COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 18 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire - Enquête de la Cour des comptes - Ecole maternelle - Audition pour suite à donner

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l'enseignement scolaire, Daniel Vitry, directeur de l'évaluation, de la prospective et de la performance, Guillaume Gaubert, sous-directeur à la direction du budget, et Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur l'école maternelle.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les problématiques liées à l'accueil des jeunes enfants avaient fait l'objet de récents rapports, notamment de la commission des affaires culturelles.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le manque de « lisibilité  » de l'école maternelle dans le cadre tracé par la LOLF avait conduit la commission à confier à la Cour des comptes une enquête sur les modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de ce secteur de l'enseignement scolaire.

Ses conclusions font apparaître la nécessité d'établir rapidement un état des lieux complet des modalités de gestion et des effets de la scolarisation préélémentaire, soulignant que les données disponibles en la matière sont lacunaires et empêchent de se prononcer sur l'optimisation des moyens alloués dans ce domaine. Il a rappelé que le montant global consacré à l'enseignement préélémentaire s'élevait à plus de 12 milliards d'euros.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a insisté sur les fortes disparités géographiques des taux de scolarisation des élèves âgés de deux ans, ceux-ci variant entre 2 % et 61,6 %. Il a ensuite regretté l'absence d'indicateur de performance relatif à l'école maternelle au sein des projets et rapports annuels de performances de la mission « Enseignement scolaire ». Il a indiqué, par ailleurs, que l'accueil des jeunes enfants pose la question de l'articulation entre, d'une part, la politique scolaire et, d'autre part, la politique de la famille et la politique de la ville. Il a soulevé, enfin, la question du niveau de formation des enseignants et des personnels de soutien intervenant dans l'accueil des jeunes enfants.

Après avoir rappelé que l'école maternelle ne pouvait être réduite à des problématiques uniquement financières, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que l'enseignement préélémentaire ne constituait pas un mode de garde, mais avait une réelle fonction pédagogique qui est déterminante dans le parcours scolaire ultérieur des élèves. Il a précisé qu'il convenait de débattre de ce sujet avec les enseignants, les parents d'élèves et leurs représentants syndicaux.

Il a ensuite abordé la question du rôle et de la place de l'école maternelle dans le système scolaire français et dans le processus de réduction des inégalités sociales. Il s'est interrogé sur l'existence d'un « modèle français » de la scolarisation précoce, car les avis sont partagés en la matière. Il a ensuite insisté sur les disparités géographiques de la scolarisation des enfants âgés de deux ans, indiquant notamment que la scolarisation des enfants de deux ans n'avait pas permis un rééquilibrage en faveur des zones défavorisées, alors même que la loi du 23 avril 2005 d'orientation et de programme sur l'avenir de l'école prévoyait une priorité pour l'accueil des enfants de deux ans dans les écoles situées dans un environnement social défavorisé, dans les zones urbaines, rurales ou de montagne.

M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, a indiqué que l'enquête s'était appuyée sur l'étude du système scolaire préélémentaire de cinq académies (Aix-Marseille, Créteil, Lille, Nantes et Reims). Il a rappelé que l'école maternelle constituait un enjeu éducatif, social, humain et financier important, puisqu'elle représentait 2,5 millions d'enfants, 68.000 classes, 17.000 écoles, 12 milliards d'euros de dépenses.

Soulignant la grande hétérogénité des « pratiques locales », en raison de la gestion très déconcentrée de l'école maternelle, il a appelé à la prudence dans l'analyse des données chiffrées dans ce domaine.

S'agissant des missions de l'école maternelle, M. Jean Picq a souligné la position paradoxale de l'école maternelle, dont la fonction est double : une fonction d'accueil et de soins, et une fonction d'éducation. Il a rappelé que, depuis sa création au début du XIXe siècle, l'école maternelle avait fait l'objet de conceptions variées, privilégiant l'une ou l'autre de ces fonctions. Il a indiqué, en outre, qu'il convenait de relativiser l'opposition trop stricte qui pouvait être faite entre, d'une part, un modèle français qui affirmerait la vocation scolaire de l'école maternelle, et, d'autre part, un modèle scandinave qui ferait de l'école maternelle un lieu d'accueil.

Evoquant la scolarisation des enfants âgés de trois à cinq ans, M. Jean Picq a précisé que si la scolarisation en école maternelle n'était pas une obligation pour les parents, les demandes de ces derniers devaient, en revanche, être obligatoirement satisfaites. Il a rappelé qu'aujourd'hui tous les enfants âgés entre trois et cinq ans, ayant fait l'objet d'une demande d'inscription, sont accueillis.

S'agissant des enfants âgés de deux ans, il a indiqué que leur accueil s'effectue dans la limite des places disponibles, ce qui laisse une assez grande latitude aux décideurs locaux. Il a précisé que le ministère de l'éducation nationale ne disposait d'aucune information sur les demandes formulées par les familles auprès des maires en la matière.

Il a ensuite insisté sur le resserrement de la scolarisation des enfants âgés de deux ans, le taux de scolarisation de ces derniers étant revenu de 35 % en 2000-2001 à 21 % en 2007-2008. Cette scolarisation précoce décroît, en particulier, dans les zones d'éducation prioritaire chez les familles d'origine étrangère, par exemple en Seine-Saint-Denis. Il a rappelé que, si de nombreuses études montrent un effet positif à court terme de l'enseignement pré-élémentaire sur le parcours scolaire des enfants des milieux défavorisés, celui-ci s'estompe par la suite.

Abordant la gestion et l'évaluation de l'école maternelle, M. Jean Picq a mis en lumière l'hétérogénéité et l'absence de normes communes pour l'accueil des enfants de deux ans en indiquant que le foisonnement des pratiques locales a, en partie, pour cause la diversité des politiques municipales. Il a insisté sur un coût moyen par enfant quatre fois moins élevé à l'école maternelle (de l'ordre de 4.680 euros), par rapport à l'accueil en crèche (16.500 euros). Le coût global de l'école maternelle s'établit à 12 milliards d'euros dont 6 milliards d'euros pour le budget de l'éducation nationale, 5,2 milliards d'euros pour les communes, 104 millions d'euros pour les départements et 678 millions d'euros pour les ménages.

S'agissant de la formation des enseignants, il a indiqué que les comparaisons internationales montrent qu'une formation universitaire de trois à quatre ans est requise pour l'ensemble des enseignants, précisant que l'OCDE préconise une spécialisation dans le domaine de la petite enfance.

Revenant sur les moyens d'évaluation de l'efficacité de l'école maternelle, il a mis en lumière les carences dans la collecte des données et l'absence d'indicateurs de performance pour l'enseignement du premier degré pré-élémentaire. Il a jugé regrettable qu'aucune évaluation nationale ne soit menée, alors même que la dernière année de l'école maternelle figure dans le premier cycle des apprentissages.

M. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l'enseignement scolaire, a rappelé l'engagement du ministre de l'éducation nationale en faveur de l'égalité des chances et de l'accès aux savoirs fondamentaux, l'objectif étant de faire baisser le taux d'échec de 15 % au sortir de l'école maternelle. Il a souligné que si l'approche scolaire était préférée à la logique d'accueil, justifiée à ses yeux par la formation commune des enseignants du premier degré, il faut également reconnaître que les objectifs cognitifs doivent naturellement tenir compte du besoin de socialisation des enfants.

Il a indiqué que la scolarisation précoce n'apporte pas un avantage particulier aux publics les plus défavorisés, à l'exception des élèves qui ne maitrisent pas la langue française. A cet égard, il a insisté sur l'orientation prise par le ministère dans le renforcement des apprentissages du langage, considéré comme un préalable à l'acquisition des savoirs.

M. Jean-Louis Nembrini a confirmé que l'absence d'évaluation collective des élèves de l'école maternelle conduit les maîtres à instaurer leurs propres méthodes d'évaluation et qu'en conséquence, la direction générale de l'enseignement scolaire étudie la généralisation d'une méthode commune. Il a considéré que les résultats des évaluations faites en sixième ne montrent pas de différence entre les élèves scolarisés à deux ans et trois ans et que les coûts respectifs de l'école et de la crèche ne sont pas comparables, dans la mesure où les moyens en encadrement et les objectifs de ces structures diffèrent sensiblement. Enfin, si la scolarisation des enfants de trois ans avoisine le taux de 100 %, l'accueil des enfants de deux ans n'étant pas obligatoire, les disparités géographiques résident essentiellement dans les différences de comportement des ménages et de politique locale.

M. Daniel Vitry, directeur de l'évaluation, de la prospective et de la performance, a confirmé que les taux de scolarisation des enfants de deux ans varie selon les territoires dans un rapport d'un à trente cinq. Il a souligné que l'éducation nationale ne dispose pas de données relatives au comportement des familles, à l'hétérogénéité des structures familiales, à leurs revenus, et qu'en conséquence, il revient à l'INSEE d'approfondir les études sur les causes locales de ces disparités. Il a relevé que la mise en place d'une « base élèves » améliore le travail de prévision sur le nombre des enfants scolarisés.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a confirmé que le taux d'accueil des enfants de deux ans s'inscrit dans un mouvement de baisse régulier, revenant de 35 % à 2001 à 21 % en 2008.

M. Guillaume Gaubert, sous-directeur à la direction du budget, a indiqué que la scolarisation précoce des enfants présente un coût moins élevé que tout autre mode de garde en raison d'un taux d'encadrement plus faible que dans les crèches. En revanche, une approche en coût global pour les familles serait difficile à définir en raison de la grande diversité des pratiques individuelles.

M. Pierre Martin, corapporteur du rapport d'information sur l'accueil des jeunes enfants au nom de la commission des affaires culturelles, a émis des doutes quant à l'efficacité de la scolarisation des enfants de deux ans, son utilité essentielle résidant, du point de vue des parents, dans sa gratuité. Souhaitant recentrer le débat sur l'intérêt de l'enfant, il a préconisé de confier l'accueil des enfants de deux ans à la branche famille de la sécurité sociale, retenant l'âge de trois ans pour la scolarisation à l'école maternelle. Il a appelé de ses voeux la recherche de solutions novatrices par tous les partenaires de l'éducation nationale, parents d'élèves et syndicats compris.

M. Philippe Dallier s'est étonné de l'absence de moyens statistiques au sein du ministère de l'éducation nationale, dans la mesure où les communes disposent de toutes les données relatives aux demandes d'inscription à l'école. Il a souligné l'inégalité des collectivités territoriales dans le financement des moyens de l'école maternelle, expliquant ainsi le taux très faible de 5 % de scolarisation des enfants de deux ans en Seine-Saint-Denis.

M. Michel Charasse a estimé que la grève administrative des directeurs d'école ne peut, à elle seule, expliquer l'absence de données statistiques, dans la mesure où le pouvoir d'inscription des élèves appartient non seulement aux directeurs d'école, mais également aux maires. Il a mis en exergue le nécessaire respect des normes de sécurité dans la fixation du nombre d'élèves reçus dans les établissements scolaires et le problème posé, notamment en zone rurale, par le transport scolaire des enfants de deux ans. Enfin il s'est élevé contre la mise en place des heures de soutien à des horaires soit trop matinaux, soit trop tardifs qui ne correspondent pas à l'intérêt de l'enfant.

M. Adrien Gouteyron a souligné que la demande d'accueil des enfants à l'âge de deux ans s'inscrit dans un ancrage culturel fort selon lequel les perspectives de réussite scolaire vont de pair avec une entrée précoce à l'école.

Mme Marie-Christine Blandin s'est interrogée sur les véritables finalités de la suppression de l'accueil à l'école des enfants de deux ans, estimant que le Gouvernement recherche des transferts de charges supplémentaires de l'Etat vers les communes.

Mme Françoise Cartron a indiqué que le rapport de la commission des affaires culturelles sur l'accueil des enfants de deux ans précise que le taux de 88 % d'entrée en sixième sans redoublement est indifférent pour les enfants entrés à l'école à deux ou trois ans, mais qu'il tombe à 70 % pour les enfants scolarisés à quatre ans. Elle a appelé de ses voeux la mise en place de modules de formation spécialisée pour les maîtres en charge de la petite enfance.

M. Jean-Louis Nembrini a estimé indispensable que l'éducation nationale s'inscrive dans une démarche d'évaluation et d'étude approfondie de l'efficacité de l'école maternelle, rappelant que la mise en place de la « base élèves » va améliorer considérablement les moyens statistiques de l'administration.

En réponse à M. Michel Charasse, il a indiqué qu'aucune disposition n'interdit d'effectuer le mercredi les heures de soutien mises en place pour l'enseignement du premier degré.

La commission a alors décidé d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Enquête de la Cour des comptes - Procédures publiques gérées par la COFACE - Audition pour suite à donner

Puis la commission a procédé à l'audition de MM. Jean-Loup Arnaud, président de section à la 2e chambre de la Cour des comptes, Jérôme Cazes, directeur général, et Marc Murcia, directeur du moyen terme à la COFACE, Emmanuel Glimet, directeur-adjoint du cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Xavier Musca, directeur général du Trésor et de la politique économique, et Philippe Josse, directeur du budget, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur les procédures publiques gérées par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE), transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'enquête avait été demandée à la Cour des comptes pour deux raisons. D'une part, le compte des procédures publiques de la COFACE n'était pas intégré dans les comptes de l'Etat, bien que celui-ci contrôle la gestion de ces procédures et qu'il effectue, chaque année, un prélèvement sur le compte au profit du budget général. D'autre part, en matière d'aide publique au développement, les explications fournies par la documentation budgétaire étaient insuffisantes, au regard du poids croissant des créances.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », a rappellé que la COFACE agissait soit pour son propre compte, soit pour celui de l'Etat. Le compte retraçant ses procédures publiques présentait, fin 2006, un total de bilan de 14,8 milliards d'euros, soit près de trois fois le bilan de ses opérations de marché. L'assurance-crédit, l'assurance-prospection et la garantie des changes constituent les plus importantes de ces procédures. La COFACE, dans chaque domaine, instruit les demandes de garantie, puis la décision d'accorder la garantie est prise soit par l'autorité administrative, après l'avis de la commission des garanties, soit par la COFACE elle-même, pour des dossiers d'un montant limité.

Il a estimé que cette enquête permettait de porter un jugement globalement positif sur l'organisation de la COFACE, bien qu'elle ait mis en cause les poids respectifs, au sein de la commission des garanties, de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) et de la direction du budget. Il a fait observer que l'assurance-prospection présente une efficacité avérée, dans la mesure où un euro dépensé dans ce cadre engendrait plus de 19 euros de chiffre d'affaires à l'exportation. Toutefois, il a fait part de ses interrogations sur la pratique de la COFACE d'accepter des dossiers malgré l'absence d'avis de la mission économique sollicitée. Il a également noté des insuffisances en matière d'assurance-crédit, certains dossiers étant acceptés en dépit des réserves des administrations de tutelle, et d'autres en l'absence de comptes consolidés ou ayant été audités.

Par ailleurs, il a souligné l'importance des coûts liés à la garantie de change. Sur la période 2002-2006, le résultat financier de cette procédure a été négatif, à hauteur de 12,4 millions d'euros. Il s'est donc interrogé sur les moyens de réduire de ces coûts.

Il a alors noté plusieurs insuffisances relatives au compte des procédures publiques de la COFACE. D'une part, celle-ci n'a jamais produit de comptes semestriels, et ne produit de comptes annuels qu'une dizaine de mois après la clôture de l'exercice. D'autre part, la refonte de son système d'information et des procédures comptables, engagée en 1999, n'était pas encore achevée. En outre, les conventions qui la lient à l'Etat ont toujours été conclues avec retard. Il a remarqué que la convention pour la période 2007-2010 prévoyait un intéressement de la COFACE au raccourcissement du délai de production des ses comptes.

Puis il a rappelé l'importance des montants prélevés par l'Etat, depuis 2006, sur ce compte, élément d'ajustement du solde budgétaire bien que leur requalification par Eurostat, en mars 2008, en ait réduit l'intérêt. Il a souhaité connaître comment la COFACE, après ce prélèvement, conserve le niveau de ressources nécessaire pour faire face aux risques liés aux d'assurance.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », s'est étonné que la Cour des comptes semble relever comme une anomalie les interventions ministérielles, à ses yeux légitimes, dans les décisions d'octroi de la garantie de l'Etat à travers la COFACE. Par ailleurs, il s'est interrogé sur la pertinence de la qualification en aide publique au développement (APD) de créances originellement commerciales. Ne s'agit-il pas d'une requalification visant à majorer les statistiques d'APD ?

