COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mardi 2 juin 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense - Audition de M. Christian de Boissieu, président délégué du conseil d'analyse économique et membre du conseil économique de la défense

La commission a procédé à l'audition de M. Christian de Boissieu, président délégué du conseil d'analyse économique et membre du conseil économique de la défense, sur les conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense.

Après avoir rappelé les principales étapes de la carrière universitaire et professionnelle, ainsi que les fonctions actuelles de M. Christian de Boissieu, M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que cette audition s'inscrivait dans le cadre des auditions menées actuellement par la commission sur les conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense. Il a notamment souhaité avoir un éclairage sur les conséquences prévisibles de la crise sur le budget de la défense, la restructuration des industries militaires et la construction de l'Europe de la défense.

M. Christian de Boissieu, président délégué du conseil d'analyse économique et membre du conseil économique de la défense, a indiqué en préambule qu'il venait de co-rédiger, avec M. Philippe Esper, président du conseil économique de la défense et d'autres auteurs, un ouvrage collectif intitulé « Eurodéfense : pour une relance de l'Europe de la défense », qui suggère que la France, avec d'autres pays européens qui le souhaitent et le peuvent, prenne des initiatives fortes en matière de construction d'une Europe de la défense, dans l'esprit du modèle de la monnaie unique, cette comparaison ayant toutefois ses limites.

Il a précisé qu'il considérait que la réintégration pleine et entière de la France au sein des structures militaires de l'Alliance atlantique n'était pas contradictoire avec la relance de l'Europe de la défense, les deux démarches étant à ses yeux complémentaires.

M. Christian de Boissieu a, dans un premier temps, estimé que, face aux nouveaux défis auxquels l'Union européenne était confrontée, une évolution « au fil de l'eau » entraînerait inexorablement une perte progressive d'influence de l'Europe sur les questions de sécurité et de défense dans un monde multipolaire.

Il a cité l'exemple de l'énergie, en indiquant que le véritable problème de l'Europe n'était pas celui de son indépendance énergétique vis-à-vis de l'extérieur, celle-ci étant impossible puisqu'elle importe près de 70 % de son énergie, mais celui de la sécurité de ses approvisionnements, ce qui soulève la question des relations de l'Union européenne et de l'OTAN avec la Russie et les Etats « tampons » comme l'Ukraine et de la sécurisation des voies d'approvisionnement maritimes du gaz naturel liquéfié et du pétrole, à l'image de l'opération Atalante de lutte contre la piraterie maritime au large des côtes somaliennes.

Il a également souligné l'importance de définir une véritable politique européenne de l'énergie et de l'environnement, sur la base du paquet « énergie climat » adopté sous présidence française de l'Union européenne en décembre 2008, tout en estimant que la position ambiguë actuelle de l'Allemagne sur le nucléaire ne pourrait se clarifier au mieux, et sans aucune certitude, qu'à l'issue des élections législatives de l'automne prochain. De même, la nouvelle administration américaine a donné des signes encourageants de changement de sa politique dans ce domaine. Toutefois, ces progrès importants ne donnent pas les réponses en matière de sécurité d'approvisionnement.

Concernant la défense, il a indiqué que l'un des nouveaux défis auxquels l'Europe était confrontée tenait à la montée en puissance des dépenses militaires dans les grands pays émergents. Il a rappelé que le budget de la défense au regard du PIB représentait 2 % en Chine, 2,6 % en Inde, 3,6 % en Russie, contre 4 % aux Etats-Unis d'Amérique et 8,4 % pour Israël, alors que les pays de l'Union européenne ne consacrent en moyenne que 1,7 % de leur PIB à la défense, avec de forts écarts entre les pays, avec d'un côté la France et le Royaume-Uni, qui consacrent environ 2 % de leur PIB aux dépenses militaires, et d'autres comme l'Allemagne, où le budget de la défense est de l'ordre de 1 % du PIB.

Il a estimé que la crise économique actuelle risquait de renforcer l'écart entre, d'une part, les Etats-Unis et les puissances émergentes, et, d'autre part, l'Europe, dont les Etats pourraient être tentés de réduire leurs dépenses militaires.

Il a cité, à cet égard, le cas des dépenses de recherches et de technologies en matière militaire, où l'on constate un rapport de 1 à 6, voire de 1 à 10, entre l'Europe et les Etats-Unis.

Il s'est félicité, à cet égard, que la France ait choisi de mettre son budget de la défense « sous enveloppe », en consacrant la totalité des économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement aux dépenses d'investissement.

M. Christian de Boissieu a, dans un deuxième temps, estimé que la crise économique actuelle devrait être l'occasion de relancer l'Europe de la défense.

Il a indiqué que la crise économique, qui était loin d'être achevée, conduisait à court terme les Etats à laisser filer leurs déficits budgétaires et leurs dettes publiques, le cas le plus emblématique étant celui des Etats-Unis, avec un déficit du budget fédéral passant de 3 % en 2008 à 14 % du PIB en 2009, soit une hausse de 11 % du PIB en une seule année, avec un plan de relance de l'ordre de 800 milliards de dollars représentant environ 5 % du PIB américain.

Il a indiqué que, en comparaison, les plans de relance des pays européens étaient en retrait, de l'ordre de 2 % du PIB, ce qui s'explique principalement par le fait que la dette publique ne représentait avant la crise que 40 % du PIB aux Etats-Unis, pour le budget fédéral, alors qu'elle était de l'ordre de 60 % du PIB dans l'Union européenne, et même de 66 % en France.

