COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mercredi 16 septembre 2009
- Présidence de M. Jacques Legendre, président -Commission mixte paritaire sur la protection pénale de la propriété littéraire et artistique sur internet
La commission a d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Jacques Legendre, sénateur, président ;
- Mme Michèle Tabarot, députée, vice-présidente ;
La commission a ensuite désigné :
- M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;
- M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
M. Jacques Legendre, sénateur, président, a proposé que les travaux de la commission débutent par une courte discussion générale.
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est tout d'abord félicité des travaux conduits par les deux assemblées, dans le double objectif commun de mieux lutter contre le téléchargement illégal et de prendre en compte la décision n° 2009-580 du 10 juin 2009 du Conseil constitutionnel.
Puis, il a précisé que trois des douze articles du texte voté par le Sénat (les articles 1er bis, 3 ter et 5) avaient été adoptés conformes par l'Assemblée nationale.
Il a ensuite exposé les modifications retenues par l'Assemblée nationale :
- cette dernière a exclu, dans l'ensemble du texte, les correspondances privées du champ d'investigation des agents de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi) ;
- à l'article 1er : elle a affirmé que les agents assermentés de la Hadopi le seront devant l'autorité judiciaire ; les agents constateront seulement les faits susceptibles de constituer une infraction et non les infractions elles-mêmes ; elle a supprimé une précision inutile (« les procès verbaux font foi jusqu'à preuve du contraire ») ; précision selon laquelle copie du procès verbal d'audition doit être remis à la personne concernée lorsqu'elle est convoquée par la Hadopi ;
- à l'article 1er ter : elle a précisé que le second avertissement se fera obligatoirement par lettre recommandée, du fait de la judiciarisation de la procédure ;
- à l'article 2 : elle a introduit les dispositions limitant l'ordonnance pénale aux délits de contrefaçon sur Internet et prévoyant, pour les ayants droit, la possibilité de demander des dommages et intérêts dans le cadre de la procédure d'ordonnance pénale ;
- à l'article 3 bis : elle a précisé la définition de la négligence caractérisée et prévu que c'est la date de présentation de la recommandation de la Hadopi (et non plus la date d'envoi) qui fera courir les délais permettant de caractériser la négligence de l'abonné à Internet;
- à l'article 3 ter A : dans le prononcé des sanctions, et notamment la suspension, elle a précisé les critères qui doivent guider l'action du juge, et en particulier l'application du principe de proportionnalité ;
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a souligné que l'Assemblée nationale avait adopté la grande majorité des modifications votées par le Sénat et avait abouti à un texte qui lui semblait équilibré.
M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, s'est également félicité des travaux réalisés dans les deux assemblées et des échanges fructueux entre celles-ci.
A titre liminaire, précisant un point technique, il a rappelé que les dispositions du présent projet de loi qui entrent dans le champ de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information, ont fait l'objet d'une notification à ce titre (notification n°2008/0322/F) le 22 juillet 2008 et d'observations en retour de la Commission européenne, en octobre 2008.
Il a souligné que, en tirant les conclusions de la décision du Conseil constitutionnel du 10 juin 2009 sur la loi « Création sur Internet», le projet de loi insère un maillon qui était devenu manquant entre, d'un côté, l'action préventive de la Hadopi et, de l'autre, la voie pénale existante : il permet donc de redonner une portée pédagogique à la lutte contre le phénomène du piratage des oeuvres culturelles sur Internet, conformément à ce que le Sénat avait défendu dans le précédent texte et conformément aux « accords de l'Élysée ».
Il a souligné que le projet de loi devait donc permettre de compléter le « puzzle » afin que soit protégée efficacement la propriété littéraire et artistique et que l'on puisse lutter réellement contre le pillage des oeuvres culturelles sur Internet. D'ailleurs, de nombreux pays s'engagent dans des voies parallèles ou similaires, par exemple le Royaume-Uni, la Corée, Taïwan et d'autres encore.
Il a rappelé que les modifications adoptées au texte par le Sénat, le 8 juillet 2009, avaient pour objectif :
- d'en garantir la lisibilité et l'intelligibilité ;
- d'en renforcer le caractère pédagogique et dissuasif ;
- de mieux garantir le respect des libertés publiques et des principes constitutionnels ;
- de permettre aux ayants droit de faire valoir leurs droits auprès des autorités judiciaires.