M. Jean-Loup Arnaud, président de section à la 2ème chambre de la Cour des comptes, a retracé les principales conclusions de l'enquête, portant sur les trois principales procédures publiques gérées par la COFACE (assurance prospection, assurance crédit et garantie de des changes). D'une manière générale, un jugement positif a été porté sur la gestion, par la COFACE, de ses procédures publiques. Cependant, plusieurs points problématiques avaient été relevés. Il a précisé que l'appréciation de la Cour des comptes ne portait en aucune façon sur l'opportunité des opérations.

Outre des positions divergentes entre la DGTPE et la direction du budget sur certains dossiers, la Cour des comptes a principalement constaté des insuffisances concernant le compte des procédures publiques de la COFACE et les relations financières de celle-ci avec l'Etat. Elle a également avancé des recommandations quant au calcul de la rémunération de la COFACE et aux modalités du prélèvement opéré par l'Etat sur sa trésorerie.

Par ailleurs, M. Jean-Loup Arnaud a indiqué que la COFACE ne jouait aucun rôle dans la détermination du montant de l'APD notifiée à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), chaque année, par la France.   Il a jugé possible une baisse de l'aide française dans les prochaines années, du fait de la raréfaction d'accords de consolidation. Enfin, il a souligné que la situation économique et financière internationale pourrait avoir un impact sensible sur les résultats du compte des procédures publiques de la COFACE.

M. Jérôme Cazes, directeur général de la COFACE, a précisé qu'en fonction de critères de gestion, l'activité de la COFACE se répartissait à hauteur de 95 % en opérations de marché et de 5 % en procédures publiques. Il a fait observer que l'ensemble des grands Etats du monde avait instauré des dispositifs publics de soutien à l'exportation comparables à ceux de la COFACE. Selon lui, le coût global de ces procédures était faible, par comparaison avec les autres pays. Cependant, il a reconnu que l'efficacité de ces procédures restait modérée, car tous les grands Etats ont mis en place des systèmes équivalents.

S'agissant de la garantie des change, il a relativisé le coût des frais de gestion (soit, par an, 2 à 3 millions d'euros) par le montant des engagements de la garantie de l'Etat auquel il correspond (soit 2 à 3 milliards d'euros). Il a également souligné que, malgré de forts risques opérationnels, l'activité de la COFACE n'avait pas été affectée par la crise financière mondiale, grâce à l'encadrement des procédures en cause.

Par ailleurs, il a mis en relief les difficultés de la COFACE pour élaborer, à côté d'une simple comptabilité de gestion, une comptabilité d'engagements.

M. Marc Murcia, directeur du moyen terme à la COFACE, a indiqué que les garanties octroyées tendaient à augmenter, et que de nouveaux clients se manifestent, notamment pour l'assurance-crédit dans les pays émergents. Compte tenu de la crise actuelle, il anticipe une forte hausse de l'ensemble des instruments en 2009.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, sur l'organisation et la maîtrise du risque opérationnel de la direction du moyen terme, il a précisé que cette dernière échangeait quotidiennement avec la direction financière. M. Jérôme Cazes a souligné que les directions en charge des engagements et de la gestion lui rendent directement compte, de même que la salle de marché, ce qui contribuait à réduire le risque opérationnel. Il a ajouté que la salle de marché n'avait pas connu d'incident opérationnel majeur depuis 19 ans, et que le risque demeure faible - même s'il ne peut être nul - du fait du caractère robuste des opérations effectuées.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, M. Jean-Louis Arnaud a indiqué que la Cour des comptes n'avait pas d'observations particulières à formuler sur le contrôle interne de la COFACE. M. Jérôme Cazes a précisé que la COFACE disposait de trois niveaux de contrôle et d'une cartographie précise des risques, afin d'éliminer les plus élevés.

M. Emmanuel Glimet, directeur-adjoint du cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a considéré que la COFACE était un acteur important du soutien au commerce extérieur français, dont les instruments sont encadrés par les règles de l'OCDE afin de respecter une concurrence équitable. Il a relié l'augmentation actuelle des garanties à la conclusion de grands contrats d'exportations tels que les équipements nucléaires. Il a ajouté que le processus décisionnel s'appuyait sur le professionnalisme de la COFACE et de la DGTPE, dont le directeur général était parfois conduit à demander des instructions au ministre de l'économie. Il était cependant « rarissime » que le ministre prenne une décision contraire aux recommandations de l'administration.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, sur l'opportunité d'intégrer le compte des procédures publiques de la COFACE dans le bilan de l'Etat, il a estimé que ce compte était un système « sui generis », comparable à un trust anglo-saxon.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la possibilité que la France conteste la position d'Eurostat devant la Cour de justice des communautés européennes, et M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, s'est demandé quand avait été prise la décision d'intégrer le prélèvement sur les résultats de la COFACE dans les recettes non fiscales de l'Etat.

M. Xavier Musca, directeur général du Trésor et de la politique économique, a relevé que la COFACE avait longtemps constitué un poste de dépense publique avant de devenir une source de recettes non fiscales pour l'Etat. Concernant l'exercice de la tutelle, il a indiqué qu'il était prêt à mettre en place, avec la direction du budget, un dispositif permettant une meilleure coordination au sein de la commission des garanties. Il a estimé que les insuffisances relevées, en la matière, par la Cour des comptes, étaient restées sans incidence sur les décisions prises.

S'agissant de l'efficacité des procédures publiques gérées par la COFACE, il a rejoint l'analyse de son directeur général pour considérer que l'existence de dispositifs similaires, dans la plupart des grands Etats, interdisait de les remettre en cause unilatéralement et en limitait les effets. Cependant, il a indiqué qu'un important travail de normalisation des pratiques des pays émergents était en cours. Il a précisé que le coût des procédures publiques de la COFACE lui apparaissait raisonnable, les conventions entre la COFACE et l'Etat encourageant les gains de productivité.

Par ailleurs, il a confirmé que la crise financière, à ce stade, n'avait pas eu d'impact sur le compte des procédures publiques. Toutefois, il a indiqué que la DGTPE était « attentive » à l'évolution du risque relatif aux pays émergents. Il a fait valoir le rôle de la COFACE dans la stratégie économique globale du gouvernement et dans le soutien à la prise de risques à l'exportation. Cet effort doit être conforté pour les petites et moyennes entreprises. Il a signalé que les mécanisme du cautionnement avaient été assouplis en ce sens, et que les contrats de crédit bénéficiant de la garantie accordée par la COFACE sont admissibles au dispositif de refinancement introduit par la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie.

Par ailleurs, il a estimé que le compte des procédures publiques de la COFACE, comme les fonds d'épargne, constituaient des sortes de « trusts » autonomes. Il a indiqué que la plupart des Etats partenaires de la France, notamment l'Allemagne, n'intégrait pas les structures analogues dans leur bilan.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'objectif constitutionnel de sincérité des comptes publics impliquait une information claire et complète sur les engagements « hors bilan » de l'Etat. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a plaidé en faveur d'une révision rapide du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, afin de disposer de règles clairement articulées avec celles de la LOLF.

M. Xavier Musca a admis ne pas connaître la solution la plus appropriée pour le traitement comptable du compte des procédures publiques de la COFACE, structure « ambiguë » à ses yeux. En tout état de cause, il a souhaité que cette solution ne nuise pas aux intérêts nationaux. Il a jugé qu'Eurostat répondait à la nécessité de disposer d'une « règle du jeu » européenne sur les traitements comptables, mais que ses interprétations devraient être d'autant plus incontestables qu'elles fondaient les décisions de la Commission européenne sur le respect du Pacte de stabilité. Revenant sur la comptabilisation en APD de certaines annulations de créances, il a souligné que la DGTPE, comme la COFACE, ne faisaient qu'appliquer les critères du Comité d'aide au développement de l'OCDE, sans les interpréter. Les importants remboursements anticipés auxquels avaient procédé certains pays, dont l'Algérie et la Russie, au cours des dernières années, ont permis d'accroître le résultat de la COFACE et les prélèvements de l'Etat, mais ce mouvement n'a été que temporaire.

M. Philippe Josse, directeur du budget, a relevé que les mécanismes de garantie de la COFACE avaient été sensiblement élargis ces dernières années. Il importe, en cas de nouvel assouplissement, de maintenir un équilibre entre l'efficacité de la promotion des exportations et l'équilibre des finances publiques. Etablissant un rapprochement avec la crise financière actuelle, il a estimé que le maintien, dans le contrat d'exportation, d'une part non garantie par la COFACE permettait de limiter l'effet de levier. Il a également assuré qu'en matière de tutelle, il veillerait à la fluidité des relations avec la DGTPE.

Il a précisé que l'encours global des créances bénéficiant d'une garantie accordée par la COFACE atteignait 42 milliards d'euros, dont 15 milliards d'euros indemnisées par l'Etat. En termes de flux, les recettes de l'Etat augmentent de manière conjoncturelle compte tenu des « retours à meilleure fortune » sur certains contrats qui avaient fait défaut dans les années 1980. Il a considéré que le prélèvement de l'Etat était légitime et ne faisait que correspondre aux indemnisations passées. Pour autant, il importait de maintenir un « matelas » prudentiel, dont le niveau pouvait être débattu. Il a assuré que l'information du Parlement sur ce prélèvement serait améliorée.

Faisant référence à la décision d'Eurostat, qui avait conduit à relever le déficit de l'Etat, M. Philippe Josse s'est interrogé sur les changements de doctrine de cet organisme et sur l'impermanence de ses méthodes comptables.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, sur l'information contenue dans les documents budgétaires quant aux engagements « hors-bilan » de l'Etat au titre de la COFACE, il a confirmé que le compte général de l'Etat faisait apparaître les 42 milliards d'euros d'encours, et que son annexe comportait une douzaine de pages relatives aux engagements « hors-bilan ». Par ailleurs, il a partagé l'appréciation de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur la nécessité de réviser le décret de 1962 sur la comptabilité publique, précisant que les travaux en ce sens avaient commencé.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les critères fondant le choix des Etats membres de l'Union européenne de faire ou non figurer, dans leur endettement public au sens du traité de Maastricht, tel ou tel élément de passif. Il a préconisé une plus grande sincérité des comptes nationaux, notamment au titre de la prise en compte des engagements « hors bilan » de l'Etat.

M. Jérôme Cazes a fait observer que l'ensemble des opérations afférentes aux procédures publiques était assumé par la COFACE.

Mme Valérie Altbaum, expert près la Cour des comptes, a souligné que la nature juridique du compte retraçant ces procédures restait indéterminée. En conséquence, il était difficile de fixer les normes de son traitement comptable.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la pertinence de l'intervention de la COFACE dans le secteur nucléaire, où existent des risques « souverains ». M. Jérôme Cazes a rappelé que la COFACE, pour l'essentiel, accordait la garantie de l'Etat dans le cadre de risques liés, notamment, à la défaillance de pays émergents.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a souhaité connaître le fondement et la portée de la requalification par Eurostat du prélèvement par l'Etat sur le compte des procédures publiques de la COFACE. M. Xavier Musca a indiqué qu'il s'agissait d'une « nouvelle jurisprudence » de l'institut statistique européen, qu'aucun élément n'avait permis d'anticiper. Elle avait eu un impact de 0,1 point de PIB sur le déficit « maastrichtien ».

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la motivation de cette décision restait à éclaircir, et a appelé de ses voeux une solution durable quant au traitement du compte des procédures publiques de la COFACE.

La commission a alors décidé d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2009 - Mission Ecologie, développement et aménagements durables - Examen de l'article 60 réservé

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen de l'article 60 précédemment réservé rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagements durables ».

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que cet article rattaché prévoyait que l'expérimentation d'une taxe spéciale sur les véhicules de transport de marchandises en Alsace devait avoir lieu avant le 31 décembre 2010. Cette taxe sera généralisée à l'ensemble du territoire avant le 31 décembre 2011.

Il a indiqué que le produit de cette taxe serait affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) et rétrocédé aux collectivités territoriales pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires. Cette taxe serait due, lorsqu'ils empruntent le réseau routier, par les poids lourds dont le poids est égal ou supérieur à 12 tonnes pour l'expérimentation en Alsace et à 3,5 tonnes pour la généralisation à l'ensemble du territoire.

Il a précisé que l'Etat serait autorisé à confier, notamment à un ou plusieurs prestataires extérieurs :

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en oeuvre de la taxe, y compris le dispositif de traitement automatisé et la mise à disposition des équipements électroniques embarqués ;

- la collecte de l'ensemble des informations nécessaires à l'établissement de la taxe ;

- la liquidation du montant de la taxe ;

- la communication aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage du montant de taxe due ;

- le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés concernées.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a observé que l'Assemblée nationale avait adopté quinze amendements au présent article. Les modifications les plus notables sont les suivantes :

- un abattement de 25 % de taxe est prévu pour les départements métropolitains classés dans le décile le plus défavorisé selon l'un des deux critères suivants : leur périphéricité au sein de l'espace européen et la faiblesse de l'offre alternative à la route,

- le taux kilométrique de la taxe est diminué, revenant d'une fourchette comprise entre 0,05 et 0,30 euro par kilomètre à une fourchette comprise entre 0,025 et 0,20 euro par kilomètre.

Il a proposé de ne pas s'opposer à l'adoption du présent article qui semble indispensable à la mise en oeuvre des engagements pris dans le cadre du « Grenelle de l'environnement ». Il a toutefois remarqué que les études d'impact afférentes n'avaient pas été transmises, ni aucune évaluation des actions menées en Alsace. Il a également noté les craintes, qu'il a jugées fondées, des élus des territoires situés hors de la « banane bleue », à savoir la mégalopole européenne. Ils craignent une répartition injuste de la taxe par rapport à leur part dans la création de la richesse nationale, d'une part, et les effets défavorables qu'aurait une réduction du trafic des poids lourds sur l'utilisation de certaines infrastructures de transport, d'autre part.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a noté que le fait de confier la collecte de l'impôt à un partenaire privé, comme le prévoit le présent article, n'augurait ni de la simplicité du système, ni de la « modération » des frais de gestion. Selon les estimations, les frais de collecte pourraient s'élever à 250 millions d'euros pour un produit attendu d'un peu moins de 900 millions d'euros, soit un ratio de 27,7 % alors qu'il devrait être compris entre 5 et 12 % selon les normes habituelles du code général des impôts.

Enfin, il a souhaité que les critères retenus pour les appareils embarqués soient identiques en Alsace et pour le reste du territoire, et que la compatibilité de ces équipements soit assurée au niveau européen. Il a estimé préférable de ne pas lier l'Etat quant à la date de mise en oeuvre de la taxe, afin de ne pas l'exposer à d'éventuelles indemnités de dédommagement du partenaire tiers.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la présentation du rapporteur spécial incitait à mettre en place « une clause de rendez-vous », afin d'évaluer la pertinence du dispositif à mi-parcours.

M. Jean-Pierre Masseret a souligné l'inquiétude de la région Lorraine qui pourrait subir un important report de trafic de poids lourds suite à la mise en place de la taxe dans la région Alsace. La région Lorraine souffre déjà de la proximité des stations pétrolières luxembourgeoises qui entraînent une circulation dense de très gros poids lourds assurant leur ravitaillement en hydrocarbures à moindre coût. Il s'est demandé comment les recettes supplémentaires allouées à l'AFITF par le présent article bénéficieraient au réseau routier des collectivités territoriales concernées.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si les frais de collecte, particulièrement élevés, comprenaient une partie des investissements nécessaires à la mise en place du système de liquidation de la taxe.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'avait pas d'information sur l'utilisation des ressources supplémentaires allouées à l'agence de financement. Il a observé que des investissements importants seraient certainement mis en oeuvre afin de permettre la gestion de la taxe.

Il a ajouté que le dispositif présenté par cet article 60 rattaché était certainement une très bonne idée, dont la traduction législative pourrait être améliorée.

M. Albéric de Montgolfier s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'harmoniser la rédaction du présent article avec le code de la route.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a estimé que les modalités pratiques définissant l'assiette, le champ d'application ou le taux de la taxe semblaient précises. Il a observé qu'un amendement à cet article 60, prévoyant la remise d'un rapport sur les études d'impact et les résultats des premières expérimentations, pourrait être préparé avant le passage en séance publique, afin de répondre aux légitimes interrogations des parlementaires.

M. Jean Arthuis, président, a estimé cette initiative opportune et la commission a donné mandat au rapporteur spécial dans ce sens.

M. Gérard Longuet a tenu à rappeler que l'AFITF, qu'il préside, n'avait pas aujourd'hui les moyens de remplir ses missions. Il a noté que le triplement de la redevance domaniale pesant sur les sociétés d'autoroute risquait de se traduire soit par des contentieux, soit par un allongement de la durée des concessions. Il a indiqué que la mise en place d'une taxe sur les poids lourds demandait un certain temps, comme l'avait montré l'expérience allemande, et a plaidé pour l'entrée en vigueur la plus rapide possible du présent dispositif.

