COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 17 février 2009
  • Développement économique de l'outre-mer - Audition de M. Yves Jégo,secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer
• Mercredi 18 février 2009
  • Groupe d'experts sur la protection des données - Communication
  • Nomination d'un rapporteur
  • Loi pénitentiaire - Examen des amendements

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Mardi 17 février 2009

- Présidence conjointe de M. Jean-Jacques Hyest, président, MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, et Nicolas About, président de la commission des affaires sociales -

Développement économique de l'outre-mer - Audition de M. Yves Jégo,secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer

La commission a procédé, conjointement avec les commissions des finances, des affaires économiques et des affaires sociales, à l'audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, sur le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de la tenue de cette audition qui, en conséquence du contexte aigu de crise que traversent les territoires ultramarins, a été reportée à deux reprises. Après avoir rappelé que le projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer a été déposé au Sénat le 21 juillet 2008, il a souligné la nécessité de prendre en compte, lors de l'examen du texte, les préoccupations actuellement exprimées par nos concitoyens des collectivités d'outre-mer.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a expliqué que le conflit qui agite l'outre-mer depuis plusieurs semaines nécessite, en effet, un « travail de terrain » qui mobilise l'ensemble de ses équipes. Après avoir rappelé que le projet de loi témoigne d'une volonté politique forte de promouvoir un développement économique endogène de l'outre-mer et d'y développer le logement social grâce à la révision de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 dite loi « Girardin », il a observé que la crise financière et économique modifie les équilibres qui existaient il y a encore quelques mois. A cet égard, il convient de prendre acte des changements profonds en cours en réadaptant, en temps réel, les outils et les périmètres des dispositifs proposés par le projet de loi.

Il s'est ainsi déclaré favorable à un travail de « co-production » avec le Parlement, et ce d'autant plus que les réponses à apporter restent à préciser, afin que leurs modalités de mise en oeuvre soient pleinement en accord avec l'objectif de soutien des secteurs économiques les plus fragilisés. Il a donné l'exemple de la proposition, plébiscitée initialement, consistant à réduire, quel que soit le domaine d'activité, les charges sociales jusqu'à 1,4 Smic. Elle ne se révèle plus, après examen, pleinement adaptée puisqu'elle reviendrait, par son caractère général, à ne pas soutenir les secteurs qui en ont le plus besoin. Au regard de l'effort financier qui serait consenti s'agissant de la diminution des charges sociales, soit un milliard d'euros, il importe de définir les dispositifs les plus efficients. De même, il a souligné que les mesures qui seront adoptées ne doivent pas conduire à aggraver les taux de chômage de ces collectivités, qui comme le relève une enquête récente d'Eurostat, sont les plus élevés d'Europe. Il a ainsi estimé nécessaire de parvenir à trouver un équilibre entre, d'une part, le jeu social, marqué par les questions de coût de la vie, et d'autre part, le taux d'emploi.

S'agissant du développement du logement social, qui est aussi bien un enjeu de société qu'un enjeu économique, il a indiqué que, au-delà de l'effort financier conséquent qui est opéré sur la ligne budgétaire unique par le projet de loi, d'autres mesures ont été prises telles que le décret n° 2009-100 du 30 janvier 2009 relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements locatifs aidés dans les départements d'outre-mer et modifiant le code de la construction et de l'habitation. Il a observé qu'en Martinique seulement 400 logements sociaux ont été construits en 2008 alors que les listes d'attente comptent plusieurs milliers de personnes.

S'agissant du soutien au développement économique de l'outre-mer, il a rappelé les deux principales mesures du projet de loi :

- la création de zones franches d'activité, qui permettront à certaines entreprises de bénéficier d'une déduction fiscale à hauteur de 50 % de leur revenu, portée à 80 % pour certains secteurs choisis par chaque collectivité. Le tourisme, les nouvelles technologies ou l'agro-production seraient ainsi des domaines particulièrement soutenus compte tenu de l'intérêt qu'ils représentent ;

- les exonérations de charges sociales, dont les modalités précises de mise en oeuvre restent encore soumises à discussion.

M. Yves Jégo a observé ensuite que la situation économique dans les territoires ultramarins appelle des réponses structurelles qui devront faire l'objet d'un traitement particulier. La création du comité interministériel de l'outre-mer décidée par le Président de la République témoigne de cette volonté. Plusieurs sujets sont propres à ces territoires, tels que l'octroi de mer ou les conséquences contradictoires de l'insularité sur la structuration des économies ultramarines. En effet, l'étroitesse des marchés locaux peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d'une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés. En outre, M. Yves Jégo a reconnu que l'Etat n'a peut être pas toujours exercé comme il aurait dû son rôle de contrôle et de garant de la transparence. Le projet de loi ne constitue ainsi que la première étape du changement de modèle économique indispensable pour ces territoires.

Il a indiqué enfin que l'examen tardif du projet de loi par le Parlement, soit sept mois après son dépôt, nécessite de revoir l'entrée en vigueur des dispositifs prévus tout en gardant une démarche pragmatique afin de ne pas porter préjudice aux opérations économiques en cours, telles que les programmes immobiliers.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que l'examen du projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer s'inscrit dans le cadre des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le texte examiné en séance sera ainsi le texte adopté par la commission des finances, saisie au fond, après examen des amendements des rapporteurs et des membres de la commission.

M. Eric Doligé, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur le plan annoncé lundi 16 février en Guadeloupe, d'un montant de 87,8 millions d'euros. Cette somme n'est pas négligeable au regard du chiffrage actuel du projet de loi qui s'élève à 290 millions. Par ailleurs, compte tenu des observations formulées par M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, Haut commissaire à la jeunesse, lors de son audition par la commission des finances le 6 mai 2008, il s'est interrogé plus particulièrement sur la possibilité de faire entrer en vigueur le revenu social d'activité (RSA) en outre-mer.

En réponse, M. Yves Jégo a rappelé que l'urgence a été déclarée sur le projet de loi. Il a précisé que le plan annoncé fait suite aux réponses du Gouvernement aux 132 revendications des représentants ultramarins. Ce chiffrage, qui compte des dispositifs concernant l'ensemble de l'outre-mer, renvoie aux mesures suivantes :

- l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terres agricoles ;

- le soutien à l'investissement dans le cadre du plan de relance ;

- l'aide au fret via une évolution de la TVA, dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) ;

- la modernisation du secteur du tourisme ;

- la mise en oeuvre, avant fin 2009, du RSA « chapeau », c'est-à-dire en faveur des personnes, qui même étant employées, ont un niveau de revenu très faible, situation plus fréquente en outre-mer qu'en métropole. Environ 100 000 personnes pourraient être concernées ;

- l'augmentation de la prestation de restauration scolaire, afin de privilégier un approvisionnement, au moins à hauteur de 50 %, en produits locaux ;

- la revalorisation de l'aide au logement.