Après avoir souligné que sur les treize articles du projet de loi, dont sept introduits par le Sénat, l'Assemblée nationale en a adopté trois dans le texte issu du vote du Sénat, M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, s'est réjoui que l'Assemblée nationale partage la même préoccupation de clarification et d'efficacité du texte. Il a relevé qu'elle avait souhaité compléter et préciser certains points dans cet objectif.
Il a estimé que, toutefois, certaines dispositions ne devraient pas obligatoirement figurer dans la loi, mais avaient pour objectif d'apporter des précisions de nature à rassurer les Français. Il a cité, en particulier, l'article 3 bis dans lequel est précisé que l'amende infligée en cas de souscription d'un autre service de communication est « d'un montant maximal » de 3 750 euros. En effet, il est de règle constante que le montant des amendes ait toujours un montant maximal, le juge pouvant fixer la somme au niveau lui semblant approprié, sous réserve du respect du plafond fixé par la loi.
Estimant que la navette parlementaire avait permis à chacune des assemblées d'apporter sa pierre à l'édifice dans un esprit constructif et pédagogique, il a indiqué qu'il ne proposerait pas de modification au texte adopté par l'Assemblée nationale le 15 septembre.
Relevant que le processus législatif résultant des « accords de l'Élysée » avait été engagé depuis un an, il a jugé nécessaire que le dispositif soit mis en oeuvre dans les meilleurs délais.
Enfin, il s'est réjoui du lancement, par le ministre de la culture et de la communication, de « l'après Hadopi », car il faut parallèlement développer de nouveaux modèles économiques, de nature à rémunérer équitablement l'ensemble des acteurs des filières culturelles.
M. Patrick Bloche, député, a estimé que le projet de loi visait à contourner la décision du Conseil constitutionnel, qui impose le recours au juge, en instaurant un régime d'exception au travers d'une procédure expéditive. Rappelant que le recours aux ordonnances pénales symbolisait une procédure rapide et efficace, mais réservée aux infractions incontestables, il a jugé cette procédure inadaptée au cas d'espèce, les infractions concernées étant difficiles à prouver.
Il a dénoncé la création, au sein même de cette procédure, d'un régime d'exception réservé aux ayants droit, permettant au juge de statuer en même temps au pénal et au civil.
Par ailleurs, il a relevé que le juge serait pris en tenaille, en amont (au stade de la constitution du dossier d'incrimination) et en aval (pour l'application des peines), situation qu'il a jugée inédite.
Enfin, il a estimé que le maintien de sanctions pour négligence caractérisée conduira des abonnés, même lorsqu'ils ne sont pas responsables de l'infraction aux droits d'auteur, à être sanctionnés.
Pour toutes ces raisons, il a annoncé qu'il défendrait plusieurs amendements en vue d'obtenir quelques aménagements complémentaires du texte.
M. David Assouline, sénateur, a estimé que tout le temps consacré à tenter de protéger les droits d'auteur au travers de la loi sur le droit d'auteur et les droits voisins dans la société de l'information (DADVSI) puis de la loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet et, enfin, de ce projet de loi, aurait été plus utilement employé à construire une économie de la culture fondée sur le numérique. Il a jugé que d'autres solutions auraient permis de mieux protéger et rémunérer les auteurs et producteurs, plutôt que de tenter de « mettre une digue devant un torrent ».
Par ailleurs, il a craint des dérapages attentatoires à la liberté et liés aux procédures retenues.
Il a regretté aussi que le budget du ministère de la justice ne prévoit pas les moyens financiers que nécessitera l'application de la loi.
Enfin, il a relevé une seule note d'optimisme : l'annonce de ce qui est appelé « Hadopi III », curieusement souhaité par le Gouvernement au moment même où il défend le projet de loi « Hadopi II », afin d'inventer une façon de rémunérer les auteurs et producteurs à l'heure d'Internet.
M. Ivan Renar, sénateur, a estimé que le texte proposé parachevait le parcours chaotique engagé et était facteur de dissensions, alors qu'il aurait pu constituer l'occasion d'un réel débat entre les jeunes internautes et les auteurs.
Affirmant que le savoir et l'information jouent un rôle central dans la société et posent la question de la mise à l'abri du monde marchand des biens communs informationnels, il a appelé de ses voeux un travail collectif sur ce thème et sur les questions soulevées par les nouvelles technologies.