Il a également rappelé que les Etats-Unis étaient davantage touchés par la crise, que les banques américaines étaient dans une situation plus délicate que les banques françaises et que ce pays disposait de l'avantage de pouvoir financer son déficit dans sa propre monnaie grâce au « privilège exorbitant du dollar ».

Il a estimé que la question qui se pose actuellement est de savoir quelle sera la stratégie de sortie de crise qui sera mise en oeuvre dans deux ou trois ans lorsque les effets de la crise actuelle se seront atténués, notamment en matière de réduction des déficits et des dettes publics, ce qui soulève la question de la réversibilité des dépenses publiques.

A cet égard, il a souligné l'intérêt de la mutualisation des dépenses militaires et des rapprochements des industries de défense des pays européens à un moment où les économies européennes devront rechercher une forte décélération des dépenses engagées pendant la crise. La stratégie de sortie de crise pourra également mieux exploiter les partages capacitaires notamment pour les opérations extérieures.

Estimant que la crise actuelle allait précipiter un certain nombre de restructurations des industries de défense, il s'est montré toutefois prudent sur l'émergence d'une véritable industrie européenne de défense, à l'exception de EADS, en mentionnant les difficultés rencontrées en matière navale.

Il a considéré que si le couple franco-allemand fonctionnait bien au niveau macro-économique, comme l'illustrait le projet conjoint présenté lors du sommet du G20, il subsistait d'importantes divergences aux niveaux microéconomique et industriel, à l'image de la sortie brutale de Siemens du groupe Areva ou des difficultés rencontrées en matière de transport ferroviaire.

Il a estimé que, malgré la création d'institutions comme l'Agence européenne de défense ou l'organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR), qui jouent un rôle plus formel qu'opérationnel et dont les moyens sont limités, la création d'une véritable industrie européenne de la défense restait encore loin d'être achevée.

M. Christian de Boissieu s'est aussi déclaré partisan d'un « Small Business Act » européen applicable au secteur de la défense, afin de renforcer le tissu de PME qui jouent souvent un rôle important de sous-traitant des industries de défense.

Il a également indiqué que, face aux marges de manoeuvres budgétaires contraintes, une réflexion avait été menée au sein du conseil économique de défense sur l'externalisation de certaines dépenses et les partenariats publics/privés, au regard notamment de l'expérience britannique, mais que cette formule n'offrait pas un « remède-miracle » et qu'elle soulevait une série de difficultés.

M. Christian de Boissieu a estimé, en conclusion, que la crise économique actuelle devrait servir d'aiguillon pour relancer l'Europe de la défense.

Il a présenté le projet d'« Eurodéfense », qui repose sur le concept des « coopérations structurées permanentes » en matière de défense, introduit par le traité de Lisbonne, tout en précisant que les rédacteurs de ce projet avaient volontairement laissé de côté la question des critères, notamment capacitaires, pour en devenir membre, afin de ne pas sous-estimer l'importance des critères d'ordre politique.

Partant de l'idée que la construction d'une Europe de la défense à vingt-sept Etats membres serait illusoire, M. Christian de Boissieu a défendu le projet d'une initiative de la France, ouverte à tous les pays européens qui le souhaitent et le peuvent, sans exclusive, visant à faire progresser la politique européenne de sécurité et de défense.

Il a indiqué que le concept d'une Europe de la défense « à géométrie variable » avait déjà été évoqué au moment de la présidence française de l'Union européenne, mais que, à l'époque, les autorités françaises craignaient que cette initiative suscite des divisions entre les Etats membres et qu'elles n'avaient donc pas retenu cette suggestion.

Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.

Mme Dominique Voynet a souligné l'impact de la crise sur la sécurité alimentaire, qui peut conduire certains pays à des changements stratégiques lorsqu'ils sont confrontés à une politique quasi coloniale d'appropriation d'espaces cultivables, comme celles menées par la Corée du Sud ou la Chine, récemment à Madagascar et dans d'autres pays d'Afrique. Elle a déploré que cette crise aggrave de multiples déséquilibres, mais ne permette pas d'accélérer la constitution de l'Europe de la défense, en suscitant des solutions politiques rapides.

Constatant que jusqu'à présent on avait eu recours à des formes de financements innovants comme les partenariats public-privé (PPP), elle s'est interrogée sur l'impact que cette crise aura inévitablement sur les industries de défense, et a souhaité savoir quels seraient les programmes étalés ou différés, et quelles seraient les priorités retenues par le ministère de la défense dans ses actions : entraînement des hommes ou maintien en condition opérationnelle des matériels. Contrairement à la situation prévalant aux Etats-Unis, elle a déploré qu'existe en Europe un fort cloisonnement entre les acteurs privés et publics, notamment dans les domaines de l'énergie et de la défense. Elle a rappelé que les acteurs privés américains étaient très en avance sur leurs homologues européens en matière d'économie d'énergie, alors que les gouvernements européens s'étaient engagés depuis longtemps déjà dans le protocole de Kyoto. Elle a donc souhaité que certains outils d'excellence européens soient partagés avec l'industrie privée, comme le laser mégajoule.

M. Jean François-Poncet a évoqué les échos pessimistes répandus sur l'avenir de l'économie britannique. La valeur de la livre a chuté de 30 %, le budget connaît une forte contraction de ses recettes et l'endettement de ce pays a connu un accroissement spectaculaire. Il a souhaité savoir si ces mauvais indicateurs étaient de nature à affecter l'effort de défense britannique.

M. Daniel Reiner a souligné que cette crise devrait conduire les Etats à mutualiser et à renforcer leurs coopérations, notamment en matière de défense. Il s'est interrogé sur le point de savoir si la crise pouvait être un facteur favorable à un désarmement global et progressif justifié par la baisse des ressources, à l'instar de ce que le président Obama avait évoqué en matière nucléaire.