M. Jean Arthuis, président, a observé que le dispositif ne serait généralisé à l'ensemble du territoire qu'en 2011. Il a proposé d'en accepter le principe, sous réserve d'une amélioration de l'information du Parlement, ainsi que l'amendement de la commission à l'article 60 s'y emploie.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a souligné le besoin d'expertise sur la partie technologique de la législation proposée. Il a donc été invité par la commission à déposer un amendement en ce sens.

La commission a alors adopté l'article 60 ainsi modifié.

PJLF pour 2009 - Mission Justice - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission était dotée de 6,654 milliards d'euros de crédits de paiement, en augmentation de 2,6 %. Il a relevé que, dans un contexte budgétaire globalement tendu, cette progression des crédits illustre l'importance attachée à la justice.

Concernant le programme « Justice judiciaire », M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il compte 2,83 milliards d'euros en crédits de paiement et il a souligné « les progrès remarquables » réalisés en termes de maîtrise des frais de justice, grâce aux efforts conjugués des magistrats et de la Chancellerie. Il a précisé qu'en 2009 une dotation de 409 millions d'euros est prévue pour les couvrir.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a toutefois considéré qu'un problème récurrent consistait en l'insuffisance de greffiers au sein des juridictions.

Il a indiqué que le ratio actuel de 2,5 fonctionnaires de greffe par magistrat traduit une réelle faiblesse du soutien logistique. Les efforts en vue d'accroître les effectifs de magistrats, au cours de la période 2003-2007, méritent d'être salués, mais devraient s'accompagner d'un effort encore plus important en faveur des greffiers.

Il a par ailleurs rappelé que l'absence de réforme de la carte judiciaire depuis 1958 avait fini par devenir un frein à la modernisation de la justice et une entrave à sa nécessaire lisibilité pour les citoyens. Pour 2009, le coût de cette réforme se monte à 37 millions d'euros sur le programme « Justice judiciaire », et il faut y ajouter 55 millions d'euros mobilisés sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », provenant essentiellement des produits de cessions de bâtiments appartenant à l'Etat.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a annoncé que sur 5 ans, le coût de la réforme de la carte judiciaire est désormais chiffré par la Chancellerie à 427 millions d'euros, montant inférieur à celui annoncé par le garde des Sceaux à la commission il y a un an, soit 800 millions d'euros.

Il a précisé que ce coût n'intègre pas l'opération de réaménagement du tribunal de grande instance (TGI) de Paris, qui pourrait s'élever à près d'un milliard d'euros.

S'agissant du programme « Administration pénitentiaire », M. Roland  du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que ses crédits de paiement s'élèvent à 2,467 milliards d'euros, soit une progression de 4  %.

Il a rappelé que les conditions de détention sont, en France, inacceptables. Il a précisé que le taux de surpopulation carcérale atteint 126,5 % au 1er juillet 2008, et que ce taux moyen peut aller jusqu'à plus de 200 % dans certains établissement.

Il a noté avec satisfaction la création nette de 4.588 places en établissements pénitentiaires en 2009, mais a regretté que le nombre de places n'égale pas le nombre de personnes détenues au terme de la programmation.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné qu'en 2009, la création d'emplois au sein de l'administration pénitentiaire suivrait ces ouvertures de places.

Concernant les conditions de vie et d'accueil dans les établissements pénitentiaires, il a insisté sur la prise en charge défaillante des cas de psychiatrie en milieu carcéral, car le système souffre d'une grave insuffisance de moyens.

Il a ensuite souligné que la question des transfèrements de détenus appelle une nécessaire « remise à plat », la charge de ces missions incombant actuellement à la police et à la gendarmerie.

Abordant le programme « Protection judiciaire de la jeunesse », M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était en baisse de 2,1 % et marqué par son recentrage sur la prise en charge des mineurs délinquants.

Il a souligné que les taux d'occupation des établissements enregistraient des progrès significatifs.

Enfin, il a constaté que 66 % des jeunes pris en charge au pénal n'avaient ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui avait suivi la clôture de la mesure.

Concernant les moyens du programme « Accès au droit et à la justice », M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'ils diminuaient de 4,3 %. L'aide juridictionnelle (AJ) verrait sa dotation passer de 314,4 millions d'euros en 2008 à 300 millions d'euros. Il a toutefois précisé que cette baisse devait être relativisée car elle pourrait être compensée par un rétablissement de crédits à hauteur de 13 millions d'euros.

Abordant le nouveau programme  « Conduite et pilotage de la politique de la justice : expérimentations Chorus », M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a expliqué cette création par la mise en oeuvre, au sein du ministère de la justice et à compter du 1er janvier 2009, du logiciel Chorus, qui doit gérer, à terme, l'ensemble de la dépense, des recettes non fiscales et de la comptabilité de l'Etat.

Il a noté que la commission nationale informatique et libertés (CNIL), rattachée jusqu'en 2008 au programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés », était transférée vers le programme  « Défense des droits des citoyens » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Ce transfert doit permettre de mieux individualiser et de mieux « sanctuariser » ses crédits, comme la commission des finances le souhaite.

Un large débat s'est, ensuite, instauré.

M. Jean Arthuis, président, a noté que l'examen de ces crédits permet de prolonger la réflexion menée par la commission au cours de l'audition sur les caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), qui s'est déroulée le 29 octobre 2008.

M. Aymeri de Montesquiou s'est félicité de la bonne maîtrise des frais de justice, mais a déploré que trop de personnels de la police et de la gendarmerie soient mobilisés par les opérations de transfèrement des détenus. Il a proposé que, pour limiter ces transfèrements, des magistrats se déplacent dans les établissements pénitentiaires. Il a rappelé que le gouvernement s'était toujours montré ouvert au règlement du problème posé par ces missions.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la visioconférence constitue également une très bonne piste de travail et que son développement peut déboucher sur des sources d'économie importantes.

M. François Trucy s'est interrogé sur le montant du budget prévu pour l'AJ, craignant qu'il ne soit pas suffisant pour rétribuer les avocats.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que ce budget avait été maîtrisé en 2008 et que, depuis l'augmentation en 2007 de l'unité de valeur servant de base au calcul de la rétribution des avocats traitant des dossiers à l'AJ, il n'avait pas été saisi de craintes particulières émanant de la profession d'avocat.

M. Gérard Longuet a évoqué le coût de la réforme judiciaire et a plaidé pour un chiffrage des retombées positives attendues de cette réforme.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'aucun chiffrage de cette nature n'existait pour l'heure. Par ailleurs, il a estimé que le coût annoncé de 427 millions d'euros pour l'ensemble de la réforme a peut-être été sous-évalué et que le dossier relatif au Palais de justice de Paris est source de gaspillages du fait de son « enlisement ». Il a déclaré que le lieu d'implantation le plus adapté pour le futur TGI de Paris semble être l'Hôtel-Dieu et que cette solution a l'assentiment des avocats comme des fonctionnaires et des magistrats.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur le coût de la mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique, dit « bracelet électronique ».

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a déclaré que la dotation consacrée au développement des aménagements de peines et aux alternatives à l'incarcération s'élève à 12,5 millions d'euros en crédits de paiement. Il a ajouté que cette dotation repose sur une estimation de 130 à 140 placements extérieurs mensuels et de 3.200 bracelets électroniques utilisés simultanément.

Il a observé que le placement sous surveillance électronique constitue une excellente solution pour les détenus arrivant en fin de peine et a précisé que les personnels de l'administration pénitentiaire partagent ce jugement.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la suppression de certains TGI et de certains pôles de l'instruction, dans la mesure où elle peut aggraver l'éloignement de la justice et du justiciable.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que le garde des Sceaux tenait la réforme de la carte judiciaire et le regroupement des pôles de l'instruction pour une source d'économies importantes. Il a toutefois précisé que ces réformes doivent s'accompagner de moyens suffisants pour les mettre en oeuvre.

Mme Michèle André a déclaré que la question des transfèrements constitue un problème particulièrement complexe à régler, impliquant de nombreux acteurs. Elle a ajouté que la réforme de la carte judiciaire rend d'autant plus difficile la gestion de ces déplacements.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que, dans cette perspective, les moyens de visioconférence à disposition des établissements pénitentiaires devaient être renforcés et a proposé un amendement en ce sens aux crédits de la mission « Justice » pour y parvenir.

La commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, le groupe socialiste déclarant voter contre l'amendement et les crédits, et elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Justice » ainsi modifiés.

PJLF pour 2009 - Mission Relations avec les collectivités territoriales (et articles 67 à 72) et compte spécial Avances aux collectivités territoriales - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales et les articles 67 à 72 rattachés, et le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a resitué ces crédits dans le contexte général des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales défini par le projet de loi de finances pour 2009.

Les collectivités territoriales sont conduites à s'inscrire dans l'effort de redressement des finances publiques et l'ensemble des concours de l'Etat évoluera désormais au même rythme que ses propres dépenses, c'est-à-dire à celui de l'inflation. Toutefois, et par exception, le rythme de progression de ces concours sera, en 2009, de 2 %, soit 0,5 point de plus que l'inflation prévisionnelle, soit une hausse d'1,1 milliard d'euros par rapport à 2008.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est assurée d'un taux de progression égal à celui de l'enveloppe générale des concours de l'Etat. Pour 2009, et de manière exceptionnelle, elle se verra appliquer un taux de progression dérogatoire de 2 %, entrainant une hausse de crédits de 800 millions d'euros.

Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est désormais intégré dans l'enveloppe des dotations budgétaires et prélèvements sur recettes, tout en conservant ses règles de fonctionnement propres. Les augmentations de la DGF et du FCTVA étant supérieures à celle de l'enveloppe normée élargie des dotations de l'Etat, la différence sera compensée par une diminution à due concurrence de l'ensemble des variables d'ajustement. Cette diminution, qui était initialement de 22,81 % dans le projet de loi de finances pour 2009, a été ramenée à 17,7 % après le vote par l'Assemblée nationale.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a souligné que le projet de budget pour 2009 était également marqué par deux incertitudes concernant la prise en compte des résultats du recensement, dont l'impact sur la DGF devrait atteindre 300 millions d'euros, et les projets de réforme des finances locales incluant l'exonération temporaire de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux.

Puis il a rappelé que cette mission ne constituait qu'une partie, très limitée, de l'effort financier total de l'Etat en direction des collectivités territoriales.

Il a apporté les précisions suivantes sur les quatre programmes de la mission :

- le programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » augmente de 6,45 % du fait de l'intégration de la dotation forfaitaire « Titres sécurisés » et de la dotation de développement urbain pour 50 millions d'euros ;

- le programme « Concours financiers aux départements » progresse d'1,33 % en raison de la prise en compte de l'évolution de la dotation générale de décentralisation (DGD) en faveur des ports maritimes ;

- le programme « Concours financiers aux régions » baisse de 2,88 % et supporte une réduction de 82,7 millions d'euros au titre du versement en hors taxes des subventions d'exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF ;

- le programme « Concours spécifiques et administration » augmente de 54 % en raison de l'intégration des aides pour les communes concernées par les restructurations de la défense et du transfert de dotations à destination de l'outre-mer pour 102 millions d'euros.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a indiqué que pour leur quasi-totalité, les crédits inscrits dans la mission correspondent à des dotations dont la norme d'évolution et la répartition sont fixées par la loi, réduisant la marge de manoeuvre du responsable des programmes.

Il a rappelé que le présent projet de la loi de finances, dans ses articles 11 et 12 prévoit toutefois pour 2009 de déroger aux règles d'indexation actuelles des dotations de fonctionnement et d'investissement, dont les montants seront reconduits à l'identique par rapport à 2008.

Il a observé que l'évolution des crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (DGCL) était fortement contrainte, particulièrement depuis le 1er janvier 2008, date à laquelle les effectifs et dépenses de personnel de la mission ont été transférés sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Il a noté le très faible nombre d'indicateurs de performance rapporté aux montants des crédits de la mission et souligné qu'elle se prêtait difficilement aux exigences du contrôle d'efficacité prévu par la LOLF.

Il a rappelé enfin que l'annexe informative sur les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales, jointe à la mission et le « Jaune budgétaire » relatif à l'« Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales » apportaient au Parlement des éléments d'information appréciables.

Puis M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a présenté ses observations sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (ACT), où transitent plus de 86 milliards d'euros.

Il a indiqué que la première section du compte retraçait les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter.

S'agissant de la seconde section, qui retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et regroupe 85 milliards d'euros, il a évoqué les conclusions du contrôle budgétaire sur les relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales conduit en 2007 par M. Michel Mercier.

Il a précisé que les informations, communiquées par le Gouvernement concernant le bilan global de ces relations, faisaient apparaître une situation de léger déficit, pris en charge par l'Etat pour un montant moyen annuel, sur la période 2001-2007, de 150 millions d'euros.

Il a proposé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué les conséquences de l'intégration du FCTVA dans l'enveloppe normée élargie. Il a rappelé les propositions incluses dans l'amendement adopté à l'article 15 du projet de loi de finances par la commission des finances concernant les variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Il s'est ensuite félicité de ce que le gouvernement ait retenu un taux de progression pour cette enveloppe et pour la DGF supérieur de 0,5 point au taux de l'inflation prévisionnelle.

M. Charles Guené s'est inquiété des effets de la prise en compte des résultats du recensement sur la DGF et des conséquences des modifications apportées sur ce point par l'Assemblée nationale.

M. Bernard Angels a exprimé son opposition aux dispositions du projet de loi de finances concernant les collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Masseret a souligné que ces dispositions entraînaient des pertes de ressources pour les régions.

Mme Michèle André s'est interrogée sur l'intégration, dans l'enveloppe normée, du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- les garanties apportées aux communes dont la population a diminué de 10 % au moins seront financées à l'intérieur de l'enveloppe de la DGF ;

- le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement des armées est bien intégré au sein de l'enveloppe normée ;

- la réduction de l'exonération de la part communale de taxe sur le foncier non bâti agricole, et de sa compensation, proposée par la commission, pourra susciter des controverses du fait des difficultés actuelles du monde agricole.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles rattachés à la mission.

Elle a adopté sans modification l'article 67, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, ayant indiqué que cet article proposait une modification des règles d'évolution de certaines composantes de la DGF afin de préserver des marges de manoeuvre en faveur des dotations de péréquation et de financer les conséquences du recensement.

Elle a adopté sans modification l'article 68 qui vise à calculer hors TVA le droit à compensation des régions au titre de leur compétence en matière de services régionaux de voyageurs et l'article 69 qui prévoit d'atténuer les effets de la diminution de la dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) en 2009 au profit des communes les plus défavorisées.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a précisé que seraient concernées 256 communes pour lesquelles la diminution de DCTP, en 2009 par rapport à 2008, sera égale à la moitié de la diminution moyenne.

A l'article 70, relatif à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a rappelé les termes de la proposition initiale de la réforme qui visait à réduire le nombre de communes éligibles et à modifier sensiblement les critères de répartition de la DSU.

Il a exposé les principales modifications apportées par le Gouvernement et adoptées par l'Assemblée nationale, qui prévoient que :

- l'essentiel de l'augmentation de la DSU, soit 70 millions d'euros, est concentré sur les 150 villes de plus de 10.000 habitants les plus défavorisées ;

- les 327 autres villes, classées dans la première moitié de la strate au vu de leurs difficultés socio-économiques, se verront garantir une progression minimale de 2 % ;

- toutes les villes éligibles seront assurées de percevoir en 2009 un montant au moins équivalent à celui perçu en 2008.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la solution intermédiaire trouvée à l'issue de la négociation entre le Gouvernement et les élus concernés. Puis la commission a adopté sans modification l'article 70.

A l'article 71, créant une nouvelle dotation d'aménagement urbain destinée à financer les projets d'aménagement et de développement des communes prioritaires éligibles à la DSU dans le cadre de priorités définies par le gouvernement, la commission a adopté un amendement visant à établir un lien entre les contractualisations existantes (notamment les contrats urbains de cohésion sociale) et les nouveaux contrats qui donneront droit à des subventions.

Elle a adopté sans modification l'article 72 créant un fonds, doté de 5 millions d'euros en 2009, destiné aux communes qui perdent des ressources du fait de la restructuration des armées.

Enfin, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 72 afin de prendre en compte, dans la répartition 2009 de la part insertion du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), les expérimentations du revenu de solidarité active (RSA) conduites en 2008 par certains départements et de permettre l'individualisation dans les comptes du département des dépenses relatives au RSA.

A l'issue de ces débats, la commission a adopté, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ». Elle a adopté sans modification les articles 67, 68, 69, 70 et 72 rattachés, a adopté un amendement à l'article 71 et un amendement portant article additionnel après l'article 72.

