- Mercredi 28 octobre 2009
- Réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques - Examen des amendements au texte de la commission
- Réforme des collectivités territoriales - Audition de MM. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-meret des collectivités territoriales, Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieuret aux collectivités territoriales, et Michel Mercier, ministre de l'espace ruralet de l'aménagement du territoire
Mercredi 28 octobre 2009
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -Réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques - Examen des amendements au texte de la commission
Au cours d'une première séance qui s'est tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements au texte n° 534 rectifié (2008-2009) de la commission sur la proposition de loi n° 210 (2007-2008), tendant à modifier la loi n° 2000-642 du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques.
La commission a tout d'abord examiné les amendements présentés par le rapporteur.
A l'article 2 (définition des ventes aux enchères publiques), la commission a adopté un amendement précisant que, l'adjudication formant automatiquement la vente, l'acquéreur est tenu de payer le prix du bien adjugé.
A l'article 4 (opérateurs autorisés à organiser des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques), la commission a adopté un amendement qui précise la définition du caractère accessoire de l'activité de ventes volontaires des huissiers et des notaires, en indiquant qu'elle ne pourra dépasser 20 % du chiffre d'affaires annuel brut de leur office, hors ventes volontaires, de l'année précédente. Il précise également que les huissiers et notaires doivent justifier, pour réaliser des ventes volontaires, d'un diplôme sanctionnant au moins une année d'études supérieures d'histoire de l'art ou d'arts appliqués. Cette condition sera applicable à compter du 1er janvier 2012.
En réponse à une question de M. Pierre-Yves Collombat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a indiqué que cet amendement visait à empêcher la concurrence parfois déloyale que les huissiers et les notaires font aux commissaires-priseurs en matière de ventes volontaires. Elle a rappelé que la restriction imposée ne s'appliquait en aucun cas aux ventes judiciaires.
M. François Zocchetto a exprimé son accord avec cette disposition en soulignant que l'autorisation pour les huissiers et les notaires de réaliser à titre accessoire des ventes volontaires, qui visait initialement à améliorer le maillage territorial des lieux de vente, avait suscité dans certains cas une concurrence déloyale à l'égard des commissaires-priseurs judiciaires, tenus de créer une société de ventes volontaires.
M. Patrice Gélard ayant estimé que l'obligation pour les notaires et les huissiers d'être titulaires d'un diplôme en histoire de l'art pour réaliser des ventes volontaires entrait en contradiction avec l'objectif de développer la validation des acquis de l'expérience, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a proposé que cette préoccupation légitime soit prise en compte au cours de la navette parlementaire. M. Alain Anziani a exprimé son accord avec cette suggestion. Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a par ailleurs indiqué que le maximum de 20 % introduit par l'amendement n'était atteint pour le moment que par douze études en France. Ce chiffre est d'ailleurs plus élevé que celui préconisé par le Conseil des ventes volontaires.
M. Laurent Béteille a demandé s'il n'était pas préférable de garantir un maillage territorial suffisant plutôt que d'imposer un plafond pour les ventes volontaires des huissiers et des notaires.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a répondu que la nécessité d'un bon maillage territorial s'appliquait davantage aux ventes judiciaires -non concernées par l'amendement- qu'aux ventes volontaires.
A l'article 5 (ventes aux enchères publiques par voie électronique et courtage aux enchères), la commission a adopté un amendement tendant à dissuader les personnes qui proposent des prestations de courtage dans les enchères par voie électronique de profiter d'une confusion entre leur activité et les ventes aux enchères. Cet amendement permet ainsi à toute personne intéressée d'obtenir du juge des référés une injonction de faire cesser une telle confusion, qui aura un effet dissuasif.
A l'article 6 (régime de déclaration préalable des opérateurs de ventes volontaires), la commission a adopté un amendement tendant à attribuer aux personnes habilitées à diriger des ventes volontaires le titre de commissaires-priseurs de ventes volontaires, en raison de la renommée de cette appellation. Cet amendement tend également à prévoir que les opérateurs de ventes volontaires indiquent, sur tous documents ou publicités, la date à laquelle ils ont déclaré leur activité au Conseil des ventes volontaires.
A l'article 16 (sanctions pénales de l'organisation de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques illégales), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de consacrer la possibilité, pour le Conseil des ventes volontaires, de se constituer partie civile dans les affaires mettant en cause, notamment, des opérateurs non déclarés, capacité déjà reconnue par la jurisprudence mais régulièrement contestée par les opérateurs visés.
A l'article 18 (responsabilité civile des sociétés de ventes, des opérateurs et des experts), la commission a adopté un amendement visant à préciser le champ d'intervention des experts qui interviennent auprès des opérateurs de ventes volontaires. L'amendement indique en outre que les opérateurs et les experts engagent leur responsabilité non seulement à l'occasion des ventes, mais aussi à l'occasion des prisées.
A l'article 22 (composition du Conseil des ventes), la commission a adopté un amendement tendant à inscrire dans le code de commerce, parmi les missions du commissaire du gouvernement nommé auprès du Conseil des ventes volontaires, celle de la résolution amiable de différends mettant en cause des sociétés de ventes volontaires, qu'il exerce déjà en fait.
