COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 20 mai 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Réforme du Règlement du Sénat - Examen du rapport

La commission a d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard, sur la proposition de résolution n° 377 (2008-2009), présentée par M. Gérard Larcher, tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.

Ayant salué la qualité des travaux effectués par le groupe de travail sur la révision constitutionnelle et la réforme du Règlement, présidé par M. Gérard Larcher, Président du Sénat, et des contributions de ses deux rapporteurs, MM. Bernard Frimat, vice-président du Sénat et Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que la proposition de résolution était le fruit d'un véritable consensus, ce dont témoignait le faible nombre d'amendements déposés. Il s'est ainsi félicité qu'un esprit de dialogue, d'ouverture et d'équilibre ait marqué les réunions du groupe de travail.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que la proposition de résolution s'articulait autour de quatre volets principaux :

- le strict respect des droits des parlementaires, répondant à une préoccupation essentielle des sénateurs ;

- le renforcement du rôle des groupes politiques ;

- la revalorisation de la Conférence des présidents, qui aura désormais un rôle crucial dans la préparation et l'organisation du travail parlementaire ;

- la volonté de garantir la souplesse et la transparence du Règlement, ces deux caractéristiques étant, selon M. Patrice Gélard, rapporteur, un gage de simplicité. A cet égard, il a expliqué que les nombreuses occurrences de l'expression « en principe » dans la proposition de résolution répondaient justement à un objectif de souplesse, dans la mesure où ces termes ménagent une possibilité de dérogation.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a ensuite passé en revue les dispositions les plus importantes, à ses yeux, de la proposition de résolution. Il a estimé que :

- l'article 1er, qui réforme la composition du Bureau, permet d'en renforcer le caractère pluraliste. À ce titre, il a fait valoir que, en étendant aux questeurs et aux vice-présidents le système actuellement applicable aux secrétaires, c'est-à-dire en généralisant le dispositif d'élaboration de listes de candidats par les groupes, cet article va dans le sens d'une mise en oeuvre plus fidèle de la représentation proportionnelle des groupes.

- l'article 2, portant sur les droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires et permettant à ces derniers de demander chaque année la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information, est également un gage de pluralisme. Ayant fait état de l'impossibilité de donner une définition précise des « groupes d'opposition » et des « groupes minoritaires », il a appelé les membres de la commission à maintenir en l'état le régime déclaratif validé par le groupe de travail.

- l'article 13, réformant les modalités d'engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement, soulève une question centrale : celle du moment où la procédure doit être lancée. Il a considéré que, pour répondre à cette question, il était nécessaire de distinguer les projets de loi, pour la plupart rapidement inscrits à l'ordre du jour après leur dépôt, des propositions de loi qui, à l'inverse, peuvent faire l'objet d'une inscription plus tardive. Dès lors, il a préconisé que la procédure accélérée soit engagée au moment du dépôt pour les projets de loi, et lors de l'inscription à l'ordre du jour pour les propositions de loi.

- l'article 14, régissant l'examen des projets et propositions de loi et organisant le contrôle de la recevabilité des amendements lors de leur examen par la commission saisie au fond, constitue un véritable progrès pour le Sénat. Il a ainsi rappelé que la proposition de résolution permet que les irrecevabilités au regard de l'article 40 de la Constitution et de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale soient appréciées par le président de la commission avant l'examen des amendements lors de la réunion d'élaboration du texte de la commission. Les autres irrecevabilités, à l'exception de celle prévue à l'article 41 de la Constitution, relèvent du contrôle de la commission

- toujours à l'article 14, il est nécessaire de fixer des règles claires pour la publication des opinions des groupes politiques afin que cette nouvelle possibilité ne retarde pas la publication du rapport de la commission. Il a considéré que les opinions des groupes devraient donc être transmises, le cas échéant, le jour de l'adoption du rapport.

- l'article 17 sur l'organisation des débats met en place une répartition du temps de parole novatrice, en prévoyant, à défaut d'une organisation différente par la Conférence des présidents, une discussion générale de deux heures, répartie à la proportionnelle avec un temps minimum de dix minutes pour chaque groupe et un temps de cinq minutes pour les sénateurs non-inscrits. Il a précisé que l'ordre de passage des orateurs devient plus équitable, les groupes autres que ceux auxquels appartiennent les représentants des commissions désignant chacun un premier orateur, chargé d'intervenir après les commissions, selon l'ordre du tirage au sort. M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que cet article garantit une plus grande diversité au début de la discussion générale, dans la mesure où les orateurs appelés à intervenir après le rapporteur devront, à l'avenir, représenter des groupes politiques différents de celui auquel appartient ce dernier.

- l'article 19 a permis de dégager un consensus sur l'organisation de la clôture, en prévoyant un processus en deux temps et valable seulement jusqu'à la fin de la séance. M. Patrice Gélard, rapporteur, ayant admis que ce mécanisme peut paraître lourd et complexe, a néanmoins considéré qu'il serait un facteur de rationalisation des débats.

- l'article 23 permet une accélération et une clarification du déroulement des débats, puisque les discussions communes d'amendements peuvent être allégées des amendements de suppression qui font l'objet d'une discussion préalable. Souhaitant répondre à la crainte parfois exprimée que la procédure envisagée puisse être utilisée par la majorité pour empêcher la discussion commune en faisant adopter un amendement de suppression, M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que, la discussion portant en séance sur le texte établi par la commission, les amendements de suppression présentés en séance seront, selon toute probabilité, des amendements défendus par l'opposition ;

- l'article 24 prévoit la diminution de cinq à trois minutes du temps de présentation des amendements. En revanche, la durée des explications de vote, comme celle des interventions sur les articles, ne sont pas modifiées ;

- l'article 28 organise la procédure d'examen par le Sénat des textes européens transmis à la commission des affaires européennes. Il a souligné que la procédure prévue résulte d'un accord entre les commissions permanentes et la commission des affaires européennes et organise leur étroite coopération. Il a précisé que les projets et propositions de textes communautaires seront transmis par la commission des affaires européennes à la commission compétente, qui pourra décider de s'en saisir dans les quinze jours suivant leur publication.