Il a jugé ce texte simpliste car opposant deux libertés fondamentales et il a relevé que le débat se terminait dans le scepticisme général. Il a annoncé que son groupe voterait contre le texte proposé.
M. Christian Paul, député, a estimé que le texte « Hadopi II » condamnait d'avance la démarche dite « Hadopi III », pour deux raisons : d'une part, il apparaît difficile de fonder un nouveau modèle lié à l'économie numérique si l'on refuse la légalité des échanges non marchands et, d'autre part, ce texte-ci repose sur la fermeté tandis que la mission « Hadopi III » est fondée sur l'ouverture.
Il a jugé, par ailleurs, que quand la loi passe au forceps et fait violence à la société, elle devient inapplicable, comme en témoignent encore des exemples récents.
M. Serge Lagauche, sénateur, a relevé que les groupes politiques restaient divisés sur l'évolution du dossier, lequel mérite un grand débat national afin de mettre fin aux incompréhensions et d'atteindre un résultat positif pour l'ensemble des secteurs culturels concernés : la musique, mais aussi l'audiovisuel et le cinéma, ce dernier secteur étant fragile.
Il a regretté que l'ensemble du problème n'ait pas été repensé après le texte dit « Hadopi I », à travers le lancement d'un débat national pour la défense des droits d'auteur.
M. Christian Kert, député, a estimé que l'on ne pouvait pas défendre à la fois les pirates et les auteurs et producteurs. Face à l'exigence de défense des filières culturelles, très atteintes par le piratage, il a estimé que les moyens qui seront mis en oeuvre constituent une réponse, même si on peut la considérer imparfaite.
Puis il a souhaité qu'il ne soit pas fait de procès d'intention au Gouvernement et à sa majorité, alors qu'ils souhaitent poursuivre l'ouvrage par le biais de la mission lancée par le ministre de la culture et de la communication.
La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.
A l'article 1er, la commission mixte paritaire a examiné un amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, visant à supprimer les alinéas 3 à 5 de cet article qui concernent le recours aux ordonnances pénales pour le délit de contrefaçon commis au moyen d'un service de communication au public en ligne.
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement et adopté l'article 1er dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire a adopté l'article 1er ter, l'article 1er quater, l'article 1er quinquies et l'article 2 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 3, la commission mixte paritaire a examiné un premier amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, tendant à prévoir qu'aucune décision de suspension ne pourra être prononcée si elle provoque une dégradation du service de téléphonie ou de télévision.
A l'issue de la présentation de son amendement par M. Patrick Bloche, député, M. Ivan Renar, sénateur, a jugé celui-ci pertinent, compte tenu notamment de la nécessité d'assurer l'égalité de tous les élèves dans l'accès à l'enseignement à distance, prévu en cas de pandémie de la grippe H1N1.
Mme Aurélie Filippetti, députée, a partagé ce point de vue et ajouté que l'ensemble des Français pourraient être concernés, d'autant plus que le Gouvernement les incite à consulter Internet pour s'informer sur cette pandémie.
M. Serge Lagauche, sénateur, a cependant fait valoir que la pandémie aura probablement touché à sa fin avant que le dispositif prévu soit mis en place...
M. Jean-Louis Gagnaire, député, a indiqué que, dans les « zones blanches », seuls Internet et le satellite permettaient d'accéder à la télévision.
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, lui a rappelé qu'aucune suspension d'Internet ne pourra être décidée si elle entrave l'accès à la télévision ou au téléphone et qu'il appartiendra au juge, en application de l'article 3 ter A, de prendre en compte les circonstances et la gravité de l'infraction ainsi que la personnalité de son auteur, notamment son activité professionnelle ou sociale, ainsi que sa situation socio-économique.
Répondant à M. David Assouline, sénateur, qui s'interrogeait sur l'application des sanctions dans les zones non dégroupées, M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que la suspension de l'accès à Internet dans ces zones sera possible puisque les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) sont tenus de réaliser les investissements nécessaires à l'adaptation des infrastructures. Par ailleurs, d'autres types de sanctions, telle que l'amende, s'appliquent.
M. David Assouline, sénateur, a regretté que les sommes investies dans les infrastructures ne soient pas consacrées au financement de la création.
M. Christian Paul, député, a partagé ce point de vue et regretté ces différences de traitement entre diverses zones du territoire.
