COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

• Lundi 17 novembre 2008
  • PLFSS pour 2009 - Adoption et examen d'amendements
• Mardi 18 novembre 2008
  • PLFSS pour 2009 - Examen des amendements
• Mercredi 19 novembre 2008
  • PJLF pour 2009 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Auditions de M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, et de Mmes Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, et Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille
  • PLFSS pour 2009 - Commission mixte paritaire - Désignation de candidats
  • Projet de loi portant réforme de l'hôpital - Nomination de rapporteur
  • Projet de loi pénitentiaire - Saisine pour avis - Nomination d'un rapporteur pour avis
• Jeudi 20 novembre 2008
  • PJLF pour 2009 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Audition de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants
  • PJLF pour 2009 - Audition de Mmes Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, et Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville
  • PJLF pour 2009 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2009 - Audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative

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Lundi 17 novembre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

PLFSS pour 2009 - Adoption et examen d'amendements

Au cours d'une première réunion tenue dans l'après-midi, la commission a adopté un amendement à l'article 22 (non compensation par le budget de l'Etat des pertes de recettes liées à certains dispositifs) afin de soumettre au forfait social les sommes versées au titre de la prime exceptionnelle prévue dans le cadre des projets de loi en faveur des revenus du travail. La commission a alors décidé d'autoriser le rapporteur pour les équilibres financiers à retirer l'amendement de suppression de l'article 22.

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans l'après-midi, la commission a donné un avis favorable aux six amendements du Gouvernement déposés pour la seconde délibération sur la troisième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et relatifs aux articles 9 (approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel [annexe B]), 12 bis, 24 (fixation des prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base), 25 (approbation du tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base) et 26 (approbation du tableau d'équilibre du régime général).

Au cours d'une troisième réunion tenue à l'issue de la séance de l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des amendements sur le projet de loi n° 80 (2008-2009) adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Elle a d'abord déposé les amendements suivants :

Après l'article 46, la commission a adopté un amendement portant article additionnel tendant à clarifier la situation juridique des accueillants familiaux employés dans des établissements ou services de soins.

A l'article 72 (assouplissement des conditions d'exercice de la profession d'assistant maternel), elle a adopté un amendement visant à mieux définir les conditions de regroupement des assistantes maternelles dans un local commun.

A l'article 78 (amélioration du recouvrement des indus et extension de la procédure de contrainte), la commission a adopté deux amendements, l'un tendant à rectifier une erreur matérielle, l'autre visant à mettre en oeuvre la procédure de recouvrement des indus de revenu de solidarité active (RSA) sur d'autres prestations à échoir.

Puis la commission a appelé en priorité l'examen des amendements sur les dépenses d'assurance vieillesse sur lesquels elle a pris les positions suivantes :

Mardi 18 novembre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

PLFSS pour 2009 - Examen des amendements

La commission a poursuivi et achevé l'examen des amendements sur le projet de loi n° 80 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2009.

A l'article 40 (clarification du traitement des situations de déséquilibre financier des établissements publics de santé et harmonisation des mises sous administration provisoire), la commission a d'abord rectifié son amendement n° 504 afin de préciser que la mutation de l'équipe de direction est soumise à l'avis de la commission administrative paritaire.

Puis la commission a examiné la suite des amendements sur les dépenses d'assurance maladie sur lesquels elle a pris les positions suivantes :

La commission a ensuite examiné les amendements se rapportant aux derniers articles du texte sur lesquels elle a pris les positions suivantes :

Mercredi 19 novembre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

PJLF pour 2009 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Auditions de M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, et de Mmes Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, et Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a présenté les crédits du programme 304 « lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales », doté de 582 millions d'euros, dont 555 millions destinés à la généralisation du RSA, sachant que cette dotation ne représente qu'une partie minime du coût de la réforme, qui s'élève, au total, à près de 10 milliards d'euros, financés à la fois par l'Etat et les conseils généraux.

Les départements assumeront en effet le coût du RSA « socle » versé aux bénéficiaires sans emploi, soit 6,6 milliards d'euros en année pleine. L'Etat, au travers du fonds national des solidarités actives (FNSA), prendra en charge la couverture des frais de gestion de l'allocation (100 millions) et le versement de l'aide personnalisée au retour à l'emploi (150 millions), ainsi que le RSA attribué aux personnes exerçant une activité, soit 3 milliards d'euros. Les départements bénéficieront donc directement des effets positifs du retour à l'emploi des bénéficiaires, tandis que l'Etat verra ses dépenses diminuer lorsque les allocataires en activité augmenteront leur temps de travail.

La dotation inscrite en projet de loi de finances est complétée par le produit de la nouvelle taxe additionnelle sur les revenus du capital, estimé à 1,5 milliard d'euros ainsi que par le redéploiement des économies réalisées par ailleurs : 400 millions du fait de la non-indexation de la prime pour l'emploi (PPE) en 2009 et 150 millions du fait de la suppression du mécanisme d'intéressement temporaire lié à la reprise d'emploi des bénéficiaires du RMI et de l'allocation de parent isolé (API).

En 2009, le budget du FNSA devrait atteindre 1,6 milliard, puis 3,2 milliards en 2011 en année pleine. Pour 2009, un excédent de 350 millions est escompté, ce qui permet de fixer la dotation de l'Etat au fonds à 1 milliard en 2010 et 1,5 milliard en 2011.

Par ailleurs, le programme prévoit 17,1 millions d'euros pour financer l'achèvement des expérimentations du RSA lors du premier semestre de 2009 et 10 millions pour poursuivre la mise en oeuvre d'expériences ou d'innovations dans le domaine social. M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a, en particulier, évoqué le lancement du programme d'expérimentations en faveur des jeunes qui sera doté, dès 2008, de 10 millions non consommés et de 4 millions en 2009.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est inquiété que la situation économique et financière actuelle compromette les chances de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA et que cela ne se traduise par une augmentation du coût de cette réforme pour les départements. Il a également souhaité obtenir des garanties sur le respect des délais de mise en oeuvre de la réforme à compter du 1^er juin 2009, espérant que les mesures d'application seront prises dans les temps et que les acteurs seront opérationnels. Par ailleurs, il a demandé des précisions sur la programmation budgétaire des actions conduites par le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes et les crédits qui y seront consacrés dans les trois prochaines années. Enfin, il s'est dit favorable au renforcement des mesures de lutte contre la fraude afin que le nouveau système mis en place soit pleinement efficace.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial pour la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur les actions financées par le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale, doté pour 2009 de 8 millions d'euros.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a fait valoir le double effet positif du RSA :

- en période de crise, il soutiendra le pouvoir d'achat des travailleurs pauvres et permettra de contenir l'augmentation rapide du nombre de bénéficiaires et des situations de pauvreté ;

- en période de croissance, il favorisera le retour à l'emploi en garantissant l'augmentation des revenus du bénéficiaire pour toute heure supplémentaire travaillée.

On a en effet observé qu'en période de croissance et de création d'emplois, la diminution du nombre d'allocataires du RMI est beaucoup plus lente que celle du nombre de chômeurs. A l'inverse, en période de crise, on constate une augmentation rapide du nombre de bénéficiaires des minima sociaux ainsi qu'une dégradation sensible du pouvoir d'achat des salariés en emploi précaire. Le RSA jouera donc le rôle d'amortisseur dans les deux cas de figure.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la loi généralisant le RSA, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué qu'un comité de pilotage réunissant l'association des départements de France (ADF), le nouveau Pôle emploi, la caisse de mutualité sociale agricole (CMSA) et la Cnaf, ainsi que l'union nationale des centres communaux d'action sociale (Unccas), a été mis en place pour préparer les mesures d'application du texte et sa mise en oeuvre concrète. L'ensemble des textes réglementaires devrait être soumis, pour avis, au conseil d'Etat dans le courant du mois de février 2009 et les deux systèmes informatiques de la Cnaf destinés à la liquidation de l'allocation et à l'orientation des bénéficiaires devraient être opérationnels dans les délais.

En ce qui concerne le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes, 10 millions d'euros seront consacrés, dès 2008, à des mesures spécifiques d'insertion professionnelle, 4 millions étant déjà programmés pour les années 2009 et 2010.

Se voulant rassurant sur le risque de fraudes, il a fait valoir que le caractère incitatif à la reprise d'activité du dispositif réformé devrait limiter l'apparition de tels comportements. Des mesures de contrôle ont été mises en place lors de l'examen du texte au Sénat, notamment grâce aux échanges d'informations entre les conseils généraux, les Caf et l'Etat.

En réponse à M. Auguste Cazalet, il a rappelé que le fonds d'innovation et d'expérimentation sociale a largement honoré ses engagements en 2008 avec l'expérimentation du RSA et son évaluation rigoureuse. Des démarches analogues devraient se poursuivre en 2009 avec l'appui financier de la commission européenne, qui a exprimé son intérêt pour les actions conduites en France dans ce domaine. A cet égard, il a annoncé la tenue d'un forum sur l'expérimentation sociale en Europe à la fin du mois de novembre à Grenoble.

M. Jacky Le Menn a souhaité savoir si le coût de l'expérimentation du versement mensuel du RSA serait supporté par les conseils généraux ou s'il sera pris en charge par l'Etat dans le cadre du programme 304.

M. Guy Fischer s'est dit pessimiste sur l'impact social de la crise financière et économique actuelle, qui se traduit déjà par l'augmentation du nombre de chômeurs et d'allocataires du RMI au mois de septembre.

Il a déploré la dispersion des différents programmes de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », le programme relatif à l'accueil et à l'hébergement ayant été transféré vers la mission « Ville et logement » et celui consacré à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) vers la mission « Santé ».

En outre, il a dénoncé l'augmentation apparente des crédits du programme 304 « lutte contre la pauvreté », qui se traduit en réalité par la diminution des dépenses liées à l'allocation de parent isolé (API), à la PPE et aux droits connexes. En réalité, ce seront les conseils généraux qui supporteront la charge du RSA en 2009, la crise économique rendant peu probable le retour à l'emploi des bénéficiaires actuels du RMI et de l'API.

M. René Teulade a souhaité connaître la provenance des crédits qui pourraient compléter en 2008 les 10 millions d'euros affectés au fonds d'expérimentations en faveur des jeunes. Il a par ailleurs souligné l'aggravation des difficultés que rencontrent les jeunes agriculteurs, depuis peu contraints de recourir à l'aide des banques alimentaires.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que les frais de gestion des Caf seront supportés par l'Etat grâce à une enveloppe annuelle de 100 millions d'euros inscrite au budget du FNSA. Ainsi, l'orientation des bénéficiaires, la liquidation de la prestation et son éventuelle mensualisation seront assumées par les Caf qui recevront chaque année de l'Etat une dotation spécifique.