Après avoir achevé la présentation des articles de la proposition de résolution, M. Patrice Gélard, rapporteur, a conclu son intervention en relevant que le texte examiné était à la fois consensuel et libéral. Il a noté que le succès du Règlement du Sénat ainsi modifié dépendra cependant du comportement qu'adopteront les groupes politiques dans sa mise en oeuvre et du maintien, dans la pratique, de l'esprit de respect mutuel qui a présidé à l'établissement du texte. Il a estimé que l'engagement pris par le Président du Sénat et les deux rapporteurs du groupe de travail de soumettre les nouvelles dispositions du Règlement à un réexamen après un an d'application, apportait une assurance supplémentaire à la réussite de cette réforme, même si ce rendez-vous doit intervenir dans l'année précédant le prochain renouvellement sénatorial. Enfin, M. Patrice Gélard, rapporteur, a rappelé que, sur le fondement des nouvelles dispositions, la Conférence des présidents est appelée à jouer un rôle essentiel dans la rationalisation du débat en séance.

Remerciant le rapporteur pour sa présentation, M. Jean-Jacques Hyest, président, a insisté sur l'influence reconnue aux groupes au sein de la Conférence des présidents, puisqu'il est attribué à chaque président de groupe un nombre de voix égal au nombre des membres de son groupe, déduction faite de ceux qui sont membres de la Conférence des Présidents.

M. Bernard Frimat a fait valoir que le groupe socialiste n'avait pas déposé d'amendements à la proposition de résolution examinée, mais ne revendiquait pas le résultat du groupe de travail. Soulignant que le texte, reprenant les conclusions du groupe de travail, constituait un point d'équilibre, il a fait valoir que s'il avait été possible d'aboutir à des accords sur de nombreux points, certaines propositions n'avaient pas recueilli un soutien unanime et que des désaccords persistaient.

Il a rappelé que la modification du Règlement du Sénat avait été rendue nécessaire par la révision de la Constitution, dont il a estimé que la mise en oeuvre montrait chaque jour qu'elle ne renforçait aucunement les droits du Parlement. Rappelant que le groupe socialiste avait voté contre cette révision et contre les lois organiques relatives à son application, il a souligné l'opposition de son groupe à la présence des ministres en commission, tout en donnant acte au président de la commission des lois et au rapporteur qu'il était impossible, en raison de la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2009, de ne pas l'inscrire dans le Règlement du Sénat. Il a déclaré qu'il rappellerait en séance publique la logique d'asservissement dans laquelle le Parlement se trouvait ainsi placé. Il a par ailleurs estimé que, au-delà des dispositions intégrées, conformément aux décisions du Conseil constitutionnel, dans le Règlement, il conviendrait de tirer parti des ressources de la pratique pour instaurer des solutions adaptées.

Relevant que le débat engagé était très important pour la démocratie, mais restait un débat interne au Parlement, M. Bernard Frimat a noté que la procédure du temps globalisé, constitutive selon lui d'une véritable négation du parlementarisme, avait été évitée au Sénat. Il a estimé que des avancées en termes de pluralisme étaient acquises, un certain nombre de droits ayant été reconnus aux groupes politiques, qui se traduisent par leur meilleure représentation au sein de plusieurs instances et par le rôle conféré à la Conférence des présidents. Il a expliqué que telle est la raison pour laquelle le groupe socialiste n'a pas déposé d'amendements, en précisant toutefois que cela n'enlevait rien aux critiques qu'il avait formulées, et en regrettant qu'il subsiste encore des points de désaccords.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'intérêt que pouvait présenter l'examen direct par la commission compétente de la recevabilité financière et sociale des amendements déposés sur le texte dont elle est saisie, dans la mesure où ces amendements pourraient être transmis pour avis à la commission des finances. Rejetant un dispositif qu'il a qualifié d'autocensure, il a par ailleurs estimé qu'il serait nécessaire d'imposer que les avis rendus par la commission des finances, sur l'application de l'article 40 de la Constitution, soient motivés.

Précisant que la pratique ancienne du Sénat en la matière avait été censurée par le Conseil constitutionnel, M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait savoir qu'il avait demandé à ce que la commission des finances clarifie sa jurisprudence en matière d'irrecevabilité financière.

M. Jean-René Lecerf a marqué son désaccord avec la position exprimée par M. Bernard Frimat sur les procédures introduites par la révision constitutionnelle, dont il a estimé qu'elles avaient joué un rôle positif dans l'examen et l'adoption par le Sénat du projet de loi pénitentiaire, en permettant à la commission des lois de modifier profondément le texte. Il a en revanche observé que les nouvelles dispositions du Règlement pourraient inciter à multiplier les créations de groupes politiques en raison des avantages qui leur étaient reconnus, ce qui risquerait de rendre le système intenable. Enfin, il a souhaité savoir si le gouvernement avait la possibilité de renoncer à la procédure accélérée ou s'il n'avait que la possibilité de renoncer à convoquer la commission mixte paritaire dès la première lecture.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la révision de la Constitution n'avait pas modifié l'état du droit sur ce point.

Après avoir déclaré son soutien aux propos tenus par M. Bernard Frimat et s'être félicité de ceux du rapporteur sur la clause de rendez-vous pour l'examen de l'application du Règlement modifié, M. Jean-Pierre Michel s'est interrogé sur les règles applicables à la suspension de séance, lorsqu'elle est demandée par un président de groupe. Il a estimé que les présidents de séance avaient en la matière des pratiques divergentes et, constatant que les procédures dépendaient des hommes chargés de les appliquer, il s'est inquiété qu'un groupe ne parvienne pas à obtenir une suspension de séance pour examiner en son sein des amendements déposés tardivement par le Gouvernement.

Ayant rappelé que, dans ce cas, la suspension n'était pas de droit, M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que le système paraissait fonctionner correctement et que, pour cette raison, il n'avait pas été examiné par le groupe de travail.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que, le cas échéant, la question pourrait être évoquée au moment de l'évaluation de la réforme du Règlement dans un an.

M. Hugues Portelli a souhaité attirer l'attention de ses collègues sur le fait que si la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2009 imposait au Règlement d'autoriser la présence des ministres au moment des votes destinés à arrêter le texte de la commission, il n'en était pas de même pour leurs collaborateurs, dont une expérience récente avait montré qu'ils mettaient parfois à profit cette occasion pour s'entretenir avec des parlementaires. Il a estimé nécessaire d'interdire l'accès de la commission aux collaborateurs des ministres.

