COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 10 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination d'un rapporteur

La commission a nommé Mme Catherine Troendle rapporteur de la proposition de loi organique n° 461 (2008-2009), présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer les droits des personnes liées par un pacte civil de solidarité.

Résolution européenne - Nomination d'un rapporteur et délai limite

Puis elle a nommé M. Jean-Jacques Hyest rapporteur de la proposition de résolution européenne n° 72, présentée par M. Hubert Haenel, au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le projet d'accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique portant sur le traitement et le transfert de données de messagerie financière afin de combattre le terrorisme.

La commission a fixé au lundi 16 novembre 2009 à 12 heures le délai limite pour le dépôt, auprès du secrétariat, des amendements à cette proposition de résolution.

Loi de finances pour 2010 - Mission Justice - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, garde des Seaux, ministre de la justice et des libertés et de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice

La commission a ensuite entendu Mme Michèle Alliot-Marie, garde des sceaux, ministre de la justice, et M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice, sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Justice »).

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a rappelé que, au-delà de ses aspects techniques, la détermination d'un budget était un acte éminemment politique, car il consiste à attribuer les moyens nécessaires à la réalisation de missions claires, cohérentes et objectives qu'il convient de définir au préalable. Elle a marqué que ce budget s'inscrivait pleinement dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques élaborée à l'été 2008 et a précisé que, si les lettres-plafond avaient été adressées au ministère avant son entrée en fonctions, elle considérait que ce budget permettrait de répondre à l'objectif qu'elle s'est fixé de promouvoir une justice moderne, réactive, efficace, transparente et à l'écoute des citoyens.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a indiqué que la mission justice bénéficierait en 2010 d'une évolution globale de ses crédits de +3,42% et se verrait dotée de 1 030 emplois supplémentaires. Cette enveloppe permettra de financer les missions prioritaires du ministère de la justice que sont la mise en oeuvre de la loi pénitentiaire et la réforme de la carte judiciaire. Néanmoins, des contraintes devront être imposées aux autres missions.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a rappelé que la loi pénitentiaire prévoyait notamment l'augmentation du nombre de places en prison ainsi que le développement de solutions alternatives à l'emprisonnement (notamment par le recours aux bracelets électroniques de nouvelle génération). Concernant le nombre de places de prison, elle a indiqué que 153 millions d'euros seraient mobilisés en 2010 au profit du programme « 13 200 places », qui sera achevé en 2012. Elle a noté que ce programme avait permis la mise en service de 2 802 places avant 2009 et de 4 502 places en 2009, et a indiqué que 2 323 places supplémentaires seraient livrées en 2010. Elle a également indiqué que le programme consacré à l'administration pénitentiaire prévoyait la création de 1 113 emplois, dont 260 pour les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Elle a souligné que ces créations de postes de conseillers d'insertion et de probation répondaient au renforcement de leur rôle par la loi pénitentiaire et étaient conformes aux objectifs d'aide à la réinsertion et de lutte contre la récidive poursuivis par les pouvoirs publics.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a souhaité que ces créations de postes s'accompagnent d'une amélioration des modalités de gestion de l'administration, afin de dégager des moyens supplémentaires. A cet égard, elle a souhaité que les personnels de l'administration pénitentiaire, et, au-delà, l'ensemble des personnels relevant du ministère de la justice, se recentrent sur leur coeur de métier et exercent les fonctions pour lesquelles ils ont été formés. Elle a estimé qu'il était en contrepartie souhaitable de recourir à des prestataires extérieurs pour l'exercice de fonctions logistiques qu'une entreprise est susceptible d'exercer dans de meilleures conditions que l'administration. Elle a indiqué à ce sujet que l'administration pénitentiaire venait de passer un marché, attribué par lots régionaux, relatif à l'accueil des familles.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a regretté la méfiance parfois suscitée dans l'opinion publique par le recours aux bracelets électroniques et a insisté sur le fait qu'un placement sous surveillance électronique mobile constituait une modalité d'exécution d'une peine, et non une remise en liberté. Elle a noté qu'il était nécessaire de prévoir la surveillance effective et permanente du porteur du bracelet électronique afin de donner tout son sens à ce dispositif. Elle a déploré l'existence, à l'heure actuelle, de 32 000 condamnations non exécutées, considérant que ce nombre de peines non exécutées ne pouvait que nuire à la crédibilité de la justice. Elle a souhaité que ce stock de peines disparaisse dans un délai de trois à cinq ans. Par ailleurs, elle a estimé qu'il était nécessaire de mettre en oeuvre des dispositifs destinés à éviter les sorties « sèches » d'incarcération afin de mieux lutter contre la récidive. Dans ces conditions, elle a considéré que le développement des placements sous bracelet électronique pouvait contribuer à la fois à améliorer le taux d'exécution des condamnations et à mieux lutter contre la récidive. Elle a ainsi annoncé que 22 millions d'euros seraient consacrés en 2010 au financement de 7 000 bracelets dits « de nouvelle génération » (soit deux fois plus qu'en 2009), dans le cadre d'un marché notifié par l'administration pénitentiaire en août 2009.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a indiqué que la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire constituait la deuxième priorité du ministère de la justice. Elle a rappelé que quarante tribunaux de grande instance, tribunaux d'instance et greffes détachés avaient été ou seraient fermés en 2009 et a annoncé que le nombre de nouvelles fermetures serait porté à 286 en 2010. Soulignant qu'une réforme d'une telle ampleur nécessitait la mobilisation de crédits importants, elle a annoncé que 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 30 millions d'euros en crédits de paiement seraient affectés à sa partie immobilière. Elle a également indiqué que la lettre-plafond accordait, en outre, au ministère de la justice des ressources au titre du compte d'affectation spéciale immobilière.