Ce chiffrage ne comprend toutefois pas l'effort supplémentaire qui pourrait être consenti sur la diminution des charges sociales.

M. Marc Massion, co-rapporteur au nom de la commission des finances, s'est interrogé sur la négociation menée par le Gouvernement, au regard de l'insatisfaction exprimée par les différentes parties. Il s'est demandé également dans quelle mesure le texte n'est pas devenu caduc compte tenu du contexte de crise et des modifications qui sont en cours de discussion. Il a estimé que les conditions d'examen du présent projet de loi contredisent la volonté de revaloriser le Parlement et souhaité que le calendrier soit revu.

En réponse, M. Yves Jégo a affirmé que le texte n'est pas caduc dans la mesure où il permet notamment de soutenir des secteurs économiques privilégiés par les collectivités locales. Le travail de concertation a été mené ; néanmoins, il reste nécessaire de poursuivre les négociations parallèlement à l'examen du texte qui ne saurait être reporté compte tenu de l'acuité de la crise économique et sociale.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a présenté ses observations sur les deux dispositifs principaux contenus dans le projet de loi : la création de zones franches globales d'activités et la réforme de la politique du logement.

Elle a tout d'abord pris acte de ce que le Gouvernement semble favorable à une harmonisation des secteurs prioritaires entre les départements d'outre-mer, mais s'est interrogée sur la décision qu'il prendra au sujet de la date d'application de la modification du système d'exonération de charges patronales, fixée au 1^er avril 2009 par la dernière loi de finances. Parmi les zones prioritaires, elle s'est demandé s'il est possible d'inclure les Hauts de la Réunion pour le bénéfice du taux majoré de 80 %. Dans le même esprit, est-il possible d'inclure dans le dispositif et à certaines conditions le petit commerce de détail dans ces zones particulièrement défavorisées ? La Guadeloupe a bien montré depuis quelques semaines combien ce secteur est primordial pour l'activité économique au quotidien.

En ce qui concerne la politique du logement, il apparaît nécessaire de mieux définir la notion de primo-accédant pour ne pas limiter excessivement le bénéfice du dispositif. Par ailleurs, il serait sans doute souhaitable de conserver, au moins pour une certaine durée, le dispositif actuel de défiscalisation, lorsque le propriétaire loue son bien aux conditions de loyer et de ressources d'un logement social.

Enfin, pour bien prendre en compte les effets de la crise économique et financière qui touche encore plus durement des économies fragilisées comme celles d'outre-mer, le Gouvernement devrait envisager de programmer la création des nouveaux dispositifs et la suppression des anciens de manière plus souple et plus étalée dans le temps. Le secteur du bâtiment travaux publics, essentiel à l'activité économique, ne pourra pas s'adapter, en effet, aussi rapidement que le prévoit le projet de loi actuel. Cette période de transition pourrait se révéler catastrophique pour l'économie.

M. Yves Jégo a répondu que le Gouvernement s'est engagé, lors du débat sur le projet de loi de finances, à ce que le nouveau dispositif relatif à l'exonération de charges patronales ne rentre pas en vigueur avant la promulgation de la loi pour le développement économique de l'outre-mer. Par ailleurs, le petit commerce bénéficie d'ores et déjà de mesures d'aide jusqu'à 1,3 Smic. Le Gouvernement accueillera avec bienveillance un amendement qui concernerait l'intégration des Hauts de la Réunion dans la liste des zones particulièrement défavorisées, comme la Guyane et les îles de la Guadeloupe. Le Gouvernement envisage également une période de transition entre l'entrée en vigueur des nouveaux dispositifs et la sortie des anciens ; cette période pourra peut-être être prolongée pour que les chantiers lancés puissent se terminer : l'idée est que tout ce qui est déjà en cours de réalisation doit pouvoir être achevé.

Après s'être réjoui de l'organisation de l'audition commune aux quatre commissions saisies du projet de loi, M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a souligné le contexte particulier de l'examen du texte au Sénat. Il a tout d'abord souhaité connaître les marges de manoeuvre du Gouvernement, tant sur le plan financier que pour les ajustements à prévoir.

Après avoir salué la prise en compte par le projet de loi des difficultés des îles du Sud de la Guadeloupe, qui souffrent de la double insularité, il a souhaité que le taux bonifié d'exonération de 80 % puisse être appliqué à l'ensemble des entreprises de ces territoires et a interrogé le ministre sur la possibilité d'étendre à ces îles les dispositions en vigueur en Guyane, notamment en matière de TVA.

Il a ensuite appelé de ses voeux la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties au bénéfice des agriculteurs et l'augmentation des seuils prévus par le projet de loi en matière de rénovation hôtelière, tant pour ce qui est du nombre de chambres concernées par opération que du montant de l'aide.

S'agissant des mesures de soutien à la construction de logements, il s'est montré favorable à la suppression de la défiscalisation dans le secteur libre, tout en évoquant la possibilité de décaler l'échéance d'un an. Il s'est inquiété de la situation du logement intermédiaire, dont le rôle est essentiel tant en matière de besoins de logements que pour le secteur du BTP. Il a enfin estimé qu'il pourrait être intéressant d'adapter les plafonds pour la défiscalisation des logements sociaux.

M. Yves Jégo a rappelé que les exonérations de charges avaient représenté, pour les finances publiques, un coût de 1,358 milliard d'euros en 2008 et que l'estimation du nouveau dispositif pour 2009 est de 1,456 milliard d'euros.

Il a annoncé que le gouvernement proposerait l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les départements d'outre-mer, une interrogation demeurant sur la possibilité de restreindre cette disposition aux seuls agriculteurs.

Il a indiqué qu'il est ouvert aux propositions d'amendements s'agissant des îles du Sud de la Guadeloupe. Pour ce qui est de l'hôtellerie, il a annoncé une amélioration du dispositif, le Gouvernement souhaitant faire passer le plafond de la subvention de 5 000 à 7 500 euros par chambre, dans la limite des cent premières chambres, quelle que soit la taille de l'hôtel.