En réponse à M. Guy Fischer, il est convenu de la nécessité de suivre de façon objective l'évolution de la situation de la pauvreté en France. L'augmentation du nombre d'allocataires du RMI, qui représentent 10 000 personnes supplémentaires au mois de septembre, est préoccupante même si la dégradation des statistiques à cette période de l'année est fréquente.

La réforme du RSA mobilisera 1,5 milliard d'euros provenant de la nouvelle contribution additionnelle de 1,1 % sur les revenus du capital et des recettes résultant du plafonnement des niches fiscales. Le partage des responsabilités avec les départements a été réalisé dans un souci d'équité et de transparence. Par ailleurs, les 400 millions d'euros économisés grâce à la non-indexation de la PPE en 2009 seront réorientés en faveur de ceux qui percevaient les plus petites primes.

En ce qui concerne le fonds d'expérimentations en faveur des jeunes, les ministères de la recherche et de l'éducation nationale, des organismes privés et même certaines organisations syndicales ont manifesté leur volonté de participer au financement des actions qui seront conduites dans ce cadre. L'Union européenne et les collectivités territoriales, si elles le souhaitent, pourront également y contribuer.

Sur la question de la dégradation du pouvoir d'achat des jeunes agriculteurs, cette situation ne leur est pas spécifique car on observe que la part des dépenses obligatoires dans le budget des ménages les plus modestes est passée de 50 % à 75 % entre 2001 et 2006. Le RSA permettra justement d'augmenter de 250 euros par mois en moyenne le reste à vivre des personnes qui connaissent les plus grandes difficultés.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a ensuite présenté les crédits consacrés aux actions en faveur des familles vulnérables qui s'élèvent, pour 2009, à 838 millions d'euros, soit une nette diminution par rapport au 1,294 milliard d'euros de l'exercice 2008. Cette baisse s'explique à la fois par le transfert de l'allocation de parent isolé (API) aux départements prévu par la loi généralisant le RSA à compter du 1^er juin 2009 et par la réforme des tutelles qui permet de dégager une économie de 30 millions d'euros. Ces choix ont été dictés par le souci d'une plus grande efficacité de la dépense publique et devraient permettre de mieux répondre aux attentes des familles en difficulté.

S'il revient très majoritairement à la Cnaf de garantir l'aide aux familles vulnérables, l'Etat assure le financement des mesures en faveur de la parentalité et de la protection des personnes faibles, qu'il s'agisse des enfants ou des adultes sous tutelle.

Plus de 600 millions d'euros financeront, pour un semestre, l'API qui sera intégrée au 1^er juin dans le RSA. Au 31 décembre 2007, cette allocation concernait 218 500 allocataires.

Par ailleurs, 15,5 millions d'euros permettront d'accompagner les familles dans leur rôle de parents, dont 7,1 millions destinés à financer les réseaux d'écoute et d'aide à la parentalité. La diminution des crédits s'explique en réalité par le caractère exceptionnel de la dotation de 2007, portée à 11 millions pour permettre la mise en oeuvre de la loi réformant la protection de l'enfance.

La prochaine convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la Cnaf pour la période 2009-2012 sera l'occasion de renforcer les crédits en faveur de l'accompagnement des familles à la parentalité et de prévoir une évaluation des actions conduites dans ce domaine.

Parallèlement, 2 millions d'euros seront destinés à la mise en place des maisons des adolescents et à la médiation familiale. En outre, plus de 220 millions seront affectés à la protection des enfants et des familles :

- 3,8 millions pour favoriser les adoptions nationales et à l'étranger, l'objectif étant qu'elles interviennent dans le seul intérêt de l'enfant. L'agence française de l'adoption (Afa) a pour mission d'informer et de conseiller les candidats à l'adoption dans leurs démarches et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de plus de quinze ans. La diminution des crédits, de 6,25 % entre 2009 et 2008, résulte de la non-consommation des crédits observée en 2008. L'Afa, qui doit être réformée, aura la capacité juridique de mener des actions de coopération à l'étranger afin de renforcer son potentiel d'intervention ;

- faciliter l'accès aux origines personnelles. En 2007, sur 2 538 dossiers clôturés, le conseil national d'accès aux origines personnelles (CNAOP) a procédé à 897 communications d'identité de parents de naissances ;

- 2,2 millions d'euros pour soutenir les actions de l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) et le service téléphonique qui fonctionne 24 heures sur 24 et reçoit en moyenne quatre mille appels téléphoniques par jour ;

- enfin, 214,2 millions d'euros seront consacrés à la protection des majeurs soit une baisse de 12,2 % par rapport à 2008. La réforme de la protection des majeurs permet en effet de mettre en oeuvre des mesures de protection à la fois plus justes et plus efficaces en permettant un plus grand respect de la volonté des personnes sous tutelle et une meilleure prise en compte de la diversité des situations.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits des programmes « handicap et dépendance » et « égalité entre les hommes et les femmes ».

Le projet de budget pour 2009 en faveur des personnes handicapées permet la mise en oeuvre des mesures annoncées par le Président de la République lors de la conférence du handicap du 10 juin 2008, qui a fait l'objet d'une concertation approfondie avec l'ensemble des partenaires de la politique du handicap et a été préparée par le comité de suivi de l'application de la loi du 11 février 2005.

Le rapport de synthèse de cette conférence sera examiné pour avis par le comité national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) le 16 décembre prochain et déposé sur le bureau des deux assemblées d'ici la fin de cette année. Ce rapport pourrait faire l'objet, ainsi que le prévoit la loi, d'une discussion en séance publique, à l'occasion du quatrième anniversaire de la loi.

Pour 2009, les crédits du programme « handicap et dépendance » s'élèvent à 8,7 milliards d'euros, dont 5,8 milliards consacrés à la seule allocation adulte handicapé (AAH), soit une progression de 7,4 % qui traduit le respect des engagements pris par le Président de la République de revaloriser cette allocation de 25 % d'ici à 2012. Plus de 1,4 milliard supplémentaire seront ainsi versés aux bénéficiaires de l'AAH en cinq ans.

Par ailleurs, la réforme de l'AAH doit permettre de remplir deux autres objectifs : favoriser l'emploi des personnes handicapées qui sont en mesure de travailler et garantir la dignité de celles qui sont durablement éloignées de l'emploi. A cette fin, le mécanisme de cumul de l'allocation des revenus du travail sera simplifié et réformé afin de le rendre plus équitable et plus incitatif au retour à l'emploi.

Parallèlement, un véritable accompagnement des bénéficiaires de l'AAH vers l'emploi doit être mis en place dès 2009, avec une évaluation systématique de leurs compétences professionnelles et de leur capacité à accéder à l'emploi. Outre la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, les personnes concernées se verront proposer un contrat d'insertion et d'accompagnement vers l'emploi, établi et coordonné par un référent unique issu du service public de l'emploi ou du réseau des Cap Emploi.

Par ailleurs, une mission d'experts chargés de concevoir un nouvel outil d'évaluation de la situation des personnes handicapées au regard de l'emploi a été installée. Elle devrait aboutir à une réforme des compléments d'AAH qui viendront désormais compléter en priorité les revenus des personnes dans l'incapacité complète de travailler.

Le projet de loi de finances renforce également les capacités d'accueil des établissements et services d'aide par le travail (Esat) : 1 400 places nouvelles seront financées dès 2009 et plus de 50 000 places en établissements et services pour personnes handicapées seront créées en cinq ans, leur ouverture au public devant être effective dès 2014.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a ensuite évoqué la situation des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Leur mise en place constitue un élément central de la réforme de 2005 puisqu'elles ont permis d'engager, au niveau local, un véritable travail partenarial sur la politique d'accompagnement des personnes handicapées. Les difficultés qu'elles rencontrent ne doivent pas constituer un frein à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi. C'est pourquoi, 1 000 équivalents temps plein seront mis à leur disposition et les postes devenus vacants à la suite de départs en retraite ou de mutations seront intégralement compensés par l'Etat, ce qui représente un afflux supplémentaire de crédits de 7,6 millions d'euros qui seront notifiés aux MDPH dans les tout prochains jours. En outre, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) portera de 30 à 45 millions d'euros l'effort de financement en direction des MDPH, dès 2008.

Ces mesures ne doivent pourtant pas éluder la question de l'évolution nécessaire du statut des MDPH et de leurs personnels. Que les choix se portent sur le maintien du groupement d'intérêt public (Gip), la création d'un établissement public local ou l'intégration dans les services du conseil général, la solution retenue devra permettre de respecter les principes de l'organisation territoriale et de la répartition des compétences actuellement en vigueur.

Les mesures en faveur des personnes âgées sont principalement financées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, le projet de loi de finances prévoit la poursuite de la mise en oeuvre des mesures de lutte contre la maltraitance. Environ 2 millions d'euros seront versés à ce titre aux associations têtes de réseau pour favoriser les bonnes pratiques et promouvoir la bientraitance en établissement. Un des outils essentiels de cette politique est la mise en place d'un numéro d'appel d'urgence, le 3977, dont le premier bilan confirme l'utilité : depuis son lancement, 26 426 appels ont été reçus, soit en neuf mois le double des appels traités en 2007.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits du programme 137 relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, doté, en 2009, de 29,2 millions d'euros. Les actions engagées en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, un an après le lancement du second plan triennal 2008-2010, en constituent le coeur. Plusieurs mesures ont déjà été mises en oeuvre : installation de référents uniques locaux pour l'accompagnement des victimes de violences ; développement de familles d'accueil ; campagne récente de communication à destination des victimes, des témoins et des auteurs et création d'une plate-forme Internet.

Dans le même temps, une politique de sensibilisation et de prévention a été engagée, notamment avec la mise en place d'une commission de réflexion sur l'image des femmes dans les médias, animée par Michèle Reiser, qui a remis son rapport le 25 septembre dernier. Autre priorité, l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, qui a fait l'objet d'une conférence de niveau ministériel dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne et qui demeure une préoccupation essentielle pour les associations.

Enfin, un document de politique transversale relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes a été créé, qui permettra de donner au Parlement une vision globale des actions menées par les ministères et des moyens mobilisés par l'Etat en faveur de cette politique, dont le caractère interministériel sera ainsi garanti.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quel avenir le Gouvernement entend réserver au programme 106 « actions en faveur des familles les plus vulnérables », 80 % de ses crédits étant amenés à disparaître du fait de l'intégration de l'API dans le RSA.

Il a ensuite voulu connaître les raisons de la diminution des crédits consacrés à l'accompagnement des familles à la parentalité.