A l'article 30 (interdiction d'achat et de vente pour l'expert ayant concouru à la vente publique), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que l'expert ne peut, à l'occasion d'une vente aux enchères publiques, ni estimer, ni décrire, ni présenter un bien lui appartenant.
A l'article 41 (coordinations au sein du code de commerce), la commission a adopté un amendement tendant à préciser les modalités d'intervention de chaque profession réglementée en matière de ventes judiciaires en gros. Il est ainsi précisé que les courtiers de marchandises assermentés procèdent à ces ventes « dans leur spécialité ». En outre, la référence à l'« opérateur » est remplacée par une désignation plus précise des intervenants. La rédaction de l'article L. 322-7 du code de commerce, relatif à l'intervention d'autres officiers publics dans les lieux où il n'y a pas de courtier de marchandises assermenté, est améliorée ; enfin le périmètre d'intervention de chaque profession est précisé.
A l'article 42 (activités de ventes volontaires des commissaires-priseurs judiciaires), la commission a adopté un amendement tendant à donner un fondement juridique aux activités de presse des commissaires-priseurs judiciaires dans le cadre de leur activité de ventes volontaires.
A l'article 45 (statut des courtiers de marchandises assermentés), la commission a adopté un amendement qui précise que chaque courtier assermenté doit être désigné pour la spécialité pour laquelle il est inscrit sur la liste de la cour d'appel et qui supprime la disposition donnant aux courtiers de marchandises assermentés la possibilité de faire des ventes judiciaires au détail.
Sur les autres amendements, la commission a émis les avis suivants :
M. François-Noël Buffet, intervenant en défense de l'amendement n° 1rect.bis, a craint que la limite de 20 % ne soit par trop défavorable aux offices d'huissiers de province qui ont une activité occasionnelle de vente aux enchères. Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a rappelé que la part de ventes judiciaires des huissiers ne serait pas limitée et que l'activité de ventes volontaires ne devait pas les détourner de leur mission d'officiers publics. M. François Pillet a souligné que l'huissier était avant tout un officier public et que sa profession ne devait pas devenir à dominante commerciale.
En réponse à des demandes d'éclaircissement de M M. François Zocchetto et Jean-Claude Peyronnet sur le mécanisme de la garantie de prix, objet de l'amendement n° 36 qui permet aux sociétés de ventes volontaires d'acheter ou de vendre pour leur propre compte dans le cadre de ce mécanisme, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a expliqué qu'il s'agissait d'un prix que le vendeur souhaitait atteindre et que l'opérateur pouvait garantir, même s'il n'était pas atteint au cours des enchères, contrairement au prix de réserve qui est un prix minimal, celui au-dessous duquel l'objet est retiré de la vente.
M. Jean-Claude Peyronnet a indiqué que l'amendement n° 39 visait à conforter les droits des consommateurs dans un domaine où la valeur de certains objets pouvait rester inconnue pendant très longtemps. M. Jean-Jacques Hyest, président, et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, ont estimé que, les règles générales de la prescription en matière civile ayant été fixées par la loi du 17 juin 2008 issue d'une proposition de loi déposée par M. Jean-Jacques Hyest au terme des travaux d'un groupe de travail de la commission, une nouvelle réforme serait prématurée.
M. Patrice Gélard a souligné que l'amendement n° 6 tendait à conformer le droit français à certaines dispositions de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « services », en s'appuyant sur l'interprétation de la Chancellerie. Il a jugé cette mise en conformité prématurée et a indiqué être en désaccord avec l'interprétation de la Chancellerie quant à l'application de cette directive à certaines professions juridiques.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que soumettre l'amendement à l'avis du Gouvernement permettrait justement d'obtenir les explications nécessaires.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a ajouté que plusieurs dispositions de la proposition de loi examinée constituaient précisément une transposition de la directive « services ».
Réforme des collectivités territoriales - Audition de MM. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-meret des collectivités territoriales, Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieuret aux collectivités territoriales, et Michel Mercier, ministre de l'espace ruralet de l'aménagement du territoire
Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue dans la soirée, la commission a entendu MM. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, et Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, sur la réforme des collectivités territoriales.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance des quatre projets de loi qui, en application de la Constitution, ont été déposés en premier lieu au Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales.
Ayant salué les travaux de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot et rappelé qu'il s'était déjà exprimé devant le Sénat sur la réforme des collectivités territoriales à l'occasion du débat du 30 juin 2009, M. Brice Hortefeux a souligné que le Gouvernement avait été attentif aux préoccupations des élus et avait entendu les associer à l'élaboration de la présente réforme. Il a précisé que le Gouvernement avait, en conséquence, diffusé un avant-projet de texte dès le mois de juillet 2009 et mené de nombreuses concertations sur cette base.