PJLF pour 2009 - Mission Défense - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé qu'il y a un an, il l'avait qualifié de budget « d'attente ». Il a déploré que la loi de programmation militaire 2003-2008 n'ait pas été respectée, tant en ce qui concerne les effectifs que les programmes d'armement. Il a souligné le rôle joué, à cet égard, par le financement des opérations extérieures (OPEX), et indiqué que la sous-exécution « physique » des lois de programmation militaires 1997-2002 et 2003-2008 était de 21 milliards d'euros.

Il a souligné qu'il s'agirait en 2009 de la première année d'application de la future loi de programmation militaire 2009-2014, qui marquait une victoire du réalisme. Il a considéré qu'il n'était pas crédible d'affirmer que la France pouvait à la fois conserver ses effectifs militaires actuels, accroître la disponibilité opérationnelle de ses matériels, maintenir inchangés les objectifs de commandes des grands programmes d'armement, et détenir dans tous les domaines « la meilleure qualité et en abondance ».

Il a souligné qu'avec 30,4 milliards d'euros de crédits de paiement et 1,6 milliard d'euros de ressources exceptionnelles, les crédits de la mission seraient en 2009 de 32 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,3 %. Il a indiqué que ces ressources exceptionnelles d'1,6 milliard d'euros se décomposaient entre 0,6 milliard d'euros de cessions de fréquences hertziennes et 1 milliard d'euros de cessions immobilières du ministère de la défense.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que ce montage constituait une « débudgétisation difficilement supportable », et un manque de « sincérité ».

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que la restructuration des armées supposait la suppression de 54.000 emplois de 2008 à 2014, soit 8.250 emplois chaque année, dont 8.000 pour la seule mission « Défense ». Il a souligné les efforts de productivité importants qu'exigerait une telle réduction des effectifs, et considéré qu'il conviendrait de veiller à ce qu'elle ne soit pas supérieure à celle actuellement prévue. Il a rappelé que le Gouvernement prévoyait de constituer 85 « bases de défense », et souligné qu'il faudrait accroître les départs, pour conserver une armée jeune, tout en conservant des recrutements importants.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations concernant le programme « Equipement des forces ». Il a indiqué que les autorisations d'engagement demandées pour 2009 étaient de 20 milliards d'euros, contre 10 milliards d'euros habituellement. Cet écart provient essentiellement de la commande de 60 Rafale (4 milliards d'euros), de 3 FREMM (2 milliards d'euros), et d'un sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda (1 milliard d'euros). Il a indiqué qu'en conséquence, la « bosse » des autorisations d'engagement non couvertes par des crédits serait portée de 35 à 41 milliards d'euros fin 2009.

Il a rappelé que les ressources exceptionnelles de la mission « Défense » devaient être de 3,5 milliards d'euros en 2009-2011, dont 1,6 milliard d'euros en 2009, ce qui devait permettre de porter les ressources totales de la mission de 30,4 milliards d'euros en 2008 à 32 milliards d'euros en 2009, soit une augmentation de 5,3 %. Il a indiqué que le milliard d'euros de ressources demandé pour 2009 au-delà du « zéro volume » correspondait, par ordre décroissant, aux FREMM (+ 310 millions d'euros), au Rafale (+ 220 millions d'euros) et au missile balistique M51 (+ 120 millions d'euros). Si dans le cas des FREMM, l'augmentation des crédits demandés provient d'engagements antérieurs à 2009, en revanche, dans le cas du Rafale et du missile M51, l'augmentation des crédits demandés dépend majoritairement d'engagements devant être pris en 2009.

Il a rappelé que, lors de l'examen des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le 5 novembre 2008, la commission avait adopté deux amendements tendant à ce que les ministères ne récupèrent que 85 % du produit de leurs cessions immobilières, les 15 % restants étant affectés au désendettement de l'Etat.

Enfin, il a déclaré son intention d'effectuer, avec M. Jacques Gautier, membre de la commission des affaires étrangères, un contrôle conjoint relatif au programme A400M.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a estimé, s'agissant des dépenses de fonctionnement, que 2009 serait le début de la restructuration des armées, prévue par le projet de loi de programmation militaire 2009-2014. Il a rappelé qu'il s'agirait de supprimer 54.000 emplois de 2008 à 2014, soit 8.000 emplois par an pour la mission « Défense », et ce, dès 2009. Il a précisé que ces 54.000 suppressions d'emplois proviendraient :

- pour les deux tiers de la révision générale des politiques publiques (RGPP), c'est-à-dire de gains de productivité ;

- pour un tiers de la révision des contrats opérationnels, c'est-à-dire des objectifs fixés à l'armée, à la suite du Livre blanc.

Il a expliqué que, pour économiser 36.000 emplois dans le cadre de la RGPP, il fallait réaliser des gains de productivité sur les fonctions de soutien, que ce soit le maintien en condition opérationnelle des matériels ou la gestion du personnel et la formation. Il a, en outre, indiqué que la création de 85 bases de défense devait permettre une meilleure mutualisation des fonctions de soutien.

Il a déclaré que si ces 36.000 emplois supprimés ne réduisent pas les capacités opérationnelles, ce serait, en revanche, le cas des 18.000 réductions d'emplois résultant du Livre blanc.

Il a précisé que, selon ses informations, les réductions du nombre d'emplois seraient de l'ordre de 25.000 dans l'armée de terre (sur 150.000), 15.000 dans l'armée de l'air (sur 65.000) et 6.000 dans la marine (sur 50.000).

Il a indiqué, qu'en raison du report à 2009 de l'examen du projet de loi de programmation militaire 2009-2014, plusieurs dispositions législatives, qui auraient dû figurer dans le projet de loi de programmation militaire, seraient discutées dans le cadre de la présente discussion budgétaire, afin d'entrer en vigueur dès le 1er janvier 2009.

Certaines de ces dispositions concernent l'accompagnement de l'impact local des restructurations :

- l'article 32 bis du projet de loi de finances prévoit notamment la possibilité de céder à l'euro symbolique des immeubles du ministère de la défense, au profit de la vingtaine de communes faisant l'objet d'un « contrat de redynamisation de site de défense » ;

- l'article 72 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », prévoit de créer un « Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées » ;

- par ailleurs, il est prévu d'étendre, dans le prochain collectif budgétaire, deux dispositifs d'exonération fiscale et sociale existant actuellement : le dispositif de « crédit de taxe professionnelle » pour les zones d'emploi en grande difficulté, et les mesures d'exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser ».

Il a indiqué qu'au total, les moyens devant être mis en oeuvre pour l'accompagnement territorial des restructurations, sont de 150 millions d'euros par an :

- une cinquantaine de millions d'euros de crédits budgétaires ;

- une centaine de millions d'euros d'exonérations fiscales et sociales.

Il a souligné que les mesures législatives d'accompagnement concernent également la politique du personnel, évoquant en particulier les articles 59 decies et 59 undecies du projet de loi de finances, rattachés à la mission « Défense » : ces deux articles instaurent, respectivement, un pécule pour les militaires quittant l'armée entre 2009 et la fin de 2014, et une nouvelle « indemnité de départ volontaire » pour les ouvriers d'Etat.

MM. François Trucy, rapporteur spécial, et Jean Arthuis, président, ont déploré la faible disponibilité opérationnelle de certains matériels, comme les aéronefs. M. François Trucy, rapporteur spécial, a jugé que le projet de loi de finances était cohérent avec le projet de loi de programmation militaire 2009-2014. Il a évoqué la possibilité que la France réduise son implication dans certaines OPEX et s'est inquiété des modalités de remboursement de la contribution de la France aux opérations internationales.

M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, s'est interrogé sur les modalités et conditions de l'exécution budgétaire en 2008 et a jugé que les recettes exceptionnelles pourraient être moindres que prévu en 2009.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que la réunion trimestrielle de contrôle de l'exécution du budget de la défense permettrait d'apporter tous les éclairages nécessaires en ce domaine.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé son souhait de renforcer la coopération entre la commission et la commission des affaires étrangères, en particulier pour les travaux de contrôle.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a présenté quatre amendements :

- trois amendements à l'article 59 decies : un amendement tendant à préciser que les anciens militaires embauchés par l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) ne sont pas soumis à l'obligation de reverser le pécule ; un amendement rédactionnel ; et un amendement supprimant une disposition inutile de l'article ;

- un amendement portant sur les crédits de la mission, tendant à mieux évaluer le coût des opérations intérieures (OPINT).

M. Jean Arthuis, président, a souligné que ces amendements étaient inspirés par le rapport d'information (n° 290,2007-2008) de M. François Trucy portant, en particulier, sur l'EPIDe.

En réponse à M. Albéric de Mongolfier, M. François Trucy, rapporteur spécial, a souligné le rôle important joué par l'EPIDe dans l'insertion des jeunes en difficulté.

Après que la commission eut adopté les quatre amendements présentés par M. Charles Guené, rapporteur spécial, elle a décidé, sur la proposition des rapporteurs spéciaux, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Défense » ainsi modifiés, l'article 59 decies ainsi modifié, ainsi que les articles 59 undecies et 59 duodecies sans modification.

PJLF pour 2009 - Mission Enseignement scolaire - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Enseignement scolaire ».

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a rappelé l'importance du budget de l'enseignement scolaire, notamment au titre des dépenses de personnel. Il a tout d'abord souligné que, pour la première fois, les effectifs d'enseignants passaient sous le seuil symbolique du million, relevant toutefois que cela s'accompagnait d'une augmentation des dépenses de personnel, essentiellement au titre des contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Il a regretté la difficulté de comparer les situations avant et après la décentralisation, le ministère ne fournissant pas les effectifs employés par les collectivités territoriales pour les missions antérieurement assumées par l'Etat.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souligné les efforts fournis afin d'augmenter le nombre d'enseignants en contact direct avec les élèves. Ces efforts portent sur les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), sur les professeurs non affectés, ainsi que sur la gestion des remplacements. Une agence de remplacement va, par ailleurs, être créée pour améliorer la gestion des quelque 24.000 professeurs remplaçants.

Il a toutefois relevé que le ministère avait très largement recours à des dépenses d'intervention pour financer des dépenses de personnel et noté que la part des heures supplémentaires avait fortement augmenté au sein de l'ensemble des dépenses de personnel.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, s'est déclaré globalement favorable à la politique mise en oeuvre par le ministère, qui permet d'apporter davantage de souplesse à l'enseignement scolaire. Il a toutefois regretté que les nombreuses réformes, quoique justifiées, ne correspondent pas aux travaux de la RGPP.

Il a déploré que le décret créant les établissements publics d'enseignement primaire ne soit toujours pas paru, alors qu'il est prévu depuis plus de quatre ans. En ce qui concerne le second degré, il a relevé des variations « assez spectaculaires » des crédits prévus pour le remplacement des professeurs absents et des crédits de formation des personnels enseignants et d'orientation, sans qu'une information précise ne soit fournie. Il s'est félicité de la généralisation de l'accompagnement scolaire, expérimenté depuis la rentrée 2007, soulignant toutefois des difficultés de mise en oeuvre spécifiques aux zones rurales.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souhaité que, dans le cadre de la réforme du lycée, une réflexion sur les missions des cadres de direction des établissements soit également menée, en prenant pour exemple les établissements d'enseignement agricole, pour accompagner le volet pédagogique de la modernisation.

Il a regretté l'absence d'information fournie par le ministère sur l'enseignement privé et s'est félicité de ce que le problème du financement de l'accueil des élèves dans les établissements primaires du secteur privé dans une commune autre que la commune de résidence trouve une solution dans le cadre de la proposition de loi déposée par M. Jean-Claude Carle.

Enfin, il a regretté le manque d'investissement du ministère de l'agriculture dans la gestion du programme relatif à l'enseignement agricole, et qui subit, à ce titre, des reports de crédits réguliers. Il a préconisé l'adoption sans modification de cette mission.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué, qu'à titre personnel, il ne partageait pas ces conclusions. En effet, il s'est déclaré inquiet de l'évolution des effectifs enseignants, notamment des postes de remplaçants, ainsi que de l'éventuelle réduction de la durée de scolarisation dans les établissements préélémentaires. Il a souligné les risques d'augmentation parallèle des coûts supportés par les collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'au cours de l'audition sur l'école maternelle, la question de la scolarisation des enfants de 2 à 3 ans avait été largement débattue.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, s'est déclarée particulièrement inquiète pour l'enseignement agricole, dont elle a souligné l'excellence. Elle a rappelé que les crédits de ce programme subissaient chaque année d'importants reports et que sa situation suscitait un malaise chez les enseignants, les élèves et les familles. Elle a souhaité que les deux ministres en charge de la mission s'accordent donc pour régler ce problème.

Enfin, elle a annoncé qu'elle envisageait de déposer un amendement portant sur 50 millions d'euros afin de rééquilibrer l'augmentation des crédits de la mission au profit du programme relatif à l'enseignement agricole.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a estimé que la somme de 50 millions d'euros devait être considérée comme une mesure symbolique au regard du montant global des crédits de la mission.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a réaffirmé sa volonté de voir définitivement régler le problème de l'enseignement agricole.

Mme Michèle André a regretté la sédentarisation d'une partie des enseignants spécialisés dans l'aide aux élèves en difficulté. Elle a souligné que ces acteurs étaient indispensables et que leur nombre ne devait pas être réduit, au risque d'aggraver la question de l'échec scolaire. Elle s'est jointe aux constats formulés par Mme Françoise Férat concernant l'enseignement agricole.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souligné, d'une part, qu'en raison des moyens limités de l'Etat, il était difficile d'accentuer les efforts engagés sur des actions individualisées et que, d'autre part, les RASED ne disparaissaient pas, mais étaient partiellement redéployés. Il a toutefois estimé que le ministre pourrait être interrogé en séance publique sur les modalités de ce redéploiement.

M. Pierre Jarlier s'est interrogé sur la nature des agences dont la création est prévue en matière de remplacement. Il a, par ailleurs, souligné la difficulté d'appliquer la semaine de quatre jours dans les zones rurales.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'une agence unique créée au sein de l'administration de l'éducation nationale pour optimiser l'efficacité des moyens de remplacement. En ce qui concerne le bilan de la semaine des quatre jours, il a déclaré partager entièrement l'avis de M. Pierre Jarlier et a souligné que le ministre pourrait être utilement interrogé à ce sujet.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a rappelé le rôle essentiel des RASED et estimé extrêmement préjudiciable pour les enfants en difficulté que leur nombre diminue.

La commission a alors décidé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

PJLF pour 2009 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines et comptes spéciaux Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics et Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rappelé que cette mission représente 148.194 emplois, soit 7 % du plafond global des autorisations d'emplois de l'Etat. Il a indiqué que le taux de non-remplacement des départs à la retraite sera de 55 % en 2009, faisant valoir l'importante baisse des effectifs de la mission.

Cette mission est dotée d'11,4 milliards d'euros de crédits de paiement, correspondant pour 74 % à des dépenses de personnel.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur spécial, s'est félicité de la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP), issue de la fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Cette fusion constitue une avancée importante, dans la continuité de ses travaux, car dès 2000, il avait appelé dans un rapport publié au nom de la commission intitulé « Pour une modernisation du service public de l'impôt », à une convergence des structures concernées.

Il a précisé qu'au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), l'administration centrale est déjà constituée, mais qu'il reste à la décliner sur le territoire. Au 1er janvier 2008, le réseau de la DGFiP compte 3.300 implantations, dont 3.081 trésoreries.

Il a précisé qu'au 1er janvier 2009, dans 20 départements, on compterait un seul responsable (un administrateur général des finances publiques), au lieu du tandem actuel « trésorier payeur général - directeur des services fiscaux », et que de nouveaux modes de rémunération leur seraient proposés. Il a jugé que ceci suppose aussi une évolution dans le mode de rémunération d'autres hauts fonctionnaires, comme les conservateurs des hypothèques.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a précisé que la création de la DGFiP doit se traduire par la mise en oeuvre d'un guichet fiscal unifié des particuliers, qui sera composé, soit d'un service des impôts des particuliers (SIP), soit des trésoreries de proximité (TDP) ; les SIP sont constitués des actuelles trésoreries et des centres des impôts localisés dans la même commune et les trésoreries de proximité offrent un accueil fiscal dans les localités qui ne disposent pas de centre des impôts.

Il a indiqué que le déploiement des nouvelles structures locales sera progressif. Si l'on peut considérer que ce mouvement est lent, il a remarqué qu'il préférait « avancer prudemment plutôt que forcer la marche ».