Par ailleurs, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a marqué que la refonte de la carte judiciaire aurait des incidences sur l'activité de certains cabinets d'avocats et a annoncé que des moyens seraient mobilisés pour indemniser ces derniers. Elle a ainsi indiqué que sept millions d'euros étaient inscrits au budget 2010 pour permettre ces indemnisations, auxquels s'ajouteraient quatre millions d'euros non utilisés en 2009, quatre dossiers seulement ayant été déposés à ce jour devant la commission nationale chargée de statuer sur ces demandes. Par ailleurs, elle a indiqué que les moyens nécessaires à l'intégration des salariés d'avoués dans les effectifs des juridictions seraient mobilisés. Elle a rappelé qu'elle avait souhaité que le taux d'indemnisation des offices d'avoués prévu dans le projet de loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel récemment adopté par l'Assemblée nationale et qui sera soumis au Sénat en décembre 2009 soit porté à 100%. Elle a également indiqué que 380 postes seraient proposés aux salariés de ces offices dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, ces postes se répartissant entre 19 de catégorie A, 139 postes de catégorie B et 222 postes de catégorie C. Ces postes seront ouverts dans les juridictions dès le printemps 2010 et permettront de soutenir l'activité des magistrats.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a indiqué que les autres missions relevant du ministère de la justice seraient, quant à elles, soumises à des contraintes. Évoquant la question des frais de justice, elle a estimé qu'une justice moderne avait besoin de disposer d'expertises de qualité et de pouvoir recourir aux analyses génétiques, lesquelles jouent un rôle essentiel en matière d'administration de la preuve. Relevant le coût parfois très élevé de ces expertises et analyses, elle a annoncé avoir engagé ou renouvelé des négociations, notamment avec les opérateurs de télécommunication et les laboratoires d'analyse génétique, afin de faire diminuer le prix des prestations délivrées. Enfin, elle a relevé que les frais de la justice commerciale avaient augmenté de 20% en un an et a annoncé l'adoption prochaine d'un décret en Conseil d'Etat destiné à encadrer cette évolution.

Par ailleurs, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a rappelé que, si l'aide juridictionnelle devait permettre à chacun de défendre ses droits, il était nécessaire de veiller à ce que son attribution soit réservée aux personnes qui en ont réellement besoin. De ce fait, elle a demandé aux services du ministère de la justice de formuler un certain nombre de propositions afin que cet objectif puisse être mieux respecté. Elle a également estimé que les propositions relatives au développement de l'assurance de protection juridique et à la gestion de l'aide juridictionnelle formulées par la commission présidée par M. Jean-Michel Darrois devaient être examinées. Elle a indiqué avoir récemment chargé MM. Philippe Belaval et Jean-Louis Arnaud, respectivement conseiller d'Etat et magistrat de la Cour des comptes, d'approfondir ces propositions et de lui remettre des conclusions avant la fin du mois de décembre 2009.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a pris acte de la réduction, pour la troisième année consécutive, des crédits correspondant au fonctionnement des juridictions, cette baisse ne devant pas s'accompagner d'une moindre qualité du service public de la justice. A cet égard, elle a souhaité que l'augmentation de la masse salariale permise par la lettre plafond puisse être affectée à la création d'emplois de greffiers et de fonctionnaires des juridictions, afin de permettre aux magistrats de se recentrer sur leur coeur de métier. Abordant la question des assistants de justice, elle a souhaité qu'une réflexion soit engagée quant à la possibilité de mobiliser une « réserve judiciaire » qui serait chargée d'encadrer ces personnels.