M. Brice Hortefeux a ainsi affirmé que les quatre projets de loi soumis au Sénat étaient marqués par :
- une volonté d'écoute et de concertation. D'une part, la réforme proposée par le Gouvernement s'inspire des principaux rapports publics relatifs aux collectivités territoriales, et notamment des rapports de M. Alain Lambert (« Les relations entre l'Etat et les collectivités locales »), de M. Jean-Luc Warsmann (« Pour un big bang territorial »), du comité présidé par M. Édouard Balladur (« Il est temps de décider ») et de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot (« Faire confiance à l'intelligence territoriale »). D'autre part, les associations d'élus locaux, dans le cadre du conseil national des exécutifs, et les partis politiques nationaux, invités à se prononcer sur la question du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux et reçus par le Gouvernement au cours du mois de juillet, ont participé à son élaboration. M. Brice Hortefeux a affirmé que ces concertations avaient poussé le Gouvernement à modifier, de manière large et substantielle, ses propositions ;
- la détermination du Gouvernement, résolu à faire aboutir la réforme des collectivités territoriales. Citant un sondage de l'institut IPSOS, rendu public à la fin du mois de juin 2009, M. Brice Hortefeux a estimé que l'opinion publique percevait la nécessité d'une réforme des collectivités territoriales : il a ainsi indiqué que 83 % des sondés considéraient que l'organisation administrative de la France était trop complexe, que 75 % jugeaient la répartition des responsabilités entre les différents niveaux d'administration confuse, que 73 % considéraient que la réforme était nécessaire et que 60 % jugeaient que les échelons de prise de décision étaient trop nombreux. M. Brice Hortefeux a affirmé que, dans ce contexte, il était indispensable de donner un nouveau souffle à la décentralisation, les modalités de mise en oeuvre de celle-ci devant être clarifiées et simplifiées ;
- le souci d'éviter les « fausses querelles » et les « polémiques artificielles ». M. Brice Hortefeux a ainsi estimé que la réforme proposée par le Gouvernement ne créait aucune opposition entre les départements et les régions, d'une part, et entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'autre part, mais qu'elle visait à l'inverse à améliorer la complémentarité entre les différentes catégories de collectivités territoriales. De même, il a affirmé que le Gouvernement, attaché à maintenir les acquis de la décentralisation, souhaitait permettre à l'Etat et aux collectivités de se réformer dans un même élan.
M. Brice Hortefeux a ensuite déclaré que les quatre projets de loi soumis au Sénat étaient structurés par trois objectifs :
- simplifier et alléger l'architecture territoriale ;
- renforcer la démocratie locale ;
- mettre en place des structures locales mieux adaptées aux besoins de chaque territoire.
Concernant le premier de ces objectifs, M. Brice Hortefeux a fait valoir que les collectivités territoriales fonctionneraient désormais en deux pôles, l'un étant constitué par les communes et les EPCI, et l'autre par les départements et les régions. Il a indiqué que la carte de l'intercommunalité devrait être achevée à l'horizon 2013. Mme Jacqueline Gourault lui ayant fait remarquer que l'article 30 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoyait que la nouvelle carte intercommunale serait définitivement et intégralement mise en place en 2014, M. Brice Hortefeux a rappelé que les associations d'élus, et notamment l'Association des maires de France, souhaitaient que cette échéance soit déconnectée des régionales de 2014 et préconisaient, en conséquence, que la date d'achèvement de la carte de l'intercommunalité soit fixée en 2011. Il a ainsi affirmé que le Gouvernement était prêt, dans une optique de dialogue et de concertation, à tenir compte de ces remarques.
M. Brice Hortefeux a ajouté qu'il était nécessaire de rationaliser les périmètres des EPCI et de supprimer les structures superflues, comme, par exemple, les pays et certains syndicats intercommunaux. Il a estimé, à cet égard, que le dispositif retenu par le Gouvernement était équilibré, les importants pouvoirs conférés à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) contrebalançant les nouvelles prérogatives octroyées aux préfets : les préfets et les CDCI devront ainsi travailler conjointement et dans un esprit partenarial.
Parallèlement, M. Brice Hortefeux a affirmé que la mise en place de liens plus étroits entre le département et la région passait par la création des conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional ; cette réforme permettra, sans que cela en constitue un objectif, de diminuer le nombre d'élus locaux de moitié. Il a estimé que les élus seraient alors deux fois moins nombreux, mais deux fois plus influents, dans la mesure où ils auraient à la fois une vision de proximité, découlant de leur ancrage cantonal et départemental, et une vision stratégique au niveau de la région. Il a également mis en avant les avantages du mode de scrutin mixte proposé, en déclarant que le scrutin majoritaire permettrait aux conseillers territoriaux de représenter les territoires dont ils sont issus et que le scrutin proportionnel permettrait à tous les courants d'opinion d'être présents dans les exécutifs des collectivités territoriales. Affirmant que l'institution des conseillers territoriaux était un gage de simplicité, de pragmatisme et de lisibilité, il a jugé qu'elle mettrait fin aux débats sur une éventuelle fusion des départements et des régions.
Concernant le regroupement de collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux a expliqué que la réforme permettrait de fusionner des communes en vue de créer des communes nouvelles, selon une procédure plus souple et plus efficace que celle prévue par la loi Marcellin de 1971, mais aussi de regrouper des départements entre eux et des régions entre elles. Dans ce cadre, il a estimé qu'il conviendrait également de prévoir un mécanisme de regroupement entre un département et une région, notamment pour répondre aux demandes des élus alsaciens.