Il a ajouté que le même calendrier est proposé pour la création des directions locales des finances publiques, qui doivent permettre une amélioration des prestations offertes aux collectivités territoriales. Il a précisé que le taux de communication des bases simulées de taxe professionnelle aux collectivités territoriales les plus importantes avant le 10 septembre de l'année n-1, et le taux de communication à l'ensemble des collectivités territoriales des bases prévisionnelles en matière d'impôts directs locaux avant le 20 février de l'année n, devraient être sensiblement améliorés.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a précisé que la commission devait être attentive aux conditions de mise en oeuvre de la réforme, qui doit offrir aux agents des conditions de carrière et de mobilité plus attractives. A défaut d'indicateur de climat social, il a souligné que l'augmentation du nombre de congés de maladie entre 2006 et 2007, à Bercy, peut constituer un symptôme de malaise qui doit donc être considéré avec attention.

Il a souhaité que les conséquences soient tirées de la création de la DGFiP afin de fixer des objectifs plus ambitieux en termes de qualité de service public et de gains de productivité.

Il a précisé qu'il faut attacher plus d'importance à l'efficacité des administrations fiscales, regrettant que celles-ci ne disposent pas encore des moyens nécessaires pour lutter contre la fraude fiscale complexe. Il a appelé à doter la DGFiP de compétences de police judiciaire, sous l'autorité du juge.

Il a fait valoir que le programme COPERNIC informatique - 1,8 milliard d'euros au total selon la Cour des comptes - connaît pour certaines applications des retards, ce qui pourrait amener à des ouvertures de crédits complémentaires. Pour cette raison, il a estimé nécessaire de demander à la Cour des comptes une enquête à ce sujet, en application de l'article 58-2 de la LOLF. Il a indiqué que le Parlement n'avait aucune information sur le retour sur investissement du projet COPERNIC, mais que la Cour des comptes avait noté dans un référé de 2007 que « l'administration fiscale ne tirait pas suffisamment parti de COPERNIC pour réorganiser ses tâches et ses services, et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l'amélioration du service rendu, constituaient le retour sur investissement du programme ». A contrario, il s'est félicité de l'introduction pour plusieurs autres projets informatiques de la mission, notamment Chorus, d'une évaluation du retour sur investissement, comme la commission l'avait souhaité l'an passé.

Enfin, il a souligné que le nombre de télédéclarations à l'impôt sur le revenu stagne et que, comme en 2007, l'objectif fixé en 2008 ne sera pas atteint : le nombre de télédéclarations reste stable, au niveau de 2007, avec 7.400.000 téléprocédures en 2008. Il a estimé que le service offert aux particuliers doit donc être amélioré en faisant, notamment, évoluer le certificat de sécurité, la télédéclaration devant pouvoir être effectuée de n'importe quel poste informatique.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a abordé les autres aspects de la mission qui est aussi le support budgétaire de la direction générale de la modernisation de l'Etat, de la direction du budget, de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, c'est-à-dire des administrations de la réforme de l'Etat.

De ce point de vue, il a considéré qu'il était indispensable de créer un véritable tableau de bord de la mise en oeuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), celui-ci se devant d'être précis, public, régulièrement mis à jour, en veillant au respect des échéances et en évaluant les économies enregistrées. Par ailleurs, il a précisé que le fonds de modernisation annoncé par le Président de la République, dans son intervention du 4 avril 2008 sur la « modernisation des politiques publiques et la réforme de l'Etat », et qui aura vocation à accompagner les réformes en cours, en prévoyant notamment des contreparties au niveau social, n'a pas été créé dans le projet de loi de finances.

Il a rappelé que modernisation de l'Etat, modernisation des finances publiques et modernisation de la fonction publique vont de pair et que de ce point de vue, la persistance de trois structures distinctes - direction générale de la modernisation de l'Etat, direction du budget, direction générale de l'administration et de la fonction publique - même si elles travaillent en étroite collaboration, laisse perdurer des risques de cloisonnement et de perte d'efficacité, alors que leur fusion pourrait engendrer des économies, par exemple, de crédits d'expertise et de communication. Il a donc considéré que la fusion engagée des administrations à réseau du pôle financier de l'Etat pouvait annoncer d'autres fusions à venir, en ce qui concerne cette fois les administrations d'état-major et que l'on peut donc inviter ces structures, maîtres d'oeuvre de la révision générale des politiques publiques, à une « auto-RGPP ».

Une discussion s'est ensuite engagée.

M. Pierre Jarlier s'est inquiété du mode de financement par les collectivités territoriales des implantations des services de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le souhait du rapporteur spécial de favoriser une fusion des structures d'état-major chargées de la réforme de l'Etat devait pouvoir se traduire par un amendement.

En conséquence, la commission a adopté un amendement de réduction de crédits de 5 millions d'euros visant à :

- d'une part, susciter des gains de productivité qui pourraient être induits par la fusion entre la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), la direction du budget et la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ;

- d'autre part, réduire la part des dépenses consacrées aux expertises extérieures réalisées par des cabinets de conseil, afin d'augmenter le recours aux services internes de Bercy.

La commission a ensuite décidé de proposer l'adoption des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi modifiés.

S'agissant des crédits des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », elle a proposé de les adopter sans modification.

Mercredi 19 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

PJLF pour 2009 - Mission Médias et compte spécial Avances à l'audiovisuel - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur la mission « Médias » et le compte spécial « Avances à l'audiovisuel ».

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que les sociétés de l'audiovisuel public continuaient d'être régies par un modèle d' « économie administrée », malgré un contexte marqué par les mutations technologiques et les évolutions des métiers.

Après avoir rappelé que l'ensemble des crédits de l'audiovisuel extérieur avaient été regroupés dans un même programme, il s'est félicité de ce que la maquette budgétaire ait ainsi satisfait à l'une des propositions formulées l'an passé.

En ce qui concerne la politique audiovisuelle extérieure de la France, il a réitéré son voeu d'une plus grande synergie entre les différents acteurs, y compris l'Agence France-Presse (AFP), dans la continuité des recommandations formulées, en juillet 2008, à l'issue de son contrôle budgétaire sur France 24. L'augmentation des crédits, en 2009 par rapport à 2008, de 2,5 millions d'euros (soit 0,84 %), ne correspond manifestement pas au projet de développement de France 24, ni aux besoins de financement de Radio France Internationale (RFI), TV 5 Monde et Medi 1, alors même que des incertitudes demeurent sur la répartition des moyens entre chacune des sociétés de l'audiovisuel extérieur.

Puis il a présenté la principale modification affectant le budget de la communication : la suppression progressive de la publicité sur les chaînes de France Télévision et de Radio France, qui se traduit par un manque à gagner, compensé par le budget de l'Etat, à hauteur de 473 millions d'euros, dont 450 millions d'euros pour France Télévision et 23 millions pour Radio France. Après avoir observé que ces ressources publiques supplémentaires proviendront, pour partie, d'une indexation de la redevance audiovisuelle sur l'inflation à partir de 2009, il a déploré que ses propositions constantes depuis 2002 en faveur de cette indexation n'aient pas été retenues par le Gouvernement. En effet, il a observé que ces augmentations auraient permis de compenser presque intégralement le manque à gagner devant résulter de la suppression de la publicité. Par ailleurs, il a signalé la création de deux nouvelles taxes pour financer la perte de ressources pour l'audiovisuel, la première taxe, au taux de 3 % sur le chiffre d'affaires des chaînes de télévision, la deuxième taxe, à un taux de 0,9 % assise sur le chiffre d'affaires des opérateurs de téléphonie, des fournisseurs d'accès Internet et des services de télécommunications. Dans ce contexte, il a relevé que les annonceurs publicitaires semblent déjà avoir anticipé cette évolution, puisque les recettes publicitaires prévisionnelles de parrainage de France Télévisions en 2008 accusent un recul de 18,6 % par rapport à 2007, même s'il faut prendre en compte le contexte de repli plus général du marché publicitaire.

Concernant les résultats et les dotations publiques de chacun des organismes de l'audiovisuel public, il a relevé le respect des engagements du contrat d'objectifs et de moyens (COM), pour France Télévision, qui est moins affectée que TF1 par le phénomène d'émiettement de l'audience résultant de la diversification du paysage audiovisuel. Il a observé que la chaîne franco-allemande ARTE bénéficie d'une hausse de 4 % de ses crédits en 2009, après avoir enregistré de très bons résultats financiers et d'audience. Ayant ensuite mentionné la poursuite du programme de numérisation des archives de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), il a déploré les dépassements de crédits prévisionnels du chantier de la Maison de Radio France, après avoir rappelé qu'il avait suggéré, lors du lancement de l'opération, une autre solution : la négociation d'un bail de construction et reconstruction, ainsi qu'une mise en concurrence.

Enfin, il s'est interrogé sur le financement par la redevance audiovisuelle du groupement d'intérêt public (GIP) France Télé Numérique, à hauteur de 15 millions d'euros en 2009, 72 millions d'euros en 2010 et 131 millions d'euros en 2011, dans la mesure où des groupes privés, à savoir TF1 et M6, bénéficieraient, ainsi, pour la première fois de ressources issues de la redevance.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a observé que l'année 2009 correspondrait donc à une période de transition pour l'audiovisuel public.

En réponse à une observation de M. Jean-Claude Frécon, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a exprimé le voeu que les mesures d'audience par Médiamétrie puissent également concerner Public Sénat et La Chaîne Parlementaire - Assemblée Nationale (LCP-AN).

S'agissant des travaux de réhabilitation de la Maison de la Radio, M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé qu'il s'était prononcé pour le transfert de Radio France à l'Ile Seguin, tandis que les locaux libérés à Paris auraient pu accueillir le ministère des affaires étrangères et européennes. Dans ce contexte, il a déploré l'augmentation du coût prévisionnel des travaux de réhabilitation.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a précisé que la dernière évaluation des travaux, en avril 2008, avait estimé le montant de l'investissement à 351 millions d'euros, et le coût total du projet à 420 millions d'euros si l'on y incluait les frais de fonctionnement, soit un dépassement de 46 % par rapport au budget initial. Il s'est demandé s'il n'aurait pas été opportun que Radio France délègue davantage la gestion des opérations liées à ce chantier.

M. Philippe Adnot a déclaré qu'il se prononcerait contre la suppression de la publicité dans l'audiovisuel public, en déplorant que la création de nouveaux impôts pour compenser cette mesure diminue le pouvoir d'achat des ménages.

Après que M. Claude Belot, rapporteur spécial, eut cité les propos tenus en 1998 par Mme Catherine Trautmann, alors ministre de la culture et de la communication, selon lesquels « la télévision n'est pas un robinet de publicité dans lequel on aurait mis des programmes », M. Jean-Claude Frécon a observé qu'elle plaidait alors pour la diminution de la publicité sur les chaînes de France Télévisions, et non pour sa suppression.

A une question de M. Jean Arthuis, président, sur les conséquences de la suppression de la publicité pour l'organisation interne de France Télévisions, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a relevé l'impact négatif de la conjoncture sur le marché publicitaire, tout en observant que des restructurations étaient en cours à France Télévisions Publicité.

La commission a alors proposé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

PJLF pour 2009 - Mission Recherche et enseignement supérieur (et articles 66, 66 bis et 66 ter) - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » et les articles 66, 66 bis et 66 ter rattachés.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a déclaré que la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) pouvait paraître privilégiée. En effet, dans un contexte budgétaire très contraint, ses crédits affichent une progression 3,2 % à périmètre constant par rapport à 2008, ses emplois échappent à la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux et la programmation des finances publiques montre une continuité de cet effort budgétaire jusqu'en 2011.

Il s'est réjoui de cet « investissement dans l'avenir », car il s'accompagne de la poursuite des réformes. Ainsi, le 1er janvier 2009, 20 établissements universitaires vont accéder à l'autonomie, en application de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités. De plus, un nouveau système d'allocation des moyens aux universités est mis en place en respectant, pour l'essentiel, l'esprit des préconisations du rapport d'information n° 382 (2007-2008), réalisé par le groupe de travail sénatorial commun aux commissions des finances et des affaires culturelles, même s'il eût été souhaitable de tenir davantage compte des résultats des universités en matière de valorisation des travaux de recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a également approuvé les mesures de revalorisation de certaines carrières, en particulier celles des jeunes maîtres de conférences. Puis il a évoqué l'opération Campus, dont l'objet est de doter la France d'une dizaine de campus accueillant et performants, compétitifs sur la scène internationale pour lesquels les premiers engagements seront pris en 2009, en mobilisant à cet effet 157 millions d'euros issus du placement, sur un compte spécifique, du produit de la vente par l'Etat d'une partie de ses actions d'EDF.

Au sujet du programme « Vie étudiante », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a constaté que ses crédits affichent une augmentation de 3,2 % par rapport à 2008, qui reflète l'effort supplémentaire consacré aux systèmes d'aides sociales, et notamment aux aides au mérite. Enfin, un système de garantie publique partielle portée par OSEO encouragera l'octroi de prêts bancaires aux étudiants, l'objectif étant d'atteindre 60.000 prêts d'un montant moyen de 7.500 euros à fin 2009.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est réjoui que le programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » bénéficie du Grenelle de l'environnement : ses crédits augmentent de 6,6 % en 2009. Cependant, plusieurs questions se posent à propos du fonds « démonstrateurs technologiques » qui devront être éclaircies au cours de la séance publique.

Abordant le programme « Recherche culturelle et culture scientifique », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a évoqué la fusion programmée des deux opérateurs du programme : la Cité des sciences et de l'industrie et le Palais de la découverte. A propos de ce dernier, il a rappelé avoir dénoncé un « condensé de dysfonctionnements administratifs et politiques » dans son rapport d'information n° 354 (2006-2007). Il a donc espéré que le Palais de la découverte saisira cette occasion pour remettre en question certaines méthodes et renouer avec une plus grande ambition.

Enfin, il s'est félicité de ce que l'augmentation de 4,5 % des crédits du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » serve à combler, en grande partie, le retard dans le versement des subventions aux établissements d'enseignement supérieur agricole, publics et privés.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a rejoint M. Philippe Adnot pour estimer que la MIRES avait été généreusement dotée en 2009. Il a ajouté que le coût crédit d'impôt recherche (CIR) devait augmenter de 620 millions d'euros pour dépasser légèrement 2 milliards d'euros. Il y a vu « une véritable ambition » en termes d'attractivité du territoire national pour les activités de R&D, tout en jugeant que l'efficacité du CIR devait être vérifiée, tant pour les grandes entreprises que pour les PME. Il a donc déclaré vouloir orienter en ce sens ses prochains travaux de contrôle budgétaire.

Puis, soulignant l'augmentation de 3,9 % des crédits du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », il a jugé cruciale la question de l'évaluation des grands opérateurs de recherche, bénéficiaires de ces moyens financiers conséquents. L'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), installée le 21 mars 2007, effectue des débuts encourageants, mais il convient de clarifier la situation résultant de sa coexistence avec certaines structures propres d'évaluation au sein des organismes publics de recherche, au risque, peut-être, de « brouiller l'action » de la nouvelle agence.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, s'est félicité du recentrage de l'Agence nationale de la recherche (ANR) sur son « coeur de métier », ainsi que du renforcement de ses programmes thématiques liés au développement durable, traduisant l'engagement de l'Etat dans le volet « recherche » du Grenelle de l'environnement.

A propos du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », il a approuvé l'élargissement de son périmètre à l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur dépendant du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Il a contesté que la montée en puissance du CIR justifie automatiquement un moindre effort budgétaire en direction de la recherche privée : si le CIR est une dépense fiscale dont le niveau est, par définition, incertain, il n'y a pas identité absolue entre les entreprises bénéficiant du CIR et celles qui sont soutenues par les opérateurs du programme. Il conviendra donc d'être particulièrement attentif aux conséquences de la baisse des interventions d'OSEO et de veiller à ce qu'aucune PME ne soit lésée par cette opération. De même, s'agissant du programme « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat », la baisse de 22 % des crédits destinés aux avances remboursables dans le domaine de l'aviation ne devra pas affecter les sous-traitants de la filière aéronautique française qui ont déjà été touchés par les restructurations et à l'égard desquels des engagements financiers ont été pris par l'Etat.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a déploré le « manque d'ambition » du programme « Recherche duale », dont les crédits sont reconduits chaque année à l'euro près sans véritable logique de performance, alors même que les technologies duales ont montré leur caractère fécond. Afin d'initier un débat en séance publique, il a proposé l'adoption d'un amendement tendant à supprimer le programme « Recherche duale » et à réorienter ses crédits vers d'autres programmes de la MIRES, en les fléchant vers les deux opérateurs du programme, le Centre national d'études spatiales (CNES) et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

Après que M. Jean-Pierre Fourcade se fut inquiété des conséquences de l'adoption d'un tel amendement, M. Jean Arthuis, président, a rappelé la démarche du rapporteur spécial en ce domaine consistant à questionner le Gouvernement.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a enfin invité la commission à adopter les crédits de la mission ainsi modifiés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la nécessité d'utiliser de manière optimale les crédits accordés à la recherche et à l'enseignement supérieur.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Denis Badré a souligné la nécessité de garder les meilleurs des jeunes chercheurs français sur le sol national et d'attirer en France une partie des élites mondiales de la recherche. A cet égard, la souplesse et le caractère responsabilisant du système américain a montré son efficacité.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité obtenir des précisions sur le calendrier et les modalités de versement des fonds résultant de la vente d'actions EDF par l'Etat. Il s'est également interrogé sur le financement de la recherche médicale.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que l'Etat avait retiré, à ce jour, 3,7 milliards d'euros de la cession d'environ 2,5 % du capital d'EDF. M. Jean Arthuis, président, s'est félicité du prix auquel l'Etat a procédé à ladite cession car le placement de cette somme engendre des produits financiers qui sont utilisés, éventuellement avec le capital, pour régler la part de l'Etat dans l'opération Campus, qui prend concrètement la forme de partenariats public-privé d'une durée prévisionnelle de 25 ans. Mais le lancement d'opérations aussi lourdes et complexes prend nécessairement du temps et il faudra donc attendre au moins quelques mois avant de disposer d'un calendrier précis des dépenses de l'Etat.