Enfin, il a fait observer que l'augmentation du coût du foncier provient en partie de la pression exercée par la défiscalisation, raison pour laquelle le projet de loi exclut pour l'avenir le logement libre du dispositif de défiscalisation pour favoriser en contrepartie le seul logement social.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a relevé que la technique de la défiscalisation, qu'elle s'applique outre-mer ou ailleurs, peut effectivement fausser la concurrence sur le marché.

M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis de la commission des lois, a souligné que le projet de loi a été préparé avant la crise mais qu'il va être examiné par le Parlement pendant celle-ci.

Il a rappelé que la solidarité continue de la métropole en faveur de l'outre-mer a permis, depuis 1946, d'apporter une amélioration substantielle à la qualité de la vie dans ces territoires en termes d'éducation, de santé, de logement et de niveau de vie, mais que la crise économique qui frappe la France a des conséquences encore plus aigües outre-mer compte tenu de l'équilibre instable de son économie.

Il a souhaité que la crise économique actuelle soit l'occasion de cerner les questions réelles qui se posent en matière de développement des économies ultramarines et d'y apporter des réponses efficaces. A défaut, les tensions actuelles en Guadeloupe et dans les autres départements d'outre-mer persisteront.

Il a mis en exergue les abus de position dominante fréquents dans les départements d'outre-mer, citant l'exemple du cartel mis en place sur le prix du kérosène à la Réunion, récemment sanctionné par le conseil de la concurrence. Du fait de ces situations monopolistiques, le coût de la vie outre-mer est plus élevé qu'en métropole alors même que le revenu par habitant y est inférieur.

Il a estimé qu'il est nécessaire d'utiliser les possibilités offertes tant par l'article 73 de la Constitution que par l'article 299-2 du traité instituant la Communauté européenne, qui permettent un traitement différencié des départements d'outre-mer par rapport à la métropole. Il serait opportun que, dans ce cadre, une adaptation des dispositions de l'article L. 410-2 du code de commerce soit apportée à l'occasion de la discussion du projet de loi afin que l'Etat puisse réglementer, dans les départements d'outre-mer, le prix de produits de première nécessité. Seule une mesure de ce type permettrait de mettre fin aux abus résultant de l'existence de monopoles de fait dans ces territoires.

Abordant la question du logement outre-mer, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi ne prend pas suffisamment en compte la réalité des besoins de financement. Il a indiqué que le financement du logement social outre-mer par le biais d'un financement croisé faisant intervenir à la fois les crédits de la ligne budgétaire unique et les dispositifs de défiscalisation recèle une complexité qui pourra empêcher le montage d'opérations d'envergure.

Il a souhaité que des dispositions soient insérées dans le projet de loi afin de favoriser le financement du logement patrimonial intermédiaire à vocation sociale, qui pourrait être offert à la location à un montant de 7,5 euros par mètre carré.

Il a évoqué la nécessité de favoriser le développement du secteur des énergies renouvelables outre-mer, à commencer notamment par les mécanismes de « co-génération » charbon-bagasse, pour lesquels la Réunion est en pointe.

Il a souligné que la productivité du travail a davantage augmenté outre-mer dans les dernières années qu'en métropole. Il convient désormais de favoriser l'emploi dans les secteurs porteurs, tels que ceux des technologies de la communication et de l'information, des énergies renouvelables et de l'agro-nutrition.

Il a noté que les effets bénéfiques sur l'emploi de l'extension outre-mer du revenu de solidarité active seront limités dans la mesure où ils ne favoriseront pas un grand nombre de créations d'emplois nouveaux. Il a jugé essentiel de favoriser la formation professionnelle, en particulier celle des jeunes, l'effort devant être d'autant plus important compte tenu de l'isolement et de la distance des départements d'outre-mer par rapport à la métropole.

M. Yves Jégo a indiqué que les lois ordinaires qui devront accompagner les lois organiques relatives à la Nouvelle-Calédonie et, le cas échéant, à la départementalisation de Mayotte, qui seront présentées au mois de juillet 2009, seront l'occasion de mettre en place des dispositifs s'attaquant aux problèmes structurels évoqués par M. Jean-Paul Virapoullé.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a suggéré l'ajout au projet de loi d'un titre portant sur le soutien au pouvoir d'achat outre-mer, qui comprendrait des dispositifs adaptant les règles de la concurrence dans ces territoires, en particulier en instituant un mécanisme de contrôle des prix.

M. Yves Jégo s'est dit très favorable à l'insertion de telles mesures, ajoutant qu'il a saisi l'Autorité de la concurrence de deux demandes d'avis concernant les conditions de la concurrence dans les départements d'outre-mer : l'une concernant le prix des carburants, l'autre relative aux produits de consommation courante. Il a ajouté qu'il s'était entretenu avec les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes afin de définir une politique de contrôle dans ces départements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné les effets économiques négatifs induits par la réglementation actuelle de l'octroi de mer qui, s'il constitue une taxe à l'importation participant au financement des collectivités territoriales d'outre-mer, a pour effet de renchérir le prix payé par les consommateurs.

M. Yves Jégo a répondu que la question de l'octroi de mer constitue un problème de nature structurelle et que sa suppression impliquerait de trouver d'autres modes de financement des collectivités ultramarines.

Il a insisté sur le fait que le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer doit permettre d'apporter des réponses destinées à sortir du conflit en cours dans les Antilles et qu'il conviendra d'engager une réflexion plus approfondie sur les problèmes structurels que connaît l'outre-mer.

M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a jugé opportun que la commission des finances se saisisse de la question de la réforme de l'octroi de mer, et notamment de son rôle dans la détermination des prix, suggérant l'institution d'une TVA spécialement applicable outre-mer.

M. Yves Jégo a rappelé que l'octroi de mer permet de financer les collectivités ultramarines à hauteur de 900 millions d'euros. Il a estimé qu'une évolution du dispositif pourrait être envisagée, d'autant que la Commission européenne n'a autorisé le maintien de cette taxe que jusqu'en 2014.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, s'est interrogé sur la large habilitation prévue dans le projet de loi pour actualiser et adapter l'organisation juridictionnelle et le statut civil personnel de droit local à Mayotte. Il a souhaité savoir si les ordonnances envisagées auront pour objet de mettre fin aux fonctions juridictionnelles des cadis et de rendre le statut personnel pleinement compatible avec les principes républicains, compte tenu de la démarche vers la départementalisation souhaitée par les élus de Mayotte.