M. Brice Hortefeux a ensuite indiqué que la réforme permettrait de clarifier les compétences de chaque catégorie de collectivités territoriales, tout en respectant le consensus qui s'est dégagé autour du maintien de la clause générale de compétence des communes.
Il a déclaré vouloir s'inspirer de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot et privilégier, comme elle, la voie de la spécialisation des compétences en reconnaissant cependant une certaine capacité d'initiative locale aux collectivités. Tout en rappelant que la question de la clarification des compétences exigeait un long débat préalable, il a jugé cependant nécessaire d'affirmer dès à présent les principes suivants :
- la loi doit attribuer au département et à la région des compétences exclusives et interdire à une autre collectivité de les exercer ;
- les départements et les régions doivent continuer à disposer d'une compétence d'initiative pour toutes les matières non réglées par la loi ;
- le partage des compétences ne doit être autorisé qu'à titre exceptionnel et organisé par convention autour d'une collectivité chef de file.
M. Brice Hortefeux a par ailleurs indiqué que, à la suite des discussions d'ores et déjà engagées, il envisageait de permettre aux conseils régionaux comme aux conseils généraux d'intervenir directement auprès des communes.
S'agissant de l'encadrement des financements croisés, il a proposé qu'il soit fait obligation au maître d'ouvrage d'assurer une part significative de l'investissement financier.
Développant le deuxième objectif, à savoir le renforcement de la démocratie locale, il a rappelé que le projet de loi visait à permettre la désignation des conseillers communautaires par fléchage sur les listes des candidats aux élections municipales dans les communes de plus de 500 habitants, ou selon l'ordre du tableau dans les communes de moins de 500 habitants, ce qui permettrait de mieux prendre en compte la population dans la représentation communautaire. Il a souligné que l'abaissement à 500 habitants du seuil à partir duquel l'élection municipale aurait lieu au scrutin de liste améliorerait la parité au sein des conseils municipaux et que le texte prévoyait aussi un renforcement du statut de l'élu local.
Sur le troisième objectif, considérant que les métropoles sont indispensables pour garantir la compétitivité européenne des grands centres urbains, M. Brice Hortefeux a indiqué qu'elles auraient le statut d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et non celui de collectivité territoriale de plein exercice. Le seuil retenu pour permettre leur constitution sera de 450 000 habitants et elles ne pourront être créées que sur une base volontaire. Elles disposeront de compétences fortes en matière d'économie, de transport et de logement, ainsi que des compétences qui leur seront transférées sur une base obligatoire ou facultative par la région ou le département. La formule plus souple du pôle métropolitain permettra aux communes qui n'appartiendront pas à une métropole de mettre en place des coopérations renforcées.
Présentant le calendrier de la réforme, M. Brice Hortefeux a indiqué que seul le texte organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ferait l'objet d'une procédure accélérée.
Enfin, tout en rappelant sa détermination à maintenir les grands principes qui structurent la réforme présentée, il s'est déclaré ouvert à la discussion sur les modalités retenues et il a émis le voeu de pouvoir bénéficier des conseils des sénateurs.
Intervenant à sa suite, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a présenté les trois projets de loi électoraux soumis au Sénat. Il a indiqué que, dans la mesure où ils étaient complémentaires du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement avait souhaité qu'ils puissent faire l'objet d'une discussion commune avec ce texte.
S'attachant tout d'abord au projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, il a indiqué que leur nombre devait être fixé par la loi. Or, le nombre total de conseillers généraux et de conseillers régionaux étant de 5 899 élus (1 880 conseillers régionaux et 4 019 conseillers généraux), il est nécessaire de le réduire de moitié pour éviter une explosion des effectifs des conseils régionaux. M. Alain Marleix a cependant souligné qu'il s'agissait là d'une contrainte technique et non d'un objectif en soi.
Il a fait valoir qu'il n'était pour l'heure pas possible de déterminer pour chaque département et chaque région le nombre de conseillers territoriaux qui leur seront attribués, pour trois raisons.
Le secrétaire d'Etat a indiqué, tout d'abord, que l'habilitation demandée par le Gouvernement pour arrêter le tableau n° 7 fixant l'effectif des conseils régionaux et le nombre de conseillers par département, découlait de la méthode de « recensement glissant », mise en place par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : en permettant d'actualiser, tous les ans, les chiffres de la population, celle-ci rendait délicat l'établissement dans l'immédiat d'un tableau qui serait applicable en 2014.
Il a indiqué ensuite que la répartition des sièges entre les départements d'une même région devait nécessairement être opérée en fonction de la population mais qu'il n'y avait pas de raison d'adopter une pratique uniforme sur tout le territoire. Il a souligné que la gouvernance des départements ruraux supposait la fixation d'un effectif minimum des conseillers territoriaux pour chaque département, évaluant ce minimum à 15 à 20 sièges.