Enfin, il s'est demandé si les mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp), dont le coût sera supporté par les départements à compter du 1^er janvier 2009, feront l'objet d'une compensation par l'Etat et si les décrets relatifs aux conditions d'application de ces mesures seront publiés dans les délais afin de permettre aux conseils généraux d'inscrire les crédits correspondants dans leur budget prévisionnel.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial pour la commission des finances, a déploré la persistance d'une dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre de l'API ainsi que des insuffisances de crédits pour 2007 et 2008, estimées respectivement à 37 millions et 30 millions d'euros. Il a souhaité également que soient justifiés les 63,6 millions d'euros d'économies prévues au titre de l'année 2009.

Malgré la loi de 2005 réformant l'adoption qui a permis la mise en place de l'Afa, ainsi qu'une procédure unique d'agrément, M. Alain Milon s'est inquiété de la baisse du nombre d'adoptions nationales et internationales relevée par le rapport de Jean-Marie Colombani. Il s'est demandé si l'Afa peut être efficace dans sa conception actuelle et s'il ne serait pas utile de se pencher sur la question de l'adoption en France, et en particulier sur la procédure d'abandon autorisant l'adoption définie par l'article 350 du code civil. En outre, il a souhaité connaître la position du Gouvernement sur la possible reconnaissance en droit français de la kafala, qui consiste à accueillir un enfant et à pourvoir à son éducation sans qu'un lien de filiation par l'adoption ne soit établi. Enfin, il a demandé des éclaircissements sur la polémique née entre le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et l'association « Enfance et familles d'adoption », à la suite de l'annonce de la mise en place d'un fonds de coopération spécifique pour les pays qui souhaitent renforcer leur système de protection de l'enfance.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est félicitée des principes de gestion et des priorités retenus par le Gouvernement pour définir le budget alloué aux politiques en faveur des familles vulnérables qui, bien qu'en diminution, répond aux attentes des Français.

S'adressant à Mme Valérie Létard, elle a souligné la difficulté que rencontrent les employeurs, pourtant bien disposés, pour embaucher des personnes handicapées souvent faiblement qualifiées.

M. Jacky Le Menn, reconnaissant la nécessité d'une évolution des politiques mises en oeuvre pour répondre aux besoins des personnes en difficulté, a regretté que cela se traduise par une modification substantielle du périmètre des missions qui rend difficiles les comparaisons d'une année sur l'autre.

M. Guy Fischer, s'inquiétant de la diminution des crédits relatifs à l'accompagnement des familles à la parentalité, a souligné la préoccupation des associations à ce sujet. Il s'est dit attaché à l'évaluation des politiques mises en oeuvre ainsi qu'au maintien des points d'information pour les familles et des réseaux d'écoute.

M. Alain Vasselle a souhaité connaître les montants ainsi que les modalités de récupération des indus sur les prestations familiales. Il a également demandé si les politiques mises en oeuvre en faveur de l'encadrement et du suivi des adolescents font l'objet d'une évaluation permettant d'en apprécier l'efficacité.

M. Alain Gournac s'est enquis de l'existence d'accords avec les pays de l'Union européenne permettant de traiter les cas des enfants des couples binationaux qui se séparent. Enfin, il a souhaité que les modalités de calcul du dispositif de bonus-malus écologique appliqué aux voitures prennent mieux en compte la situation des familles nombreuses.

Sur la question de la diminution des crédits relatifs à l'aide à la parentalité, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a rappelé que les fonds inscrits en loi de finances pour 2008 n'ayant pas été intégralement consommés, des ajustements ont été opérés pour 2009 en fonction des besoins réels. Une mission d'évaluation a été commandée à la direction générale des affaires sociales (DGAS) tandis que la convention d'objectifs et de gestion (Cog) en cours de signature avec la Cnaf permettra de mieux flécher les crédits.

Sur la compensation des Masp pour les départements, elle a confirmé qu'elle serait effectuée à la fin de l'exercice au vu des comptes administratifs présentés par les conseils généraux.

En ce qui concerne l'adoption, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, est convenue qu'il existe un décalage entre le nombre d'agréments accordés par les conseils généraux aux familles et le nombre d'enfants adoptables. De plus, de nombreux pays ont signé la convention de La Haye et prennent parallèlement des mesures pour favoriser l'adoption des enfants par des familles résidentes. Il est vrai que les enfants adoptés souffrent généralement d'un double traumatisme d'abandon et de déracinement. C'est la raison pour laquelle la politique engagée par le Gouvernement vise à favoriser l'adoption nationale, comme c'est le cas dans d'autres pays, l'Italie notamment. C'est sur ce modèle que la France a prévu de mettre en place une organisation interministérielle présidée par le Premier ministre et animée par le secrétariat d'Etat chargé de la famille. Dans le même temps, l'article 350 du code civil sera réformé pour faciliter les procédures d'adoption nationale, tandis que des mesures seront prises pour développer les réseaux internationaux de l'adoption et améliorer l'accompagnement des parents d'enfants adoptés à l'étranger. A cette fin, chaque région sera dotée d'une consultation d'orientation et de conseils en adoption (Coca).

Les actions de coopération conduites en direction des pays susceptibles de s'ouvrir à l'adoption internationale sont, sur ce point, déterminantes. C'est la raison pour laquelle le programme 301 « Développement solidaire » de la mission « Immigration, asile et intégration » consacre près de 50 millions d'euros au financement de la rénovation et du développement des orphelinats, ainsi qu'à la défense et à l'accompagnement des femmes battues dans ces pays. En conséquence, elle a défendu la politique mise en oeuvre par le ministère en charge de cette mission pour renforcer la protection des enfants dans les pays qui le souhaitent.

En ce qui concerne la kafala, elle a rappelé que ce système de parrainage propre aux sociétés musulmanes, qui n'admettent pas l'adoption, n'est pas encore reconnu en France même si des solutions peuvent être trouvées au cas par cas.

M. Nicolas About, président, a mentionné les travaux récents de la commission des lois du Sénat sur ce sujet, invitant le Gouvernement à s'inspirer des solutions qui ont été proposées dans le cadre de la proposition de loi qui en a résulté.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a souhaité revenir sur les reproches relatifs à la diminution des crédits alloués à la politique familiale. Il ne faut pas oublier les mesures concrètes mises en oeuvre dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour favoriser le développement de différents modes de garde ainsi que l'ensemble des mesures fiscales qui contribuent, à hauteur de 88 milliards d'euros, à soutenir les familles et la natalité. Elle a par ailleurs souligné l'intérêt que son ministère porte à la situation des adolescents et à l'accompagnement des familles confrontées à des problèmes de délinquance. Enfin, pour ce qui concerne les problèmes spécifiques posés par les couples binationaux, elle s'est engagée à s'entretenir sur ce sujet avec les ministres des pays concernés.

Mme Isabelle Debré a confirmé la récurrence des problèmes posés par les couples binationaux, en particulier lorsque l'un des ex-conjoints est originaire d'Allemagne ou de Belgique.

En réponse à M. Alain Vasselle, Mme Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, a indiqué que les modalités de récupération des indus seront définies dans le cadre de l'examen de l'article 78 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de la signature de la Cog entre l'Etat et la Cnaf, sur la base du rapport d'évaluation que celle-ci lui a transmis tout récemment.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quelle définition sera retenue par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) pour évaluer l'employabilité des personnes handicapées lors de leur demande d'AAH.

Il a demandé quelles évolutions sont envisagées dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP) et la mise en place des agences régionales de santé (ARS), s'inquiétant notamment du sort qui sera réservé au secteur médico-social.

Par ailleurs, estimant que la PCH ne répond que partiellement aux besoins des personnes handicapées, il s'est dit favorable à une modification de son périmètre permettant notamment une meilleure prise en charge des aides ménagères.

Enfin, soulignant les dysfonctionnements des MDPH qui se traduisent par des inégalités dans les délais de traitement des dossiers d'un département à l'autre, il a souhaité connaître les mesures envisagées par le Gouvernement pour améliorer la qualité de service.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la commission des finances, a souhaité obtenir des précisions sur l'origine des économies réalisées sur les dépenses d'AAH et sur les modalités de compensation, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, des besoins de financement apparus au cours de l'année 2008 et qui s'élèvent à près de 150 millions d'euros.

Mme Gisèle Printz a plaidé en faveur de la création d'un secrétariat d'Etat dédié aux droits des femmes, considérant que de nombreux sujets relèveraient de son champ de compétences, par exemple la contraception, l'IVG ou la question de l'égalité salariale et professionnelle. Par ailleurs, elle a souhaité connaître les intentions du Gouvernement concernant les mesures prises dans le cadre du projet de loi généralisant le RSA et relatives aux règles de décompte des salariés et des stagiaires handicapés dans les effectifs des entreprises assujetties à l'obligation d'emploi de 6 % de travailleurs handicapés.

M. Jacky Le Menn s'est inquiété de la montée en charge rapide de la PCH enfant et des moyens qui seront accordés aux départements pour y faire face. Se ralliant à la position défendue par le rapporteur pour avis concernant l'élargissement du périmètre des prestations prises en charge par la PCH, il est convenu du problème posé par la prise en compte très restrictive des aides ménagères. Il a également souligné les lourds dysfonctionnements des MDPH qui résultent, selon lui, à la fois de l'ambiguïté du statut des personnels et de la multiplicité des intervenants représentant l'Etat (Ddass, direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle [DDTEFP], CNSA). Enfin, il a souligné les inquiétudes fortes des associations concernant l'articulation des politiques sanitaires et médico-sociales dans le cadre de la mise en place des ARS.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a demandé si le renforcement des pénalités imposées aux entreprises privées ne respectant pas l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés pendant une durée supérieure à trois ans s'appliquera également aux employeurs publics. Par ailleurs, elle a estimé nécessaire d'augmenter les effectifs du service public de l'emploi et du réseau Cap Emploi chargés d'accompagner les travailleurs handicapés dans leur parcours d'insertion professionnelle, soulignant notamment l'attention spécifique qui doit être accordée aux personnes atteintes de troubles psychiques. Enfin, elle s'est félicitée de la suppression de l'obligation de justifier d'une période d'inactivité de plus d'un an pour prétendre à l'AAH, ainsi que de l'amélioration des conditions de cumul de cette allocation avec les revenus d'activité. Cela devrait en effet inciter davantage les personnes handicapées à reprendre une activité à durée déterminée ou intérimaire.

M. Alain Vasselle s'est une nouvelle fois inquiété de l'interprétation abusive des règles applicables à la présidence des conseils de la vie sociale institués dans les foyers occupationnels par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale. Il en résulte que, parfois, ce sont des personnes handicapées mentales qui sont amenées à présider ces structures. Il demande depuis plusieurs années que des mesures de clarification du décret du 25 mars 2004 soient prises pour remédier à cette situation, mais en vain.