M. Yves Jégo a indiqué que cette habilitation avait été inscrite dans le projet de loi avant même que le calendrier de la consultation référendaire sur l'avenir de Mayotte soit établi. Il a jugé que cette habilitation pourrait offrir le support juridique permettant une mise en oeuvre rapide de la feuille de route présentée par le Gouvernement, dès lors que les Mahorais se seront prononcés positivement sur la départementalisation de leur collectivité. Il a ajouté que, le cas échéant, il ne serait pas opposé à ce que les mesures envisagées soient définies dans un autre support législatif.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, a souhaité connaître le délai dans lequel l'Autorité de la concurrence sera amenée à rendre ses avis sur les prix du carburant et les prix à la consommation outre-mer.

M. Yves Jégo a indiqué que ces avis lui seront remis avant l'été, afin de permettre aux services de l'Autorité de la concurrence d'effectuer un examen de la situation locale.

M. Thierry Repentin a formulé trois observations.

Il s'est tout d'abord déclaré satisfait que le ministre ait annoncé que le forfait de charges serait traité de manière uniforme en métropole et outre-mer. M. Yves Jégo a précisé qu'il s'agit du forfait hors chauffage.

Ensuite, M. Thierry Repentin a jugé que l'ouverture de la défiscalisation au logement social ne doit pas remettre en cause, même à long terme, la ligne budgétaire unique (LBU), qui doit rester le socle du financement du logement social outre-mer. Mais la question va se poser de la manière de mobiliser les investisseurs métropolitains sur ce type de produit, dans la mesure où en métropole, ce genre de dispositif n'a jamais rencontré le succès escompté. M. Yves Jégo a alors rappelé l'engagement clair du Gouvernement d'augmenter la LBU dans les prochaines années ; elle passera de 209 millions en 2009 à 229 millions en 2011.

Enfin, M. Thierry Repentin s'est inquiété de l'annonce faite sur le blocage des loyers dans les départements d'outre-mer. La situation du logement social est déjà assez dramatique et de nombreux organismes sont en situation financière tendue, voire en plan de redressement. Dans ce contexte, le blocage des loyers, qui pourrait se propager en métropole, remettrait en cause le fragile équilibre financier des organismes. Sur ce point, M. Yves Jégo a rappelé que le blocage des loyers en Guadeloupe est une annonce volontaire des bailleurs sociaux de ce département. Enfin, la coexistence de la LBU et du mécanisme de défiscalisation doit être conçue de façon très souple : certains programmes ne nécessiteront que l'un des deux soutiens, d'autres les deux.

Mme Gélita Hoarau a évoqué la crise profonde qui touche depuis longtemps les départements d'outre-mer. Le taux de chômage y est plus élevé qu'en métropole, comme le taux d'illettrisme, mais il ne s'agit pas ici de chercher des responsables. La question est en effet de savoir comment sauver collectivement les territoires concernés. Pour cela, il est indispensable de concevoir une rupture et de casser les pratiques habituelles en cours dans ces départements. Par exemple, le coût de la vie souffre naturellement des surprofits des monopoles et de l'éloignement des sources d'approvisionnement ; il est nécessaire d'orienter les échanges vers les voisins les plus proches. Pourquoi ne pas favoriser la création d'une compagnie maritime régionale pour réaliser ce commerce intra zone ? La crise frappe par ailleurs les plus démunis et des mesures urgentes doivent être prises en leur faveur, par exemple en mutualisant les crédits des minima sociaux pour améliorer leur efficacité. Le conseil régional de La Réunion a engagé de nombreuses politiques en ce sens, notamment en matière de développement durable, de grands travaux ou de tourisme. En conclusion, Mme Gélita Hoarau a souhaité savoir si le comité interministériel sur l'outre-mer sera permanent ou temporaire.

M. Yves Jégo a répondu qu'il est disposé à participer à ce travail de fond, particulièrement nécessaire au regard de la situation outre-mer.

Mme Odette Terrade a souligné la nécessité de prendre des mesures exceptionnelles afin de répondre à la crise actuelle. Elle a estimé que cette crise montre les limites de la politique de défiscalisation, peu efficace, voire néfaste en termes d'emploi et d'urbanisme. Elle a donc fait part de son inquiétude quant aux dispositions du projet de loi. Enfin elle a appelé le gouvernement à prendre en compte la dimension culturelle du mouvement en cours aux Antilles et a espéré que les forces de l'ordre ne seront pas amenées à intervenir.

En réponse à Mmes Hoarau et Terrade, M. Yves Jégo a souligné qu'un travail de fond important est en effet nécessaire : il a ainsi estimé que le projet de loi est un texte conjoncturel, des évolutions plus structurelles demeurant par ailleurs nécessaires.

Mme Nicole Bricq a estimé que le Gouvernement a tardé à prendre la mesure de la mobilisation dans les Antilles. Elle a jugé que les conditions de travail des parlementaires sur ce projet de loi sont difficiles du fait des modifications du texte qui devront être présentées par le Gouvernement et de l'application de la nouvelle procédure issue de la réforme constitutionnelle.

Elle a relevé que l'examen de ce projet de loi, qui comprend une réforme du dispositif de défiscalisation, intervient dans un contexte fiscal marqué par le vote par le Parlement en 2008 du plafonnement des niches fiscales.

Elle a souligné que certaines mesures annoncées par le Gouvernement ou demandées par les parlementaires ultramarins ne figurent pas à ce jour dans le texte, et nécessiteront un véritable travail de fond. Elle a enfin souhaité avoir plus d'information sur le « plan B » évoqué dans la presse.

En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que le « plan B » consiste à adapter des dispositifs de baisse des charges en faveur des secteurs où ils seront les plus utiles. Il a souligné que le projet de loi n'évoque pas les niches fiscales. Il a par ailleurs rappelé que le texte a été adopté en conseil des ministres le 21 juillet 2008 et que son examen n'est donc pas précipité, les modifications qui pourraient y être introduites en réponse à la crise actuelle n'en altérant pas l'orientation générale.

M. Georges Patient a estimé qu'un report de l'examen du projet de loi est nécessaire au vu de la situation dans les Antilles. Il a rappelé que la Guyane a connu des événements similaires en novembre 2008, indiquant que, trois mois après la signature d'un protocole de sortie de crise, aucune réunion ne s'est encore tenue pour faire le point sur la situation. Il a enfin jugé nécessaire d'assortir le dispositif des zones franches globales de contreparties en matière de retombées salariales.