En outre, elle a insisté sur la nécessité, pour les juridictions, d'optimiser les moyens de fonctionnement qui leur sont alloués. Elle a notamment indiqué qu'une circulaire relative aux frais postaux venait d'être adressée aux juridictions, estimant que, en cette matière, des démarches simples comme le regroupement ou l'utilisation de tarifs préférentiels permettaient de réaliser des économies.

Enfin, elle a considéré qu'il était essentiel que les juridictions, tout comme le ministère de la justice lui-même, disposent de moyens informatiques adaptés, et que le recours aux nouvelles technologies soit amélioré. A cet égard, elle a regretté que les applications Cassiopée, Harmonie et Chorus ne permettent pas, à ce jour, de doter la Justice de moyens technologiques à la hauteur de ses missions. En ce qui concerne plus particulièrement Chorus, dont elle a rappelé qu'il s'agissait d'un programme interministériel placé sous la responsabilité du ministère du Budget, elle a indiqué que le ministère de la justice figurait dans le premier lot destiné à être mis en oeuvre dès janvier 2010. Elle a estimé dans ces conditions qu'il était urgent que, face aux difficultés rencontrées, la maîtrise d'ouvrage et les prestataires assument toutes leurs responsabilités. Elle a indiqué, par ailleurs, qu'une soixantaine de juridictions étaient aujourd'hui dotées du programme Cassiopée, dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par le ministère de la justice, mais que ce programme n'était réellement opérationnel que dans un tiers d'entre elles. Elle a annoncé que des instructions avaient été données aux services concernés et au titulaire du marché pour que les difficultés soient rapidement résolues. Enfin, elle a souhaité que la recherche d'une meilleure efficacité et d'une modernisation guide l'action des juridictions au cours de l'année 2010.

En conclusion, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a rappelé que la mission « justice » s'inscrivait dans une stratégie de maîtrise des dépenses de l'Etat et que ce contexte appelait la mise en oeuvre de choix courageux et innovants.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits alloués aux programmes « justice judiciaire » et « accès au droit et à la justice », estimant que la maîtrise des frais de justice avait constitué une heureuse surprise lors des premiers budgets de la justice adoptés dans le cadre de la LOLF, a rappelé que la définition de crédits limitatifs et les progrès en matière de coût des actes avaient permis des progrès indéniables. Cependant, en 2009, dès le mois de juin, certaines juridictions n'ont pu honorer les factures correspondant aux frais de justice, les tribunaux de grande instance d'Aix-en-Provence et de Limoges ayant ainsi dû suspendre les paiements. Il a souhaité savoir si de telles situations pourraient être évitées à l'avenir.

Relevant que le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait une baisse de 27 millions d'euros des crédits alloués à l'aide juridictionnelle, il a jugé cette réduction surprenante dans une période de crise laissant supposer que le nombre de personnes éligibles à l'aide juridictionnelle connaîtrait une augmentation. Il s'est interrogé sur les motifs de cette baisse et sur l'évolution des moyens affectés à l'aide juridictionnelle si le projet de suppression du juge d'instruction devait être mis en oeuvre dans le cadre de la réforme de la procédure pénale.

Soulignant que le ratio greffiers/nombre de magistrats s'établissait à 2,46 en 2009 et s'inscrivait en baisse depuis 2005, il a estimé que cette situation était d'autant plus difficile à supporter pour les fonctionnaires qu'ils étaient soumis, pour nombre d'entre eux, à des contraintes de productivité et des amplitudes horaires élevées. Le projet de loi de finances pour 2010 ne paraissant comporter aucune mesure significative pour corriger cette situation, il s'est enquis des dispositions envisagées par le Gouvernement pour l'améliorer et établir un dialogue social serein avec les fonctionnaires de justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, jugeant préoccupante la mise en oeuvre de certains projets informatiques du ministère de la justice, a expliqué que le projet Cassiopée (Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Opérationnel Pour le Pénal et les Enfants) soulevait d'importantes difficultés au sein des juridictions qu'il avait visitées en 2008 et 2009. Il a souhaité connaître le coût initial, l'état des dépenses engagées, le coût définitif attendu de ce projet, ainsi que le délai de mise en oeuvre initialement prévu et le délai envisagé avant la généralisation de l'application.