Il a également dénoncé une forme de maltraitance passive qui résulte des conditions restrictives de sortie des personnes handicapées des établissements qui les accueillent, qui ne peuvent excéder quarante-cinq jours par an et qui se traduisent par une suspension du versement de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), selon que les sorties s'effectuent par période de deux ou huit jours.

Enfin, il a souhaité savoir si les engagements du ministre des comptes publics Eric Woerth seront tenus sur le remboursement des dettes accumulées par l'Etat, au titre de l'AAH, vis-à-vis de la sécurité sociale.

M. Nicolas About, président, a jugé nécessaire d'améliorer la qualité des aides accordées aux personnes handicapées à domicile, en veillant tout particulièrement à ce que les soins soient accomplis par le même intervenant dans le souci de la dignité de la personne.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a soulevé par ailleurs le problème posé par la non-prise en charge des frais de transport pour les personnes hébergées en maison d'accueil spécialisé (Mas).

M. Guy Fischer s'est inquiété des restrictions budgétaires imposées aux Esat, le taux de reconduction des moyens qui leur sont alloués étant inférieur au taux d'inflation prévisionnel pour 2009 malgré les difficultés que rencontrent ces établissements. En outre, ils seront soumis au principe de convergence de leurs tarifs vers un tarif plafond fixé par décret visant à rationaliser leurs coûts de fonctionnement ou les incitant à se regrouper pour dégager des économies d'échelle.

Mme Bernadette Dupont a plaidé en faveur d'une simplification des démarches administratives de renouvellement de l'AAH et de placement en foyer ou établissement. Elle s'est demandé dans quelle mesure il est pertinent de réviser tous les cinq ans les décisions d'attribution des prestations ou de placement en établissement lorsque le handicap est manifestement irrémédiable. Enfin, elle a appelé de ses voeux l'amélioration des compétences et de la formation des personnels des MDPH afin que le service rendu soit de meilleure qualité.

M. Marc Laménie a dit partager l'opinion de ses collègues sur les dysfonctionnements des MDPH et a souhaité obtenir des précisions concernant les projets du Gouvernement sur la question du cinquième risque et de la dépendance.

Mme Annie David a suggéré que les démarches soient également simplifiées pour le renouvellement des cartes d'invalidité lorsque le handicap est avéré et irréversible.

En réponse à Mme Sylvie Desmarescaux, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, est convenue de la nécessité d'améliorer la formation des personnes handicapées pour favoriser leur insertion dans l'emploi, tout en rappelant que les différentes mesures du pacte national pour l'emploi des personnes handicapées vont conjuguer leurs effets pour atteindre cet objectif. A cet égard, les progrès réalisés en faveur de la scolarisation des enfants handicapés constituent une avancée déterminante dont les résultats seront mieux perceptibles dans une dizaine d'années. Elle a souligné l'importance d'identifier dès que possible les personnes handicapées en mesure de travailler pour les accompagner vers l'emploi après la réalisation d'un bilan de compétences et en mobilisant au mieux les synergies du réseau des Cap Emploi, ainsi que les moyens d'action du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et de l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph).

En réponse à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, elle a rappelé que les règles de calcul des cotisations versées à l'Agefiph et au FIPHFP en cas de non-respect de l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés sont identiques, à la différence près que les administrations contrevenantes subissent de surcroît une mesure de gel de l'évolution de leur masse salariale.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a déploré que la participation financière de l'Agefiph au réseau des Cap emploi ait diminué même si la contribution nouvelle du FIPHFP compense partiellement cette diminution.

Rappelant que le FIPHFP détient une trésorerie dormante de plus de 260 millions d'euros, M. Nicolas About, président, a suggéré que le fonds augmente sa participation au financement du réseau Cap emploi.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a néanmoins fait valoir qu'au total, le réseau des Cap emploi bénéficiera d'une hausse de crédits de 3,5 millions en 2008 et de 7 millions en 2009 et que 30 % du budget de l'Agefiph seront consacrés aux dépenses de formation des personnes handicapées, soit environ 200 millions d'euros. En outre, la limite d'âge de trente ans pour accéder aux contrats d'apprentissage est supprimée, ce qui favorisera la formation et l'insertion professionnelle des personnes qui souhaitent accéder aux métiers concernés.

Elle s'est voulue rassurante sur les conséquences de la mise en place des ARS pour le secteur médico-social, le principe de fongibilité asymétrique garantissant la préservation des moyens alloués aux établissements accueillant des personnes âgées et handicapées. Par ailleurs, le passage à une logique d'appels à projets n'empêchera pas de favoriser les initiatives des acteurs associatifs qui font la richesse de ce secteur. Il s'agira également d'encourager les organismes et les administrations à se regrouper pour mutualiser leurs moyens et réduire leurs coûts de fonctionnement.

Mme Sylvie Desmarescaux a suggéré de revoir la dénomination des ARS qui, en l'état, ne tient pas compte de l'existence du secteur médico-social.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, s'est dite ouverte à ce sujet, évoquant notamment l'idée d'une dénomination telle que les « agences régionales de santé et d'autonomie ».

Elle est convenue par ailleurs des problèmes posés par la non-prise en compte des aides ménagères dans la PCH, indiquant que son ministère travaille à la mise en place d'une part forfaitaire englobant le coût de ces aides pour les personnes handicapées qui y recourent.

En ce qui concerne les MDPH, une mission conduite par l'Igas est chargée d'étudier l'éventualité d'une évolution du statut de ces maisons, ainsi que de celui des personnels mis à disposition par l'Etat et qui bénéficient encore d'un droit d'option préjudiciable à la stabilité des effectifs et à la qualité du service. S'agissant des délais d'instruction des dossiers, la CNSA étudie la possibilité de simplifier les procédures et de diffuser un recueil de bonnes pratiques à destination des professionnels.

M. Guy Fischer a fait observer que les personnes handicapées sont les premières victimes de ces dysfonctionnements, qui résultent, dans certains cas, d'une volonté non avouée des départements de rationaliser les dépenses dans ce domaine.

En réponse à M. Auguste Cazalet, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a expliqué que l'augmentation du montant de l'AAH de 3,9 % au 1^er septembre a conduit à l'inscription de 236 millions d'euros de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2008. Les économies réalisées pour 2009 résultent des mesures prises en faveur de l'accès à l'emploi des bénéficiaires de l'AAH.

En réponse à Mme Gisèle Printz, elle a indiqué que la majorité des pays européens regroupent les politiques en faveur de la solidarité dans un même ministère en y incluant le domaine de l'égalité entre les hommes et les femmes. Toutefois, compte tenu du caractère interministériel de ces politiques, elle est convenue de la nécessité d'avoir un interlocuteur commun à tous les ministères chargé de défendre les droits des femmes. C'est la raison pour laquelle ont été mis en place une délégation interministérielle et des déléguées régionales aux droits des femmes rattachées aux secrétariats généraux pour les affaires régionales (Sgar), ainsi qu'un document de politique transversale regroupant l'ensemble des crédits consacrés à ces politiques.

En ce qui concerne les dispositions relatives à l'obligation d'emploi des personnes handicapées qui figurent dans le projet de loi généralisant le RSA, elle a confirmé l'intention du Gouvernement d'améliorer la rédaction adoptée par la commission mixte paritaire sur le décompte des salariés handicapés exerçant à temps partiel. La position du Gouvernement sera définitivement arrêtée après la consultation du CNCPH et des principales associations représentatives des personnes handicapées. Elle a estimé nécessaire de permettre aux salariés les plus lourdement touchés d'être embauchés, s'ils le souhaitent, à temps partiel. Le droit en vigueur permet d'ailleurs la prise en compte des salariés exerçant à temps partiel comme s'ils occupaient un emploi à temps plein.

M. Nicolas About, président, a objecté que les conditions actuelles d'application de la loi découlent d'une circulaire de la DGTEFP qui fait une interprétation abusive du principe posé par le législateur.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a souhaité que la concertation avec les associations débouche sur une solution équilibrée et favorable aux personnes handicapées.

En réponse à M. Jacky Le Menn, elle a indiqué que la mise en place de la PCH en faveur des enfants doit se faire en deux étapes et qu'elle se traduit d'ores et déjà par des progrès significatifs pour les enfants atteints des handicaps les plus lourds. Le délégué interministériel aux personnes handicapées, Patrick Gohet, travaille actuellement à la rénovation des conditions de prise en charge des aides techniques et humaines dans le cadre de la PCH enfants, ainsi que la possibilité pour les familles de bénéficier d'aides complémentaires des fonds départementaux de compensation.

En réponse à M. Alain Vasselle, elle a confirmé que le décret relatif à la composition du conseil de vie sociale des établissements a été corrigé dès 2007 afin que des personnes handicapées mentales ne puissent plus être autorisées à le présider. Les Ddass ont d'ailleurs envoyé aux établissements concernés des préconisations allant dans ce sens.

M. Nicolas About, président, a proposé qu'une mission parlementaire contrôle le bon fonctionnement de ces conseils.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, s'est étonnée des règles de sortie fixées par certains établissements alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit la suspension de l'ACTP lorsque la période passée à l'extérieur de l'établissement excède quarante-cinq jours. Elle s'est engagée à faire parvenir aux conseils généraux qui gèrent ces établissements une note des Ddass de rappel à la règle sur ce sujet.

En réponse à M. Guy Fischer, elle a par ailleurs fait valoir le mérite des contrats de projets, d'objectifs et de moyens (Cpom) signés avec les Esat qui permettent de fixer, en accord avec les établissements concernés, un budget global et d'organiser une meilleure coopération et une mutualisation des moyens entre établissements. Cette méthode présente l'avantage de privilégier la concertation plutôt qu'une logique coercitive.

M. Jean Desessard a émis des doutes sur les améliorations et le surcroît d'efficacité que l'on peut attendre du regroupement des établissements.

Mme Bernadette Dupont s'est déclarée très préoccupée du risque que la création d'un nombre important de places nouvelles n'aggrave le problème actuel de l'insuffisance des personnels encadrants dans les établissements accueillant des personnes handicapées. Le manque de personnels et de formation se traduit malheureusement encore trop souvent par une maltraitance de fait. C'est notamment le cas lorsque l'absence de personnel le lundi matin fait à l'obstacle à l'accueil des personnes handicapées qui ont été prises en charge par leur famille durant le week-end.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a fait observer que le ratio d'encadrement dans les établissements accueillant des personnes handicapées est l'un des plus élevés de l'Union européenne. Le regroupement des établissements devrait d'ailleurs permettre une meilleure organisation des personnels en cas de défaillance pour assurer les remplacements. Enfin, elle a rappelé que le plan « métiers », qui vise à améliorer la formation des personnels, constitue une des priorités de son ministère.