En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que les présidents du conseil général et du conseil régional de la Guadeloupe ont publié un communiqué appelant à examiner en urgence le projet de loi. S'agissant du protocole guyanais, il a annoncé que le rapport sur le prix de l'essence sera remis à la fin du mois et qu'il souhaite travailler en liaison étroite avec les élus sur cette question.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé le calendrier relatif au projet de loi :

- les amendements des membres de la commission des finances peuvent être déposés jusqu'au 17 février à 16 heures ;

- la commission des finances se réunira pour examiner le rapport de MM. Doligé et Massion et les amendements des commissaires le jeudi 19 février après-midi ;

- les commissions saisies pour avis devraient se réunir le 4 mars au matin pour examiner les rapports des rapporteurs pour avis ;

- les amendements des sénateurs non membres de la commission des finances pourront être déposés jusqu'au 4 mars à midi ;

- la commission des finances se réunira afin de procéder à l'examen des amendements des rapporteurs pour avis et des sénateurs non membres de la commission des finances le 5 mars. Les rapporteurs pour avis seront conviés à cette réunion afin de pouvoir défendre les amendements adoptés par leur commission respective ;

- le texte devrait être discuté en séance à partir du 10 mars.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'il déposera un amendement visant à introduire un titre relatif au pouvoir d'achat et à la concurrence. Il a espéré par ailleurs que le Gouvernement puisse transmettre ses amendements au plus vite à la commission des finances, afin que le texte issu des travaux de celle-ci soit le plus complet possible.

Mercredi 18 février 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Groupe d'experts sur la protection des données - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Yves Détraigne sur la proposition de résolution n° 203 (2008-2009), en application de l'article 73 bis du Règlement, présentée par M. Hubert Haenel au nom de la commission des affaires européennes, sur la nomination, par la Commission européenne, d'un groupe d'experts sur la protection des données.

M. Yves Détraigne, rapporteur, a tout d'abord rappelé que, le 3 février 2009, la commission des affaires européennes du Sénat avait entendu M. Alex Türk, président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et du « Groupe des CNIL européennes » (dit G29), qui avait appelé son attention sur la nomination, par la Commission européenne, d'un groupe d'experts, composé aux quatre cinquièmes de personnalités représentant les intérêts américains, chargé d'engager la réflexion sur la révision de la directive européenne de 1995 relative à la protection des données personnelles.

Il a souligné que la commission des affaires européennes, jugeant inacceptable cette composition, avait décidé, à l'initiative de son Président, M. Hubert Haenel, d'adopter une proposition de résolution européenne.

Il a ensuite signalé qu'il s'agissait de la première application de l'article 88-4 de la Constitution, tel qu'il résulte de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En effet, la révision a étendu le champ des résolutions européennes en permettant leur adoption sur la base de documents non législatifs émanant des institutions de l'Union européenne, même si ces derniers n'ont pas été transmis au Parlement. Avant la révision, la délégation pour l'Union européenne n'aurait pas pu adopter une proposition de résolution sur ce sujet car les seuls documents visés dans la proposition de résolution sont un appel à candidatures en vue de mettre en place le groupe d'experts ainsi que le compte rendu de sa première réunion, documents généralement de faible importance que le Gouvernement ne transmet pas aux assemblées. Il s'est réjoui que le nouvel article 88-4 de la Constitution ait ainsi permis à la commission des affaires européennes d'adopter une proposition de résolution sur ce sujet.

Il a souligné que ce dernier ne lui était pas inconnu, puisqu'il avait été alerté avec Mme Anne-Marie Escoffier par M. Alex Türk lors d'une audition organisée le 6 janvier dernier dans le cadre de la préparation d'un rapport d'information sur le traçage électronique des individus, ajoutant que le Président Jean-Jacques Hyest, également sensibilisé à cette question après avoir reçu un courrier de M. Alex Türk le 14 janvier 2009, avait adressé une lettre au Premier ministre en date du 22 janvier 2009, indiquant « partager la préoccupation de la CNIL » et lui demandant « de mettre en oeuvre tous les moyens dont il disposait pour rechercher un meilleur équilibre au sein du groupe d'experts ».

Présentant les enjeux de ce dossier, M. Yves Détraigne, rapporteur, a expliqué que la directive européenne de 1995 relative à la protection des données personnelles, que le groupe d'experts a été chargé d'évaluer en vue de sa révision éventuelle, était à l'origine des législations nationales dans ce domaine, précisant que sa transposition en 2004, avait modifié de manière substantielle la loi de 1978, dite « Informatique et Libertés », notamment en :

- donnant à la CNIL un pouvoir d'avis conforme pour les traitements basés sur la biométrie ;

- permettant à la CNIL de labelliser des produits et procédures tendant à la protection des données ;

- créant des correspondants « Informatique et liberté ».

En conséquence, il a jugé anormal que ce groupe d'experts ait été composé de cinq personnes qui, pour quatre d'entre elles, étaient issues soit de sociétés américaines, soit de cabinets d'avocats dont les principaux établissements sont également situés aux Etats-Unis, relevant qu'un seul membre de ce groupe était originaire d'Europe, le président de l'Autorité néerlandaise chargée de la protection des données.

Il a ensuite souligné que le problème n'était pas tant la nationalité des membres que leur conception en matière de protection des données, soulignant certaines différences d'approche entre les Etats-Unis et l'Europe sur ce sujet, qu'il a illustrées par deux exemples.

En premier lieu, citant l'affaire du « dossier passagers » dite PNR (« Passenger Name Record »), il a rappelé que, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001, les Etats-Unis imposaient aux compagnies aériennes, depuis le 5 mars 2003, de communiquer aux services des douanes et de sécurité américains des informations personnelles relatives à leurs passagers à destination des Etats-Unis, sous peine de contrôles renforcés, d'amendes et du refus du droit d'atterrir, telles que des renseignements sur l'agence de voyage auprès de laquelle la réservation est effectuée, les indications des vols concernés, le groupe de personnes pour lesquelles une même réservation est faite, le contact à terre du passager, les réservations d'hôtels ou de voitures à l'arrivée, les services demandés à bord tels que le numéro de place affecté à l'avance ou encore les repas (végétarien, asiatique, casher...) et les services liés à la santé (diabétique, aveugle, sourd, assistance médicale...).

Il a souligné que le G29 considérait que les données PNR transmises n'étaient pas dotées d'un niveau de protection adéquat et regrettait l'insuffisance de dispositions claires et proportionnées relatives au partage d'informations, à leur conservation, aux envois supplémentaires de données, au contrôle par les autorités de protection des données.