M. Jacques Legendre, sénateur, président, a tenu à rappeler que la première cause de ces dépenses tenait au téléchargement illégal que l'on se doit de combattre.
M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a déclaré partager les arguments développés par le rapporteur pour l'Assemblée nationale. Il a rappelé qu'il appartiendrait au juge d'apprécier les cas qui lui seront soumis.
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement.
Puis elle a examiné un deuxième amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, tendant à prévoir que les abonnés dont l'accès à Internet aura été suspendu seraient dégagés de l'obligation de verser le prix de leur abonnement au fournisseur du service et pourront résilier sans frais leur abonnement.
M. Patrick Bloche, député, a rappelé que l'Assemblée nationale n'avait pas souhaité adopter cette « double peine » en première lecture. Il a estimé qu'il y aurait pourtant là une source d'enrichissement sans cause pour les FAI et indiqué que son groupe saisirait le Conseil constitutionnel notamment sur ce point.
M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a relevé qu'il convenait plutôt de parler de « double peine » pour les auteurs et artistes, qui subissent les conséquences à la fois du piratage et de la crise.
Il a rappelé que, si un tel amendement était adopté, les FAI qui ne sont pas responsables des fautes commises par leurs abonnés se retourneraient contre l'Etat. On arriverait alors au paradoxe suivant : les contribuables devraient payer en lieu et place des abonnés contrevenants, ce qui ne serait pas acceptable.
Mme Aurélie Filippetti et M. Jean-Louis Gagnaire, députés, ont relevé que le rapporteur pour l'Assemblée nationale avait initialement soutenu une autre position sur ce point.
M. David Assouline, sénateur, a regretté que les sommes correspondant aux abonnements suspendus ne viennent pas plutôt abonder un fonds pour la création.
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que la disposition ainsi incriminée avait été votée en première lecture par le Sénat, y compris par les sénateurs socialistes, à l'occasion de l'examen du texte dit « Hadopi I », puis votée par la commission mixte paritaire à l'unanimité des sénateurs. Par ailleurs, il a insisté sur la nécessité de maintenir le principe de l'individualisation des délits et des peines, ce qui excluait de faire ainsi porter la responsabilité sur les FAI plutôt que sur les abonnés concernés. Enfin, il a souligné qu'un contrat civil -celui liant l'abonné aux FAI- ne pouvait pas être mis en cause par une sanction pénale.
Puis après avoir rejeté l'amendement, la commission mixte paritaire a examiné un troisième amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, tendant à faire passer de quinze jours à deux mois le délai accordé aux FAI pour mettre en oeuvre la suspension de l'accès à Internet, délai retenu par les deux assemblées à l'occasion du vote du texte dit « Hadopi I ».
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué que, dans ce précédent texte, un tel délai s'avérait nécessaire dans la mesure où la procédure était administrative ; il fallait donc prévoir un délai de recours devant le juge. En revanche, tel n'est plus le cas dans ce texte-ci, le droit pénal prévoyant déjà que la décision de justice n'est exécutoire qu'à l'issue du délai de recours, la mise en oeuvre de la décision par le FAI intervenant seulement à cette issue.
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement et adopté l'article 3 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 3 bis, la commission mixte paritaire a examiné un premier amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, tendant à prévoir qu'aucune sanction ne pourrait être prise à l'égard du titulaire de l'accès à Internet si l'infraction est le fait d'une personne ayant frauduleusement utilisé l'accès au service de communication du public en ligne.
M. Patrick Bloche, député, a rappelé qu'une telle clause d'exonération était prévue dans la loi « Hadopi I » avant la censure par le Conseil constitutionnel.
Outre que l'abonné est responsable de son accès à Internet, M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé qu'une telle clause n'était plus nécessaire, la négligence caractérisée ayant été clairement précisée.
M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a relevé, en outre, que les circonstances étaient différentes, compte tenu de l'intervention du juge désormais prévue.
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement, puis elle a examiné un second amendement présenté par M. Patrick Bloche, député, tendant à exonérer les personnes morales de toute responsabilité pénale en cas d'infraction à la législation en matière de droit d'auteur commise à partir de leur adresse IP.