PLFSS pour 2009 - Commission mixte paritaire - Désignation de candidats

Puis la commission a procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Nicolas About, Alain Vasselle, Dominique Leclerc, Jean-Jacques Jégou, Bernard Cazeau, Mme Raymonde Le Texier et M. Guy Fischer et comme candidats suppléants : M. Gilbert Barbier, Mmes Jacqueline Chevé, Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux et M. André Lardeux.

Projet de loi portant réforme de l'hôpital - Nomination de rapporteur

La commission a ensuite désigné M. Alain Milon, rapporteur sur le projet de loi n° 1210 (AN - XIIIe législature) portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires.

Projet de loi pénitentiaire - Saisine pour avis - Nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a enfin décidé de se saisir pour avis du projet de loi pénitentiaire n° 495 (2007-2008), dont la commission des lois est saisie au fond.

Elle a nommé M. Nicolas About rapporteur pour avis de ce projet de loi.

Jeudi 20 novembre 2008

- Présidence de Mme Isabelle Debré, vice-présidente, puis de M. Nicolas About, président. -

PJLF pour 2009 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Audition de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, sur le projet de loi de finances pour 2009.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué que les programmes 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » et 167 « Liens entre la Nation et son armée » s'élèvent à 3,42 milliards d'euros, en diminution de 105,5 millions et de 3 % par rapport à la loi de finances pour 2008.

Ce budget en baisse recèle en réalité des progressions réelles tant de la dotation par pensionné que des principaux postes d'intervention ou de fonctionnement. Il permet en particulier de reconduire et de préserver le droit à reconnaissance et à réparation dû au monde combattant ; d'augmenter de façon substantielle les subventions de fonctionnement de l'office national des anciens combattants (Onac) et de l'institution nationale des invalides (Ini) ; de majorer les crédits affectés aux travaux d'entretien des sépultures de guerre et à la rénovation des hauts lieux de mémoire ; de préserver, malgré une réorganisation du programme 167, une identification budgétaire très claire des crédits dédiés ; enfin, de reconduire la masse budgétaire affectée à la réserve militaire, soit 92 millions d'euros dont 76 millions pour les rémunérations et charges sociales.

Dans le contexte économique et financier actuel, ce budget préserve l'essentiel et permet d'aborder la délicate phase de restructuration de la direction du service national et de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) dans de bonnes conditions.

Par ailleurs, les crédits nécessaires à la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et des pensions de réversion sont reconduits automatiquement. La dotation intègre les crédits nécessaires à l'attribution de pensions aux veuves dont les droits ont été décristallisés en 2007, au titre des entrées de 2008 et 2009. L'évaluation du coût total de la mesure, fondée sur une hypothèse de 3 500 entrées dans le dispositif, est de 24 millions d'euros.

Pour la retraite du combattant, les sorties excéderont les entrées pour la troisième année consécutive, ce qui se traduit par une diminution de la dotation de 11 millions d'euros. Celle-ci permettra toutefois la prise en charge de 10 000 personnes qui, pour la plupart, bénéficieront d'un rappel sur deux ou trois ans.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, est ensuite revenu sur l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoyant l'augmentation de deux points de l'indice de la retraite du monde combattant, pour le porter à 41 points à compter du 1^er juillet 2009. Cette nouvelle majoration, qui s'inscrit dans la droite ligne de la volonté du Président de la République, permettra de verser à chaque titulaire de la carte du combattant une retraite annuelle de 558,42 euros, ce qui représente une augmentation de 28,9 % depuis 2006.

Une provision de 20 millions d'euros est également inscrite au titre du rapport constant afin de financer les revalorisations du point d'indice de pension qui interviendront en 2008 et 2009 conformément aux évolutions des rémunérations publiques.

Les majorations des rentes mutualistes progressent par ailleurs de 15,5 millions d'euros, soit 6,86 % de plus qu'en 2008. Ce crédit supplémentaire prend en compte l'entrée dans le dispositif de nouveaux bénéficiaires issus de la quatrième génération du feu et effectue un rebasage des crédits de la loi de finances initiale pour 2008 qui s'avèrent insuffisants à hauteur de 4,7 millions.

Puis M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a présenté les dotations accordées aux établissements publics que sont l'Onac et l'Ini, dont le projet de budget permet de conforter les missions.

La subvention d'action sociale de l'Onac s'élève à 19,1 millions d'euros, dont une enveloppe maintenue à 5 millions pour la mise en oeuvre du dispositif d'allocation différentielle pour les conjoints survivants. Si l'on ajoute les 40 millions versés pour son fonctionnement, l'établissement public voit sa dotation progresser de 3,6 %, et donc de 1,4 million. Cette majoration de crédits lui permettra notamment de développer ses capacités informatiques et d'assurer la mise à niveau de son contrôle de gestion dans la perspective de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui l'installe progressivement en tant qu'opérateur unique de proximité du monde combattant.

Avec un budget de 10,8 millions d'euros en 2009, dont une subvention d'investissement de 2 millions destinée à permettre la poursuite des travaux de mise en sécurité, l'Ini est confirmée dans sa vocation d'accueil des plus grands invalides et ses capacités d'expertise sur le handicap.

L'entretien des lieux de mémoire reçoit également une dotation supplémentaire de 244 000 euros afin de renouveler les matériels et équipements, d'améliorer l'entretien général et de poursuivre les opérations engagées en 2008 sur les tombes de la Première Guerre mondiale.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, est ensuite convenu que les diminutions de crédits du programme 169 sont inéluctables dans la mesure où elles correspondent à la baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires ; ainsi, les pensions militaires d'invalidité reculent de 94 millions pour une baisse de 20 000 bénéficiaires, la retraite du combattant de 11 millions pour une baisse de 45 000 bénéficiaires et les soins gratuits de 7 millions pour une baisse de 5 000 bénéficiaires mais l'enveloppe permettra de maintenir une augmentation de 2,46 % de la dotation par pensionné en 2009.

Le tendanciel budgétaire pour la période 2009-2011 présente là encore des diminutions corrélées à la baisse du nombre de bénéficiaires et reste donc acceptable.

Les crédits du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » assurent la pérennité de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) et des moyens affectés à la politique de mémoire.

Les crédits dévolus à la JAPD progressent de 0,46 %, à près de 157 millions d'euros, et permettent de financer les besoins de fonctionnement de la direction du service national (DSN), en voie de réorganisation, et des organismes qui lui sont rattachés.

Quant aux crédits affectés à la politique de mémoire, leur progression de 800 000 euros vise à répondre à des sollicitations de plus en plus nombreuses. La réorganisation budgétaire visant à regrouper les actions de communication et de promotion du patrimoine culturel dans le programme 212 « Soutien de la politique de défense » prend acte du pilotage direct de ces politiques par le ministère de la défense.

Hormis cette évolution de périmètre, les crédits de la politique de mémoire affichent une baisse apparente de 2,2 millions d'euros qui s'explique par deux mouvements contraires : la sortie du budget pour 2009 des 3 millions provisionnés au titre de la création de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, de Tunisie et du Maroc ; en sens inverse, l'augmentation de 800 000 euros des crédits dédiés aux travaux d'entretien des sépultures de guerre et à la rénovation des hauts lieux de mémoire.

En conclusion, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué que les associations d'anciens combattants lui paraissent satisfaites par la revalorisation de la retraite du combattant, de même que le renforcement du caractère départemental de l'Onac est apprécié. La réforme de cet office sera mise en oeuvre avec précaution, des expérimentations étant conduites dans cinq départements-test et prendra en compte la situation des personnels dont les missions vont évoluer.

En réponse à Mme Isabelle Debré, présidente, qui l'interrogeait sur les suites que le Gouvernement entend donner au rapport d'André Kaspi sur l'avenir des commémorations, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a d'abord indiqué avoir veillé à ce que l'ensemble des associations du monde combattant soient auditionnées. Toutes les propositions de la commission Kaspi visant à rendre les commémorations plus vivantes et attractives seront retenues ; en revanche, aucune commémoration nationale ne sera supprimée, de même qu'aucune cérémonie locale ne sera empêchée.

Ceci étant, il s'agira à l'avenir d'être prudent avant d'envisager toute nouvelle commémoration, au risque d'entrer dans une inflation mémorielle. Il a par ailleurs salué l'action des associations, et notamment celle du « Souvenir français », afin d'impliquer les jeunes dans l'organisation des cérémonies, et souligné que l'utilisation d'internet constitue une autre piste de modernisation des commémorations, comme en témoigne le succès de la mise en ligne des fiches biographiques du 1,4 million de « Morts pour la France » durant la Première Guerre mondiale. A la demande de Mme Isabelle Debré, présidente, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué qu'un document synthétique sur les suites du rapport Kaspi sera transmis aux parlementaires et diffusé auprès du monde combattant.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a souhaité recevoir l'assurance que l'amendement adopté à l'Assemblée nationale minorant les crédits de la mission « Anciens combattants » de 57 millions d'euros afin de financer les mesures en faveur de l'emploi ne remet pas en cause les mesures de justice et de réparation prévues dans le budget.

Après avoir rappelé que le projet de budget permet, dans une situation financière contrainte, de préserver l'essentiel et que l'effort supplémentaire pèsera sur l'ensemble des ministères, M. Jean-Marie Bockel a précisé que ces minorations de crédits s'imputent sur des sommes déjà mises en réserve et qu'aucune des dépenses prévues, y compris la revalorisation de deux points de la retraite du combattant votée à l'Assemblée nationale, n'en sera affectée. Les marges de manoeuvre dont il dispose pour faire davantage encore seront cependant réduites et de nouvelles baisses de crédits ne sont par conséquent pas souhaitables.

A Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur la mise en place éventuelle d'un régime d'indemnisation unique à destination des orphelins dont les parents ont été victimes de guerre, M. Jean Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a répondu que le rapport du préfet honoraire Jean-Yves Audouin, à qui une mission d'expertise sur le sujet a été confiée, est en cours d'achèvement. Il appartiendra ensuite à la commission de concertation qui sera mise en place dès le début de l'année prochaine d'examiner ces recommandations. Selon les orientations retenues, les implications financières d'un tel dispositif pourraient être considérables ; la plus grande vigilance est donc nécessaire afin d'éviter d'ouvrir une nouvelle boîte de Pandore en matière d'indemnisation des orphelins.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial de la commission des finances, a reconnu la complexité de la question et suggéré d'apporter une réponse sociale aux problèmes des orphelins en situation d'échec professionnel.

A Mme Isabelle Debré, présidente, qui lui demandait si des parlementaires seront associés à la concertation, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a répondu par l'affirmative en précisant que la forme de cette participation reste à préciser.