M. Alain Marleix a précisé, enfin, que la demande d'habilitation législative du Gouvernement pour arrêter le tableau n° 7 prévoyait la consultation de la commission indépendante créée par l'article 25 de la Constitution pour la délimitation des circonscriptions législatives. Il a annoncé que la mise au point du tableau s'effectuerait dans la plus étroite concertation. Il a ajouté qu'il était indispensable de procéder à la délimitation des nouveaux cantons en raison des écarts de population aujourd'hui constatés dans la carte cantonale, de l'ordre de 1 à 44, et que les cantons, délimités géographiquement par décret, respecteraient les limites des circonscriptions législatives, sans scinder les communes de moins de 3 500 habitants.
Abordant la question du mode de scrutin, il a expliqué que le système mixte retenu alliait les avantages de la représentation du territoire, par l'élection de 80 % des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire, et la représentation des diverses sensibilités de l'opinion tout en favorisant la parité, par l'élection de 20 % des sièges à la représentation proportionnelle. M. Alain Marleix a précisé que ce dispositif s'inspirait de la proposition de loi déposée en 1926 par Léon Blum, des réflexions du député Etienne Weill-Raynal sous la IVème République ainsi que du rapport de la commission de réforme du mode de scrutin présidée en 1993 par le doyen Georges Vedel. Il a indiqué que ce système avait été appliqué en Italie entre 1993 et 2005 pour l'élection d'une partie des parlementaires.
Le secrétaire d'Etat a souligné que pour maintenir le caractère régional du scrutin, les listes devaient être présentes dans chacun des départements d'une même région et se voir rattacher des candidats au scrutin uninominal dans la moitié au moins de ses cantons. Il a précisé que pour atténuer les effets de la bipolarisation découlant du choix d'un scrutin à un seul tour, le Gouvernement avait retenu le système de la proportionnelle au plus fort reste.
M. Alain Marleix a souligné que les femmes seraient désormais présentes dans toutes les assemblées régionales et départementales alors qu'elles sont aujourd'hui absentes dans une quinzaine de départements. Il a démenti formellement l'information selon laquelle le Conseil d'Etat aurait émis un avis défavorable sur le mode de scrutin retenu par le Gouvernement. Selon le secrétaire d'Etat, la haute juridiction administrative a au contraire validé la création des conseillers territoriaux et le recours, pour leur élection, à un mode de scrutin mixte. Son avis, rendu le 15 octobre, a été favorable sous réserve de certaines observations.
M. Alain Marleix a précisé que ces dispositions s'appliqueraient dans les départements de métropole, à l'exception de ceux de Paris et de Corse. En outre, le Gouvernement demandait au Parlement l'autorisation de les adapter par voie d'ordonnance en Guadeloupe, Guyane et Martinique.
Abordant le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, il a indiqué que celui-ci prévoyait de ramener à quatre ans le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010 et à trois ans celui des conseillers généraux élus en mars 2011. Il a rappelé le précédent de la loi du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.
M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, a considéré que la réforme proposée par le Gouvernement redonnait du coeur et du corps à la décentralisation. Il a insisté sur la nécessaire rationalisation de l'intercommunalité.
Il a observé que l'élection des conseillers communautaires en même temps que des conseillers municipaux les enracinerait mieux dans la vie démocratique. Il a considéré que le projet du Gouvernement allait assurer aux départements ruraux une vraie représentation dans les conseils régionaux, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Il a souligné que le renforcement des pouvoirs des élus au travers de la création des conseillers territoriaux se traduirait sur le terrain par des actions communes de la région et du département alors que la décentralisation de 1982 et la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivité pouvaient laisser penser que ces deux niveaux allaient se « séparer ».
M. Michel Mercier a ensuite évoqué les dispositions concernant la clarification des compétences des collectivités. Il a rappelé que les interventions des départements au profit des communes rurales trouvaient leur fondement dans la loi Rocard du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, et non dans la clause de compétence générale. Il a estimé qu'une compétence expressément prévue par la loi valait mieux qu'une intervention justifiée par la seule clause de compétence générale, toujours susceptible d'être remise en cause par le juge. En outre, les compétences confiées aux collectivités locales par des lois sont en réalité très nombreuses et le « droit d'initiative » du projet de loi suffira à les compléter. Enfin, il a souligné qu'une large concertation avait été menée avec l'ensemble des associations concernées et il s'est réjoui de la perspective de débattre de la réforme au Sénat.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur des projets de loi, a posé quatre questions relayant les interrogations des associations d'élus, en particulier celles représentant les maires :
- il a demandé si le conseiller territorial aurait un mandat unique, regroupant deux fonctions, ou deux mandats distincts ;
- il s'est interrogé sur la conciliation, dans le cadre de l'élection au suffrage universel direct des délégués de communes au sein des EPCI à fiscalité propre, de la nécessité, d'une part, de permettre la représentation de toutes les communes et, d'autre part, de garantir à chaque commune que le poids de son vote reflète son poids démographique - d'autant plus que le transfert de compétences à l'EPCI et la définition de l'intérêt communautaire seront décidés à la majorité simple. Ne faudrait-il pas en parallèle envisager un mécanisme de contrepouvoir ?