M. Josselin de Rohan, président, a souligné que l'avion de combat de dernière génération qu'est le Rafale est désormais achevé et s'est donc interrogé sur l'avenir de l'industrie aéronautique militaire européenne. Il a rappelé que la préparation d'un avion de nouvelle génération réclamait un délai de dix à quinze ans, et qu'il conviendrait donc de lancer dès aujourd'hui les études sur ce futur appareil. Il a constaté que l'industrie militaire aéronautique européenne est désormais limitée à deux pays, la Suède et la France, mais que seule la France est en mesure de concevoir un avion spécifiquement européen dont la conception et la technologie ne dépendent pas des Etats-Unis. Dans ce contexte, il s'est inquiété de la capacité, pour l'Europe à 27, de dégager les moyens suffisants en matière de recherche et développement de défense, et a craint que le marché ne soit totalement dominé, dans un avenir proche, par les productions américaines, brésiliennes, russes et, ultérieurement, chinoises.

En réponse, M. Christian de Boissieu a indiqué que :

- la sécurité alimentaire des pays les plus pauvres, clairement identifiée comme l'une des nouvelles menaces, avait été fortement mise à mal par la flambée des prix des matières premières en 2008 ; le retour des prix à un niveau plus raisonnable ne règle en rien ce problème majeur, qui risque d'affecter durablement les populations les plus démunies partout dans le monde. La libre circulation de ces produits, comme d'autres, comporte une dimension de sécurité et de défense ;

- l'Europe de la défense ne semble pas bénéficier de la crise, ce qui est regrettable. Ce thème figurait pourtant parmi les priorités de la PFUE (présidence française de l'Union européenne), mais peu de résultats concrets ont été obtenus, à la différence des réussites en matière de règlement de la crise bancaire ou d'adoption du paquet « énergie-climat ». On constate que la présidence tchèque de l'Union européenne, tout comme la future présidence suédoise, ne s'intéressent guère aux problèmes de défense ; cette atonie montre bien que seule une initiative volontariste peut contrebalancer une tendance qualifiée par le Conseil économique de défense de « fil de l'eau » des gouvernements qui conduit à terme à une dépendance de l'Europe vis-à-vis des Etats-Unis ;

- la recherche et la technologie de défense bénéficient respectivement aux Etats-Unis et en Europe  de sommes évoluant d'un ratio de six à un ; outre cette abondance financière, les industries américaines sont très souvent duales, ce qui favorise leur développement. En revanche, ce caractère est largement absent d'Europe, où le secteur privé privilégie son développement à court terme, sacrifiant ainsi les dépenses de recherche et de développement, productives à long terme. Les priorités européennes définies à Lisbonne en matière de développement technologique n'ont pas été respectées, notamment du fait de la faiblesse des investissements privés. On ne peut que déplorer que l'Europe ne sache pas préparer la future sortie de crise par un effort plus marqué dans ce domaine ; le ratio de recherche et développement français (tous secteurs confondus) est de 2,2 % alors que l'objectif défini à Lisbonne était de 3 % dont 2 % de recherche et développement provenant du secteur privé ;

- le Royaume-Uni traverse effectivement une grave crise économique et financière, marquée par une importante détérioration de la situation de ses banques et une crise immobilière. Le cours de la livre a beaucoup chuté, alors que la Grande-Bretagne, avec 10 % des échanges extérieurs, constitue le deuxième partenaire commercial de la France, après l'Allemagne. Cette chute de la livre ainsi que la probable chute du dollar consécutive aux nombreux déficits américains, constitueront un lourd handicap pour l'industrie de défense française, qui produit dans une monnaie forte, l'euro. Cependant le Royaume-Uni bénéficie d'importants facteurs de réactivité. Il est probable que ce pays ne rejoindra pas la zone euro, à un moment où la monnaie européenne s'affirme face au dollar. Il en va de même pour les pays d'Europe centrale et orientale qui traversent d'importantes difficultés économiques et n'ont pas non plus intérêt à rejoindre trop vite l'euro ;

- l'instabilité du monde réduit à néant les éventuels dividendes de la paix : si les Etats-Unis se retirent progressivement d'Irak, c'est pour renforcer leur présence en Afghanistan. Ainsi de nouveaux risques, de nouvelles menaces se font jour avec la crise, ce qui devrait conduire les pays européens dans un contexte budgétaire contraint à mutualiser leurs efforts de défense et leurs politiques énergétiques. Cette dernière perspective semble très improbable, notamment du fait des désaccords sur l'emploi de l'énergie nucléaire ;

- il est patent que l'Europe n'associe pas ses compétences pour développer en commun l'appareil successeur du Rafale. Comme l'avait proposé le conseil économique de la défense dans son précédent rapport, une amélioration pourrait peut-être être obtenue, en France, par une meilleure articulation entre l'état-major, la DGA et les industries aéronautiques. Dans les quinze ans à venir, la Chine développera sa propre industrie aéronautique et pourra proposer à la vente des équipements militaires.

M. Robert Badinter s'est inquiété que, à l'image de l'industrie aéronautique française incarnée par l'entreprise Dassault, et seule de son espèce dans l'ensemble européen, l'industrie navale ne suive la même voie, comme en témoigne l'absence de décision quant à la construction d'un deuxième porte-avions.