M. Patrick Bloche, député, a souhaité que les personnes morales (collectivités territoriales, universités, entreprises...) ne se voient pas imposer une obligation de surveillance de leur accès à Internet, les conséquences de l'application de la loi pour ce qui les concerne pouvant être fâcheuses.
M. Jean-Louis Gagnaire, député, a insisté sur les « effets dramatiques » du texte pour les entreprises et pour les collectivités locales, lesquelles pourraient être conduites à renoncer par prudence à développer des espaces numériques ouverts.
M. David Assouline, sénateur, a estimé que le texte ne serait pas applicable aux personnes morales, ce qui le discréditerait.
M. Jacques Legendre, sénateur, président, a souligné que la sécurisation des équipements se généralisera. Il a insisté sur le fait que tout législateur vote les lois qui lui semblent les plus pertinentes et dans l'idée qu'elles seront appliquées.
M. Franck Riester, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a relevé que, face à un défi technologique et de société, il convenait de concilier les droits en présence, sans se laisser « dicter la loi » par les technologies. Puis, il a rappelé que le juge pouvait prononcer des sanctions alternatives à la suspension de l'accès à Internet en cas d'usage professionnel de ce dernier. Enfin, il a insisté sur la nécessité de ne pas se laisser emporter par la démagogie ambiante, alors que la question de la sécurisation des accès à Internet est un sujet majeur, qui pose aussi des problèmes d'espionnage industriel et de protection de la vie privée.
Mme Aurélie Filippetti, députée, a fait remarquer que les dispositions du projet de loi ne devaient pas contribuer à accentuer la pression exercée par les entreprises pour renforcer un contrôle individualisé des salariés. Elle a précisé ainsi que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avait déjà adressé des mises en garde sur d'éventuelles dérives dans ce domaine de la part des entreprises envers leurs salariés. Elle a craint enfin que le dispositif adopté encourage l'immixtion des entreprises dans la vie privée des salariés.
M. Michel Thiollière, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a rappelé qu'il revenait aux parlementaires de trouver des solutions aux problèmes posés par le développement des technologies. Arguant de la nécessité de faire confiance aux entreprises et aux citoyens, il s'est déclaré convaincu que la société française pouvait évoluer vers une réelle prise de conscience en faveur de la préservation de la diversité culturelle, à l'instar de ce qui s'est passé dans d'autres domaines, comme la sécurité routière et la santé publique.
Il a fait observer que les entreprises et les collectivités locales avaient mis en place des chartes des usages d'Internet, qui définissent les règles relatives à l'usage des technologies de l'information et de la communication en leur sein.
Il a précisé également que les dispositions du projet de loi donnent aux juges la faculté d'apprécier le caractère opportun des éventuelles sanctions, tout en rappelant l'importance pour l'abonné de sécuriser son accès à Internet.
Pour conclure, il a souhaité que se dessine pour l'ensemble des citoyens une société ouverte aux nouvelles technologies mais aussi respectueuse d'un certain nombre de droits fondamentaux.
M. Patrick Bloche, député, a exprimé sa crainte que les dispositions votées ne puissent être applicables ou ne sanctionnent des non-coupables. Il a souligné que la sanction pour négligence caractérisée ne s'accompagnant pas d'une obligation légale, pour tout abonné, de sécuriser son accès à Internet, la loi se révélerait peu compréhensible pour les Français et donc difficilement applicable.
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement, puis elle a adopté l'article 3 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 3 ter A (nouveau), M. Patrick Bloche, député, a présenté un amendement tendant à permettre d'exonérer de la peine complémentaire les abonnés qui auraient téléchargé illégalement des oeuvres ne faisant plus l'objet d'aucune exploitation sur un réseau de télécommunications électroniques à l'expiration d'un délai manifestement conforme aux usages de la profession. Il a considéré que le juge devait prendre en compte, dans le prononcé de la sanction, l'offre légale disponible.
Mme Aurélie Filippetti, députée, a cité une déclaration du ministre de la culture et de la communication devant la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, lors de l'examen des articles du projet de loi qui, s'exprimant sur les oeuvres « disparues », indiquait qu'« il est vrai que l'on est parfois bien content de pouvoir compter sur des enregistrements pirates de l'époque, ceux de la Callas, par exemple... ».
La commission mixte paritaire a rejeté l'amendement puis elle a adopté l'article 3 ter A, l'article 4 et l'article 4 bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté l'ensemble du texte ainsi rédigé.