Evoquant la réforme de la carte judiciaire, il a souligné la nécessité de maintenir ou d'installer des dispositifs d'accès au droit dans les zones où la réforme entraînerait la disparition d'un tribunal d'instance ou d'un tribunal de grande instance. Relevant que les crédits de l'accès au droit ne connaissaient pas d'augmentation significative en 2010, seules cinq maisons de la justice et du droit (MJD) de nouvelle génération étant prévues, il a demandé au garde des Sceaux si une montée en puissance de l'effort gouvernemental en matière d'accès au droit était prévue.

Considérant que la logique de performance définie par la LOLF pouvait sembler difficile à appliquer à la justice, tributaire d'un examen personnalisé de chaque affaire, il a expliqué que le « bleu » budgétaire consacré à la mission « Justice » comportait des indicateurs de performance établis selon une approche essentiellement quantitative. Ainsi, l'indicateur relatif au délai moyen de traitement des procédures pénales ne distingue pas entre les différents modes de poursuite (comparution immédiate, information judiciaire...). De même, l'indicateur relatif au nombre d'affaires civiles traitées par magistrat du siège ne distingue pas entre les matières (affaires familiales, assistance éducative). Jugeant que ces indicateurs seraient plus pertinents s'ils intégraient des éléments qualitatifs, il a souhaité savoir si le ministère de la justice pourrait envisager de les affiner.

Regrettant enfin que le « bleu » budgétaire ne présente pas clairement les données essentielles à l'information du Parlement, il a précisé que ce document ne permettait pas de retrouver une décomposition précise de l'évolution des emplois au sein du programme « justice judiciaire ».

M. Jean-Pierre Michel, évoquant le projet de loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel, a souhaité savoir si les 380 postes qui seraient offerts aux salariés des études d'avoué ne seraient pas essentiellement des emplois contractuels. Il a demandé au ministre de la justice de préciser les mesures envisagées pour assurer l'indemnisation des avoués au titre du préjudice subi du fait de la perte de leur clientèle. Par ailleurs, il s'est interrogé sur la politique suivie par le ministère de la justice en matière de recherche sur la délinquance, soulignant que l'Observatoire national de la délinquance constituerait une structure interne de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, créé le 1er janvier 2010.

M. Jean-René Lecerf, rappelant que certains avoués souhaitaient intégrer la magistrature, a demandé si une telle intégration était déjà possible et si les dispositions actuelles devaient être complétées par une loi organique définissant d'autres passerelles vers la magistrature.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que le projet de loi portant réforme de la représentation devant les cours d'appel serait examiné par la commission des lois en décembre 2009 et que de nouveaux échanges sur ce sujet pourraient être organisés avec la Chancellerie avant cette date. Soulignant que la situation des jeunes avoués paraissait beaucoup plus préoccupante que celle des avoués qui se trouvent aujourd'hui à quelques années de la retraite, il a estimé que seuls certains d'entre eux seraient recrutés par des cabinets d'avocat souhaitant étoffer leurs compétences en matière de procédure, les autres devant reconstituer une clientèle.

Rappelant que le personnel des études d'avoués, souvent formé sur le tas, disposait de compétences très spécialisées, il a précisé que les salariés des avoués étaient en majorité des femmes, âgées de plus de quarante-cinq ans. Estimant que les avocats recruteraient peu de salariés d'avoué, en raison d'un ratio nombre de salariés/avocat beaucoup plus faible que le ratio nombre de salariés/avoué, il a jugé indispensable que l'État assume une indemnisation conséquente, à la hauteur du préjudice subi par ces personnels, et leur permette de bénéficier de passerelles vers les professions juridiques et judiciaires.

Soulignant que la procédure d'appel devrait bientôt se dérouler sous une forme entièrement dématérialisée, il a indiqué que, si les avoués avaient engagé un effort d'équipement en la matière, les avocats risquaient de ne pas disposer, dans un premier temps, des mêmes outils, ce qui pourrait poser des difficultés dans le fonctionnement des cours d'appel après la disparition de la profession d'avoué.