Puis Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, s'est réjouie qu'une solution au problème des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, les RAD-KHD, ait enfin été trouvée avec la signature en juillet dernier d'une convention entre l'Etat et la Fondation Entente franco-allemande ; celle-ci doit permettre de verser une indemnité de 800 euros aux 5 800 personnes recensées. Après avoir salué l'implication de Gisèle Printz et Esther Sittler sur cette question, elle a souhaité avoir des précisions sur l'inscription des crédits nécessaires à cette indemnisation au sein de la mission.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a indiqué qu'à ce jour, 4 600 demandes ont été réceptionnées, 3 793 sont en cours de traitement et 2 746 d'entre elles seront mises en paiement au 1^er décembre. La dotation correspondante, d'un montant de 2,3 millions d'euros, est prélevée sur les crédits ouverts pour 2008 et ne figure donc pas dans le projet de budget pour 2009.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a souhaité connaître la position du Gouvernement sur l'opportunité de créer une médaille d'honneur du monde combattant, en faveur de laquelle elle milite depuis de nombreuses années. Cette distinction purement honorifique et sans incidence budgétaire permettrait, à ses yeux, de matérialiser la considération et la reconnaissance que méritent tous ceux qui se sont battus au service de la Nation.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, s'est déclaré convaincu par cette proposition. Il a donc entamé les démarches nécessaires à sa mise en oeuvre concrète auprès du Grand chancelier de la Légion d'honneur, ainsi que du Président de la République et du Premier ministre.

En réponse à Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur la possibilité d'étendre l'attribution de la carte du combattant aux militaires présents en Afrique du Nord (AFN) au-delà de la date retenue jusqu'à présent du 2 juillet 1962, M. Jean-Marie Bockel a indiqué qu'il a prioritairement traité la question de l'adaptation des critères d'attribution de la carte aux soldats combattant dans le cadre des opérations extérieures (Opex), pour lesquels un nouveau décret est en cours de rédaction. Il est cependant favorable à l'attribution de la carte aux soldats présents en AFN jusqu'au 1^er juillet 1964, même si la question concerne pour l'essentiel les effectifs présents en 1962.

Après avoir félicité le ministre d'être parvenu à résoudre le problème douloureux des RAD-KHD, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial de la commission des finances, a souhaité avoir des précisions sur les conditions d'attribution de la carte du combattant aux militaires combattant en Opex.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a rappelé que les critères antérieurement retenus pour l'AFN ne sont plus adaptés et que la réflexion en cours, qui devrait aboutir en début d'année prochaine, doit permettre de qualifier la particularité des Opex sans dénaturer la notion de combattant. Il demeure que le nombre des soldats concernés reste difficile à évaluer et que l'impact budgétaire ne se matérialisera que dans une trentaine d'années, lorsque les soldats ayant combattu en Opex feront valoir leur droit à la retraite du combattant.

Mme Gisèle Printz a souhaité revenir sur la situation des anciens prisonniers du camp de Tambow qui n'ont pas été indemnisés au motif qu'ils étaient situés du mauvais côté de la « ligne Curzon », ainsi que sur le remboursement des frais médicaux. Elle a considéré que la médaille d'honneur du monde combattant devrait aussi être attribuée aux réfractaires et jugé qu'un maintien des crédits de la mission pendant un an au moins permettrait de satisfaire bon nombre des revendications des anciens combattants.

Après s'être félicité des actions conduites par le « Souvenir français » en direction des jeunes, M. Marc Laménie a demandé si de nouvelles actions associant les établissements scolaires sont envisagées. Il a fait part de ses craintes de voir certains services départementaux au service des anciens combattants regroupés au niveau régional alors que leur rôle de proximité est essentiel.

Mme Bernadette Dupont a souhaité avoir des précisions sur le sort des délégués-mémoire dans le cadre de la réorganisation des services de l'Onac.

En réponse, M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'Etat à la défense et aux anciens combattants, a déclaré qu'il étudie la situation des anciens prisonniers du camp de Tambow, encore qu'il s'agisse désormais plus d'une question de reconnaissance que d'un problème d'indemnisation. Le dossier des patriotes réfractaires est en cours de traitement et l'on devrait parvenir à une solution satisfaisante pour l'ensemble des parties, à l'image de ce qui a été fait pour les personnes réquisitionnées dans le cadre du service de travail obligatoire (STO). Il est certain que la rénovation des commémorations passe par un partenariat renforcé avec l'éducation nationale, auquel le ministre a dit travailler. S'agissant de l'Onac, les services départementaux seront confortés dans leur mission d'accueil de proximité tandis que les tâches administratives seront mutualisées au sein de pôles de compétences, également placés au niveau départemental, qui viendront aussi en appui des délégués-mémoire au cas par cas.

PJLF pour 2009 - Audition de Mmes Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, et Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mmes Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, et Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, sur le projet de loi de finances pour 2009.

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a indiqué que la mission « Ville et logement » bénéficiera en 2009 d'un budget de 7,64 milliards d'euros en crédits de paiement, auxquels s'ajouteront des ressources extrabudgétaires mobilisées par deux opérateurs, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru) et l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah), pour un montant de 1,3 milliard d'euros.

La mission comprend les quatre programmes : le premier permettra à six millions de ménages de bénéficier de 5 millions d'euros d'aides personnelles au logement ; le deuxième est constitué des aides à la pierre, qui représentent 800 millions consacrés au financement de 120 000 logements sociaux, dont 20 000 très sociaux ; le troisième, doté de 770 millions, est dédié à la politique de la ville et a pour objet l'amélioration des conditions de vie dans les quartiers sensibles ; enfin, le quatrième mobilise 1,1 milliard en faveur de la lutte contre l'exclusion et l'insertion des personnes vulnérables.

Puis Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a rappelé que la politique de la ville ne se réduit pas au programme 147 éponyme mais est portée par l'ensemble des ministères. L'éducation nationale, par exemple, consacrera plus de 1 milliard d'euros au financement des mesures en faveur des quartiers en difficulté : il s'agit notamment des 1 600 places d'« internats d'excellence » ou des « sites d'excellence » identifiés à ce jour. De même, le ministère de l'économie dégagera 250 millions sur trois ans pour financer 45 000 contrats d'autonomie destinés aux jeunes de ces zones sensibles. Par ailleurs, la dotation de solidarité urbaine (DSU), qui bénéficie surtout aux villes les plus pauvres, augmentera de 70 millions l'année prochaine.

Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a ensuite présenté le programme « Politique de la ville ». Avec 25 % du budget, l'éducation reste l'axe prioritaire. Dans le domaine de l'emploi, 88 millions d'euros seront consacrés au dispositif des adultes relais, auquel s'ajouteront les postes financés dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs). La rénovation urbaine, qui vise à améliorer le cadre de vie des habitants, sera également financée grâce à la contribution du 1 % logement.

Elle a fait valoir que, selon le dernier rapport de l'observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus), le taux de réussite au brevet y a augmenté de plus de quatre points entre 2006 et 2007, ce qui est plus rapide qu'ailleurs, que les atteintes aux biens y ont baissé de 10 % et que 55 % des habitants sont satisfaits de l'amélioration de leur cadre de vie.

Enfin, la politique de la ville sera très prochainement modifiée : au niveau national, la délégation interministérielle à la ville (Div) deviendra le secrétariat général du comité interministériel des villes et transférera ses compétences de gestion à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Au niveau local, 350 postes de délégués expressément en charge de la politique de la ville seront créés.

Comme il a pu le constater lui-même dans le quartier des Mureaux, M. Alain Gournac a souligné que, dans les zones sensibles plus qu'ailleurs, l'implication des femmes est la clef de la réussite éducative des enfants. Il s'est également inquiété de la fin du droit au maintien dans les lieux pour les locataires de HLM en situation de sous-occupation.

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a répondu que le projet de loi, récemment examiné par le Sénat, aménage en douceur la suppression du droit au maintien dans les lieux, en prévoyant notamment une obligation pour le bailleur de proposer au moins trois offres de relogement au locataire avant de pouvoir lui demander de quitter son appartement.

Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a jugé que le rôle central des femmes rappelé par M. Alain Gournac doit conduire les pouvoirs publics à mieux les soutenir en favorisant la formation professionnelle, notamment dans le domaine de la petite enfance. Reprenant l'exemple des Mureaux, elle a salué l'initiative de plusieurs femmes de ce quartier qui ont récemment écrit, monté et joué une pièce de théâtre pour présenter aux enfants les dangers du Sida.

Mme Isabelle Debré, présidente, a indiqué que l'appui des pouvoirs publics passe également par la simplification de la procédure de validation des acquis de l'expérience (VAE) qui pourrait largement bénéficier à ces femmes.

Mme Bernadette Dupont a rappelé que la VAE reste un processus très long qui exige parfois trois années entières.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a souligné que la mission « Ville et logement » sera marquée en 2009 par une débudgétisation importante, l'Etat demandant au 1 % logement d'apporter une contribution de 850 millions d'euros. Or, des bruits contradictoires circulent autour de l'engagement du 1 % : un accord a-t-il été réellement signé avec les partenaires sociaux, ce que certains d'entre eux contestent ? De plus, ce prélèvement ne va-t-il pas pénaliser le secteur du logement en contraignant le 1 % logement à réduire le montant total des prêts qu'il accorde au titre du pass travaux ? Par ailleurs, quelles sont les mesures envisagées par la ministre pour construire l'année prochaine 20 000 logements très sociaux ?

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, s'est déclarée surprise par les interrogations du rapporteur puisque, selon elle, un accord a été officiellement signé entre l'Etat et le 1 % logement le 10 octobre dernier et entériné par le conseil d'administration du 1 % le 23 octobre. Le secteur du logement ne sera pas pénalisé par le prélèvement de 850 millions d'euros car cette somme sera consacrée à la construction et la rénovation de logements sociaux ou dégradés. En outre, le pass travaux, qui est accordé sans condition de ressources, ne sera pas asséché puisque le 1 % continuera de le financer à hauteur de 200 millions d'euros par an. L'objectif de construction de 20 000 logements très sociaux pourra être atteint grâce à une plus forte mobilisation des élus locaux qui doivent comprendre qu'il s'agit d'une question de solidarité nationale à laquelle chacun doit prendre sa part. Les crédits d'accompagnement destinés aux habitants de ces logements seront par ailleurs portés de 4 à 7 millions d'euros.

