec la mission constitutionnelle du Sénat, en garantissant que ses membres soient désignés par des conseillers municipaux, généraux et régionaux élus récemment, confortant la légitimité de la Haute Assemblée en tant que représentante des collectivités territoriales.
En conséquence, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que le présent projet de loi pouvait être adopté tant par les partisans de la création des conseillers territoriaux que par ses adversaires puisque, dans ces deux cas, il était un gage de modernisation de la vie publique locale. Il a donc proposé à la commission des lois d'adopter ce texte sans modification.
Ayant jugé discutable de justifier l'adoption du présent projet de loi avant les autres textes déposés devant le Sénat par la nécessité d'informer les électeurs sur la durée des mandats qu'ils confient, alors même que les Assemblées devaient, quant à elles, se prononcer sur la création des conseillers territoriaux sans connaître le mode de scrutin qui serait retenu pour l'élection de ces derniers, M. Pierre-Yves Collombat a souligné que de nombreux problèmes restaient en suspens et observé que le nombre de conseillers territoriaux attribué à chaque département n'était toujours pas fixé. En outre, confirmant que le rapport établi par la mission présidée par M. Claude Belot avait proposé la mise en place d'un renouvellement intégral des conseils généraux, il a marqué son accord avec cette proposition.
M. Alain Anziani a estimé que, contrairement aux affirmations du rapporteur, l'unique objet du projet de loi était de permettre la création des conseillers territoriaux et que l'exposé des motifs de ce texte, ainsi que l'engagement de la procédure accélérée, en attestaient.
Ayant affirmé que la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux était nécessaire à la création des conseillers territoriaux, mais demeurerait une réforme opportune même si ces derniers n'étaient pas institués, M. Jean-René Lecerf s'est déclaré favorable à la suppression du renouvellement triennal par moitié des conseils généraux. Toutefois, il s'est inquiété que, sous l'effet du calendrier électoral mis en place par le présent texte, l'ensemble des élections locales (à savoir les élections municipales, cantonales et régionales) aient systématiquement lieu en même temps. Ainsi, il a craint que cette accumulation d'un grand nombre de scrutins sur une seule journée ne soit impossible à gérer pour les pouvoirs publics chargés de l'organisation et du contrôle des opérations électorales, et il a interrogé le rapporteur afin de savoir quelles mesures le Gouvernement envisageait de prendre pour répondre à ce problème.
M. Yves Détraigne a estimé que le calendrier choisi par le Gouvernement obligeait le Parlement à anticiper indûment les réformes à venir, dans la mesure où il engageait les Assemblées à se prononcer d'abord sur la fiscalité locale, avec la transformation de la taxe professionnelle prévue par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010, puis sur la concomitance des élections cantonales et régionales, avant même que les projets de loi portant sur les institutions locales et sur les compétences de chaque catégorie de collectivités territoriales n'aient été examinés par elles.
Ayant souligné que, bien que son nom ne figure pas dans le présent texte, le conseiller territorial en était le centre, M. Jean-Claude Peyronnet a marqué son accord avec les propos tenus par M. Pierre-Yves Collombat. Il a déclaré que, bien qu'opposé à la création des conseillers territoriaux, il était relativement favorable à l'instauration d'une concomitance des élections régionales et cantonales. Néanmoins, il a exposé que, dans ce cas, d'importants problèmes se poseraient dans les années où devaient se tenir non seulement les élections locales, mais aussi les élections nationales, et que le Parlement devait être attentif à cette question pour éviter que certaines années électorales ne soient excessivement chargées.
S'étant déclaré d'accord avec M. Yves Détraigne, M. Bernard Frimat a relevé que l'étude d'impact jointe au texte concernait exclusivement les conseillers territoriaux et était commune aux projets de loi n° 63, 62 et 61 (2009-2010). Il a estimé que le présent projet de loi imposait aux Assemblées de se prononcer sur une catégorie d'élus locaux dont le mandat n'était pas créé et dont le mode de scrutin était inconnu et qu'il était, en conséquence, dépourvu des éléments de sincérité, de lisibilité et de clarté qui auraient dû permettre au Parlement de délibérer librement.
S'étant déclarée favorable à un renouvellement intégral des conseils généraux, Mme Josiane Mathon-Poinat a estimé que la concomitance des élections locales n'était pas forcément un gage de plus forte participation : elle a ainsi cité l'exemple des élections cantonales et municipales de 2001, lors desquelles le taux de participation aux élections cantonales est demeuré sensiblement inférieur à celui des élections municipales.
En réponse à cette remarque, M. Jean-Patrick Courtois a indiqué qu'il convenait de comparer non pas les taux de mobilisation pour différents types d'élections pour une même échéance, mais les taux de participation pour une même catégorie d'élections au cours des scrutins successifs et que, ainsi, il apparaissait que les élections cantonales de 1992 avaient eu un taux d'abstention particulièrement bas par rapport aux autres scrutins départementaux organisés depuis 1976.
M. Laurent Béteille, après s'être déclaré favorable à la création des conseillers territoriaux, a émis le souhait que les futures élections territoriales n'aient pas lieu en même temps que les élections municipales. Affirmant que ces scrutins étaient porteurs d'enjeux différents, il a estimé qu'ils devaient faire l'objet de campagnes électorales distinctes et que leur concomitance pouvait être une source de confusion pour les électeurs.
Puis, après que le rapporteur a donné un avis défavorable à deux amendements de M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues, prévoyant respectivement la suppression des articles premier et 2 du présent texte, la commission ne les a pas retenus et a adopté le projet de loi sans modification.