M. Jean-Jacques Hyest, président, jugeant acceptable que le ministre soit accompagné d'un de ses collaborateurs, s'est déclaré opposé à ce qu'un nombre trop important d'entre eux soit présent. Il a acté que ces collaborateurs ne sauraient être admis en commission en l'absence du ministre.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a noté que cette proposition de résolution était loin de faire consensus, dans la mesure où elle était le reflet d'une révision de la Constitution à laquelle son groupe s'était opposé. A cet égard, elle a rappelé que le groupe CRC-SPG était pour sa part partisan de la primauté du Parlement sur l'exécutif et sur le Conseil constitutionnel - institution dont elle a critiqué le mode de désignation qu'elle a jugé peu démocratique. Elle a néanmoins salué la volonté du président Gérard Larcher de prévenir les conflits apparus à l'Assemblée nationale en ne reprenant pas la disposition relative au « crédit-temps ». Elle a souligné les nombreux dysfonctionnements nés de cette révision constitutionnelle et mis en évidence par les conditions d'examen du projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires ». En particulier, elle a relevé l'absence de réel partage de l'ordre du jour, la majorité et le Gouvernement s'entendant pour occuper l'essentiel du temps consacré à la séance publique.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est inquiétée du risque que le système de « crédit-temps » puisse de nouveau être avancé dans le cas où les difficultés liées à l'examen du texte « Hôpital, patients, santé et territoires » persisteraient. Pour elle, l'ensemble de ces éléments illustrent la difficulté de revaloriser réellement les droits du Parlement dans le cadre de la Constitution modifiée. En outre, elle a rappelé que l'ensemble des membres du groupe CRC-SPG estimaient que la séance publique, lieu par excellence du débat public, devait prévaloir sur la commission. Elle a fait valoir qu'il ne serait pas possible de réduire le rôle de la séance publique sans mettre à mal la démocratie. Elle a rappelé que le Parlement existait par la parole publique. Elle a également critiqué l'usage abusif de la procédure accélérée par le Gouvernement, lequel continue à imposer son rythme au Parlement tout en le contraignant à examiner des lois qu'elle a qualifiées d'affichage.

En conclusion, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a expliqué que les membres de son groupe avaient décidé de déposer un certain nombre d'amendements à cette proposition de résolution après avoir constaté que des points qui leur semblaient pourtant acquis n'y figuraient pas : la vérification des quorums, l'examen des motions avant le début de la discussion générale, le débat relatif aux procédures d'examen préalable des irrecevabilités des articles 40 et 41, ou encore la revalorisation du rôle des groupes politiques. Elle s'est en revanche prononcée en faveur des scrutins publics, au sujet desquels les membres du groupe CRC-SPG demeurent partagés, considérant pour sa part que les modalités selon lesquelles s'exercent à l'heure actuelle les scrutins publics avaient le mérite de contraindre les membres d'un groupe à assumer collectivement les positions décidées au sein de ce dernier.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative au permis de conduire déposée par M. Nicolas About, les sénateurs qui désapprouvaient les positions adoptées par leur groupe avaient eu la possibilité de donner des consignes particulières de vote. Quant au projet de loi « Hôpital, patients, santé, territoires », il a estimé que les difficultés rencontrées à l'occasion de l'examen de ce texte illustraient avant tout les enjeux de pouvoir à l'oeuvre entre les pouvoirs publics et un certain nombre de professions.

M. François Zocchetto a estimé la proposition de résolution assez équilibrée. Néanmoins, il a soulevé la question de l'articulation entre les travaux de la commission et l'examen des textes en séance publique, considérant qu'il était contre-productif d'examiner les mêmes amendements à deux reprises et estimant qu'il y avait probablement là des marges de progression à étudier. Il a par ailleurs pris acte avec regret de la décision du Conseil constitutionnel imposant la présence du Gouvernement en commission, considérant que la proposition de résolution devrait en tirer toutes les conséquences et imposer la publicité des réunions de commission. Abordant la question de l'examen des amendements, il a rappelé qu'à l'heure actuelle, certains étaient intégrés au texte de la commission, certains n'étaient pas retenus, et d'autres enfin n'étaient déposés qu'au moment de l'examen du texte en séance publique. Pour éviter les confusions qui pourraient résulter d'une telle répartition, il a plaidé en faveur d'une meilleure valorisation, au sein du rapport comme dans l'exposé du rapporteur en séance publique, des amendements qui auraient été intégrés au texte de la commission. Il a également attiré l'attention sur le fait que les auteurs d'amendements seraient davantage favorables à leur intégration dans le texte de la commission si les réunions tenues par cette dernière étaient rendues publiques. En conclusion, il a estimé indispensable que tout soit mis en oeuvre pour éviter que le travail ne soit fait à l'identique à deux reprises, une première fois par la commission et une seconde fois par la séance publique.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé qu'il n'était pas souhaitable que les amendements déposés en commission mais non intégrés au texte établi par cette dernière soient à nouveau déposés en séance publique dès lors qu'ils n'avaient que peu de chance d'y être adoptés. Quant à la publicité des travaux des commissions, il a souligné qu'une telle mesure nécessiterait des locaux et des moyens nouveaux et a considéré que, dans ces conditions, il n'était pas souhaitable d'envisager cette question dès à présent. En outre, il a évoqué les difficultés pratiques que soulèverait la présence en commission des collaborateurs du ministre, ainsi que des collaborateurs de groupe.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a attiré l'attention sur le fait que, dès à présent, les auditions en commission des ministres concernés par des textes importants étaient publiques. Il a par ailleurs rappelé que l'élaboration du texte par la commission était une pratique nouvelle, que la participation de l'ensemble des membres de la commission à l'élaboration des textes permettait incontestablement une amélioration des débats, et que, si le projet de loi « Hôpital, patients, santé, territoires » avait mis en évidence un certain nombre de difficultés, a contrario, l'examen du projet de loi pénitentiaire avait montré que le texte établi par la commission pouvait permettre -dans des circonstances toutefois différentes- de limiter le nombre d'amendements déposés en séance publique. Il a par ailleurs rappelé que le texte établi par la commission n'était qu'une proposition et que les votes avaient bien toujours lieu en séance publique. A cet égard, il a observé que le nombre très élevé d'amendements déposés en séance publique, y compris par le Gouvernement lui-même, ne constituait pas une pratique nouvelle et il a, à l'instar de M. Patrice Gélard, rapporteur, appelé de ses voeux des pratiques plus satisfaisantes de la part du Gouvernement.

M. François Zocchetto s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir une publicité systématique des réunions de commission dès lors qu'un membre du Gouvernement y serait présent.

A la question de M. Pierre-Yves Collombat, qui a souhaité savoir si la proposition de réforme du Règlement avait prévu la possibilité pour les parlementaires d'utiliser un ordinateur portable en séance, M. Bernard Frimat a répondu que cette question ne relevait pas du Règlement et qu'une récente décision du Bureau permettait désormais un tel usage.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.