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a enfin souhaité saluer les dispositions relatives à l'hébergement d'urgence adoptées à l'initiative du Sénat lors de l'examen du projet de loi de mobilisation pour le logement, estimant qu'elles permettront enfin d'optimiser l'occupation des places existantes. Dans ce domaine, ce n'est pas tant le nombre de places qui pose un problème, puisqu'il correspond à peu près au nombre de personnes sans domicile fixe, que leur utilisation rationnelle et efficace.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a demandé si la baisse de 12 % des crédits consacrés à la politique de la ville sur la période 2009-2011 ne risque pas d'entraver la mise en place du « plan espoir banlieue ». Par ailleurs, quelles sont les mesures prévues pour mieux coordonner l'action des acteurs locaux de la politique de la ville et assurer aux associations la stabilité budgétaire nécessaire ?

Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a répondu que les conventions triennales prévoient explicitement une garantie de financement sur trois ans. Le pilotage local devrait être amélioré grâce à la création des directions régionales de la cohésion sociale. Enfin, le « plan espoir banlieue » repose davantage sur une meilleure mobilisation des crédits de droit commun que sur l'appel à des crédits supplémentaires.

PJLF pour 2009 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Janine Rozier sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » du projet de loi de finances pour 2009.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a rappelé que la mission comporte trois grands programmes : le premier témoigne de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants au travers notamment des pensions et secours qui leur sont accordés ; le deuxième souhaite promouvoir l'esprit de défense au sein de la population et retrace les crédits dévolus à l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) ainsi qu'à la politique de mémoire ; le dernier concerne l'indemnisation des victimes de persécutions commises pendant la Seconde Guerre mondiale, dont les crédits figurent au sein de la mission bien qu'ils soient gérés par les services du Premier ministre.

Si les chiffres-clés du budget montrent un recul de 3,95 % de l'enveloppe budgétaire entre 2008 et 2009, soit 145 millions d'euros à périmètre constant, celui-ci s'explique par la disparition inéluctable des bénéficiaires - près de 20 000 sorties attendues en 2009 pour les pensions militaires d'invalidité et 56 000 pour la retraite du combattant. En réalité, la mission permet une hausse de la dotation moyenne par pensionné de 2,46 %. Si l'on inclut les dépenses fiscales, l'effort global en direction du monde combattant atteint près de 4 milliards d'euros, ce qui permet la reconduction de toutes les prestations existantes, voire leur augmentation.

Pour ce qui concerne le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », la réduction des dépenses liées au paiement des pensions militaires d'invalidité (4,8 %) ne porte pas atteinte au droit à la reconnaissance et à la réparation dû aux anciens combattants du fait de la baisse démographique. L'enveloppe mobilisée, qui s'élève à près de 1,9 milliard d'euros, permettra de servir aux 325 000 bénéficiaires prévus en 2009 une pension annuelle moyenne de 5 754 euros.

Une provision de 20 millions supplémentaires est également prévue pour financer les revalorisations du point d'indice qui interviendront en 2008 et 2009 en fonction de l'évolution des rémunérations publiques.

La prise en charge des droits liés aux pensions d'invalidité - soins médicaux gratuits, appareillages et remboursement des prestations de sécurité sociale servies aux invalides de guerre - est assurée puisque la réduction des dotations correspondantes (5,9 %, à 246 millions d'euros) est ajustée pour faire face aux besoins grandissants d'une population vieillissante, ainsi qu'à la hausse générale des dépenses de santé. L'enveloppe consacrée aux réductions de tarif dans les transports est, quant à elle, reconduite malgré la baisse du nombre de bénéficiaires afin de tenir compte de l'augmentation des coûts de transport.

Par ailleurs, les crédits consacrés à la retraite du combattant (746 millions d'euros) sont également préservés, la dynamique démographique étant compensée par les revalorisations régulières du montant des pensions servies. Le chemin parcouru depuis 2006 est considérable puisque l'indice - qui stagnait depuis 1978 - est passé progressivement de 33 à 39 points, soit un effort supplémentaire de plus de 116 millions d'euros sur la période 2006-2008.

En réponse à l'engagement du Président de la République de porter la retraite du combattant à 48 points d'ici à 2012, un amendement du Gouvernement a été adopté lors de l'examen du budget à l'Assemblée nationale, qui prévoit une majoration supplémentaire bienvenue de deux points à compter du 1^er juillet 2009. Le passage à 41 points devrait requérir une dotation d'environ 30 millions d'euros en année pleine car l'arrivée de nouveaux titulaires de la carte du combattant au titre des opérations extérieures (Opex) dans les années à venir compensera les sorties attendues de bénéficiaires plus âgés. Chaque pensionné recevra désormais une retraite annuelle de 558,42 euros, ce qui représente une progression de 29,9 % depuis 2006.

Puis Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a abordé la décristallisation des prestations versées aux anciens combattants d'outre-mer, dont le montant avait été « cristallisé » après l'accession de leur pays à l'indépendance. Cette mesure d'équité, mise en oeuvre en 2002 et complétée en 2007, est non seulement reconduite, mais confortée : 24 millions d'euros sont prévus pour financer l'attribution de pensions aux veuves, mariées après les dates d'indépendance, dont les droits ont été décristallisés en 2007 et qui entrent progressivement dans le dispositif en 2008 et 2009. Cette dépense s'ajoutera aux 107,5 millions d'euros versés en 2007 à plus de 78 000 pensionnés, dont 87 millions sont directement liés au surcoût de la décristallisation.

Les diverses dépenses fiscales en faveur des anciens combattants - exonérations d'impôt sur le revenu, demi-part supplémentaire, déductions des versements effectués pour la retraite mutualiste, exonération de certains droits de mutation ou de droits d'enregistrement - représentent un « manque à gagner » pour l'Etat évalué à 500 millions d'euros, ce qui démontre l'attention portée au monde combattant.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que les crédits de solidarité augmentent de 5,2 % et atteignent désormais près de 312,9 millions d'euros. Ils recouvrent principalement les majorations des rentes mutualistes et les subventions versées aux opérateurs que sont l'office national des anciens combattants (Onac) et l'institution nationale des invalides (Ini).

Créée en 1923, la rente mutualiste concerne environ 430 000 personnes. La souscription ouvre droit, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, à une majoration spécifique versée par l'Etat qui varie de 12,5 % à 60 % selon le titre détenu et sa date d'obtention. Il est d'ailleurs assez difficile d'obtenir des bénéficiaires des informations sur cette rente pour laquelle toutes les associations d'anciens combattants demandent en permanence l'augmentation du « plafond majorable », fixé depuis 2007 à 125 points d'indice de pension d'invalidité, soit 1 693,55 euros au 1^er octobre 2008. Or, outre l'avantage fiscal qui lui est attaché, les crédits consacrés aux majorations ont augmenté de 13,8 % entre 2004 et 2008 et progressent encore de 6,86 % cette année, pour atteindre 242 millions d'euros. L'année 2009 sera en particulier marquée par l'entrée dans le dispositif des ressortissants issus de la quatrième génération du feu qui compensera en grande partie les sorties attendues.

Par ailleurs, les deux établissements publics - Onac et Ini - auxquels l'Etat fait appel pour la mise en oeuvre des actions de solidarité en faveur du monde combattant voient leurs missions confortées.

L'Onac, dont les missions sociales sont reconnues dans un grand nombre de départements, est par excellence l'organisme social de proximité, à l'écoute du monde combattant. Il gère certaines prestations d'aide sociale attribuées aux veufs et aux veuves, les foyers de personnes âgées et les maisons de retraite conventionnées, les situations de tutelle ou des pupilles de la Nation.

Sa dotation progresse de 3,2 % et s'établit à plus de 59 millions. Cette enveloppe lui permettra de développer ses capacités informatiques dans la perspective de la mise en place efficace de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et des nouvelles missions qui lui sont confiées, d'améliorer les interventions au titre du maintien à domicile et de l'aide ménagère et de verser l'allocation différentielle versée aux conjoints survivants.

A cet égard, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, s'est félicitée que les demandes de la commission formulées en 2007 aient été rapidement entendues puisque le revenu mensuel minimum garanti, d'abord fixé à 550 euros, a été porté dès novembre 2007 au niveau du seuil de pauvreté (681 euros) puis à 750 euros en 2008. De même, l'aide personnalisée au logement (APL) ne sera plus intégrée dans les ressources appréciées pour bénéficier de l'allocation et il faut espérer qu'il en sera de même pour l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa).

Dans la perspective de la simplification des structures administratives, l'Onac doit devenir le guichet unique des anciens combattants et exercera, à terme, bon nombre des missions de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) qui pilotait jusqu'à présent l'ensemble des politiques du programme 169 et qui a vocation à disparaître. Il conviendra de suivre avec attention la mise en place de cette réforme essentielle et notamment l'adéquation des moyens humains et matériels de l'Onac à cette nouvelle mission.

Enfin, l'augmentation de 2 % des crédits de l'Ini permettront d'améliorer encore l'accueil des grands invalides de guerre.

Abordant le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée », Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a déploré que les actions « Communication » et « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » soient transférées vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » rattaché au ministère de la défense alors qu'elles permettaient d'assurer la cohérence des actions de mémoire. On déplore en effet que les Français, et notamment les jeunes générations, portent peu d'intérêt aux manifestations patriotiques et en ignorent souvent les dates et les raisons. La commission présidée par l'historien André Kaspi devra tenir compte de tous ces éléments et les programmes scolaires devraient obligatoirement s'attacher dès maintenant à améliorer cette situation.

En attendant, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a assuré qu'elle portera une grande attention à ce que la dispersion des crédits de mémoire entre trois programmes et deux missions ne fragilise pas davantage encore la politique de mémoire.

La dotation exceptionnelle de 3 millions d'euros votée l'an dernier pour la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc, qui avait été créée par la loi du 23 février 2005, est préservée sur un compte spécial de l'Onac dans l'attente de la réalisation prochaine du projet. Si l'on excepte ces crédits, l'enveloppe consacrée à la politique de mémoire progresse de 13,3 %, pour atteindre près de 6,8 millions, ce qui permettra d'accélérer la restauration des nécropoles nationales de la Grande Guerre. L'entretien des sépultures de guerre et des Hauts lieux de mémoire, qui relève du programme 169, bénéficie par ailleurs d'une dotation en hausse de 5,7 %, à 12 millions d'euros, soit au total près de 20 millions dévolus à la mémoire. Il faut sur ce point rendre hommage à l'association du « Souvenir français » et à l'action bénévole de ses membres pour l'entretien des cimetières et monuments aux morts.

Enfin, pour ce qui concerne le programme 158 relatif à l'indemnisation des victimes de la Seconde Guerre mondiale, la baisse des crédits de 27,1 % s'explique par la décrue du nombre de dossiers nouveaux attendus en 2009. Si la mise en place d'un régime unique d'indemnisation, actuellement à l'étude, devra traiter la question des orphelins de victimes de meurtre fortuit ou d'exécution sommaire, la position du ministre, tendant à éviter toute surenchère en ce domaine, est légitime.