- l'Etat se voyant reconnaître dans les projets présentés un pouvoir de décision dans divers secteurs de l'organisation territoriale (création des métropoles, des pôles métropolitains, des communes nouvelles, achèvement et rationalisation de l'intercommunalité), il a souhaité savoir comment ce pouvoir serait concilié avec le principe de libre administration des collectivités territoriales ;
- enfin, il a recherché comment concevoir la concertation entre, d'une part, le niveau intercommunal et métropolitain et, d'autre part, le département et la région.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a confirmé que le conseiller territorial serait titulaire d'un mandat unique. Il a indiqué que l'indemnité qui lui serait versée serait équivalente à celle des conseillers régionaux augmentée de 20%, assortie toutefois d'un mécanisme de pénalités pour absentéisme, pouvant aller jusqu'à 50% de l'indemnité. Par ailleurs, le suppléant aura un rôle important afin d'alléger les obligations du conseiller territorial, notamment sa participation aux nombreuses instances départementales et régionales ; il sera défrayé de ses frais mais ne bénéficiera pas lui-même d'une indemnité permanente. L'économie attendue de cette réforme, a-t-il indiqué, est de 70 millions d'euros sans que cela soit un de ses objectifs.
M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a ensuite évoqué la question de la composition des conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le problème principal est, selon lui, la trop forte représentation des petites communes au détriment de la ville-centre qui assume pourtant les charges liées à la centralité et dont les activités génèrent la plus grande part des recettes fiscales de l'EPCI. Comme pour les communautés urbaines dans le droit actuel, un tableau sera proposé fixant le nombre de délégués supplémentaires par commune au conseil communautaire, toutes les communes bénéficiant par ailleurs automatiquement d'un siège. Aucune commune ne pourra avoir plus de 50% des sièges. Selon une étude de la DGCL, a-t-il indiqué, 63% des villes-centres devraient connaître, grâce à ce mécanisme, une amélioration d'environ 10% de leur représentation au conseil communautaire.
Le ministre s'est également dit ouvert à des alternatives telles qu'une modification des tranches du tableau, ou de n'appliquer ce tableau qu'en l'absence d'accord entre communes, ou encore de pondérer les voix de chaque représentant en fonction du poids démographique de sa commune pour les décisions les plus importantes. Il a ensuite évoqué le passage à la majorité simple pour les transferts de compétences des communes à l'EPCI et la détermination de l'intérêt communautaire, estimant qu'une telle solution renforcerait l'intégration des EPCI mais suggérant également, pour répondre à certaines inquiétudes, qu'un mécanisme de majorité qualifiée permettant une minorité de blocage pourrait être réintroduit dans certains cas.
Concernant la libre administration des collectivités territoriales, il a assuré que la recentralisation n'était pas de mise, de nombreuses dispositions du texte proposé reposant au contraire sur le principe du volontariat, comme en matière de métropoles et de pôles métropolitains. Le préfet aura certes l'initiative de la création des communes nouvelles, mais il devra recueillir l'accord de deux tiers des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. De même, en matière d'intercommunalité, les pouvoirs des préfets seront limités dans le temps autant que par des procédures. Par ailleurs, la concertation entre le niveau métropolitain, le département et la région sera facilitée par la présence d'un interlocuteur désormais unique pour les maires et les présidents d'intercommunalité : le conseiller territorial. M. Brice Hortefeux a estimé que les relations qui s'établiraient entre ces trois pôles ne pouvaient pas être définies à l'avance, l'équilibre devant résulter de manière pragmatique des situations locales.
M. Jean-Claude Peyronnet a d'abord remercié les ministres de ne pas présenter la réforme de manière démagogique comme une réponse à l'opinion selon laquelle il y aurait trop d'élus. Il les a ensuite interrogés sur la question de la limitation des cofinancements, estimant que ceux-ci, sous la forme de montages parfois très complexes, s'étaient montrés indispensables pour la réalisation de grands équipements comme le Stade de France. Il a également estimé que la clause de compétence générale avait permis aux départements d'intervenir en soutien des politiques urbaines, et pas seulement rurales. Par ailleurs, il a regretté que la question du financement des transferts de compétence introduits par les projets de loi ne fût pas abordée par ceux-ci, au risque, selon lui, d'une recentralisation par le biais d'un accroissement de la part des dotations de l'Etat. Il a souhaité savoir si l'objectif de la réforme était d'obtenir, comme le préconisait le rapport Balladur, un renforcement de la place des EPCI et des régions dans l'organisation territoriale. Enfin, il a estimé que le renvoi à un autre projet de loi de la répartition des compétences entre les collectivités rendait difficile pour le Parlement de se prononcer sur les textes présentés.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que le projet de loi ne proposait pas de véritable simplification de l'organisation territoriale, la suppression de syndicats ou le regroupement de quelques EPCI ne pouvant compenser la création des métropoles, des pôles métropolitains et des communes déléguées au sein des métropoles. Il a craint un glissement « du millefeuille au pudding territorial ». Concernant le pouvoir du préfet en matière de périmètre des EPCI, il a remarqué que la commission départementale de coopération intercommunale ne pourrait faire adopter aucune modification contre son avis dès lors qu'il aurait le soutien d'un tiers de ses membres. Il a en outre estimé que les modalités retenues pour le calcul du nombre de conseillers territoriaux conduiraient à des aberrations, avec des assemblées régionales aux effectifs pléthoriques. Il a enfin souligné que l'ensemble du dispositif des conseillers territoriaux risquait d'être remis en cause par une décision négative du Conseil constitutionnel sur un des points de ce mécanisme de représentation.