La commission a tout d'abord intégré dans son texte un amendement du rapporteur tendant à apporter des précisions rédactionnelles aux articles 4, 5, 16, 17, 21, 26 et 27.

A l'article 1er (composition du Bureau du Sénat), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour effectuer une coordination avec les nouvelles dispositions relatives à la nomination des membres du Bureau du Sénat ainsi que supprimer les scrutateurs tirés au sort pour l'élection du Président du Sénat : les six secrétaires d'âge étant en mesure de dépouiller le scrutin, le rapporteur a fait valoir que cette suppression permettrait d'éviter un tirage superflu.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à prévoir que la liste des candidats à la vice-présidence ou à la questure comprend obligatoirement un représentant de chaque groupe. Constatant qu'une telle disposition pourrait avoir pour effet de conduire à un nombre très important de vice-présidents et de questeurs en cas de multiplication des groupes et relevant que le système actuel fonctionnait correctement, le rapporteur a fait valoir qu'il était préférable d'en rester à l'équilibre fixé par la résolution du 29 octobre 2008, qui a porté de six à huit le nombre de vice-présidents afin d'assurer une meilleure représentation des groupes au sein du Bureau.

La commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à permettre à tout sénateur d'être candidat à un poste ou à une fonction sans présentation d'un groupe politique, le rapporteur ayant fait observer qu'une telle proposition n'était pas dans l'esprit des dispositions du nouvel article 51-1 de la Constitution, qui a renforcé le rôle des groupes afin d'assurer le respect de la représentation proportionnelle.

A l'article 2 (droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires), la commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à préciser qu'un groupe participant à la majorité ne peut être considéré comme un groupe minoritaire.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir qu'à la différence de l'opposition, qui est une notion politique, la minorité était une notion numérique. Il a ajouté qu'il n'était pas constitutionnellement possible de réserver des droits spécifiques à certains groupes minoritaires et non à d'autres.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a noté que tous les groupes politiques étaient de facto numériquement minoritaires au Sénat, mais que certains d'entre eux appartenaient à la majorité. Dans ces conditions, elle a estimé qu'il n'était pas juridiquement cohérent de permettre à de tels groupes de disposer de droits spécifiques.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait observer qu'il serait sans doute hasardeux d'introduire des distinctions au sein des groupes minoritaires sauf à s'exposer à la censure du Conseil constitutionnel.

M. François Zocchetto a fait observer que la reconnaissance de la notion de groupe minoritaire était essentielle car elle permettait d'affranchir le fonctionnement du Parlement de la stricte logique du bipartisme.

M. Pierre-Yves Collombat a repris à son compte les observations formulées par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat en faisant observer qu'il était illogique de considérer comme minoritaire un groupe qui vote systématiquement les textes de la majorité, rappelant à ce sujet que l'objectif de la réforme constitutionnelle avait été d'octroyer davantage d'opportunités d'expression aux groupes qui ne participent pas à la majorité.

Tout en admettant l'ambiguïté des dispositions constitutionnelles sur ce point, M. Hugues Portelli a relevé que la notion de minorité recouvrait tout à la fois une signification numérique et une signification politique et rappelé qu'un certain nombre de groupes n'appartenaient ni à la majorité, ni à l'opposition.

Enfin, la commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à préciser que le droit de créer une commission ou une mission d'information n'est pas automatique et ne peut s'exercer que s'il n'y a pas d'opposition. Le rapporteur a, à cet égard, rappelé que l'article 2 de la proposition de résolution instituait un droit de tirage annuel pour la création de commissions d'enquête ou de missions d'information au profit des groupes, les autres demandes demeurant soumises aux règles habituelles, et notamment à un vote du Sénat pour ce qui concerne les commissions d'enquête.

A l'article 3 (réunion hebdomadaire des groupes politiques), la commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse visant à préciser qu'aucune réunion ne peut être organisée pendant le temps réservé aux réunions des groupes, sauf accord des présidents de groupes en cas d'urgente nécessité. Le rapporteur a fait valoir que le nouvel article 6 ter du Règlement, qui réserve aux réunions de groupes le mardi matin à 10 heures 30 tout en permettant aux questions orales de débuter à 9 h 30 ce même jour, présentait suffisamment de souplesse et de garanties pour assurer aux groupes la possibilité de se réunir dans des conditions satisfaisantes.

A l'article 4 (changement de dénomination de certaines commissions permanentes), la commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à préciser que la commission des affaires culturelles est compétente en matière de recherche. Le rapporteur a en effet rappelé que la recherche relevait de la compétence de plusieurs commissions, et notamment de celle de la commission des affaires économiques.

A l'article 6 (Bureau des commissions permanentes), la commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse visant à permettre et à organiser les candidatures individuelles aux postes de vice-présidents ou de secrétaires, au motif que le dispositif actuel, qui renvoie à la constitution de listes par les groupes, fonctionnait de façon satisfaisante.

La commission a intégré un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle pour insérer un article additionnel après l'article 6 afin de prévoir le renvoi de droit du projet de loi de financement de la sécurité sociale à la commission des affaires sociales.

A l'article 8 (réunion des commissions et autres instances), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour, d'une part, permettre aux instances autres que les commissions de se réunir pendant les jours de séance dès lors que ces réunions ne se déroulent pas au moment des heures de séance, et, d'autre part, assouplir les conditions dans lesquelles la délégation aux droits des femmes peut se réunir.

En revanche, la commission n'a pas intégré deux amendements de M. Michel Charasse tendant à apporter une certaine souplesse à l'agenda des commissions et des autres instances en leur permettant de se réunir à tout moment en cas de nécessité et avec l'accord de la conférence des présidents, au motif que la rédaction retenue par la proposition de résolution présentait sans doute davantage de souplesse.

A l'article 9 (participation du Gouvernement aux travaux des commissions et dénomination du Conseil économique, social et environnemental), la commission n'a pas intégré deux amendements de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG visant à supprimer la possibilité offerte au Gouvernement de participer aux travaux des commissions consacrés à l'examen des projets et propositions de loi et d'assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance publique. M. Jean-Jacques Hyest, président, a pris acte de cette exigence posée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 9 avril 2009, tout en rappelant que l'obligation de prévoir la présence du Gouvernement en commission ne valait que pour les réunions consacrées à l'élaboration du texte soumis à la séance.