En second lieu, il a cité le différend entre le G29 et Google sur la durée de conservation des données de connexion, rappelant que le 4 avril 2008, le G29 avait publié un avis sur les moteurs de recherche, réaffirmant l'applicabilité de la loi européenne sur la protection des données, recommandant une durée de conservation des données de six mois maximum et indiquant que les internautes doivent pouvoir consentir à l'exploitation de leurs données à des fins, notamment, de profilage. En réponse, Google a réaffirmé son souhait de collaborer avec les autorités européennes et a annoncé récemment son intention de réduire à neuf mois la conservation des données de ses utilisateurs. Mais sur le fond, il refuse pour le moment de se soumettre à la législation européenne sur la protection des données alors même qu'il dispose de serveurs et d'établissements en Europe. Le G29 estime donc qu' « un très important travail reste à effectuer pour garantir les droits des internautes et assurer le respect de leur vie privée ».

M. Yves Détraigne, rapporteur, a ensuite souligné que de nombreux américains avaient conscience de cette différence d'approche avec l'Europe et que, d'ailleurs, lors d'un colloque organisé par la CNIL et l'université Paris II au Sénat les 7 et 8 novembre 2005, M. Robert Gellman, avocat auprès de la cour suprême de Pennsylvanie et expert-conseil en protection des données et vie privée avait reconnu que la méthode américaine de régulation de la protection des données personnelles, parfois qualifiée d'approche sectorielle, était éloignée de l'approche systématique adoptée par l'Europe, qui repose sur des normes complètes de protection et sur l'existence d'une autorité indépendante de protection des données.

M. Yves Détraigne, rapporteur, a ensuite expliqué que la proposition de résolution était devenue sans objet à la suite de la dissolution du groupe d'experts, retraçant les différentes étapes qui ont abouti à cette situation :

- le 20 juin 2008, la commission européenne publie un « appel à manifestation d'intérêts », comme elle le fait régulièrement pour recueillir des expériences sur des sujets importants ;

- 20 dossiers, émanant d'Américains comme d'Européens, sont présentés à l'expiration du délai limite de réception des candidatures, fixé au 20 août 2008 ;

- le comité de sélection retient un Européen et quatre Américains ou représentants de sociétés ayant leurs principaux intérêts aux Etats-Unis, apparemment au regard de leurs seules compétences techniques ;

- le groupe d'experts ainsi constitué se réunit pour la première fois le 4 décembre 2008 ;

- le 14 janvier 2009, M. Alex Türk alerte les présidents des commissions des lois des deux assemblées, ainsi que le Gouvernement ;

- le 23 janvier 2009, M. Gilles Briatta, secrétaire général des affaires européennes, contacte le commissaire M. Jacques Barrot, en charge de la protection des données au titre de sa compétence « Justice », qui décide immédiatement de mettre un terme aux travaux de ce groupe d'experts ;

- M. Gilles Briatta en informe M. Alex Türk par courrier le 27 janvier 2009 ;

- le 28 janvier 2009, à l'occasion de la journée européenne de la protection des données, M. Jacques Barrot annonce publiquement le lancement d'une large consultation sur l'opportunité de réviser la directive de 1995, ce qui sous-entend la dissolution du groupe d'experts.

M. Yves Détraigne, rapporteur, a ensuite déclaré avoir également reçu la confirmation de cette dissolution lors de l'audition de M. Jean Pic, secrétaire général adjoint pour les affaires européennes et de M. Philippe Setton, sous-directeur des Affaires internes au secrétariat d'État aux Affaires européennes.

De même, il a souligné avoir constaté que les pages Internet du groupe d'experts avaient été retirées du site de la Commission européenne.

Il s'est félicité de cette dissolution qui, a-t-il insisté, est intervenue grâce à la vigilance de M. Alex Türk et à la diligence de M. Jacques Barrot, qui a décidé de mettre un terme à ce groupe d'experts dès qu'il a été alerté par le Gouvernement.

En conséquence, il a considéré que la proposition de résolution européenne était devenue sans objet.

En conclusion, il a jugé souhaitable, comme semblait l'envisager M. Barrot, de remplacer le groupe d'experts par une nouvelle instance de réflexion : en effet, les nouvelles technologies (biométrie, nanotechnologies, technologies sans-contact RFID, moteurs de recherche...) et le développement de certaines pratiques (en particulier le développement des réseaux sociaux, tels que Facebook) posent des questions nouvelles et il est important d'examiner dans quelle mesure la directive de 1995 y apporte des solutions satisfaisantes ou non.

Ce groupe, a-t-il plaidé, devra être composé de manière équilibrée et pluraliste afin d'assurer la représentation de toutes les approches en matière de protection des données.

Il a ainsi souhaité la participation :

- de personnes défendant la position traditionnelle des Etats-Unis en matière de protection des données - dès lors que ceux-ci n'y sont pas majoritaires - et ce afin de poursuivre le dialogue transatlantique sur un sujet qui ne connaît pas de frontières ;

- de membres du G29, comme prévu dans le groupe d'experts dissous ;

- du contrôleur européen des données, dont la candidature n'avait pas été retenue par la Commission européenne ;

- de représentants de la société civile : universitaires, associations, ONG, usagers... ;

- enfin, du comité des experts du Conseil de l'Europe prévu par la Convention 108 pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel.

M. Simon Sutour a salué le travail approfondi de M. Yves Détraigne et estimé gênant que la Commission européenne ait pu nommer un groupe d'experts composé aux quatre cinquièmes de personnes défendant une approche en matière de protection des données très éloignée de celle majoritairement partagée en Europe. Il a par ailleurs fait savoir à la commission que la commission des affaires européennes :

- avait adopté une seconde proposition de résolution portant sur le respect de la diversité linguistique dans le fonctionnement des institutions européennes ;

- l'avait nommé rapporteur sur une proposition d'acte communautaire tendant à établir un « PNR européen » et qu'il était ainsi possible qu'une proposition de résolution européenne soit prochainement adoptée et transmise ensuite pour examen à la commission des lois.

M. Jean-Pierre Michel a rendu hommage à l'action du sénateur Jacques Thyraud, rapporteur pour la commission des lois du projet de loi qui a abouti à la loi du 3 janvier 1978 dite « informatique et liberté » puis Président de la CNIL de 1979 à 1983. Il a regretté, d'une part, que la loi du 6 août 2004 soit revenue sur les principes protecteurs de la loi de 1978 pour privilégier une approche commerciale de la circulation des données, d'autre part, que la Commission européenne soit sous l'influence des grandes puissances économiques.