M. Bernard Frimat a regretté que le Parlement soit privé d'informations essentielles pour être parfaitement éclairé sur la réforme proposée par le Gouvernement, en soulignant que l'article 14 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale autorisait le Gouvernement à procéder par voie d'ordonnances pour mettre au point le tableau n° 7 annexé au code électoral où devrait apparaître, pour chaque département, le nombre de conseillers territoriaux. Pour lui, l'absence de telles données, et même de simples orientations dans l'étude d'impact, ne permet pas aux parlementaires de s'assurer du respect des critères fixés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à savoir la « base essentiellement démographique » et la « sincérité et l'égalité du suffrage ».
Après avoir déclaré approuver les grandes orientations de la réforme, quoiqu'elle manque parfois d'ambition à ses yeux, M. Philippe Dallier a regretté son mutisme sur la question du Grand Paris. Il a espéré que ce silence ne soit lié ni aux réticences du Gouvernement à voir apparaître une structure locale étendue ni à celles de certains élus locaux à partager la richesse fiscale ou leur pouvoir. Il a craint que les projets de loi présentés par le Gouvernement ne bloquent la mise en place future du Grand Paris par l'obligation d'achever, d'ici au 31 décembre 2011, le schéma départemental de l'intercommunalité, même en petite couronne parisienne. En conséquence, il a demandé si le Gouvernement pourrait être favorable à des amendements tendant à poser les bases du Grand Paris dans les textes de la réforme proposée : le premier pour supprimer les départements et intercommunalités dans le périmètre du Grand Paris-petite couronne et le second pour créer la métropole du Grand Paris sur ce périmètre.
En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, M. Brice Hortefeux a souligné que l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales autorisait la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales pour les projets « dont l'envergure le justifie ». Il a ajouté :
- que la réforme n'était dirigée ni contre le département ni contre la région mais créait un nouveau couple composé du département et de la région ;
- que les métropoles ne constituaient pas un nouvel échelon local obligatoire puisqu'elles ne seraient créées que sur la base du volontariat.
En réponse à M. Bernard Frimat et M. Pierre-Yves Collombat, M. Alain Marleix a souligné, d'une part, que les disparités de représentation dans les assemblées locales ne bénéficiaient pas toujours aux départements ruraux, d'autre part, que, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, le découpage cantonal tiendrait compte tant de la population que du territoire.
M. Brice Hortefeux a marqué son accord avec le constat dressé par M. Philippe Dallier et rappelé que la totalité des communes de plus 50 000 habitants qui n'appartenaient pas à un EPCI se trouvaient dans la petite couronne. Il a cependant jugé préférable de ne pas prendre position sur la proposition formulée par M. Philippe Dallier dans la mesure où elle présentait des risques d'inconstitutionnalité et méritait, de ce fait, une expertise approfondie. Il a en outre rappelé que les conseillers territoriaux de Paris seraient soumis à un régime particulier, tenant compte des spécificités statutaires de la capitale : élus au scrutin proportionnel, ils ne siégeraient qu'au sein du conseil régional et viendraient s'ajouter aux conseillers de Paris.
En réponse à la remarque de M. Jean-Claude Peyronnet, M. Michel Mercier a quant à lui rappelé que le Sénat examinerait successivement le projet de loi de finances, dont l'article 2 prévoit la suppression de la taxe professionnelle, puis les projets de loi de réforme des collectivités territoriales, et qu'il pourrait donc tenir compte des problématiques financières lors des discussions sur l'organisation des collectivités.
Revenant sur les propos de M. Pierre-Yves Collombat, M. Michel Mercier a en outre précisé que, pour connaître le nombre total de sièges dans chaque assemblée régionale, il ne fallait pas appliquer une tranche démographique égale à la population du département le moins peuplé et, ensuite, attribuer autant de sièges à chaque département qu'il compte de tranches ainsi formées. Il conviendrait, à l'inverse, de partir du nombre total de sièges dans chaque conseil régional, tel qu'il résultera de l'ordonnance élaborée par le Gouvernement en application de l'article 38 de la Constitution en vertu de l'habilitation contenue dans le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales. La répartition des sièges devant être, selon la jurisprudence constitutionnelle, « essentiellement démographique », et non pas exclusivement démographique, il a estimé qu'il serait possible de prévoir un minimum de quinze ou vingt sièges par département, tout en évitant que les effectifs des conseils régionaux ne croissent de manière démesurée. Il a donc jugé que la mise en place d'un plancher de sièges par département n'était pas incompatible avec le plafonnement du nombre total de sièges dans chaque assemblée régionale.