La commission a, en revanche, intégré un amendement de M. Michel Charasse pour remplacer la mention des ministres par celle des membres du Gouvernement, afin d'inclure sans ambiguïté les secrétaires d'Etat parmi les personnes autorisées à participer aux débats et à assister aux votes de la commission.

A l'article 11 (fonction de contrôle et d'évaluation des commissions permanentes), la commission a intégré un amendement du rapporteur tendant à préciser que les compétences des commissions en matière de contrôle et d'évaluation ne sont pas exclusives d'autres fonctions, en particulier législatives.

La commission a également intégré un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle pour reproduire le parallélisme existant entre la loi organique relative aux lois de finances et celle relative à la loi de financement de la Sécurité sociale, lesquelles ont toutes deux élevé au niveau organique les pouvoirs d'évaluation et de contrôle des finances publiques confiés aux commissions parlementaires compétentes.

A l'article 12 (dépôts), la commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à préciser que les documents relatifs aux textes débattus par le Sénat sont non seulement publiés mais également imprimés, le rapporteur ayant fait observer que cette exigence était déjà satisfaite par la pratique.

A l'article 13 (engagement de la procédure accélérée), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour préciser que la disposition prévoyant que le Gouvernement informe le Président du Sénat de l'engagement de la procédure accélérée au moment du dépôt du projet de loi ne revêt qu'un caractère indicatif et non impératif, l'objectif étant qu'en tout état de cause le Sénat puisse être informé le plus tôt possible de la mise en oeuvre d'une telle procédure.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à avancer au dépôt de la proposition de loi et non à son inscription à l'ordre du jour le moment où le Gouvernement peut déclarer la procédure accélérée. Le rapporteur a relevé qu'il pouvait s'écouler un long délai entre le dépôt d'une proposition de loi et son inscription à l'ordre du jour et que, non seulement il n'était pas réaliste d'exiger du Gouvernement qu'il se prononce sur la procédure accélérée si tôt dans la procédure, mais que, de plus, une telle exigence risquerait de le pousser à déclarer systématiquement la procédure accélérée.

A l'article 14 (examen des projets et propositions de loi), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour préciser, en premier lieu, que la saisine de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales par la commission au fond sur des amendements susceptibles de soulever un problème de recevabilité doit recevoir un avis écrit, en deuxième lieu, que le texte adopté par la commission fait l'objet d'une publication spécifique afin de favoriser l'information des sénateurs, en troisième lieu, que la commission détermine son avis sur les amendements avant le début de leur discussion en séance publique, et non avant que ne commence la discussion du texte en séance publique, et, enfin, pour intégrer le rejet par le Sénat d'une motion de renvoi en commission proposée par la commission parmi les cas où la discussion s'engage sur la base du texte déposé ou transmis au Sénat.

La commission a également intégré un amendement de M. Michel Charasse pour confirmer que l'organisation d'un débat d'orientation ne constitue qu'une faculté, et non une obligation, pour la Conférence des présidents.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant, d'une part, à prévoir que les amendements du rapporteur doivent être portés à la connaissance des sénateurs avant leur examen, et, d'autre part, à exclure des amendements déposés en commission ceux déposés par le Gouvernement. M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait observer, d'une part, que les amendements du rapporteur étaient soumis aux mêmes délais de dépôt et de publicité que ceux déposés par les autres sénateurs, et, d'autre part, que l'interdiction faite au Gouvernement de déposer des amendements en commission n'apparaissait pas conforme à la Constitution.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à supprimer l'ensemble du dispositif relatif au contrôle de la recevabilité des amendements par la commission chargée d'élaborer le texte soumis à la séance publique considérant que ce dispositif paraissait plus adapté que le système actuel qui consiste à renvoyer systématiquement un tel contrôle à la commission des finances et à la commission des affaires sociales.

La commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à prévoir que les décisions d'irrecevabilité prononcées par les présidents des commissions saisies au fond doivent être approuvées par le président de la commission des finances. Le rapporteur a, à cet égard, fait valoir que les présidents des commissions permanentes étaient en mesure d'évaluer les implications financières des amendements qui leur sont soumis et qu'il était souhaitable que le Sénat se donne le temps d'expérimenter le nouveau dispositif organisé par la proposition de réforme du Règlement.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à interdire à la commission saisie au fond de se prononcer sur la recevabilité des amendements extérieurs. Rappelant que l'irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution peut être soulevée en séance par tout sénateur, le rapporteur s'est interrogé sur la légitimité qu'aurait une telle interdiction.

La commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à prévoir qu'un compte-rendu intégral des réunions de commission est systématiquement publié sous la responsabilité du président de la commission. Constatant qu'une telle obligation impliquerait une nouvelle organisation des services, sur laquelle une réflexion est actuellement menée, le rapporteur a rappelé que, d'ores et déjà, un compte rendu complet des débats des commissions se réunissant dans le cadre de leur activité législative était mis à la disposition de l'ensemble des sénateurs dans de très brefs délais.

La commission a intégré un amendement de MM. About et Arthuis tendant à écarter explicitement de la nouvelle procédure d'examen des textes en séance publique, qui s'engage désormais sur la base du texte élaboré par la commission, les projets de loi constitutionnelle, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la Sécurité sociale, lesquels continuent d'être débattus sur la base du texte déposé ou transmis en application de l'article 42 de la Constitution.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à prévoir que le délai limite de dépôt des amendements doit également s'appliquer à la commission et au Gouvernement. Le rapporteur a relevé qu'une telle obligation serait contraire à l'article 13 de la loi organique, qui prévoit explicitement que les délais limite pour le dépôt des amendements extérieurs ne sont applicables ni au Gouvernement ni à la commission saisie au fond.

A l'article 16 (organisation de l'ordre du jour), la commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à définir strictement la répartition des semaines de séance entre le Gouvernement et le Parlement. Le rapporteur a fait valoir que la possibilité offerte au Sénat de déterminer son ordre du jour en complément des demandes du Gouvernement était favorable à l'initiative sénatoriale.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à insérer un article additionnel après l'article 17 afin de prévoir qu'une demande de discussion immédiate doit être appuyée par un groupe, et non plus par trente sénateurs dont la présence est constatée par appel nominal. Le rapporteur a estimé que, compte tenu des incidences de la discussion immédiate sur l'ordre du jour, il était préférable de maintenir la règle actuelle d'une signature de la demande par trente membres présents dans l'hémicycle. Il a également rappelé que les nouvelles règles de répartition de l'ordre du jour permettaient aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires de disposer d'une séance par mois.