Evoquant l'aide juridictionnelle, il a expliqué que la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique donnait un caractère subsidiaire à l'aide juridictionnelle en cas de détention d'un contrat d'assurance de protection juridique, mais que ce dispositif était insuffisamment appliqué, car il reposait sur un régime déclaratif.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a expliqué que la réforme concernant la profession d'avoué prenait en compte la diversité des situations. Elle a indiqué que, si le projet de loi initial prévoyait une indemnisation de chaque avoué à hauteur de 66 % de la valeur de son office, cette indemnisation avait été portée à 100 % lors de la première lecture à l'Assemblée nationale et correspondait donc non seulement à une indemnisation au titre du patrimoine, mais aussi à une indemnisation de la perte de clientèle. Précisant que les avoués les plus anciens prendraient leur retraite au moment de la réforme, elle a indiqué que les plus jeunes deviendraient avocats ou pourraient accéder à la magistrature conformément aux voies d'intégration définies par le statut des magistrats. Elle a confirmé que la définition de voies d'accès spécifiques à la magistrature supposerait une modification de ce statut organique, pour laquelle un projet de loi à part entière semblait préférable à l'adoption d'un amendement au projet de loi organique relatif au Conseil supérieur de la magistrature, un tel amendement pouvant apparaître comme un cavalier législatif.

S'agissant des salariés des avoués, elle a souligné que le texte issu de l'Assemblée nationale mettait l'accent sur l'indemnisation des salariés les plus âgés, disposant de l'ancienneté la plus longue au sein des études d'avoué. Elle a indiqué que, si un nombre réduit de salariés était susceptible d'accompagner leur employeur accédant à la profession d'avocat, les emplois de catégorie A qui seraient proposés par le ministère de la justice reposeraient sur des contrats, tandis que les emplois de catégorie B et C constitueraient des intégrations au sein de la fonction publique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique comportait un dispositif de validation des acquis de l'expérience qui devrait être mis à profit pour les salariés des études d'avoué et que les contrats à durée indéterminée de droit public pouvaient également constituer un outil intéressant pour les recruter.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a affirmé sa volonté de faciliter l'intégration des salariés des avoués au sein des postes qui leur seront proposés par le ministère de la justice, en tenant compte de leurs compétences. Elle a rappelé que la politique de ressources humaines du ministère visait à réduire les effectifs de fonctionnaires de catégorie C et à augmenter ceux de catégorie B, dans une logique de promotion professionnelle et sociale, l'informatisation et l'externalisation de certaines tâches permettant d'orienter les fonctionnaires de catégorie C vers des postes de catégorie B plus attractifs.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice, répondant à M. Yves Détraigne, a indiqué que le budget de 275 millions d'euros alloué à l'aide juridictionnelle en 2010 avait été défini par une lettre-plafond antérieure au changement de Gouvernement consécutif aux élections européennes. Il a précisé que les ressources de l'aide juridictionnelle atteindraient quasiment 300 millions d'euros compte tenu de l'objectif de 24 millions d'euros de recouvrement de l'aide. Estimant qu'une bonne orientation des justiciables et un meilleur suivi des dossiers pouvait permettre de réaliser des économies en matière d'aide juridictionnelle, il a indiqué qu'une mission de réflexion était engagée pour améliorer le financement de l'aide, en prenant notamment en considération les propositions du rapport Darrois et celles élaborées par les avocats. Estimant que la réforme de la procédure pénale aurait une incidence sur le recours des justiciables aux services de l'avocat, susceptible d'intervenir plus tôt dans la procédure, il a indiqué que le projet de loi correspondant ferait l'objet d'une étude d'impact.

Evoquant l'évolution du ratio greffiers/magistrats, il a indiqué que le ministère de la justice poursuivait une démarche de valorisation des fonctionnaires de catégorie C, les amenant à évoluer vers des fonctions de catégorie B. Il a estimé que l'utilisation croissante des technologies nouvelles permettait de réduire le nombre de fonctionnaires affectés à des tâches d'exécution.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice, a expliqué que le projet Cassiopée avait été engagé en 2001 et que son achèvement était prévu fin 2011 au sein des juridictions parisiennes. Il a précisé que le coût initial du projet s'élevait à 42,3 millions d'euros, et qu'il était aujourd'hui évalué à 37,8 millions d'euros, dont 22,4 étaient engagés. Considérant que l'accès au droit dans les territoires où la carte judiciaire a été réformée constituait une priorité, il a indiqué que la création de maisons de la justice et du droit de nouvelle génération n'avait de sens que si les services offerts étaient relayés au sein des juridictions et si l'accès aux bornes permettait d'entrer en relation avec les personnes compétentes. Il a déclaré que les éléments de réussite de la précédente génération de MJD devaient être repris, ces structures apparaissant très utiles aux professionnels du droit.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a souligné la nécessité de rapprocher le citoyen du monde du droit, même dans les territoires dépourvus de tribunal ou de MJD, en développant l'implantation de bornes informatiques, peut-être dans les mairies, et en mettant en place une forme de réserve judiciaire faisant appel à d'anciens magistrats, avocats, greffiers ou notaires, chargés d'aider les utilisateurs.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice, évoquant les indicateurs de performance, a estimé qu'ils devaient permettre de rendre l'organisation de la justice plus efficace. Jugeant intéressantes les observations du rapporteur pour avis, il a indiqué que ces indicateurs étaient perfectibles et qu'ils devaient faire émerger une culture de l'évaluation.