S'agissant de la recherche médicale, dont il a salué la qualité, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a souligné le rôle central de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), financé par le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Ce programme porte aussi la subvention de l'Etat à l'Institut Pasteur, que l'Assemblée nationale a d'ailleurs augmentée de 2 millions d'euros en diminuant, à due concurrence, les crédits destinés aux avances remboursables octroyées aux industriels de l'aéronautique.

Puis il a rejoint M. Denis Badré quant à la nécessité de faire bénéficier les organismes publics de recherche de davantage de souplesse dans la gestion de leur personnel, indiquant qu'une initiative en ce sens devrait être prise, par exemple dans le cadre du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite évoqué l'article 66, rattaché à la mission, tendant à proroger de 3 ans, soit jusqu'au 31 décembre 2011, la période pendant laquelle les projets des pôles de compétitivité peuvent être présentés. Le coût de la mesure, qui vise à traduire un engagement pris par M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, lors d'un discours prononcé à Limoges le 26 juin 2008, s'élève à 1,5 milliard d'euros sur la période, dont 650 millions d'euros de crédits budgétaires.

Il a invité la commission à adopter cet article sans modification, d'une part, parce que la politique des pôles de compétitivité a obtenu des résultats et, d'autre part, parce que cette demande de prorogation intervient à l'issue d'une évaluation des pôles de compétitivité, qui a été réalisée par deux cabinets privés internationalement reconnus et dont les conclusions ont été rendues publiques le 18 juin 2008.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a recommandé l'adoption de l'article 66 bis tendant à la réalisation d'un rapport sur l'impact financier de la mise en oeuvre de mesures permettant la délivrance de conventions de stages par les établissements d'enseignement supérieur ou les établissements scolaires, au bénéfice de l'adoption d'un amendement rendant le Parlement destinataire dudit rapport.

Il a enfin invité la commission à adopter sans modification l'article 66 ter, qui prévoit la remise, avant le 30 juin 2009, d'un rapport au Parlement sur « l'évolution du financement par le budget de l'enseignement supérieur et sur la place des docteurs dans l'économie française ».

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés. Elle a ensuite adopté l'article 66 sans modification, l'article 66 bis avec modification et l'article 66 ter sans modification.

Recherche européenne - Communication

Puis la commission a entendu une communication de MM. Philippe Adnot, Christian Gaudin et Denis Badré sur la recherche européenne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé que la politique européenne de recherche s'inscrivait dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Elle tend à constituer un espace européen de la recherche et poursuit l'objectif dit « de Barcelone », visant à consacrer 3 % du PIB communautaire à la recherche d'ici à 2010. Sept ans après son lancement, le bilan de la stratégie de Lisbonne apparaît toutefois contrasté : la position scientifique de l'Europe s'est affaiblie et l'intensité de notre R&D demeure insuffisante en volume et en croissance.

Revenant sur le cadre juridique de la politique européenne de recherche, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a précisé qu'elle se définissait comme une compétence partagée entre les échelons communautaire et national. Il en résulte un mode de gouvernance qui fait courir un risque de dispersion des initiatives et des financements. De fait, il n'existe, en Europe, ni de définition intégrée des orientations de la recherche, ni de réelle stratégie communautaire de recherche et le principal outil de coordination des politiques nationales demeure la « méthode ouverte de coordination », instrument de nature intergouvernementale très souple favorisant les décisions par consensus et aboutissant à la formulation de recommandations politiques sans force juridique contraignante.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a toutefois indiqué que les Etats membres avaient davantage réussi à coordonner leurs efforts en matière de programmation des activités de recherche, ce qu'illustrait le nombre important d'instruments adossés à des financements du programme-cadre pour la recherche et le développement (PCRD).

Il a également indiqué que le financement public de la recherche au niveau communautaire s'était considérablement accru au cours des dernières années : le 7e PCRD est ainsi doté de 50,5 milliards d'euros sur sept ans, soit une hausse de 41 % par rapport au 6e programme. Le PCRD est complété par d'autres instruments de financement tels que le programme pour l'innovation et la compétitivité, le programme de radionavigation satellitaire Galileo, la part des crédits de la politique de cohésion consacrée à la recherche et à l'innovation, ainsi que par les financements dévolus aux projets mis en oeuvre par des organisations ad hoc telles que l'Agence spatiale européenne ou le CERN et les prêts consentis par la Banque européenne d'investissement.

Au total, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a estimé que la recherche européenne souffrait moins d'un manque de moyens publics en valeur absolue que du maintien d'une certaine dispersion persistante des efforts financiers. Par ailleurs, la superposition d'acteurs nationaux, communautaires, intergouvernementaux dont l'intervention n'est pas hiérarchisée a donné lieu à une multiplication de structures, plans, programmes, organismes et financements qui font de la recherche européenne un « dédale », où seules les structures de recherche de taille significative peuvent s'orienter. Cette sophistication croissante de l'édifice européen de la recherche n'est donc pas de nature à donner un signal clair aux acteurs privés de la recherche et peut expliquer la raison pour laquelle l'investissement privé dans la R&D est si faible en Europe.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, après avoir souligné que la recherche est une activité qui gagnerait théoriquement à être fédéralisée, a constaté, en le regrettant, qu'une véritable mise en commun des moyens des différents pays n'apparaissait pas réaliste. Les rapporteurs spéciaux ont donc cherché des voies d'amélioration en partant du « monde réel », ce qui les a conduits à dégager trois pistes : l'optimisation de la dépense publique en Europe, la création d'un véritable espace européen des chercheurs et la rentabilisation de l'investissement privé.

S'agissant de la gouvernance, il a plaidé pour que l'Europe fasse un choix clair en scindant, d'une part, les crédits « élitistes », et, d'autre part, les crédits à vocation de rattrapage, qui devraient passer par les fonds structurels. De plus, des pays moins « centraux » pourraient accueillir certaines grandes infrastructures communes, ce qui créerait également une dynamique de territoire. Dans un tel schéma, les crédits du PCRD devraient financer uniquement une recherche d'élite, que les projets associent ou non un grand nombre de pays. Il conviendrait également de se focaliser sur un nombre limité de priorités à fort enjeu sociétal, chaque pays choisissant alors de se positionner ou non sur chacune de ces problématiques.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a également jugé indispensable que l'Europe mette en place un mécanisme d'évaluation de la recherche et du retour des fonds investis, la Cour des comptes européenne ayant dénoncé de fortes carences en ce domaine.

Puis il a plaidé pour la constitution d'un véritable « espace européen des chercheurs » en mettant en place un marché du travail européen unique et ouvert pour les chercheurs, gage d'attractivité de ces carrières pour les jeunes talents. Il a mesuré les obstacles, notamment linguistiques et statutaires qui restait à lever pour parvenir à cette fin, en espérant que les négociations engagées sur ce sujet aboutissent rapidement.

Il a également souligné la nécessité de conclure les négociations sur le brevet communautaire. Certes, le système actuel de brevet a progressé depuis la ratification du protocole de Londres, mais il reste trop peu sécurisant pour les entreprises, n'étant qu'un faisceau de brevets nationaux soumis à des jurisprudences différentes, tandis qu'un brevet communautaire, dont l'interprétation relèverait de la justice européenne, placerait les entreprises européennes innovantes sur un marché de taille comparable à ceux de leurs concurrents internationaux.

Evoquant plus particulièrement la position de la France dans l'obtention de crédits européens en faveur de la recherche et du développement, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a constaté qu'elle était correcte : au terme du 6e PCRD, la France, qui s'est vu attribuer 2 milliards d'euros de contributions communautaires, soit environ 13 % des crédits distribués, était en 3e position derrière l'Allemagne et le Royaume-Uni. Les résultats du premier appel à projets du Conseil européen de la recherche destinés aux jeunes chercheurs est même encourageant quant à l'attractivité de la France, car elle accueillera davantage de projets sur son sol qu'elle n'a compté de nationaux parmi les lauréats.

Cependant, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé un fort contraste entre quelques organismes publics de recherche très performants, au premier rang desquels le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et des universités obtenant très peu de crédits européens.

Estimant que la montée en puissance de l'Agence nationale de la recherche (ANR) avait favorisé la généralisation d'une « culture de projets » dans l'ensemble des équipes de chercheurs, il a souhaité que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche développe, dès à présent, un « réflexe Europe » dans ces mêmes équipes, en particulier au sein des universités.

Enfin, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a jugé nécessaire de développer encore davantage les réseaux de partenariats des universités françaises avec leurs homologues européennes afin qu'elles puissent présenter plus facilement des projets communs ayant davantage de chances d'être retenus par la Commission européenne.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, après avoir souligné la nécessité de sortir la « stratégie de Lisbonne » du domaine de l'incantation, s'est félicité de la bonne performance de plusieurs grands organismes publics de recherche en termes d'obtention de crédits du PCRD, dont le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

M. Aymeri de Montesquiou, considérant que le poids de la recherche d'un pays était souvent le reflet de sa puissance économique, s'est étonné que le Royaume-Uni obtienne davantage de crédits européens que la France dans le domaine de la recherche.

MM. Philippe Adnot et Denis Badré, rapporteurs spéciaux, ont souligné la grande qualité des universités britanniques qui accueillent en leur sein des unités de recherche très performantes. En outre, ces universités ont l'habitude, depuis longtemps, de répondre à des projets de recherche et ont ainsi acquis une grande expertise dans le montage de tels dossiers.

Mme Marie-France Beaufils s'est dite frappée par la lourdeur des procédures européennes et s'est demandé si les meilleurs résultats de l'Allemagne et du Royaume-Uni ne provenaient pas plus d'une meilleure capacité à remplir les dossiers européens que d'une meilleure qualité de recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a précisé que ces deux pays participaient souvent à l'écriture des appels à projets européens. M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a déclaré que, du fait de la lourdeur des procédures, les collectivités territoriales étaient parfois sollicitées pour offrir un appui administratif permettant à des unités de recherche de répondre à des appels européens.

Enfin, répondant à M. Aymeri de Montesquiou, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a souligné la nécessité pour l'Europe d'avancer sur un petit nombre de grands sujets, avec une véritable capacité de décision.

La commission a alors donné acte de leur communication aux trois rapporteurs spéciaux.

PJLF pour 2009 - Mission Remboursements et dégrèvements - Nouvel examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé, de nouveau, à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements », qui avait été précédemment inscrit.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a rappelé que la commission, lors de sa réunion du 30 octobre 2008, avait décidé de réserver son vote compte tenu :

- d'une part, de l'insuffisance des informations figurant au sein du projet annuel de performances, notamment quant à la justification des évolutions de crédits ;

- d'autre part, de l'absence de traduction, sur l'architecture et la mesure de la performance de la mission, des réflexions menées par la commission depuis plusieurs années et des travaux du groupe de travail mis en place sur ce sujet.

Elle a indiqué que la lettre adressée au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique en vue d'obtenir les explications souhaitables n'avait pas obtenu de réponse.

Sur la proposition de la rapporteure spéciale, la commission a décidé de maintenir la réserve de son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

PJLF pour 2009 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat (et articles 56 à 58) - Nouvel examen du rapport spécial

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à un nouvel examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » et les articles 56 à 58, précédemment réservés.

M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré favorable à l'entrée en vigueur de nouveaux titres sécurisés, mais a précisé que le nouveau dispositif de délivrance de ces titres doit s'accompagner d'une juste compensation financière pour les communes y participant.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a rappelé que la réserve exprimée par la commission sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », s'était essentiellement fondée sur l'insuffisance de la dotation définie à l'article 58 du projet de loi de finances pour 2009 en faveur des communes s'équipant de stations d'enregistrement pour délivrer des titres sécurisés. Elle a indiqué que cette dotation, qui s'élève à 6,34 millions d'euros, résulte d'une estimation, réalisée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, de dix minutes pour délivrer un titre, mais que beaucoup de communes estiment ce temps à près de trente minutes.

Elle a proposé à la commission l'adoption d'un premier amendement portant suppression de l'article 58 et d'un second amendement créant au sein de la mission un nouveau programme, intitulé « Titres sécurisés : concours aux communes », abondé de 12 millions d'euros provenant d'une suppression équivalente de crédits au sein de l'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » du programme « Administration territoriale ». Elle a précisé que cette action comprend 676,8 millions d'euros et que la suppression de crédits proposée ne porte donc que sur 1,8 % des crédits du programme « Administration territoriale ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a déclaré qu'une solution moins complexe pour délivrer les nouveaux titres sécurisés aurait d'ailleurs pu consister à placer les stations d'enregistrement dans les sous-préfectures. Elle a précisé que ces 3.750 stations seraient confiées à 2.000 communes d'ici à 2009, avec une compensation de 3.200 euros par station.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les nouveaux besoins de personnels pour faire fonctionner ces stations pourraient être compensés par l'arrivée dans les mairies de collaborateurs en provenance des sous-préfectures.

M. Pierre Jarlier a rappelé que la dotation définie à l'article 58 du projet de loi de finances pour 2009 provient de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et qu'il s'étonnait de l'absence de logique de ce montage financier.

Il a ajouté que la mise en place des stations d'enregistrement dans les mairies représente un nouveau transfert de charges pour les communes. Il a précisé que cette question avait d'ailleurs été évoquée par le comité des finances locales et que la dotation d'un montant de 3.200 euros est largement insuffisante, l'association des maires de France (AMF) en estimant, pour sa part, le montant nécessaire à près de 12.000 euros.

Il a enfin observé que ces stations d'enregistrement nécessitent l'aménagement de locaux sécurisés, dont toutes les communes ne disposent pas, alors que les sous-préfectures en sont déjà pourvues.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a déclaré qu'elle effectuerait, dès le début de l'année 2009 et en lien avec M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, un suivi de la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif de délivrance de titres sécurisés.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant suppression de l'article 58, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ainsi modifiés.

PJLF pour 2009 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances (et articles 74 à 76 bis) - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et les articles 74 à 76 bis.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué que cette mission rassemblait 11,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, répartis en cinq programmes de poids très différents : le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » mobilise ainsi 29,2 millions d'euros de crédits, alors que le programme « Handicap et dépendance » rassemble plus de 8,6 milliards d'euros.

Il a relevé que l'architecture de cette mission évoluait de 2008 à 2009, avec le transfert du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » vers la mission « Ville et logement » et le rattachement du programme « Protection maladie » à la mission « Santé ». De la sorte, cette mission perd largement son caractère interministériel.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a constaté un rééquilibrage entre le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » et le programme « Revenu de solidarité active et expérimentations sociales », en raison du remplacement de l'allocation de parent isolé par le RSA.

Il a également fait apparaître certaines priorités budgétaires, comme l'allocation aux adultes handicapés (AAH), et a mis en évidence une stagnation ou une diminution de crédits jugés moins essentiels.

Enfin, il a indiqué que les crédits budgétaires ne donnaient pas une vision exhaustive de cette mission, les dépenses fiscales contribuant à titre principal aux actions menées dans le cadre de ces différents programmes étant de même ampleur que les crédits, puisqu'elles atteignent 11,8 milliards d'euros en 2009.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a ensuite analysé les différents programmes de cette mission.

Il a noté que le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » servait essentiellement à financer la contribution de l'Etat au financement du « RSA chapeau », qui passe par une dotation au Fonds national des solidarités actives, fixée à 555 millions d'euros en 2009. Il a observé que cette dotation était supérieure aux besoins prévus au cours de cet exercice, mais qu'elle s'intégrait dans une perspective d'équilibre pluriannuel, sur trois ans, de ce fonds.