En réponse aux questions de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Brice Hortefeux a exposé que :
- le candidat conseiller territorial et son remplaçant devraient être de sexe différent ;
- la parité devrait être strictement respectée sur les listes formées en vue de l'élection des 20 % de conseillers territoriaux élus à la proportionnelle ;
- les candidats à l'élection des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire ne pourraient pas, dans le même temps, être candidats à cette même élection sur une liste à la proportionnelle. À ce titre, il a exclu qu'un système de « repêchage » soit mis en place ;
- les conseillers territoriaux élus dans le périmètre des métropoles, malgré le statut particulier de ces dernières, seraient eux aussi élus dans le cadre de cantons.
M. François Fortassin a souligné qu'il serait de facto impossible pour les parlementaires d'exercer, simultanément à leur mandat national, le mandat de conseiller territorial, trop chargé ; il en a conclu que la réforme aurait pour conséquence nécessaire d'interdire aux parlementaires d'être élus au sein des assemblées locales. Il a également craint que des frictions apparaissent entre les conseils généraux et les futures métropoles, ces deux entités étant dotées de compétences similaires et amenées à intervenir sur le même territoire.
M. Louis Nègre s'est quant à lui interrogé sur le statut des communes au sein des futures métropoles.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé que la réforme proposée par le Gouvernement mènerait en pratique à la disparition de la commune et du département. Sur le calendrier de la réforme des collectivités territoriales, elle a déploré que le projet de loi organisant la concomitance du renouvellement des conseils régionaux et généraux soit le premier à être examiné par le Sénat car il se bornait à tirer les conséquences d'un autre projet de loi -à savoir le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, dont l'article 1er crée les conseillers territoriaux- qui serait discuté ultérieurement par le Parlement. De même, elle a souligné que la réforme de la fiscalité locale, indissociable de la réforme des structures locales, serait pourtant menée séparément, et que les questions relatives à la répartition des compétences entre les niveaux de collectivités seraient, elles aussi, traitées dans un projet de loi ultérieur et déconnectées de la présente réforme.
Enfin, elle a craint que le mode de scrutin retenu ne soit néfaste pour la parité : elle a ainsi fait valoir que, dans le cadre de l'élection des conseillers territoriaux au scrutin uninominal majoritaire, il était très probable que la suppléance soit laissée aux femmes, amenées à assurer des responsabilités sans rémunération, les hommes occupant quant à eux des places de titulaires. Mme Jacqueline Panis a opiné. Elle s'est interrogée sur le taux d'augmentation de la représentation des femmes dans les assemblées locales, induit par le projet du Gouvernement.
En complément de la remarque de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, Mme Michèle André a souligné que les femmes représentaient aujourd'hui 47,6 % des effectifs des conseils régionaux et 12,3 % des effectifs des conseils généraux, ce qui équivaut globalement à une proportion de 25 % de femmes dans les assemblées locales. Or, elle a précisé que, selon ses projections, la création des conseillers territoriaux provoquerait, en l'état du texte, une baisse sensible de cette proportion, les femmes ne représentant plus que 20 % des effectifs des assemblées locales à l'issue de la réforme.
Ayant souligné que la réforme des structures locales devait être examinée en lien avec celle des finances locales et en tenant compte de la baisse tendancielle de l'autonomie fiscale de toutes les collectivités, et plus particulièrement des départements, M. Philippe Adnot a estimé que la mise en place de métropoles ajouterait un échelon supplémentaire dans l'organisation territoriale française et serait, en tant que telle, une source de complexité et d'illisibilité.
M. Brice Hortefeux a marqué son intérêt pour la suggestion formulée par M. Yves Daudigny qui s'est étonné de voir imposer, pour le découpage des futurs cantons, le respect des limites des circonscriptions législatives, ce qui interdirait de respecter le périmètre des intercommunalités alors même que cela serait plus pertinent s'agissant d'élections locales. Le ministre a cependant souhaité que cette question fasse l'objet d'un examen approfondi.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a à cet égard fait valoir que les limites des intercommunalités pouvaient néanmoins évoluer.
En réponse à M. François Fortassin, M. Brice Hortefeux a rappelé que le mandat de conseiller territorial compterait pour un mandat au regard des règles du cumul et que le texte prévoyait que les suppléants des conseillers territoriaux soient dotés d'un nouveau statut leur permettant de remplacer l'élu dans certaines de ses fonctions de représentation.
En réponse à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, il a fait valoir que le projet de loi n'emportait aucun transfert de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales en dehors des grands équipements, dont le transfert ne s'effectuerait cependant que sur la base du volontariat. Il a par ailleurs souligné qu'en tout état de cause les collectivités territoriales ont la garantie constitutionnelle d'une compensation immédiate des charges éventuellement transférées.
En réponse à M. Philippe Adnot, il a indiqué que même si cela avait été un temps envisagé, le texte ne prévoyait pas que les métropoles se voient transférer l'intégralité des attributions du département sur leur territoire. M. Michel Mercier a ajouté que dans la mesure où la solution de la métropole-collectivité territoriale n'avait pas été retenue, un tel transfert intégral de compétences du département à la métropole n'avait pas lieu d'être et que le texte limitait en conséquence les transferts obligatoires au domaine routier et au transport scolaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu la réunion en remerciant les ministres et ses nombreux collègues présents d'avoir ouvert le débat législatif à poursuivre au cours des semaines à venir.