Sur la question récurrente de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD), il est heureux qu'une solution ait enfin été trouvée entre l'Etat et la Fondation Entente franco-allemande par le versement aux 5 800 personnes recensées d'une allocation d'un montant de 800 euros, financée par moitié par les deux parties.

En conclusion, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de se prononcer en faveur de l'adoption des crédits 2009 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

En réponse à M. Nicolas About, président, qui a souhaité savoir si les cimetières français situés en Afrique du Nord sont toujours entretenus, Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, a précisé que sur les 900 000 tombes entretenues chaque année, 230 000 sont situées à l'étranger, dont beaucoup en Afrique du Nord. Elle a par ailleurs indiqué qu'à l'occasion d'un de ses rapports, Jacques Baudot, ancien rapporteur spécial de la commission des finances, s'était rendu sur place et avait pu constater le bon usage des crédits d'entretien.

Compte tenu des nouvelles missions qui seront confiées à l'office, Mme Bernadette Dupont s'est interrogée sur la façon dont les directeurs départementaux de l'Onac devront être nommés à l'avenir.

Mme Catherine Procaccia a considéré que toutes ces données ont un grand intérêt, notamment pour répondre aux questions soulevées lors des assemblées générales d'associations d'anciens combattants. Elle a par ailleurs indiqué avoir été alertée des conditions de vie peu satisfaisantes des pensionnaires des maisons de retraite.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis, en est convenue mais a rappelé qu'il ne s'agit pas là d'un problème spécifique aux foyers et maisons de retraite conventionnés par l'Onac. Elle a ajouté que les pensionnaires de l'Ini sont particulièrement bien traités et que des crédits ont été débloqués l'an dernier pour financer de nouvelles prothèses.

En tout état de cause, les anciens combattants sont écoutés, et c'est bien légitime, mais oublient parfois, lorsqu'ils formulent leurs revendications, les efforts importants de reconnaissance et de réparation que la Nation déploie en leur faveur.

Mme Catherine Procaccia a fait valoir l'état critique de certains des monuments érigés dans le bois de Vincennes en hommage aux anciens d'Indochine, pour lesquelles elle ne parvient pas à obtenir de crédits. Elle a proposé au rapporteur, qui l'a accepté, de lui transmettre le dossier.

Enfin, Mme Isabelle Debré a rappelé l'engagement du ministre de faire parvenir aux parlementaires une note synthétique sur les suites de la commission Kaspi.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2009 ainsi qu'à l'article 59 septies rattaché.

PJLF pour 2009 - Audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative

Présidence de M. Nicolas About, président, puis de Mme Catherine Procaccia, vice-présidente. -

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, sur le projet de loi de finances pour 2009.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a indiqué que la France consacre 8,8 % de sa richesse nationale aux dépenses publiques de santé, essentiellement retracées au travers de la loi de financement de la sécurité sociale. Les crédits figurant au budget de l'Etat peuvent paraître modestes en regard mais traduisent l'effort engagé en matière de solidarité nationale.

La mission « Santé » regroupe désormais l'ensemble des crédits d'Etat en matière de santé publique, de prévention sanitaire et d'accès aux soins, hormis les crédits de personnels. La meilleure lisibilité des politiques publiques qui en découle répond à la volonté du Parlement. Le programme « Prévention et sécurité sanitaire », d'un montant de 489 millions d'euros, concentre les moyens de pilotage de la politique de santé publique y compris en matière de sécurité sanitaire. Les actions en faveur de la prévention des maladies chroniques représentent près du quart des crédits du programme. La nécessaire réforme de l'organisation du système de santé sera abordée dans le cadre du projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires » qui sera débattu au Parlement en janvier prochain. La création des nouvelles agences régionales de santé (ARS) permettra d'améliorer l'efficacité des politiques de prévention. Par ailleurs, la loi relative à la politique de santé publique arrive à échéance au 1^er janvier 2009 et fera l'objet d'une nouvelle discussion.

La lutte contre le cancer reste l'action la plus importante du programme complétée par l'effort de réduction des pratiques addictives et à risques : un nouveau plan cancer est en cours d'élaboration et de nombreuses campagnes de prévention sont destinées à la population générale et aux plus fragiles, dans le cadre de la priorité donnée à l'accès et à l'éducation à la santé. La future loi « Hôpital, patients, santé et territoires » complètera cette action à destination de deux publics, les patients atteints de maladie chronique et les plus jeunes.

La veille et la surveillance des risques sanitaires ainsi que la préparation aux situations d'urgence constituent une autre priorité pour 2009.

Les opérateurs du programme reçoivent plus de la moitié des crédits prévus, ce qui impose d'améliorer leur coordination. La création par la direction générale de la santé (DGS) d'un comité d'animation du système d'agences au printemps 2008 est une réponse à cette préoccupation.

Le programme « Offre de soins et qualité du système de soins » vise à garantir la qualité et l'accessibilité de l'offre de soins. L'essentiel de ces crédits est consacré à la formation initiale des médecins et au financement des agences régionales de l'hospitalisation (ARH) en attendant la constitution des agences régionales de santé (ARS), clefs de voûte de la nouvelle vision territoriale de la politique de santé.

Le troisième programme, « Protection maladies », regroupe des interventions de l'Etat au titre de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c), de l'aide médicale de l'Etat et de la contribution au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante. Ces dispositifs assurent un effort de solidarité nationale en termes d'accès aux soins et d'indemnisation des publics les plus défavorisés. En 2009, la dotation de l'Etat au fonds CMU est nulle en raison des nouvelles recettes qui lui ont été affectées en loi de financement de la sécurité sociale. Concernant l'aide médicale de l'Etat, une augmentation de 77 millions d'euros de la dotation permettra de couvrir la totalité des dépenses supportées par l'assurance maladie.

La politique de santé du Gouvernement, traduite au travers du projet de budget, est une politique de justice et d'efficience.

M. Nicolas About, président, a excusé l'absence de M. Alain Milon, rapporteur pour avis, retenu dans son département. Il a souhaité connaître les projets du Gouvernement en matière de fusion des agences ainsi que les raisons de la baisse des crédits affectés à la lutte contre le VIH et les modalités de résorption du fonds de roulement particulièrement élevé de l'établissement de préparation et des réponses aux urgences sanitaires (Eprus).

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a indiqué que la réduction des crédits affectés à la lutte contre le Sida n'était qu'apparente car elle résulte de la nouvelle présentation des crédits effectuée à la demande du Parlement. Ceux-ci sont désormais répartis entre plusieurs actions et s'élèveront au total à 37,5 millions d'euros, soit une hausse de 200 000 euros par rapport à 2008.

La question de la rationalisation du système d'agences est au coeur de l'action de la DGS. La fusion entre l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et l'agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset) est envisageable et aboutirait à la création d'une agence française de sécurité sanitaire des aliments, de l'environnement et du travail. A l'inverse, la fusion de l'institut de veille sanitaire (InVS) et de l'Afsset telle qu'elle est parfois préconisée nuirait à l'exercice, par l'institut, de sa mission.

Concernant le fonds de roulement de l'Eprus, une convention a été signée entre l'établissement et les ministères de la santé, de l'intérieur et de la défense qui devrait permettre d'assurer sa bonne gestion.

Mme Catherine Procaccia, présidente, a demandé quelles sont les actions du ministère de la santé en matière d'éducation sur Internet face à la multiplication de sites offrant une information prétendue médicale. Elle a également souhaité connaître le calendrier de remise des premières études prévues par le plan interministériel « chlordécone ».

M. Dominique Leclerc a noté l'augmentation des accidents concernant les jeunes sous l'emprise des drogues et de l'alcool. Il a souhaité connaître la politique de prévention envisagée par la ministre sur ce sujet. Il a également demandé des précisions sur le futur territoire de santé des ARS.

M. Alain Gournac a fait valoir qu'Internet est tout à la fois porteur de dangers et vecteur d'informations. Il a interrogé la ministre sur le problème du bruit à l'hôpital durant la nuit dont il a pu constater à quel point il est source d'inconfort pour les malades. Il a également noté que le phénomène d'alcoolisation massive chez les jeunes laisse les maires désarmés face à la multiplication des actes de vandalisme qu'il entraîne et dont il constate souvent les conséquences dans sa commune. Enfin, il a demandé l'état des connaissances médicales sur le risque lié au téléphone portable.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a constaté que les préoccupations des sénateurs concernent principalement le problème de la santé des jeunes, pour lequel elle a élaboré un plan spécifique organisé autour de quatre axes : la lutte contre les comportements à risques, la prévention des déséquilibres alimentaires, le développement des activités sportives et la responsabilisation. La question du bruit à l'hôpital est effectivement un sujet important qui pourra être pris en compte dans le cadre du référentiel d'évaluation de la qualité de l'accueil des malades dans les hôpitaux, dont l'élaboration a été souhaitée par le Président de la République.

Concernant les relais de téléphone portable et les lignes à haute tension, il n'existe à l'heure actuelle aucune certitude scientifique sur leurs effets sur la santé. La fondation « radio fréquence et santé » a lancé son quatrième appel à projet en 2008 pour approfondir les connaissances en ce domaine et il est envisagé de prolonger son action grâce aux crédits d'un compte d'affectation spéciale. Une plaquette d'information concernant la réduction du risque lié à l'exposition aux ondes des téléphones portables est distribuée depuis 2007.

Le phénomène d'alcoolisation massive marque un réel changement dans les comportements face à l'alcool et appelle des réponses adaptées. Le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires » propose plusieurs mesures tendant à limiter l'alcoolisme des jeunes.

Sur la question du plan « chlordécone », M. Didier Houssin, directeur général de la santé, a indiqué que le plan conçu à l'été 2007 regroupe six ministères et huit agences et disposera de 33 millions d'euros sur trois ans. Les actions passent par le développement des laboratoires locaux dans les Antilles, l'élaboration d'études épidémiologiques dont la remise s'échelonnera sur l'année 2009, ainsi que par le développement de l'information et l'aide à la reconversion des aquaculteurs.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a indiqué que les entrelacs de compétences entre les différentes agences dont témoigne le plan « chlordécone » soulignent l'intérêt d'un rapprochement entre l'Afssa et l'Afsset.

Mme Catherine Procaccia, présidente, a fait observer que le non-remboursement de la pilule limite l'accès des femmes à cette forme de contraception.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a expliqué que les pilules dites de troisième génération ne sont pas remboursées en raison de l'absence d'amélioration du service médical rendu. La publicité pour ces pilules et le succès qu'elles rencontrent auprès des médecins qui les prescrivent sont le résultat d'une politique commerciale délibérée des industries pharmaceutiques. Il importe à chacun de prendre ses responsabilités en la matière.