M. Alex Türk a souhaité appeler l'attention de la commission des lois sur la régression de l'usage du français dans les institutions européennes, notant une nette dégradation de la situation depuis plusieurs années. Il a souligné la nécessité de promouvoir la diversité linguistique avec l'appui de l'Allemagne, de l'Espagne et de l'Italie.

Au bénéfice des explications du rapporteur, la commission des lois a décidé de ne pas adopter la proposition de résolution européenne et de faire connaître publiquement par un communiqué de presse sa position sur ce dossier, reprenant les conclusions du rapporteur.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a nommé M. François Pillet rapporteur sur la proposition de résolution européenne n° 218 (2008-2009), présentée par M. Hugues Portelli, au nom de la commission des Affaires européennes, en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de directive facilitant l'application transfrontière de la législation dans le domaine de la sécurité routière (n° E 3823).

M. Hugues Portelli a expliqué que si l'objectif poursuivi par la proposition de directive faisait l'objet d'un consensus au sein des institutions communautaires et des délégations des Etats membres -faciliter l'exécution transfrontière des sanctions liées à quatre infractions routières commises avec des véhicules immatriculés dans des États membres autres que l'État d'infraction (l'excès de vitesse, la conduite en état d'ivresse, le non-port de la ceinture de sécurité et le franchissement d'un feu rouge)-, il existait un désaccord majeur sur le bien-fondé de la base juridique retenue.

Il a rappelé que la Communauté européenne ne disposait que d'une compétence d'attribution et que la politique commune des transports ne pouvait fournir une base juridique appropriée à cette proposition de directive.

En conséquence, il a indiqué que la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat concluait que l'instrument juridique approprié était la décision-cadre, relevant du troisième pilier.

Loi pénitentiaire - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le texte n° 202 (2008-2009) proposé par la commission sur le projet de loi pénitentiaire.

Avant l'article 1^er A (finalité de la peine de privation de liberté), la commission a examiné l'amendement n° 66, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel afin de rappeler que les personnes privées de liberté conservent tous les droits qui ne leur ont pas été retirés par les décisions les condamnant à une peine d'emprisonnement ou les plaçant en détention provisoire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que plusieurs amendements présentés par le groupe socialiste reprenaient directement différentes règles pénitentiaires européennes. Il a estimé que ces règles, dépourvues de valeur normative, constituaient avant tout un guide de conduite pour les Etats membres du Conseil de l'Europe et n'avaient pas vocation à être transposées telles quelles en droit interne. Il a observé que les dispositions adoptées par la commission poursuivaient les mêmes objectifs sous une forme plus synthétique.

M. Alain Anziani a précisé que le projet de loi trouvait l'une de ses origines dans les règles pénitentiaires européennes et qu'il était logique, dès lors, que celles-ci inspirent près du quart des amendements présentés par le groupe socialiste. Il a ajouté que l'énoncé de plusieurs règles pénitentiaires européennes en préambule de ce texte permettait de marquer clairement l'esprit qui devait l'inspirer.

La commission a demandé le retrait de cet amendement.

Après l'article 3, la commission a examiné un amendement n° 187 présenté par M. Nicolas About, président et rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, tendant à insérer un article additionnel afin de faire obligation aux procureurs de la République et aux juges d'instruction d'effectuer au moins une fois par an une visite dans chacun des établissements pénitentiaires situés dans le ressort de leur juridiction.

MM. Jean-Pierre Michel et Patrice Gélard ont estimé que de telles dispositions ne relevaient pas du domaine de la loi.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé au contraire que l'article 727 du code de procédure pénale prévoyait déjà que le juge de l'application des peines, le juge d'instruction, le juge des enfants, le président de la chambre de l'instruction, le procureur de la République et le procureur général visitent les établissements pénitentiaires.

Il a exposé que les procureurs de la République et les juges d'instruction seraient ainsi tenus d'effectuer une visite annuelle.

La commission a alors donné un avis favorable à l'amendement n° 187.

Avant l'article 4 bis (personnels de surveillance), elle a examiné un amendement n° 79 présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendant à insérer un article additionnel afin d'encadrer l'usage de la force par les personnels pénitentiaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues avaient présenté un amendement n° 10 à l'article 4 bis ayant un objet similaire mais concernant exclusivement les personnels de surveillance.

Il a indiqué qu'il considérait, à l'instar de la Commission sur l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires présidée en 2000 par M. Guy Canivet, qu'il revenait à la loi de fixer le cadre dans lequel les personnels de l'administration pénitentiaire peuvent recourir à la force, le cas échéant en faisant usage d'armes à feu.

Il a précisé qu'il avait lui aussi envisagé de déposer un amendement à cette fin mais y avait renoncé après que le ministère de la justice lui eut indiqué qu'une réflexion était en cours, en lien avec le ministère de l'intérieur, les discussions portant notamment sur la question de la possibilité d'un usage des armes à feu en dehors de l'enceinte des établissements pénitentiaires, en particulier dans les UHSI (unités hospitalières sécurisées interrégionales) et les UHSA (unités hospitalières spécialement aménagées).

Ayant observé que l'article 2 bis du projet de loi sur la gendarmerie nationale, inséré par le Sénat en décembre 2008, encadrait l'usage des armes à feu par les gendarmes, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est déclaré favorable à l'adoption de l'amendement sous réserve d'une rectification consistant, d'une part, à insérer les dispositions proposées à l'article 4 bis, afin qu'elles concernent les seuls personnels de surveillance, d'autre part, à préciser leur rédaction.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité de veiller à retenir une rédaction précise afin d'éviter d'entraver l'action des personnels pénitentiaires en les privant par exemple de la possibilité de contraindre un détenu à réintégrer sa cellule.

Sous réserve de cette rectification, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 79.

En conséquence, à l'article 4 bis (personnel de surveillance), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 10 présenté Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, sous réserve d'une rectification consistant à aligner sa rédaction sur celle de l'amendement n° 79 rectifié.

A l'article 4 quater (droits d'expression et de manifestation), la commission a examiné un amendement n° 80, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à accorder aux personnels pénitentiaires les mêmes garanties disciplinaires qu'aux autres fonctionnaires de l'Etat.

M. Alain Anziani a estimé que la loi pénitentiaire devait avoir pour objectif de soumettre autant que possible au droit commun non seulement les détenus mais aussi les personnels pénitentiaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, d'une part, prohibait toute cessation concertée du service et tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part de ces personnels, d'autre part, permettait de sanctionner ces faits en dehors des garanties disciplinaires lorsqu'ils étaient susceptibles de porter atteinte à l'ordre public.