En réponse, M. Christian de Boissieu a indiqué que :

- la constitution d'une « EADS » navale est évoquée depuis deux ou trois ans, sans aucune suite concrète, car les discussions entreprises entre la France, l'Italie et le Royaume-Uni ont mis à jour leur division en la matière ;

- seul un volontarisme politique pourrait faire progresser l'Europe de la défense ; il conviendrait de renforcer les rôles joués par l'OCCAR (organisation conjointe de coopération en matière d'armement) et par l'AED (agence européenne de défense), mais certains pays européens considèrent avec méfiance cette perspective, en l'interprétant comme une volonté d'affaiblir l'OTAN et les Etats-Unis. Le président Obama a pourtant récemment souligné que tout renforcement de l'Europe de la défense serait de nature à renforcer également l'OTAN, mais cette affirmation ne s'est pas encore imposée ;

- vouloir avancer à vingt-sept en matière de défense conduirait à un blocage de ce processus. Il faut compter sur un « noyau dur » ouvert aux pays qui le voudraient et le pourraient.

M. Josselin de Rohan, président, a fait valoir que seule une initiative franco-allemande était de nature à renforcer l'Europe de la défense, à laquelle le Royaume-Uni oppose un refus politique, alors même que ce pays a le premier budget de défense européen et que les coopérations bilatérales marchent. Ainsi l'accord franco-allemand est une condition nécessaire, mais non suffisante, et aucune initiative de ce genre ne pourrait être prise avant les élections législatives allemandes de l'automne prochain.

M. Christian de Boissieu a esquissé un parallèle avec la crise bancaire, dont seule l'extrême gravité avait permis de renforcer enfin l'Eurogroupe ; il a estimé que seule une crise sécuritaire majeure (par ailleurs non souhaitable !) pourrait provoquer le saut qualitatif nécessaire au renforcement des liens européens en matière de défense.

Mercredi 3 juin 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Travaux de la session de printemps de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN - Communication

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu la communication de M. Josselin de Rohan, président, sur les travaux de la session de printemps de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN (Oslo - 22-26 mai 2009), au cours de laquelle il conduisait la délégation du Sénat comprenant également MM. Didier Boulaud, Jean-Pierre Demerliat, Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet et M. Xavier Pintat.

M. Josselin de Rohan, président, a en premier lieu évoqué les débats intervenus lors de la session sur l'Afghanistan.

Il a mentionné les principaux aspects de l'intervention de M. Kai Eide, représentant spécial des Nations unies pour l'Afghanistan, qui a mis l'accent sur plusieurs tendances positives : une montée en puissance plus rapide que prévue de l'armée afghane, qui participe désormais à plus de 60 % des opérations, un début de réorganisation de la police, une diminution de la production de pavot, une baisse du niveau d'insécurité à Kaboul par rapport à ces derniers mois, des mesures destinées à améliorer l'efficacité du Gouvernement afghan en matière de politique économique et de soutien à l'agriculture. M. Eide a cependant estimé que, à l'approche de l'été, les combats allaient s'intensifier, surtout dans les provinces les plus difficiles comme le Helmand ou Kandahar. Se félicitant du renforcement des effectifs de la FIAS, il a aussi insisté sur la nécessité de mieux traiter la question des dommages collatéraux dont l'impact sur l'opinion afghane est très négatif.

M. Josselin de Rohan, président, a également rapporté le constat sévère dressé par M. Eide sur l'aide internationale, mal coordonnée et mal utilisée. Une part considérable de l'aide est absorbée par des sous-contractants privés, et le Gouvernement afghan et les gouverneurs de province ne sont pas suffisamment impliqués. M. Eide a également souhaité que le rôle des PRT (provincial reconstruction teams) soit réduit.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que, au cours des débats, la nouvelle politique américaine et le renforcement des effectifs militaires qui en résulte avaient fait apparaître deux types de préoccupations : une crainte que l'opération apparaisse désormais comme essentiellement américaine, avec pour corollaire un risque d'affaiblissement de l'engagement des autres partenaires de la coalition ; des interrogations sur le rôle de l'OTAN dans la conduite des opérations par rapport à Washington, ainsi que l'avaient illustré les conditions du remplacement, par les autorités américaines, du commandant de la FIAS.

M. Josselin de Rohan, président, a ensuite indiqué que les relations entre l'OTAN et la Russie avaient constitué le deuxième grand sujet évoqué au cours de la session d'Oslo. Depuis l'intervention russe en Géorgie au mois d'août 2008, ces relations n'étaient toujours pas normalisées et le Conseil OTAN-Russie n'a pas repris les réunions au niveau ministériel. Le changement de climat attendu après la mise en place de la nouvelle administration américaine ne s'est pas véritablement concrétisé.

M. Josselin de Rohan, président, a fait état d'un échange de vues avec M. Dmitri Rogozin, ambassadeur de Russie auprès de l'OTAN, au sujet de la nouvelle architecture européenne de sécurité préconisée il y a un an par le Président Medvedev. Il a observé que, bien que plusieurs pays de l'OTAN, dont la France, se soient déclarés ouverts au dialogue dans ce domaine, cette proposition s'était surtout matérialisée jusqu'à présent, de la part de la Russie, par une critique des organisations existantes, telles que l'OTAN l'OSCE et l'Union européenne, alors que Moscou n'avait envoyé aucun signal positif sur les contentieux en cours, à commencer par celui concernant la Géorgie.

Il a estimé que l'état des relations OTAN-Russie risquait de rester durablement dégradé, et que cette question continuerait à susciter des divergences d'appréciation entre Alliés.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué qu'une part importante de la session avait été consacrée à la question de l'Arctique et du Grand nord. Il a rappelé les conséquences économiques et stratégiques de la fonte accélérée de la calotte glaciaire : ouverture de nouvelles routes maritimes, possibilités nouvelles d'exploitation des ressources énergétiques et minières du sous-sol marin de l'Arctique ; apparition de litiges entre Etats riverains pour la délimitation de leur plateau continental.