Répondant à M. Jean-Pierre Michel, il a indiqué que la recherche en matière de délinquance ne devait pas se préoccuper de considérations corporatistes, mais viser davantage de cohérence.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a expliqué que la sécurité faisait intervenir une chaîne d'acteurs différents qui doivent se parler, et dont la justice fait partie. Elle a estimé que la création de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice ne remettait pas en cause la recherche en matière de délinquance, mais apportait plus de cohérence à la recherche en matière de sécurité, en intégrant l'apport de la justice.

Répondant à M. Jean-Jacques Hyest, président, elle a indiqué que selon le Conseil national des barreaux, 10 000 avocats sur 45 000 disposaient de l'équipement nécessaire à la dématérialisation des procédures d'appel, ce qui montrait la nécessité de poursuivre l'effort d'équipement. Elle a souligné que la dématérialisation devrait avoir un impact important sur la rapidité des procédures.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur la nécessité d'éviter une désorganisation prolongée des cours d'appel lors de la mise en oeuvre de la dématérialisation obligatoire des recours.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a précisé que des personnels de la Chancellerie devaient se rendre dans les cours pour examiner la situation et promouvoir les bonnes pratiques.

M. Jacques Mahéas, rappelant que le décret du 28 octobre 2009 relatif à l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice situait à l'Ecole militaire le siège de cet établissement, alors que l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure était installé en Seine-Saint-Denis, a regretté ce déplacement et estimé que les moyens de cet organe devaient être développés. Il a estimé que les moyens de la justice dans le département de la Seine-Saint-Denis devaient être augmentés et que les magistrats devraient être incités à recourir à des travaux d'intérêt général, pour lesquels les collectivités du département étaient prêtes à s'investir.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice, a précisé que le ministère de la justice subventionnait l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice. Elle a rappelé que son installation à l'Ecole militaire était la conséquence d'une proposition qu'elle avait faite pour la recherche en matière de défense lorsqu'elle était encore ministre de la défense. Elle a jugé utile de mettre en place un grand centre de recherche sur les problématiques de la sécurité, de la défense et de la justice et estimé que les locaux situés en Seine-Saint-Denis s'étaient révélés trop exigus.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a d'abord attiré l'attention de la garde des Sceaux sur la prise en compte dans le projet de loi de finances pour 2010 des conséquences de la loi pénitentiaire. Il a rappelé que l'étude d'impact qui accompagnait le projet de loi avait mis en avant l'intervention des entreprises d'insertion dans les établissements pénitentiaires susceptible d'entraîner en 2010 la création de 600 postes en insertion, soit un coût global de 4,5 millions d'euros. Il s'est demandé si cette charge était prise en compte par le projet de loi de finances.

En outre, il a noté que l'étude d'impact estimait nécessaire de réduire le nombre de dossiers suivis par conseiller d'insertion et de probation (CIP) de 80 à 60, ce qui nécessiterait la création de 1 000 postes de CIP pour un coût salarial total de 32,8 millions d'euros en sus du coût d'investissement, cette évaluation ne prenant pas en compte les nouvelles responsabilités confiées au service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) dans le cadre de la mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique (PSE) pour les personnes détenues à quatre mois de la fin de leur peine. Il a relevé que, si la création dans le projet de loi de finances de 260 postes constituait un effort appréciable, il restait en deçà des besoins. Il a souhaité savoir si un programme pluriannuel de recrutement permettrait d'atteindre les objectifs visés par la loi pénitentiaire.

Evoquant ensuite les nouveaux programmes de construction envisagés (11 000 places annoncées pour remplacer les places vétustes et 5 000 places pour commencer d'assurer la mise en oeuvre du principe de l'encellulement individuel), M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souhaité savoir, d'une part, si ces programmes se feraient à capacité constante et, d'autre part, si le calendrier de réalisation et le type de structures mises en place avaient été arrêtés. Il s'est demandé s'il ne faudrait pas privilégier un nouveau concept d'établissement à taille plus humaine qui permette une prise en charge individualisée des détenus.