Il a observé que des règles similaires étaient prévues pour les personnels de la police nationale.

Il a estimé que les événements du passé montraient la nécessité de prévenir à tout prix le risque de voir les personnes détenues livrées à elles-mêmes au sein d'un établissement pénitentiaire.

En conséquence, il n'a pas jugé souhaitable d'aligner le statut des personnels des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire sur le statut général de la fonction publique.

Il a par ailleurs fait observer que les contraintes de ce statut spécial avaient pour corollaire des avantages en termes de retraite et de traitement, qu'un alignement sur le statut général de la fonction publique supposerait de remettre en cause.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 80.

Après l'article 10 (information du détenu sur ses droits et devoirs), la commission a examiné un amendement présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel afin, d'une part, de consacrer dans la loi la possibilité de former un recours contre toute mesure faisant grief et, d'autre part, de lever la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative dans le cas d'une demande de suspension d'une décision portant préjudice à une personne détenue.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que la commission avait prévu, à l'article 53 bis, sur la suggestion de M. Hugues Portelli, que la condition liée à l'urgence devait être satisfaite de droit pour les recours concernant les mesures d'isolement et qu'il serait logique d'étendre ce dispositif au placement au quartier disciplinaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a exprimé sa crainte que par son caractère général, l'amendement ne compromette la jurisprudence élaborée par la juridiction administrative en matière de référé administratif. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé qu'il convenait également de rester attentif aux préoccupations de l'administration pénitentiaire dont l'adhésion est nécessaire au succès de la réforme pénitentiaire.

M. Jean-Pierre Vial s'est interrogé sur la place accrue qui serait ainsi donnée au juge administratif dans les prisons alors même que le respect des libertés individuelles est en principe garanti par le juge judiciaire.

M. Hugues Portelli a rappelé que le juge administratif assurait la protection des libertés face à l'administration. Il a ainsi relevé qu'il était pleinement compétent pour connaître des atteintes aux droits susceptibles d'être commises au sein des établissements pénitentiaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé qu'il était souhaitable de réserver le bénéfice des dispositions prévues par cet amendement aux mesures les plus attentatoires aux droits de la personne, à savoir le placement à l'isolement ou le placement au quartier disciplinaire. Il a suggéré aux auteurs de l'amendement de le modifier dans ce sens.

Sous réserve de cette rectification, la commission a donné un avis favorable à cet amendement.

La commission a examiné un amendement à l'article 12 bis (domiciliation en vue de l'accès aux droits sociaux), présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que les détenus ressortissants d'un pays étranger pouvaient élire domicile auprès de l'établissement pénitentiaire afin de faciliter leurs démarches administratives.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé cette préoccupation fondée dans la mesure où la domiciliation envisagée par les articles 12 et 12 bis ne visait respectivement que l'exercice des droits civiques et l'obtention de certaines prestations sociales. Il était souhaitable, selon lui, que la domiciliation puisse aussi avoir pour effet de favoriser les démarches administratives, non seulement pour les détenus d'origine étrangère mais aussi pour toutes les personnes incarcérées. Il a suggéré une rectification dans ce sens et proposé également à Mme Alima Boumediene-Thiery de reprendre une formulation identique pour l'amendement n° 56, tendant à insérer un article additionnel après l'article 12 bis ayant un objet très proche.

La commission a alors donné un avis favorable, sous réserve de leur rectification, à ces deux amendements.

La commission a ensuite débattu de l'amendement n° 128, présenté par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 (obligation d'un permis de visite spécifique pour l'accompagnement du détenu dans des conditions de confidentialité) afin de poser pour principe qu'un médecin traitant ne peut être appelé à pratiquer des examens ou expertises ordonnés par l'autorité judiciaire ou l'administration pénitentiaire sur les détenus dont il assure le suivi.

M. Alain Anziani a observé que cette disposition visait à préserver la relation de soins entre le médecin et son patient.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué qu'il apparaissait en effet indispensable que dans les cas, très rares, où les investigations corporelles internes seraient nécessaires en application de l'article 24, celles-ci soient faites par un médecin différent du médecin traitant. En revanche, il a considéré qu'il était sans doute excessif d'écarter la possibilité, pour ce médecin, d'accomplir une expertise. Il a proposé, en conséquence, aux auteurs de rectifier leur amendement en ce sens.

Sous réserve de cette rectification, la commission a donné un avis favorable à cet amendement.

A l'article 34 A (extension de l'amplitude horaire des travaux d'intérêt général), la commission a examiné un amendement de suppression n° 248, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, ainsi qu'un amendement n° 154, présenté M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que la durée d'un travail d'intérêt général doit être comprise entre vingt et deux cent dix heures.

Marquant son attachement à la réduction de quarante heures à vingt heures de la durée minimale du travail d'intérêt général, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a admis que l'augmentation du plafond de cette durée prêtait à discussion, compte tenu de la difficulté à proposer des travaux d'intérêt général d'une durée supérieure à deux cent dix heures puis à en assurer le suivi.

En conséquence, il s'est déclaré défavorable à l'amendement n° 248 et a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 154. Il a ajouté que, dans l'hypothèse où cet amendement serait adopté, il serait souhaitable que les membres du groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche acceptent de rectifier leur amendement n° 249 à l'article 35 afin de procéder aux coordinations nécessaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le travail d'intérêt général constituait une peine alternative à l'emprisonnement très utile, en particulier pour les infractions au code de la route. Il a estimé qu'il serait effectivement sans doute difficile de proposer des travaux d'intérêt général d'une durée de quatre cents heures.

Mme Catherine Troendle a estimé qu'il serait dommage de se priver de la possibilité de proposer des travaux d'une telle durée, quand bien même leur nombre serait faible. Elle a souligné la nécessité de développer le travail d'intérêt général dans les communes rurales, afin de donner des opportunités nouvelles aux jeunes délinquants. Indiquant que, à cette fin, elle avait déposé un amendement à l'article 58 A, relatif à l'éligibilité au fonds interministériel de prévention de la délinquance des actions conduites par l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes publics et privés, elle a vivement regretté que la commission des finances l'ait jugé irrecevable au regard des règles posées par l'article 40 de la Constitution.

La commission a alors donné un avis défavorable à l'amendement n° 248 et a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 154.

En conséquence, à l'article 35 (sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général), elle a donné un avis de sagesse à l'amendement n° 249, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, sous réserve d'une rectification consistant à fixer la durée minimale du travail d'intérêt général à vingt heures.

Sur l'ensemble des amendements, elle a adopté les avis suivants :