Il a souligné l'insistance mise par la Norvège, comme par la Russie, sur le règlement des questions frontalières dans le cadre de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, à l'exclusion de tout nouvel instrument international spécifique. Il a également observé que tous les pays riverains souhaitaient que l'ouverture de l'espace arctique conduise à un renforcement de la coopération internationale dans des domaines tels que la surveillance maritime, la recherche et le secours en mer ou la gestion concertée des pêches, mais qu'un sentiment de méfiance persistait. Ainsi, l'implication de l'OTAN sur la thématique du Grand Nord, souhaitée par la Norvège ou le Canada, était vivement contestée par la Russie.

M. Didier Boulaud a confirmé l'intérêt des débats intervenus lors de la session sur les enjeux économiques et stratégiques liés à l'Arctique. Il a jugé utile de modifier la perception française traditionnelle de la géographie afin de ne plus méconnaître cette région et rappelé que la France avait récemment désigné un ambassadeur chargé des relations internationales relatives aux pôles Arctique et Antarctique. Il a toutefois souligné la différence entre les deux régions, dans la mesure où l'Arctique constitue un océan régi par le droit de la mer.

M. Josselin de Rohan, président, a mentionné l'implication de la France, à travers le groupe Total, dans l'exploitation du gisement gazier russe de Chtockman, en mer de Barents.

Coopération en matière de sécurité intérieure entre la France et la Slovénie - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Christian Cambon sur le projet de loi n° 349 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie.

M. Christian Cambon, rapporteur, a rappelé que la France a développé une coopération en matière de sécurité intérieure avec de nombreux pays, notamment européens, et souhaitait désormais l'harmoniser, en négociant des accords types dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée transnationale. Une base juridique solide étant ainsi donnée à cette coopération opérationnelle et technique, il sera possible de renforcer son intensité pour les pays considérés comme essentiels pour la France, dans le renforcement de sa propre sécurité intérieure.

Il a précisé que le projet d'accord franco-slovène relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, conclu à Paris le 10 octobre 2007, s'inscrivait dans cette perspective.

Après avoir décrit les caractéristiques géographiques de la Slovénie, il a rappelé que les deux millions de Slovènes avaient unilatéralement proclamé leur indépendance de la Fédération yougoslave en juin 1991, sans qu'il y ait d'effusion de sang, ni que l'appareil productif soit touché, ce qui avait préservé le développement économique de ce pays.

Il a présenté les principaux éléments de la Constitution du 23 décembre 1991 et a rappelé les étapes de la politique d'intégration européenne, avec l'adoption de l'euro le 1er janvier 2007, l'adhésion à l'espace Schengen le 21 décembre 2007, puis l'exercice de la présidence du Conseil de l'Union européenne du 1er janvier au 30 juin 2008.

Puis il a précisé que la Slovénie avait signé des accords généraux de coopération bilatérale en matière de sécurité intérieure avec une grande majorité des pays de l'Union européenne, ainsi que des accords bilatéraux de coopération policière avec ses voisins, notamment en matière de réadmissions.

Il a rappelé qu'un « projet d'accord de coopération en matière de police entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de Slovénie » avait été formulé, au mois de novembre 1998, par l'ambassade de France en Slovénie.

Le texte issu des négociations, signé en 2007, apporte un cadre précis facilitant la coopération technique et opérationnelle entre les deux pays, notamment grâce à l'assistance mutuelle portant sur la formation, les échanges d'expérience professionnelle, les conseils techniques et l'accueil réciproque d'experts.

M. Christian Cambon, rapporteur, a conclu en soulignant que la Slovénie demeurait, du fait de sa stabilité politique et économique, et de sa situation géographique, largement à l'abri de la criminalité et des trafics qui marquent la zone des Balkans. Il a rappelé que ce pays souhaitait développer son expertise policière et que l'objet du présent accord était d'associer la France à ce développement. Alors que le parlement slovène avait déjà ratifié le texte, le 14 avril 2008, il a proposé à la commission d'adopter le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre la France et la Slovénie.

M. Robert Badinter a fait observer que la Slovénie était le plus européen des pays issus de l'ex-Yougoslavie, et qu'elle avait l'avantage d'être composée à 95 % de populations d'origine slovène, ce qui la préservait des tensions inhérentes à la présence de fortes minorités ethniques. Il a rappelé que ses dirigeants avaient fait preuve d'une grande habileté diplomatique lors de la proclamation de l'indépendance, ce qui avait facilité l'insertion de la Slovénie dans l'ensemble européen, et a salué la qualité de la récente présidence slovène de l'Union européenne.

Il a décrit les péripéties des tensions récurrentes entre la Slovénie et la Croatie touchant à la souveraineté de quelques îlots au large de la côte adriatique slovène, et a regretté qu'elles aient été récemment avivées à l'occasion de la candidature formulée par la Croatie à l'Union européenne, la Slovénie menaçant de bloquer cette perspective si Zagreb ne faisait pas de concession dans ce domaine.

Puis, suivant les conclusions du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Nomination de rapporteurs

Puis, la commission a nommé rapporteurs :

- M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 429 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République bolivarienne du Venezuela sur l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles ;

- M. André Dulait sur le projet de loi n° 1652 (AN - XIIIe législature) relatif à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs (en cours d'examen à l'Assemblée nationale).

Conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense - Audition de M. Patrick Devedjian, ministre en charge de la mise en oeuvre du plan de relance

Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Patrick Devedjian, ministre en charge de la mise en oeuvre du plan de relance, sur les conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que la création d'un ministère dédié à la relance de l'économie témoignait de l'importance attachée par le Président de la République aux conséquences de la crise économique et financière, et qu'elle visait, en concertation avec les ministères concernés, à contrôler l'exécution des investissements de l'Etat, ainsi qu'à coordonner et contrôler la mise en oeuvre des mesures en faveur de l'économie, de l'emploi et des ménages modestes. Il a souhaité que le ministre évoque la mise en oeuvre du volet « défense » du plan de relance et replace celui-ci dans le cadre plus large des initiatives prises par les différents gouvernements et les institutions internationales pour endiguer l'impact de la crise.

M. Patrick Devedjian, ministre en charge de la mise en oeuvre du plan de relance, a tout d'abord rappelé les mesures du plan de relance relatives à la défense :

- une augmentation très significative de l'effort de recherche de 110 millions d'euros, au-delà du flux annuel de 700 millions par an, qui financera des études dans des secteurs clés des technologies de défense et de l'exportation ; une soixantaine de programmes d'études amont sont concernés, essentiellement dans les domaines de l'électronique embarquée pour l'aéronautique, de l'électronique de défense et des systèmes navals et terrestres de défense ;

- une accélération des opérations d'équipement des forces, à hauteur de 1,231 milliard d'euros. Cette enveloppe est consacrée à des programmes attendus par les forces et prévus dans le référentiel, mais qui ont aussi un impact sur l'industrie française et notamment sur des secteurs fragiles ou particulièrement exposés à la crise, comme la construction navale, l'industrie automobile ou la filière munitionnaire. L'efficacité et la réactivité ont conduit à privilégier des supports contractuels existants comme pour les VBCI (véhicules blindés de combat d'infanterie) ou les PVP (petits véhicules protégés), le Rafale ou les hélicoptères ;

- un effort sur le maintien en condition opérationnelle, à hauteur de 194 millions d'euros, au travers d'une cinquantaine d'opérations d'acquisition de pièces de rechange ou de sous-ensembles, qui permettra d'améliorer la disponibilité de matériels opérationnels terrestres, aériens et navals ;

- enfin, un programme exceptionnel de remise à niveau du patrimoine immobilier, d'un montant de 220 millions d'euros, qui servira à financer dès 2009 la remise aux normes des infrastructures et installations des sites de la défense. Le surcroît d'activité économique qui sera généré par ces nombreux travaux sera particulièrement utile aux PME du BTP et aux artisans sur l'ensemble du territoire.

Par ailleurs, le ministère de la défense a été autorisé à consommer en 2009 500 millions d'euros de crédits reportés pour apurer une partie de ses retards de paiement, notamment vis-à-vis des PME, qu'elles soient fournisseurs directs ou sous-traitants de donneurs d'ordre.

En outre, les fournisseurs du ministère de la défense vont être les principaux bénéficiaires, à hauteur de 250 à 300 millions d'euros, du relèvement du taux d'avance de 5 % à 20 % sur les marchés publics, mesure pour laquelle une enveloppe de 1 milliard d'euros a été prévue pour 2009 et qui a fait l'objet d'un premier décret de transfert.

Au total, le volet « défense » du plan de relance s'élèvera à 1 755 millions d'euros et représentera 45 % du programme exceptionnel d'investissement public.

M. Patrick Devedjian a souligné que le programme d'investissement de la défense permettait de concentrer l'effort sur des investissements essentiellement nationaux en faisant appel à des emplois de haute technologie ou très spécialisés, non délocalisables. Il s'agit du principal secteur d'activité, avec l'automobile, pour lequel le plan de relance a un impact immédiat quasi mesurable sur l'industrie. S'adressant à l'ensemble de la chaîne de sous-traitance, il sauvegardera et générera des emplois sur le territoire national. Les fournisseurs ayant des activités à caractère dual pourront compenser en partie le ralentissement de leur activité fragilisée dans le secteur civil. Cet effet contracyclique recherché par le plan de relance est très important.

M. Patrick Devedjian a observé que, grâce au plan de relance, l'effort d'équipement militaire passerait de 15,4 milliards d'euros, en 2008, à 18 milliards d'euros courant 2009, soit un accroissement de 17 %, cette augmentation atteignant 20 % en prenant en compte la consommation de 500 millions d'euros de crédits de report.

Le Plan de relance vient ainsi renforcer l'effort financier très conséquent que consacre le projet de loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 en faveur des dépenses d'équipement, dont l'enveloppe est en augmentation de 8 % en euros constants par rapport à celle prévue par la LPM 2003-2008, elle-même en augmentation de 4 % par rapport à la précédente LPM 1997-2002.

L'effort d'équipement sera accéléré sur les annuités 2009 et 2010, en anticipant des opérations initialement prévues sur la deuxième moitié de la période d'application de la loi de programmation militaire, voire au-delà de 2014, comme la réalisation d'un troisième bâtiment de projection et de commandement (BPC).