A l'article 18 (horaires de séance du Sénat), la commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à ouvrir, sur proposition de la Conférence des présidents, d'autres jours de séance que les mardi, mercredi et jeudi. Le rapporteur a considéré qu'il n'était pas souhaitable d'élargir à l'excès le cadre normal des jours pendant lesquels le Sénat est appelé à siéger.

A l'article 19 (organisation du débat, ou, le cas échéant, de la clôture), la commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à supprimer la procédure de la clôture. Le rapporteur a fait observer que le nouveau dispositif proposé pour la clôture tenait mieux compte des droits des groupes, d'une part en excluant que la clôture puisse être demandée dans le cadre d'une discussion générale organisée, et d'autre part en prévoyant la convocation immédiate de la Conférence des présidents dès lors qu'une demande de clôture a été formulée.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à exiger une majorité des trois cinquièmes pour voter la clôture. Le rapporteur a fait observer qu'une telle disposition reviendrait à rendre pratiquement inapplicable ce dispositif.

La commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant à apporter une précision rédactionnelle aux dispositions relatives à la clôture, le rapporteur ayant fait valoir que la rédaction figurant dans la proposition de résolution était plus conforme à la procédure retenue par son auteur.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à insérer un article additionnel avant l'article 20 afin de prévoir que le débat sur la question préalable peut avoir lieu avant la discussion générale.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir qu'il ne paraissait pas souhaitable de remettre en cause la présentation des motions après la discussion générale actuellement en vigueur, laquelle permet à tous les groupes de s'exprimer sur le projet ou la proposition de loi avant que le Sénat ne statue de façon globale en votant sur la motion.

M. Jean-Pierre Sueur a fait observer que le système actuel avait pour effet d'empêcher que les membres de l'opposition, auteurs des motions, ne s'expriment en premier, avant le Gouvernement et les membres de la majorité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que, désormais, l'opposition aurait la possibilité de s'exprimer tout de suite après le ministre et le rapporteur du texte en discussion.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à insérer un article additionnel après l'article 20 afin de prévoir que le débat sur l'exception d'irrecevabilité a lieu avant la discussion générale, le rapporteur ayant fait valoir que la discussion générale permettait à l'ensemble des groupes de s'exprimer sur le projet ou la proposition de loi avant que le Sénat ne statue sur l'irrecevabilité qui peut interrompre définitivement le débat.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à insérer un article additionnel avant l'article 21 afin de prévoir que tout amendement peut être présenté en séance publique préalablement à l'examen de son irrecevabilité éventuelle, le rapporteur ayant rappelé qu'aux termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'irrecevabilité financière définie à l'article 40 de la Constitution présente un caractère absolu, ce qui paraissait interdire une telle procédure.

A l'article 21 (irrecevabilités), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour maintenir la possibilité ouverte à tout sénateur et au Gouvernement de soulever en séance publique une exception d'irrecevabilité fondée sur la LOLF.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à supprimer l'article 21, relatif au régime des irrecevabilités, le rapporteur ayant fait observer que, si ces irrecevabilités pouvaient parfois paraître contraignantes, elles découlaient d'exigences constitutionnelles et constituaient, en outre, un facteur de qualité de la loi et du débat législatif.

La commission n'a pas intégré un amendement de M. Michel Charasse tendant, d'une part, à réduire les prérogatives de la commission des affaires sociales en matière de contrôle de la recevabilité sociale, et, d'autre part, à supprimer l'irrecevabilité financière ou sociale tacite lorsque la commission des finances ou la commission des affaires sociales ne fait pas connaître ses conclusions avant la fin du débat. Sur le premier point, le rapporteur a fait valoir que la commission des affaires sociales devait demeurer pleinement compétente pour examiner le contrôle de l'irrecevabilité sociale des amendements. Quant au second point, il a rappelé que le groupe de travail sur la réforme du Règlement n'avait pas souhaité remettre en cause le régime de l'irrecevabilité tacite.

La commission n'a pas adopté un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à supprimer la règle dite « de l'entonnoir », qui, aux yeux des auteurs de l'amendement, restreint trop radicalement le droit d'amendement en seconde lecture. Le rapporteur a, à cet égard, rappelé que cette règle découlait directement d'une exigence posée par le Conseil constitutionnel.

La commission a intégré un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 afin de tirer les conséquences de la réforme du contenu et de la présentation de la loi de financement de la Sécurité sociale par la loi organique du 2 août 2005.

La commission a également intégré un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle pour insérer un article additionnel après l'article 21 afin de préciser, à l'image de ce qui est prévu pour la loi de finances, que la Conférence des présidents fixe, sur proposition de la commission des affaires sociales, les modalités particulières d'organisation de la discussion du projet de loi de financement de la Sécurité sociale.

A l'article 22 (vote des conventions internationales), la commission a intégré un amendement du rapporteur pour prévoir explicitement que la mise en oeuvre de la procédure d'examen simplifié peut faire l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe.

A l'article 23 (discussion commune), la commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG tendant à supprimer la nouvelle règle excluant les amendements de suppression de la discussion commune. M. Patrice Gélard, rapporteur, a relevé la nécessité d'éviter la discussion commune d'un trop grand nombre d'amendements, afin de préserver la clarté et l'intérêt des débats. Il a jugé que le risque qu'un amendement de suppression soit adopté et empêche la discussion des autres amendements devait être relativisé, puisque les nouvelles règles constitutionnelles prévoyaient, dans la grande majorité des cas, une discussion en séance sur la base du texte élaboré par la commission.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG visant à supprimer l'article 24 (temps de présentation des amendements).

Elle n'a pas retenu l'amendement présenté par les même auteurs, afin d'insérer un article additionnel avant l'article 25, pour supprimer l'article 50 du Règlement qui permet à la Conférence des présidents de fixer un délai limite pour le dépôt des amendements.

A l'article 25 (propositions de résolution en vertu de l'article 34-1 de la Constitution), la commission a intégré un amendement de précision du rapporteur.

La commission n'a pas intégré un amendement de Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et des membres du groupe CRC-SPG, tendant à insérer un article additionnel après l'article 25, afin de préciser que le quorum n'est atteint, pour les délibérations autres que celles portant sur l'ordre du jour ou l'organisation des débats, que si la moitié des sénateurs est présente ou représentée dans la salle des séances, et à permettre à un président de groupe de demander la vérification du quorum.