A contrario, il a noté que les crédits en faveur du fonds d'innovation et d'expérimentation sociale étaient réduits de 5 millions d'euros en 2009, ce qui apparaissait justifié, le projet annuel de performances restant lacunaire quant à la justification des actions menées dans ce cadre.

En contrepoint, M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a observé une diminution des crédits du programme « Actions en faveur des familles vulnérables », qui supporte pour l'essentiel le financement de l'allocation de parent isolé. Il a expliqué cette diminution par le remplacement de l'API par le RSA, à compter du 1er juin 2009.

Il a souhaité que le Gouvernement justifie davantage les hypothèses d'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API retenues pour 2009 et qu'il précise comment faire face aux besoins de financement complémentaires apparus en 2007 et 2008, les crédits inscrits en loi de finances initiale s'étant révélés insuffisants.

Par ailleurs, il a indiqué que ce projet de loi de finances se traduisait par une rationalisation de certaines dépenses et que l'entrée en vigueur de la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs permettrait d'alléger les dépenses supportées par l'Etat au titre des tutelles et curatelles de près de 55 millions d'euros par rapport au tendanciel de dépenses avant réforme.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a ensuite indiqué qu'un effort budgétaire très significatif était consenti en faveur des personnes handicapées, grâce à deux revalorisations de l'AAH.

Il a noté que les crédits prévus à ce titre paraissaient correctement évalués, mais a souhaité que le gouvernement précise les mesures concrètes permettant de réaliser les économies annoncées.

Il a ensuite noté que les crédits d'intervention du programme « Egalité entre les hommes et les femmes », sur l'efficacité desquels la commission s'était interrogée par le passé, connaîtraient une diminution en 2009, même si les principales associations d'envergure nationale verraient leurs subventions maintenues.

Enfin, il a souligné que l'année 2009 serait marquée par une baisse du plafond d'emplois, qui irait au-delà du simple remplacement d'un départ à la retraite sur deux.

Puis M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a présenté les articles 74 à 76 bis, rattachés pour leur examen à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », et en a proposé l'adoption sans modification.

M. Jean-Arthuis, président, a noté que la budgétisation apparaissait plus sincère que les années précédentes, mais qu'il conviendrait d'obtenir des précisions de la part du Gouvernement sur les mesures d'économies intégrées dans les hypothèses d'évolution des dépenses, notamment de l'API et de l'AAH.

Mme Michèle André a souhaité recueillir des informations sur les risques de dépassement de la dotation prévue pour le financement de l'AAH en 2009 et a salué la revalorisation de cette prestation.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il interrogerait le Gouvernement sur le chiffrage des économies prévues et a noté que les exécutions passées invitaient à la prudence, les crédits afférents à l'AAH et à l'API s'étant révélés insuffisants pour couvrir les besoins en 2008.

La commission a alors proposé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », ainsi que les articles 74 à 76 bis rattachés.

PJLF pour 2009 - Mission Aide publique au développement et comptes spéciaux Accords monétaires internationaux et Prêts à des Etats étrangers - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur la mission « Aide publique au développement », et de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, sur les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a tout d'abord relevé que l'aide publique au développement (APD) française suivait la même tendance baissière que l'aide mondiale. L'aide des membres du Comité de l'aide au développement (CAD) de l'OCDE avait ainsi enregistré une baisse de 8,4 % en 2007 ; l'aide française avait diminué à 0,38 % du revenu national brut (RNB) en 2007 et pourrait s'établir à 0,37 % en 2008. L'objectif de 0,7 % du RNB en 2012 fixé par le précédent Président de la République a été reporté, de sorte que l'objectif quantitatif ne constitue plus une priorité.

Il a souligné que l'aide multilatérale demeurait importante et que les annulations de dettes devraient représenter le quart de l'aide en 2009, nonobstant les importants aléas liés à la Côte d'Ivoire et à la République démocratique du Congo. L'aide bilatérale aux pays pauvres diminue, quant à elle, fortement.

Après avoir rappelé que les crédits de la mission APD ne représentaient que 42 % de l'effort global d'aide en 2008, il a indiqué que le document de politique transversale apportait des précisions utiles et témoignait d'une amélioration de l'information du Parlement. L'ensemble demeure toutefois complexe, et certaines explications se révèlent insuffisantes voire quasi inexistantes, en particulier sur l'écolage et l'aide aux réfugiés.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite relevé que la révision générale des politiques publiques (RGPP) avait été l'occasion d'un vaste réexamen des modalités de l'aide, avec un recours accru à des opérateurs et de nombreuses mesures concrètes sources d'économies de gestion, telles que :

- la substitution de « partenariats privilégiés » à la Zone de solidarité prioritaire, devenue trop large ;

- le recentrage de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) ;

- le renforcement de la tutelle sur l'Agence française de développement (AFD) ;

- la fusion des instituts culturels et services de coopération et d'action culturelle au sein d'établissements dotés de l'autonomie financière.

Il a ajouté que l'année 2009 serait marquée par la généralisation dans tous les postes du contrôle de gestion et de la performance, et a salué la mise en place d'un logiciel unique de programmation et de suivi des crédits.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a exposé que les crédits de paiement de ses trois programmes s'inscrivaient en progression de 2,5 % par rapport à 2008, mais que les autorisations d'engagement étaient en recul de près de 25 %. Il est également prévu une suppression « optique » de 74 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 41 suppressions réelles compte tenu de transferts et aménagements internes.

Il a formulé les principales observations suivantes sur le programme « Aide économique et financière au développement » :

- les deux tiers des crédits sont affectés aux contributions à de multiples institutions et fonds multilatéraux, ce qui renforce la nécessité d'assurer un meilleur suivi de ces engagements ;

- le Fonds français pour l'environnement mondial finance des projets de trop petite taille et la question de son maintien après 2010 se pose ;

- la justification au premier euro sur le montant de la rémunération de l'AFD (37 millions d'euros) n'est pas assez précise et paraît supérieure à ce qui est nécessaire, ce qui le conduit à proposer un amendement.

Concernant le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », il a fait les remarques suivantes :

- les objectifs et indicateurs du programme ont été revus et sont beaucoup plus pertinents ;

- l'assistance technique connaît une profonde mutation : ses effectifs poursuivent leur baisse, les formes privilégiées d'assistance étant désormais les missions d'expert de courte et moyenne durées et le volontariat international. Il importe cependant de ne pas « réduire à néant » ce qui demeure un avantage comparatif de la France ;

- les progrès des décaissements du Fonds européen de développement (FED) sont réels, mais lents, et la contribution française pour 2009 pourrait être sous-budgétée. L'intégration du Fonds européen de développement (FED) dans le budget européen, envisagée il y a deux ans, apparaît plus que jamais nécessaire ;

- la débudgétisation intégrale des contrats de désendettement-développement et le prélèvement sur le résultat de l'AFD, estimé à 254 millions d'euros en 2009 se poursuivent, ce qui motive un amendement pour régulariser cette pratique.

S'agissant enfin du programme « Développement solidaire et migrations », il a observé que les livrets d'épargne et comptes épargne pour le codéveloppement tardaient à porter leurs fruits. Aussi, faute d'un démarrage effectif en 2009, il importerait de s'interroger sur le bien-fondé de ces dispositifs. Il a ajouté que les instruments de financement du développement solidaire prenaient de l'ampleur, que les missions de l'Association nationale d'accueil des étrangers et des migrations s'étendaient, et que la mobilisation des fonds des diasporas pouvait à terme représenter des montants élevés. Il est donc nécessaire de bien articuler ces outils avec les autres dispositifs d'APD.

Il a donc proposé d'adopter les crédits de la mission APD, sous réserve de deux amendements :

- un transfert de 12 millions d'euros de la rémunération de l'AFD vers les subventions à l'AFD afin de renforcer l'aide-projet bilatérale ;

- un article additionnel avant l'article 59 quinquies portant affectation au budget de l'Etat de la totalité du résultat bénéficiaire de l'AFD, pour mettre fin à une pratique de contraction de recettes et de dépenses.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que l'AFD est un établissement public industriel et commercial, ne disposant pas toutefois du statut d'« opérateur LOLF ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'exposition de Proparco, filiale de l'AFD, au risque de marché, notamment dans ses activités de capital-investissement. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que compte tenu du caractère relativement marginal de cette activité à l'échelle du groupe, ce risque n'avait pas sensiblement augmenté, mais que Proparco avait triplé son capital en mai 2008.

M. Jean-Pierre Masseret a déclaré que les membres du groupe socialiste avaient dans un premier temps envisagé de ne pas adopter le budget de la mission APD afin de donner un « coup d'arrêt à la déflation politique des crédits », mais qu'à ce stade, ils s'abstiendraient par « tradition républicaine », sous réserve de la validation de cette position par le groupe socialiste.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a relevé qu'il avait respecté cette tradition républicaine depuis qu'il était rapporteur spécial de cette mission, soit depuis 1992, y compris lorsque l'APD était tombée à 0,31 % du RNB en 2002 sous le Gouvernement de M. Lionel Jospin.

Cette attitude prévaut aujourd'hui malgré l'attente forte des pays pauvres sur l'aide-projet et la tendance préjudiciable de la France à privilégier des fonds multilatéraux dans lesquels l'influence de notre pays disparaît. De même, l'amélioration des décaissements du FED, notamment après que le Président de la République française eut protesté en 2003, repose en grande partie sur l'aide budgétaire et des versements à des structures multilatérales.

M. Jean-Pierre Masseret a évoqué les difficultés de financement de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale, et indiqué que cela pouvait avoir une incidence politique.

A l'initiative de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, qui a toutefois estimé que la forte diminution de l'aide bilatérale aurait pu le conduire à ne pas adopter les crédits de la mission APD, la commission a adopté les deux amendements présentés, et décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi modifiés.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, a ensuite effectué une présentation des crédits des comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers.

Abordant le programme « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France », il a détaillé le contenu de l'Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), lancée en 1996 et révisée en 1999, à laquelle 41 pays sont éligibles. Le coût de cette initiative est de 34,9 milliards de dollars fin 2007, pour un coût global estimé à 71,2 milliards de dollars, dont 35,8 % à la charge des créanciers publics bilatéraux membres du Club de Paris. Elle est complétée par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), décidée en 2005 et qui vise l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par les grandes institutions financières internationales, dont le coût est estimé à 54,2 milliards de dollars.

Il a exposé le contenu et le montant des accords conclus par le Club de Paris en 2007 et 2008, qui devraient connaître une augmentation en 2009, et a précisé que le coût des annulations et rééchelonnements de dettes pour la France de 2000 à 2009 pourrait dépasser 16 milliards d'euros. Il a également mentionné une étude illustrant l'impact positif de l'initiative PPTE sur le ratio service de la dette/recettes d'exportations des pays concernés et sur l'augmentation de leurs dépenses de lutte contre la pauvreté. Il a cependant estimé indispensable de ne pas hypothéquer ces résultats par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, et donc de persuader certains bailleurs émergents de participer à l'initiative, ou à tout le moins d'accorder leurs prêts dans des conditions plus transparentes.

Il a également souligné les conditions très favorables, en termes de taux et de durée, de la ressource mise à disposition de l'AFD par l'Etat, au titre du programme « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers ».

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, a enfin relevé l'absence de dotation du compte spécial « Accords monétaires internationaux », qui retrace les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales de la Zone franc. Cette garantie ne doit, en effet, pas jouer en 2009.

A l'initiative de M. Edmond Hervé, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».

Présidence de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, de M. Jacques Legendre, président de la commission des affaires culturelles, puis de M. Michel Thiollière, vice-président de la commission des affaires culturelles.

Communication audiovisuelle - France Télévisions - Audition de M. Patrick de Carolis, président

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions.

La commission, conjointement avec la commission des affaires culturelles, a procédé à l'audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, et de M. Patrice Duhamel, directeur général en charge des antennes, du développement et de la diversification, M. Damien Cuier, directeur général en charge de la gestion, des finances et des ressources humaines, et M. Philippe Santini, directeur général de France Télévisions Publicité, sur le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

M. Jacques Legendre, président de la commission des affaires culturelles, a tout d'abord rappelé que l'audition de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, portait non seulement sur le contrat d'objectifs et de moyens (COM) conclu entre France Télévisions et l'Etat pour la période 2007-2010, mais qu'elle permettait également de faire le point sur les projets de loi portant réforme de l'audiovisuel public, en cours d'examen par le Parlement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de ce que ce rendez-vous annuel avec le président de France Télévisions soit l'occasion de dresser un bilan des mutations de l'audiovisuel public.

M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, a tout d'abord rappelé que France Télévisions avait tenu l'ensemble de ses engagements, et que son bilan pour l'année 2007 avait été publiquement salué par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), qu'il s'agisse des investissements dans la production ou des succès d'audience des chaînes du groupe.

Concernant la réforme de l'audiovisuel en cours d'examen par le Parlement, il a souligné que les trois mutations étaient liées :

- la réforme du financement, du fait de la disparition programmée de la publicité, qui avait été anticipée par les annonceurs dès 2008 et avait nécessité une dotation en capital de 150 millions d'euros ;

- celle de l'entreprise, requérant une réorganisation de l'ensemble du groupe et la recherche de synergies budgétaires ;

- les transformations de l'industrie audiovisuelle elle-même, dans le contexte d'un essor de nouveaux modes de consommation de l'image.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a demandé des précisions sur les conséquences de la suppression de la publicité, notamment pour les équipes de France Télévisions Publicité.

M. Patrick de Carolis a observé que l'annonce de la réforme de la publicité s'était traduite par des départs spontanés de France Télévisions Publicité, ainsi que par l'attribution d'une dotation en capital de 150 millions d'euros pour compenser les pertes de ressources propres constatées dès l'année 2008.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, qui avait fait observer qu'il s'agissait d'une augmentation des fonds propres n'ayant pas d'impact sur le compte d'exploitation, M. Damien Cuier, directeur général, a précisé que le déficit de l'exercice budgétaire avait été voté à un niveau de 100 millions d'euros pour l'année 2008.

M. Philippe Santini, directeur général de France Télevisions Publicité, a précisé que les effectifs de la régie publicitaire, où la moyenne d'âge est de 35 ans, avaient été réduits de 300 à 200 emplois équivalents temps plein. Il a ajouté que des mesures incitatives avaient été prises pour garder les collaborateurs commerciaux de France Télévisions Publicité au moins jusqu'à la fin de l'année 2008, dans la mesure où la suppression de la publicité ne serait que progressive à compter du 1er janvier 2009. Par ailleurs, il a mentionné la mobilité d'une vingtaine de personnes au sein du groupe, notamment sur les fonctions support.

Ensuite, il a tenu à relativiser l'impact de la contraction du marché publicitaire : en 2008, les ressources propres de France Télévisions issues de la publicité devraient diminuer de 18,6 %, alors que TF1 et M6 doivent enregistrer des contractions de leur chiffre d'affaires respectivement de 5 % et de 4 %. Il a estimé que la différence de situation entre France Télévisions et ses concurrentes du secteur privé pouvait s'expliquer par l'anticipation de la suppression de la publicité sur les chaînes publiques.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, M. Patrick de Carolis a évalué entre 250 et 260 millions d'euros les ressources publicitaires dont pourrait bénéficier France Télévisions en 2009, au titre des programmes diffusés avant 20 heures.

Mme Catherine Morin-Desailly, corapporteure des projets de loi relatifs à l'audiovisuel public, a souhaité connaître les modalités d'adaptation de France Télévisions aux mutations technologiques en cours, et notamment l'actualisation du cahier des charges. Elle a également demandé des précisions sur les différences de programmation entre France 2 et France 3.

M. Patrick de Carolis a souligné que France Télévisions avait anticipé son développement en tant que média global, présent sur l'ensemble des supports de diffusion. Ainsi, les sites internet de France Télévisions ont enregistré 18 millions de visites mensuelles en 2007, soit une hausse de 37 % par rapport à 2006, et 25 millions de visites mensuelles au cours du premier semestre de l'année 2008.

Il a relevé qu'Internet permettait d'engager des actions nouvelles par rapport aux autres activités du groupe, par exemple la création d'un portail d'information unique ou la mise en valeur de la diversité culturelle des régions françaises. En outre, il a mentionné son intention d'organiser le développement régional des antennes de France 3 en coopération étroite avec les élus locaux, grâce notamment à de nouveaux outils d'information, tels que la création de « Web TV  » à partir des 24 bureaux régionaux d'information de France 3.

M. Patrice Duhamel, directeur général, a ensuite détaillé les modifications en cours du cahier des charges : la définition d'obligations de création au niveau du groupe ; la diffusion d'un programme à vocation culturelle sur chacune des chaînes en première partie de soirée ; le respect de quotas de diffusion plus stricts d'oeuvres européennes (70 %) et françaises (50 %) aux heures de grande écoute (18h - 23h) ; la priorité accordée aux émissions culturelles.