Le ministre a précisé que l'ensemble du dispositif nécessaire à l'exécution du plan de relance était aujourd'hui en place, et que la mise à disposition des crédits avait donné lieu, le 19 février 2009, à un transfert de 1,62 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 440 millions d'euros en crédits de paiement vers les programmes « environnement et prospective de la politique de défense », « équipement des forces », « soutien de la politique de la défense » et « préparation et emploi des forces » du ministère de la défense. Il a indiqué que, afin de s'assurer du bon déroulement des programmes et d'opérer, si nécessaire, des substitutions d'opérations en cas de défaillance ou de retard dans le démarrage de tel ou tel projet, un dispositif permettant de disposer pour chaque projet, programme et région, de l'état d'avancement en temps réel avait été mis en place. Des échéanciers ont été établis, assortis de dispositifs d'alerte. Des substitutions ont déjà été opérées par rapport à la programmation initiale. En outre, un site Internet permet au public de disposer des informations relatives à l'exécution du plan. Au-delà d'un simple vecteur de communication, c'est un facteur de transparence d'exécution du plan.

M. Patrick Devedjian a ajouté que, en ce qui concerne la défense, un milliard d'euros avait été engagé à la fin avril 2009 et 47 millions d'euros avaient été payés. Les principales opérations lancées concernent la réalisation du troisième bâtiment de projection et de commandement, l'acquisition de cinq hélicoptères Caracal et de quinze véhicules blindés ARAVIS ainsi que des contrats directs avec des PME.

Le ministre a ensuite évoqué le contexte international et effectué une analyse comparative des plans de relance. Il a observé que le choix effectué par la France de soutenir par des commandes publiques les industries de la défense faisait figure d'exception à l'échelle internationale, même si des mesures spécifiques existent parfois en dehors du périmètre des plans de relance.

Il a rappelé que si la crise avait trouvé son origine dans l'éclatement de la bulle immobilière américaine, elle s'était rapidement étendue à l'ensemble des pays du globe et à tous les secteurs d'activité. Selon le FMI, l'économie mondiale devrait connaître un recul de 1,3 % en 2009 tandis que l'OCDE estime que les volumes d'échanges mondiaux devraient baisser de 13 % par rapport à 2008. Dans ce contexte, les évolutions des PIB de nos principaux partenaires commerciaux au premier trimestre de l'année 2009 montrent une meilleure résistance de la France, les derniers résultats relatifs à la consommation des ménages témoignant de la solidité de nos fondamentaux ainsi que de l'efficacité des mesures prises par le Gouvernement. Le contexte reste néanmoins très défavorable puisque, pour l'année 2009, les estimations pour la France envisagent un recul du PIB de 3 %, une reprise graduelle étant attendue en 2010.

Le ministre a indiqué que l'ensemble des mesures de relance prises à l'échelle européenne était évalué à 400 milliards d'euros par la Commission européenne, en incluant les stabilisateurs automatiques, les Etats-Unis ayant adopté un plan de relance de 787 milliards de dollars et le Japon une série de mesures pour un total de 210 milliards d'euros. Il a rappelé que le plan de relance européen adopté par le Conseil européen des 12 et 13 décembre 2008, sous présidence française, avait préconisé des « investissements intelligents » permettant de créer de l'activité à court terme tout en améliorant la compétitivité future et que le plan français respectait parfaitement cette ligne. De son côté, le plan américain faisait également de l'investissement le fer de lance de la lutte contre la destruction des emplois.

Le ministre a indiqué que l'économie française bénéficiait des plans de relance de nos partenaires commerciaux. Ainsi, la prime à la casse allemande a engendré une forte accélération des ventes sur le marché automobile, particulièrement profitable au segment des petits modèles, sur lesquels les constructeurs français sont bien placés. En adoptant un raisonnement macro-économique, on peut chiffrer l'impact théorique sur la croissance française des plans de relance des principaux pays avancés à 0,7 point du PIB en 2009. L'impact des plans de relance sera concentré sur l'année 2009 pour le Royaume-Uni, la France, le Japon et l'Espagne, alors que pour les Etats-Unis et l'Allemagne il sera plus fort en 2010. S'agissant de la mise en oeuvre des ces plans, on peut distinguer les mesures à effet immédiat sur les prix (baisse de TVA au Royaume Uni, prime à la casse en Allemagne) afin de soutenir la consommation qui sont déjà entrées en vigueur, les mesures de soutien direct au pouvoir d'achat des ménages, qui ne sont généralement pas encore toutes effectives et pourraient être finalement étalées dans le temps, et les mesures de relance par l'investissement public dont la mise en place est plus lente et qui commencent juste à être opérationnelles.

Le ministre a souligné que la France avait choisi d'associer les mesures d'investissement à l'attribution de moyens importants destinés aux ménages les plus modestes et aux personnes touchées par la crise.

En conclusion, M. Patrick Devedjian a évoqué les opportunités ouvertes par la crise à plus long terme, le constat quotidien des difficultés des entreprises et les pertes d'emplois ne devant pas masquer les réformes et les changements en cours. Il a notamment cité la mobilisation internationale et l'effort de solidarité envers les populations les plus fragiles, à travers le triplement des ressources du FMI (qui passent de 250 à 750 milliards de dollars) décidé par le G 20. La crise a également concrétisé la montée en puissance des pays émergents au sein des instances internationales, comme l'atteste la place plus importante prise par le G20 sous la pression du groupe de pays formé par le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine. En parallèle, l'Union européenne a su démontrer sa capacité de réaction, en prenant de nombreuses initiatives sur la scène internationale tandis que la zone euro témoignait de sa capacité à amortir les chocs. La crise a également souligné l'importance des mécanismes et outils de régulation et conduira à un renforcement de ces derniers pour aboutir à un marché plus sain et mieux contrôlé. Enfin, la baisse mesurée des prix des matières premières, la limitation de l'inflation à des niveaux plus raisonnables, le réajustement des parités euro/dollar sont autant de facteurs dont nos entreprises sauront tirer parti.