Le rapporteur pour avis a aussi interrogé la ministre sur la mise en oeuvre des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) alors même que la deuxième tranche qui devait être réalisée à partir de 2010 semblait suspendue.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souhaité en outre connaître les mesures concrètes mises en place pour répondre aux attentes des personnels de surveillance, après la crise de mai 2009.

Il a noté par ailleurs que les CIP accomplissaient souvent la deuxième année de formation sur des postes vacants au sein d'établissements pénitentiaires où ils étaient en quelque sorte pré-affectés. Il a relevé que le temps de formation effective s'en trouvait nécessairement réduit et a demandé quelles mesures étaient envisagées pour remédier à cette situation.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a également interrogé Mme Michèle Alliot-Marie sur les mesures prévues pour mettre en oeuvre l'obligation d'activité prévue par la loi pénitentiaire. Il a regretté que l'indicateur, inscrit dans le programme annuel de performances, concernant le taux d'activité rémunérée, prévoie un objectif de 37 % pour 2011 soit, en fait, le statu quo par rapport à la situation actuelle.

Il a demandé des précisions sur les différents chiffres avancés en matière d'exécution des peines d'emprisonnement.

Il a souhaité enfin obtenir des éclaircissements sur le nombre très réduit de placements sous surveillance électronique mobile (PSEM) mis en oeuvre à ce jour alors même qu'il s'agissait sans doute d'un instrument efficace de lutte contre la récidive.

En réponse, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la justice, a apporté les précisions suivantes :

- les coûts relatifs à l'intervention des entreprises d'insertion ne relèvent pas du budget du ministère de la justice, ces structures étant conventionnées et subventionnées par le ministère en charge de l'emploi ; une circulaire interministérielle déterminera les conditions de l'implantation des entreprises d'insertion au sein des établissements pénitentiaires ;

- la montée en charge des effectifs des SPIP sera progressive au rythme des missions nouvelles confiées à ces services ; elle pourra s'inscrire dans un cadre pluriannuel ;

- le nouveau programme immobilier, en cours de conception, devrait couvrir la période 2012-2018 avec des premières réalisations à l'horizon 2014 ; il a pour objectif la fermeture de places vétustes à hauteur de 12 500 et la création de 5 000 places supplémentaires, le nombre total de places dans les prisons françaises devant ainsi atteindre 68 000 ; la taille et la localisation de ces établissements ne sont pas encore arrêtées même si la conception architecturale devrait permettre de favoriser un parcours approprié d'exécution de la peine ainsi que le développement des activités ; les établissements d'une certaine taille n'excluent pas une organisation permettant une prise en charge individualisée ;

- 14 UHSA étaient prévues pour un total de 700 places avec l'ouverture des deux premières en 2009 (85 % du financement relevant du ministère de la santé, le ministère de la justice prenant en charge les travaux de sécurisation) ; le ministère de la justice a obtenu un arbitrage favorable afin de construire une unité dans chaque circonscription pénitentiaire ; la première devrait ouvrir à Lyon fin 2009 et la seconde à Rennes en 2011 ;

- à l'issue du mouvement de mai dernier, un protocole a été signé entre le ministère de la justice et deux organisations professionnelles prévoyant notamment la remise de trois rapports (mise en place des règles pénitentiaires européennes, taux de compensation pour le calcul des besoins du service, droit disciplinaire applicable aux fonctionnaires de l'administration pénitentiaire - les deux premiers de ces rapports ayant déjà été remis et transmis aux syndicats) ; les modalités de la surveillance spéciale ont été redéfinies dans le sens d'une plus grande efficacité ; les petits établissements bénéficieront de personnels supplémentaires afin que le service de nuit soit assuré par quatre agents ;

- les élèves conseillers d'insertion et de probation sont effectivement en pré-affectation en tant que stagiaires mais le nombre de dossiers qui leur est confié est limité afin d'assurer une réelle formation ;

- l'obligation d'activité implique le développement de partenariats avec d'autres ministères ainsi qu'avec les acteurs du monde économique ; le plan « entreprendre » adopté par l'administration pénitentiaire au début de 2008 est en cours d'évaluation et devra faire l'objet d'une adaptation ; la cible de 37 % retenue, dans le cadre du programme annuel de performance, pour les activités rémunérées marque la volonté de maintenir a minima le niveau actuel dans un contexte de crise ;