M. Patrice Gélard, rapporteur, ayant indiqué qu'un tel dispositif pourrait conduire à une multiplication des demandes de vérification du quorum, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a expliqué que cet amendement reprenait une proposition du groupe de travail sur la révision constitutionnelle et la réforme du Règlement qui n'avait finalement pas été retenue.

La commission a retenu un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle pour insérer un article additionnel après l'article 25, afin de prévoir un scrutin public de droit pour le vote sur les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir de la loi de financement de la sécurité sociale.

Elle n'a pas intégré un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel après l'article 25, afin de prévoir un scrutin public à la tribune de droit pour le vote sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

A l'article 32 (services et comptabilité) la commission a intégré un amendement du rapporteur, prévoyant que le compte rendu annuel d'activité de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne est présenté devant le Bureau du Sénat non seulement par le président de cette commission, mais aussi par son rapporteur. M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que cette modification renforçait le pluralisme sénatorial, puisque le président de la commission spéciale appartient à la majorité et son rapporteur à l'opposition.

Au même article, la commission n'a pas retenu un amendement de M. Michel Charasse, visant à préciser que seule la commission chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne peut constater la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du Sénat et à permettre à cette commission de supprimer, définitivement ou temporairement, toute assistance extérieur.

La commission a adopté le texte de la proposition de résolution ainsi rédigé.

Fonctionnement des assemblées parlementaires - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi n° 373 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative.

M. Patrice Gélard , rapporteur, a d'abord exposé les principales dispositions de la proposition de loi de M. Bernard Accoyer, adoptée par l'Assemblée nationale le 28 avril 2009.

Il a rappelé que l'article 1er A autorisait le président d'une assemblée à saisir pour avis le Conseil d'Etat sur une proposition de loi, et en déterminait les modalités.

Il a indiqué que l'article 1er prenait en compte les modifications apportées à l'article 88-4 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, et modifiait les articles 6 bis et 6 septies de l'ordonnance du 17 novembre 1958, tout en renvoyant aux règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat les règles de composition, de désignation des membres et de fonctionnement des commissions des affaires européennes.

Enfin, les articles 2, 3 et 4 prévoient la suppression d'un certain nombre d'offices et de délégations qui ne fonctionnent plus.

La proposition de loi étant issue d'un large consensus, M. Patrice Gélard, rapporteur, a proposé d'adopter le texte sans modification.

M. Bernard Frimat s'est félicité du respect de l'accord général sur la suppression d'organismes devenus obsolètes. Il a précisé que ce toilettage ne remettait pas en cause l'activité de certains d'entre eux : ainsi, la délégation à la planification, dont la dénomination actuelle était devenue obsolète à la suite de la disparition du Plan et du Commissariat général du Plan, devrait poursuivre ses travaux de prospective économique sous une autre appellation. En effet, son existence pourrait procéder d'une décision interne au Sénat.

Il a approuvé qu'une loi encadre les modalités de saisine du Conseil d'Etat pour les propositions de loi, afin d'harmoniser les pratiques des deux assemblées. Il a rappelé que la possibilité, garantie par la Constitution, pour l'auteur de la proposition de loi de s'opposer à cette saisine, avait levé les objections qu'aurait pu susciter ce dispositif.

M. Hugues Portelli a regretté que les résolutions européennes adoptées par le Sénat ne soient suivies d'aucun effet juridique. Il a rappelé que la distinction, dans l'ordre juridique, entre droit international et droit communautaire, ouvrait au Parlement une capacité d'initiative en matière européenne. Il a déploré le manque d'effectivité de ces résolutions, et a évoqué l'instauration d'un droit de réponse du Gouvernement chaque fois que le Parlement se prononce sur une question de droit communautaire par le biais d'une résolution européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que toute modification de l'actuelle procédure impliquerait une révision constitutionnelle. Il a souligné qu'assortir les résolutions européennes d'injonctions au Gouvernement ne renforcerait pas nécessairement leur poids.

M. Pierre Fauchon a constaté que les résolutions européennes n'avaient qu'une valeur indicative, et n'étaient souvent invoquées par le Gouvernement que de manière circonstancielle. Il a estimé que la difficulté des Parlements nationaux à faire entendre leurs voix trouvait son origine dans l'absence de seconde chambre au sein des institutions européennes.

M. Pierre-Yves Collombat a souhaité avoir confirmation du maintien sous un autre nom de la délégation à la planification, dont il a loué la qualité des travaux.

Aucun amendement n'ayant été présenté, la commission a adopté sans modification le texte de la proposition de loi tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a nommé M. Laurent Béteille rapporteur sur la proposition de loi n° 372 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à identifier, prévenir, détecter et lutter contre l'inceste sur les mineurs et à améliorer l'accompagnement médical et social des victimes.

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président,
puis de M. Jean-René Lecerf, vice-président -

Développement des sociétés publiques locales - Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Mézard sur la proposition de loi n° 253 (2008-2009), présentée par M. Daniel Raoul et plusieurs de ses collègues, pour le développement des sociétés publiques locales.

M. Jacques Mézard, rapporteur, a tout d'abord souligné que la proposition de loi, proche de celle déposée par M. Jean-Léonce Dupont, visait principalement à créer, sur le modèle de ce qui existe dans pratiquement tous les pays européens, des sociétés publiques locales : l'objectif poursuivi par ce texte était d'offrir aux collectivités territoriales et à leurs groupements un nouvel outil d'intervention qui leur assure la liberté de contracter avec une société locale, conformément à la jurisprudence communautaire qui, sous certaines conditions, dispense une collectivité de l'application des règles édictées en matière de marchés publics.

Il a rappelé les deux critères retenus par la jurisprudence communautaire (arrêt Teckal du 18 novembre 1999) pour autoriser le recours à ce mode d'intervention dans le cadre d'opérations qualifiées de « prestations intégrées » :

- l'autorité publique doit exercer sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

- celle-ci réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent.

Précisant le premier critère, il a expliqué que le contrôle ne devait pas être nécessairement identique en tous points à celui exercé sur les services propres de l'autorité et devait permettre à la collectivité d'influencer d'une manière déterminante les décisions prises par son cocontractant. Il a ajouté que la détention par la collectivité de la totalité du capital de la société constituait un indice du contrôle analogue et que, à l'inverse, ce critère ne pouvait être considéré comme satisfait si le capital de la société était ouvert, même pour une part infime, au privé.

Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président

Sur le second critère, il a déclaré qu'il visait à préserver le jeu de la concurrence en évitant qu'une entreprise contrôlée par une ou plusieurs collectivités publiques exerce une part importante de son activité économique auprès d'autres opérateurs. La jurisprudence communautaire a ainsi précisé, d'une part, que l'activité de l'entreprise devait être consacrée principalement à la collectivité publique, toute autre activité ne revêtant qu'un caractère marginal, d'autre part, que le volume de l'activité, dans le cas d'une entité détenue par plusieurs collectivités publiques, était évalué en prenant en compte les prestations effectuées au profit de l'ensemble des collectivités.

Il a ensuite précisé le statut et les missions de ces sociétés publiques locales, tels que prévus par la proposition de loi, relevant que, aux termes de son article premier, d'une part, elles seraient créées pour réaliser des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général, d'autre part, elles prendraient la forme de sociétés anonymes régies essentiellement par le code de commerce.

Après avoir souligné que la création des sociétés publiques locales était approuvée par tous les représentants des élus locaux et ceux des entreprises publiques locales, il a indiqué qu'elle soulevait en revanche l'inquiétude des opérateurs privés, soucieux de préserver l'équité dans le domaine concurrentiel et d'éviter de « multiples contentieux ».

Il s'est ensuite félicité que la proposition de loi ait fait le choix d'un statut sécurisé pour ces sociétés en offrant aux collectivités actionnaires de nombreuses possibilités d'information et de contrôle :

- représentation dans les organes dirigeants de la société ;

- nomination et révocation des présidents et des directeurs généraux de la société ;

- missions des commissaires aux comptes ;

- intervention des assemblées délibérantes dans la vie sociale ;

- contrôle de légalité des actes principaux affectant l'organisation et le fonctionnement de la société ;

- saisine de la chambre régionale des comptes.

Il a toutefois plaidé pour des garanties supplémentaires, relevant que l'actionnariat unique, permis par la proposition de loi, pouvait présenter un risque de dérive et que, en conséquence, dans l'intérêt même des collectivités, il était préférable de prévoir la présence obligatoire d'au moins deux actionnaires. Il a insisté sur le fait que cette garantie supplémentaire était pleinement approuvée par M. Daniel Raoul, l'auteur de la proposition de loi.

M. Jacques Mézard, rapporteur, a ensuite présenté le second objet de la proposition de loi : étendre le champ des sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) et en faciliter le développement, proposé à l'article 2. Il a rappelé que la création de ces sociétés résultait d'un amendement à la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, soulignant que le Sénat s'était déjà saisi de cette question lors de l'examen de la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement mais que la commission des lois, par les voix de son président, M. Jean-Jacques Hyest, et de son rapporteur, M. Jean-Pierre Sueur, avait alors jugé nécessaire d'évaluer toutes les implications de ce nouveau dispositif avant de se prononcer.

Il a expliqué que les SPLA, constituées sous la forme de sociétés anonymes avec des actionnaires exclusivement publics -les collectivités territoriales et leurs groupements- avaient pour objet de réaliser des opérations d'aménagement. Approuvant les modifications apportées par la proposition de loi à ces sociétés, il a toutefois considéré que la faculté ouverte par le texte de permettre la forme de la société par actions simplifiée (SAS) en complément de celle de société anonyme (SA) pour la constitution de SPLA n'était pas conforme à l'intérêt des collectivités, les dispositions réglementant les SAS ne présentant pas la même protection que celles applicables aux SA. De même, pour les raisons développées à l'article 1er, il lui a semblé nécessaire de maintenir à deux le nombre minimum d'actionnaires comme aujourd'hui. Il a indiqué que M. Daniel Raoul partageait cette analyse et envisageait de déposer des amendements afin de rectifier sa proposition de loi en ce sens lors de l'examen en séance publique. En conséquence, le rapporteur n'a pas proposé d'amendement à la commission sur cet article.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que la proposition de loi prévoie, en son article 3, de compenser à due concurrence les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales de l'application de la proposition de loi, M. Pierre Fauchon ajoutant qu'il appartenait aux collectivités désireuses de recourir à des sociétés publiques locales de les financer elles-mêmes.

M. Jean-Pierre Sueur a déclaré approuver la proposition de loi, dont il est l'un des cosignataires. Il a, cependant, jugé paradoxal qu'elle entende faciliter le développement des SPLA tout en maintenant leur caractère expérimental pendant une durée de cinq ans.

M. Jacques Mézard, rapporteur, a répondu que le maintien du caractère expérimental pouvait s'expliquer par la spécificité des SPLA, relevant que ces structures pourraient, par exemple, bénéficier de la délégation des droits de préemption et de priorité institués par le code de l'urbanisme.

M. Elie Brun a craint que la proposition de loi ne soit comprise comme une volonté d'échapper aux règles de publicité et de mise en concurrence pour les projets d'aménagement alors que les possibilités d'intervention des collectivités territoriales dans ce domaine sont aujourd'hui très encadrées, citant en particulier les sociétés d'économie mixte locales.

M. Jacques Mézard, rapporteur, a mis en avant la nécessité de doter les sociétés publiques locales d'un statut très sécurisé. Il a ajouté que la création des sociétés publiques locales ne supprimerait pas les sociétés d'économie mixte ; elle constituait un nouvel outil qui existe dans les autres pays européens et faciliterait notamment la gestion de certains équipements qui implique, aujourd'hui, le recours à une procédure très lourde.

M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré favorable à la création des sociétés publiques locales, susceptibles selon lui d'offrir aux élus locaux de nouveaux outils, par exemple, pour les projets d'ingénierie publique. En réponse à M. Elie Brun, il a estimé que la création des sociétés publiques locales n'affranchirait pas les collectivités de la totalité des procédures d'appels d'offres. Il a souligné qu'il ne fallait pas trop attendre de la concurrence, cette dernière apparaissant parfois « organisée ».

La commission a ensuite adopté cinq amendements du rapporteur, tous présentés à l'article premier, tendant à :

- apporter certaines clarifications rédactionnelles ;

- porter à deux le nombre minimum d'actionnaires ;

- prévoir la détention par les collectivités locales associées à des établissements publics de la majorité des droits de vote ;

- cantonner l'activité des sociétés au territoire des collectivités locales qui en sont membres.

Puis elle a adopté sans modification l'article 2, laissant à M. Daniel Raoul l'initiative de présenter des amendements pour le modifier en séance publique. Elle a également adopté sans modification l'article 3.

La commission a adopté le texte de la proposition de loi ainsi modifiée.