En ce qui concerne la France, il a précisé que beaucoup de chantiers avaient déjà commencé et que les collectivités locales avaient adhéré massivement à la mesure du remboursement du FCTVA. En additionnant les crédits d'investissement de l'Etat et les mesures fiscales propres à améliorer la trésorerie des entreprises, plus de 9,8 milliards d'euros ont été injectés dans l'économie depuis le début de l'année. Il a ajouté qu'il s'attacherait à ce que le rythme d'exécution du plan de relance soit le plus élevé possible et à ce que les mesures arrêtées, qui mobilisent des moyens massifs, concernent tous nos concitoyens où qu'ils se trouvent sur le territoire national.

Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. Roger Romani s'est félicité du dispositif de suivi en temps réel du plan de relance mis en place par le ministre, et a souhaité connaître l'état d'avancement de ce plan. Il s'est particulièrement interrogé sur la possibilité que soit effectivement dépensée d'ici à la fin 2009 la totalité des financements destinés aux équipements militaires.

M. Patrick Devedjian a affirmé que ce serait bien le cas, car le secteur de la défense était très réactif.

M. Daniel Reiner a évoqué les 10 à 12 000 entreprises, comportant de nombreuses PME et PMI sous-traitantes, qui composent le tissu industriel productif en matière de défense et s'est inquiété des menaces de chômage affectant certaines d'entre elles : ainsi, 30 % de chômage supplémentaire a été constaté dans ce secteur en région Lorraine. Il a souhaité savoir si l'observatoire régional des financements mis en place par le ministre permettait de traiter avec suffisamment de finesse ces informations pour cibler les entreprises les plus fragiles, et particulièrement les entreprises duales, soulignant que seules les commandes publiques financent le secteur de la défense. Il s'est interrogé sur les éventuelles interventions déjà effectuées par le fonds stratégique d'investissements, ainsi que sur des achats de matériel militaire à l'étranger qui auraient été financés par ce fonds, alors qu'il devrait donner la priorité aux achats nationaux.

En réponse, M. Patrick Devedjian a précisé que :

- le fonds stratégique d'investissements n'avait pas encore eu l'occasion d'intervenir pour soutenir les petites et moyennes entreprises du secteur de la défense ;

- le plan de relance est consacré prioritairement aux achats en France, du fait de sa vocation contracyclique ; ainsi, par exemple, la construction anticipée du troisième BPC (bâtiment de projection et de commandement) a permis de relancer l'activité de nombreuses PME très spécialisées, ce qui constitue une des finalités de l'investissement stratégique, à savoir la sauvegarde de savoir-faire rares et spécialisés. Il n'est toutefois pas exclu que, dans le cadre de la réalisation d'un bâtiment d'une telle ampleur, l'achat de composants étrangers soit nécessaire, tout en restant marginal.

M. Christian Poncelet a souligné la part importante que constituaient les collectivités territoriales dans l'investissement public, soit 70 % du total avant la crise, et a exprimé la crainte que cette source se tarisse en 2010 du fait des difficultés éprouvées par ces collectivités dans leur gestion budgétaire. En effet, la mise en oeuvre du RSA (revenu de solidarité active), s'ajoutant à d'autres charges pesant de façon croissante sur les ressources des collectivités territoriales, fait craindre une future baisse de leurs capacités d'investissement, ainsi que le report contraint de projets mis au point antérieurement au plan de relance et pourtant prêts à être réalisés.

En réponse, M. Patrick Devedjian a précisé que :

- la mesure de remboursement anticipé du FCTVA (fonds de compensation de la TVA) a rencontré un grand succès puisque 19 500 conventions ont été signées représentant 54,4 milliards d'euros d'investissements, en hausse de 54 % par rapport à la moyenne annuelle des investissements de la période 2004-2007 ; 90 départements sur 100 se sont engagés et ceux qui n'ont pu le faire ont été empêchés par des raisons plus techniques que politiques. Cette adhésion forte montre la volonté des collectivités de soutenir la dynamique de relance de l'économie nationale.

- le fléchissement redouté des investissements des collectivités territoriales pourrait se manifester à partir de 2011, année à compter de laquelle le soutien apporté par le plan de relance disparaitra ;

- aux 1 000 chantiers annoncés lors du comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) et qui sont d'ores et déjà bien plus nombreux, s'ajoutent les projets financés par les entreprises chargées d'une mission de service public (un millier de projets pour La Poste notamment). Ainsi, la totalité du territoire français bénéficie de trois à quatre mille chantiers financés par l'Etat et les entreprises chargées de missions de service public, et d'un nombre équivalent de chantiers financés par les collectivités territoriales ;

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité savoir ce qu'il adviendrait des crédits non consommés.

M. Robert del Picchia a souligné que le secteur de la défense avait pu très rapidement investir, grâce aux nombreux projets qui étaient déjà élaborés. Il a souhaité connaître la part réservée par les autres Etats européens aux investissements de défense dans leurs plans de relance respectifs.

En réponse, M. Patrick Devedjian a précisé que :

- l'intégralité des crédits non consommés reviendrait prioritairement aux ministères ayant réalisé des investissements, ce qui présente l'avantage d'éviter de mettre en oeuvre des projets trop hâtivement bâtis ;

- les traits spécifiques de l'administration française, parfois présentés comme des défauts, comme la centralisation des décisions et leur exécution par les préfets, lui permettent de réagir avec beaucoup de rapidité, ce qui n'est pas le cas dans des Etats fédéraux ;

- seul le plan de relance français comporte des crédits en faveur de la défense, les autres Etats européens n'ayant prévu que des investissements civils.