- le chiffre de 80 000 peines non exécutées évoqué par le Président de la République représente le volume des peines inexécutées en flux, estimé de manière instantané, le chiffre de 32 000 peines inexécutées correspondant à la réalité des peines en attente d'exécution chaque année ; ce chiffre s'expliquait en particulier par les délais et les difficultés d'aménagement des peines d'emprisonnement inférieures ou égales à un an d'emprisonnement ainsi que par l'insuffisance de places de travail d'intérêt général ; des conférences régionales de l'application des peines devraient permettre de mieux coordonner la politique judiciaire de l'application des peines au sein des ressorts ; en outre, les procureurs de la République, comme le rappelle une circulaire générale de politique pénale du 1er novembre 2009, devront veiller à la rapidité et à l'effectivité de l'exécution des peines, en particulier en identifiant en temps réel les capacités des établissements pénitentiaires et en procédant à l'activation effective des bureaux d'exécution des peines ; les procureurs de la République ont également été invités à développer les capacités de prise en charge des personnes détenues au titre du travail d'intérêt général au sein des collectivités et des associations ;

- le placement sous surveillance électronique mobile est une mesure récente dont l'expérimentation était nécessaire ; 58 mesures de placements ont été prononcées depuis 2005 ; 38 personnes sont actuellement placées sous surveillance électronique mobile.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), a appelé l'attention de la ministre et du secrétaire d'Etat sur les conséquences, pour les conseils généraux, du redéploiement des crédits de la PJJ en faveur de la prise en charge des seuls mineurs délinquants. Il a souhaité savoir quelles mesures seraient prises pour accompagner financièrement les départements dans la mise en oeuvre des mesures judiciaires de protection des mineurs en danger et des jeunes majeurs, afin qu'une prise en charge de qualité puisse être assurée sur l'ensemble du territoire. Faisant référence à un certain nombre de témoignages parus récemment dans la presse, il a interrogé la ministre et le secrétaire d'Etat sur les mesures de dialogue social qu'ils entendaient mettre en oeuvre pour répondre au malaise exprimé par une partie des personnels de la PJJ. En troisième lieu, il a souhaité connaître les dispositifs de suivi proposés aux mineurs délinquants à leur sortie de centre éducatif renforcé, de centre éducatif fermé ou de détention. Enfin, il s'est interrogé sur la proportion d'enfants et adolescents suivis par la PJJ présentant des troubles mentaux et a interrogé la ministre et le secrétaire d'Etat sur les mesures propres à améliorer la prise en charge de ces mineurs.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a estimé que la prise en charge des jeunes en difficulté ne relevait pas uniquement de la PJJ mais qu'elle devait mobiliser l'ensemble des acteurs de la « chaîne de la sécurité » : institution judiciaire, police, collectivités territoriales, etc. A cet égard, elle a estimé important que les compétences de chacun soient clarifiées et que chacun se recentre sur son coeur de métier. Rappelant que, pendant longtemps, la mise en oeuvre des mesures judiciaires de protection avaient relevé de façon concurrente des conseils généraux et de la PJJ, elle a considéré qu'il était souhaitable de mieux répartir les tâches de chacun tout en renforçant les partenariats et les liens institutionnels entre l'ensemble des acteurs. Prenant l'exemple de la prise en charge psychiatrique des mineurs en difficulté, elle a estimé qu'il était nécessaire de développer des actions conjointes entre le ministère de la justice et le ministère de la santé. En ce qui concerne le malaise exprimé par une partie des personnels de la PJJ, elle a constaté que les périodes de transformation suscitaient inévitablement des inquiétudes. Rappelant qu'elle avait récemment rencontré l'ensemble des cadres territoriaux de la PJJ, elle a indiqué que chaque agent concerné par les restructurations se verrait proposer un plan d'accompagnement personnalisé. Elle a remarqué que l'ensemble des agents concernés par la mise en place des directions interrégionales au début de l'année 2009, à une exception près, s'étaient vu proposer une situation stable. Par ailleurs, elle a rappelé que l'ensemble des cadres territoriaux ainsi que les syndicats avaient été associés à l'élaboration du projet stratégique national pour 2008-2011. Elle a annoncé la mise en place de séminaires destinés aux cadres et a indiqué que, de novembre 2009 à janvier 2010, le directeur de la PJJ rencontrerait sur le terrain chaque directeur de service de la PJJ, insistant sur le fait qu'il était important de bien expliquer les réformes à l'ensemble des agents concernés.

Enfin, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat, a indiqué que des efforts devaient être accomplis afin de mieux détecter les troubles mentaux chez les enfants en difficulté et a estimé que la PJJ avait réalisé des progrès dans l'accompagnement personnalisé de ces derniers.