M. Patrick de Carolis a détaillé le montant des investissements dans la création française : 364,5 millions d'euros en 2008, 375 millions d'euros en 2009 et 420 millions d'euros prévus en 2012.

S'agissant des modes de diffusion, il a souligné que des retards dans l'arrêt de l'analogique se traduiraient par un cumul des coûts de diffusion en analogique et en numérique.

En réponse à une observation de M. Jacques Legendre, président de la commission des affaires culturelles, M. Patrice Duhamel a mentionné que le futur cahier des charges de France Télévisions pouvait être consulté sur le site de la direction du développement des médias des services du Premier ministre.

S'agissant de l'identité de chacune des chaînes du groupe, il est revenu sur le développement des décrochages régionaux sur France 3, dès le 5 janvier 2009.

Après avoir demandé si la constitution d'une entreprise unique France Télévisions ne faisait pas peser de risque sur la variété des programmes, M. Michel Thiollière, corapporteur des projets de loi relatifs à l'audiovisuel public, a souhaité obtenir des précisions sur les points suivants :

- les avancées de France Télévisions sur la question de la diversité ;

- la ponction de la redevance au bénéfice du groupement d'intérêt public France Télé numérique, prévue par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2009 ;

- l'évolution de l'outil de mesure de qualité des programmes mis en place par le groupe ;

- les liens entre France Télévisions et les grands groupes audiovisuels publics européens.

M. Patrick de Carolis a tout d'abord souhaité réfuter la notion de « guichet unique », qui est souvent utilisée pour évoquer la mise en commun des services des chaînes de France Télévisions. Le maintien de lignes éditoriales bien distinctes permettra d'assurer l'originalité des projets. L'idée est, en fait, de changer le modèle économique de l'entreprise en passant à une analyse budgétaire et financière groupée.

Sur la question de la diversité, il a estimé que France Télévisions avait adopté « la politique du nénuphar » plutôt que celle du « clairon ». Si un effort permanent et ancien est fait en la matière, tant à l'antenne, que dans les programmes et les ressources humaines, aucun collaborateur n'est en effet utilisé comme un drapeau. S'agissant de la fiction, les producteurs et les scénaristes sont sensibilisés à ce que les projets prennent en compte la réalité et la diversité de la société. En outre, l'égalité entre les hommes et les femmes a été promue dans le groupe, qui compte 50 % de collaboratrices, et à compétences égales, les candidats issus de la diversité sont privilégiés dans les nominations internes. Enfin, France Télévisions mène des actions de terrain, en organisant des conférences et des projections dans les quartiers défavorisés, et a mis en place un partenariat avec Sciences Po permettant de soutenir, par des bourses, les étudiants issus de la diversité.

S'agissant des moyens, M. Patrick de Carolis a déclaré que l'impératif pour France Télévisions était de disposer d'une visibilité sur ses recettes et que la conclusion du plan d'affaires avec l'actionnaire constituait, à cet égard, un impératif. La création d'un nouveau bénéficiaire de la redevance ne constitue pas, en elle-même, une remise en cause du financement des chaînes publiques.

Enfin, le baromètre qualitatif est réalisé tous les jours sur un panel de 10.000 téléspectateurs qui notent les programmes de 1 à 10. Les résultats sont mensuellement publiés s'agissant des programmes de France Télévisions qui ont obtenu une note supérieure à 7. M. Patrice Duhamel s'est félicité de ce que les meilleurs notes soient attribuées aux programmes emblématiques, telles que les grandes fictions, les pièces de théâtre ou les documentaires historiques.

A M. Jean-Claude Frécon, qui l'interrogeait sur la politique immobilière de France Télévisions, M. Damien Cuier a répondu, d'une part, que des projets immobiliers ponctuels sont menés afin de déplacer certaines unités, notamment dans les régions, et d'autre part, qu'une réflexion sur une politique immobilière globale est engagée dans la perspective de la mise en place de l'entreprise commune.

M. Jean-Pierre Fourcade a ensuite souhaité disposer d'éléments plus précis sur l'augmentation des coûts de production depuis un an, sur l'amélioration de la coordination entre les journaux télévisés du groupe, et enfin sur la réussite d'audience des chaînes jeunesse.

Après avoir souligné le succès de Gulli, chaîne dont le groupe France Télévisions possède 34 %, M. Patrick de Carolis a souligné qu'un travail de mutualisation logistique des journaux d'information allait être mené, mais que les rédactions resteraient séparées. La coordination est aussi organisée au niveau des horaires, puisque le créneau de 19 heures à 20 heures sera réservé au journal de France 3, le journal de France 2 commençant à 20 heures, et le journal du soir de France 3 à 22 heures 30, avec l'organisation d'un décrochage régional. Un travail est mené sur la baisse des coûts de production, notamment de l'access « prime time » : la mise en place de négociateurs uniques est, à ce titre, un atout supplémentaire dans les discussions avec les producteurs.

M. Jack Ralite s'est tout d'abord déclaré extrêmement inquiet de la situation financière du groupe, notant que la question de la prise en charge du coût des nouveaux programmes imposée par la suppression de la publicité n'était pas prévue, et a ensuite fait part de son opposition de principe au financement du passage au numérique par la redevance. Enfin, il a estimé que France Télévisions devait avoir une part de production autonome et des droits renforcés sur les émissions dans lesquelles le groupe investit. Par ailleurs, il s'est étonné que la mise en cause de la publicité ne s'étende pas aux contrats de partenariat et de parrainage des émissions télévisées.

M. Patrick de Carolis a estimé que les discussions avec le gouvernement sur le financement de France Télévisions étaient, pour l'instant, en bonne voie. La production d'émission en interne, notamment avec la filière de France 3, est une nécessité afin d'équilibrer le marché et d'éviter une trop grande dépendance vis-à-vis des producteurs. Enfin, France Télévisions a opté pour un partage du revenu des droits sur les émissions co-produites, dans le cadre d'un accord satisfaisant avec les producteurs.

Interrogé par M. Jack Ralite sur la transformation de France Télévisions en média global et sur l'évolution des télévisions publiques européennes, M. Patrick de Carolis a répondu que le service public avait vocation à être présent sur tous les supports, notamment numériques, et qu'il essayait de faire vivre l'idée, au sein de l'Union européenne de radiodiffusion, que le service public audiovisuel était essentiel à la démocratie en Europe.

M. Henri de Raincourt s'est fait l'écho de critiques sur le fonctionnement de France 3 dans certaines régions, relatives notamment aux difficultés pour les responsables politiques locaux de s'y exprimer.

M. Patrick de Carolis a assuré qu'il souhaitait promouvoir un service public exemplaire et que le regroupement des chaînes dans une entité unique devrait permettre d'améliorer leurs relations avec les territoires.

Saluant le dynamisme et la compétence des équipes de France Télévisions, M. Ivan Renar s'est déclaré satisfait de l'augmentation du temps d'antenne consacré au spectacle vivant et de la qualité des programmes diffusés. Il a également souhaité que la qualité des débats sur les projets de loi relatifs à l'audiovisuel public ne soit pas remise en cause par la fixation de délais d'examen par le Sénat trop restreints.

Remerciant M. Ivan Renar pour la bienveillance de ses commentaires, M. Patrick de Carolis a tenu à rappeler que les objectifs du contrat d'objectifs et de moyens avaient été pleinement atteints par le groupe.

M. Louis Duvernois a souhaité connaitre les stratégies que France Télévisions entendait mettre en place à l'international, après avoir rappelé que le groupe était actionnaire de TV 5 Monde, d'Euronews et de France 24 (pour cette dernière société, à hauteur de 50 % du capital, à parité avec TF1).

M. Patrick de Carolis a répondu que la participation de France Télévisions au capital de TV 5 Monde devrait être abaissée, en concertation avec les autres partenaires de la chaîne, tandis que l'Etat rachèterait les parts de France 24 actuellement détenues non seulement par TF1, mais aussi par France Télévisions.

Toutefois, nonobstant ces changements de périmètre du groupe France Télévisions, il s'est félicité de sa forte présence à l'international : ainsi, le journal de France 2 est regardé par 46 à 48 millions d'Américains.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que la réforme de l'entreprise serait au coeur des modifications à venir de l'audiovisuel public.

Jeudi 20 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2009 - Examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la seconde partie

La commission a tout d'abord procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la seconde partie du projet de loi n° 98 (2008-2009) de finances pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'à l'issue des débats à l'Assemblée nationale, le solde du budget général de l'Etat s'était dégradé de 118 millions d'euros : le déficit a ainsi été porté à 52,21 milliards d'euros.

Puis il a présenté les modifications de crédits, intervenues en première délibération à l'Assemblée nationale, notamment :

- la minoration de 15 millions d'euros de l'impôt sur les sociétés, compte tenue de la déduction de 60 % des dons effectués par les entreprises aux sociétés dont l'Etat est l'actionnaire unique et qui ont pour activité la représentation de la France aux expositions universelles ;

- la majoration de 18 millions d'euros du montant de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), compte tenu de l'extension du taux majoré applicable aux établissements ayant également une activité de vente au détail de carburants ;

- la minoration de 10 millions d'euros résultant de l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux opérations de déneigement des communes ;

- la minoration de 9 millions d'euros des recettes du compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres », compte tenu des modifications de la fiscalité applicable aux émissions de dioxyde de carbone ;

- la majoration du plafond de dépenses brutes, à concurrence de 102 millions d'euros, correspondant à l'atténuation de la refiscalisation progressive des biocarburants (éthanol et biodiesel).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite détaillé les modifications de crédits intervenues à l'Assemblée nationale en seconde délibération.

Outre les modifications de crédits à titre non reconductible, il a détaillé l'abondement des crédits de la mission « Travail et emploi » à hauteur de 357 millions d'euros, répartis comme suit :

- 250 millions d'euros au titre des contrats aidés ;

- 93 millions d'euros pour le maintien du régime actuel d'exonérations sociales bénéficiant aux particuliers employeurs ;

- 14 millions d'euros pour la prolongation des contrats de transition professionnelle.

Il a précisé que les charges nouvelles induites par ces mesures en faveur de l'emploi avaient été gagées par une diminution des crédits sur les autres missions du budget général. Par ailleurs, il a observé que la prorogation, en 2009, de certaines exonérations de redevance audiovisuelle se traduisait par une détérioration du solde de 58 millions d'euros.

La commission a ensuite procédé à l'examen définitif des missions et des articles rattachés, tels que modifiés par l'Assemblée nationale.

La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par un amendement portant article additionnel avant l'article 56 visant à plafonner la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, à l'adoption sans modification de l'article 56 relatif à la création d'un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d'identité et de l'article 57 relatif à la création d'un droit de timbre perçu par l'Etat lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule, ainsi qu'à la suppression de l'article 58 relatif à la création d'une dotation pour les titres sécurisés.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, à l'adoption sans modification du compte spécial « Développement agricole et rural », à l'adoption avec modification de l'article 59 A (nouveau) prévoyant un rapport au Parlement sur les conséquences budgétaires, pour l'Etat et les collectivités territoriales, de la restructuration de l'Office national des forêts (ONF), à la suppression des articles 59 B et 59 C (nouveaux) tendant au dépôt de rapports relatifs, respectivement, à l'évaluation de l'impact de la réorganisation de l'Office national des forêts (ONF) sur la gestion de l'espace forestier des départements d'outre-mer et à l'évaluation de la réorganisation des centres régionaux de la propriété forestière, à l'adoption sans modification de l'article 59 D (nouveau) prévoyant la remise au Parlement d'un rapport sur l'évolution de la fiscalité agricole et des activités en lien avec l'agriculture, à l'adoption sans modification de l'article 59 tendant à fixer un plafond d'augmentation de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, ainsi que des articles 59 bis, 59 ter et 59 quater (nouveaux) tendant, respectivement, à la réforme du service public de l'équarrissage, à soustraire à l'application de certaines dispositions relatives aux pratiques anticoncurrentielles certaines activités du centre national et des centres régionaux interprofessionnels de l'économie laitière, et, enfin, à aménager le régime de la taxe pour le développement des industries de l'ameublement ainsi que des industries du bois.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Aide publique au développement » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale ainsi que d'un amendement portant article additionnel avant l'article 59 quinquies (nouveau) tendant à affecter le résultat bénéficiaire de l'Agence française de développement aux recettes non fiscales de l'Etat, et à l'adoption sans modification des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ». Par ailleurs, elle a adopté sans modification les articles 59 quinquies et 59 sexies (nouveaux) relatifs, respectivement, à la date de remise au Parlement du rapport annuel sur les activités des institutions de Bretton Woods et à l'élargissement des subventions accordées au FONJEP afin de financer des projets de solidarité internationale.

Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 59 septies (nouveau) visant à revaloriser la retraite du combattant.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Après l'intervention de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Culture » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, tout en réservant sa position sur un amendement adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale et tendant à majorer de 300.000 euros les crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Puis elle a adopté sans modification les articles 59 octies et 59 nonies (nouveaux) prévoyant des rapports, respectivement, sur la réduction du délai maximal de paiement entre les entreprises pour les opérations liées au marché du livre, et pour déterminer l'impact du droit de suite sur le budget de l'Etat.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Défense » tels que modifiés par l'Assemblée nationale, à l'adoption avec modification de l'article 59 decies (nouveau) relatif au versement d'un pécule modulable d'incitation à une seconde carrière, et à l'adoption sans modification des articles 59 undecies et duodecies (nouveaux) prévoyant, respectivement, l'instauration d'une indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d'Etat et un rapport sur le régime de retraite des marins-pompiers de Marseille et des sapeurs-pompiers de Paris.

Après l'intervention de M. Philippe Adnot, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que d'un amendement portant article additionnel avant l'article 60 prévoyant l'octroi d'une subvention d'équilibre à l'Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF), à l'adoption avec modification de l'article 60 instaurant une taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures, à l'adoption sans modification de l'article 61 relatif à l'augmentation du taux de prélèvement pour l'alimentation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) et à l'adoption avec modification du « Budget annexe contrôle et exploitation aériens », ainsi qu'à l'adoption sans modification des comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisé des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Enfin, elle a adopté sans modification l'article 84 (nouveau) prévoyant un rapport sur les perspectives d'évolution statutaire de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Economie » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et à l'adoption sans modification du compte spécial « Gestion et valorisation de l'utilisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale ainsi que d'un amendement portant article additionnel après l'article 85 relatif à la contribution au désendettement des produits de cessions immobilières de l'Etat, à l'adoption avec modification du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et à l'adoption sans modification du compte spécial « Participations financières de l'Etat ». Enfin, elle a adopté sans modification l'article 85 tendant à organiser les mises à disposition d'immeubles de l'Etat à UBIFrance.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Enseignement scolaire » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et à l'adoption sans modification des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, à l'adoption avec modifications de l'article 62 visant à déterminer les ressources propres du futur opérateur en charge de la politique d'immigration et d'intégration et à l'adoption sans modification de l'article 63 tendant à réviser les catégories de bénéficiaires de l'allocation temporaire d'attente (ATA).

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Justice », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Médias » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public ». Puis elle a adopté sans modification les articles 86, 87 et 88 (nouveaux) relatifs, respectivement, à la prorogation en 2009 d'exonérations de redevance audiovisuelle, au dépôt de rapports sur une extension de l'assiette de la redevance, ainsi qu'à l'évolution des frais d'assiette et de recouvrement.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et de l'article 64 relatif à la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l'état civil dans les communes de Mayotte, et à la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires de Mayotte et à l'adoption, avec modification, de l'article 65 tendant à réformer les exonérations de cotisations patronales en faveur de l'outre-mer.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Politique des territoires » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Après les interventions de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, ayant précisé qu'un amendement serait déposé qui réduirait de 4,5 millions d'euros la dotation du Sénat afin de la maintenir au même niveau qu'en 2008, et de MM. Aymeri de Montesquiou et Michel Charasse, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Pouvoirs publics » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Provisions » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, à l'adoption sans modification de l'article 66 tendant à proroger pour trois ans le soutien aux pôles de compétitivité, à l'adoption avec modification de l'article 66 bis (nouveau) tendant à la réalisation d'un rapport sur l'impact financier de la mise en oeuvre de mesures permettant la délivrance de conventions de stages par les établissements d'enseignement supérieur ou les établissements scolaires, et à l'adoption sans modification de l'article 66 ter (nouveau) qui prévoit la remise, avant le 30 juin 2009, d'un rapport au Parlement sur « L'évolution du financement par le budget de l'enseignement supérieur et sur la place des docteurs dans l'économie française ».

Elle a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Régime sociaux et de retraite » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et du compte spécial « Pensions ».

Après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, ayant précisé que l'amendement de suppression de l'article 58 rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » avait pour objet de mettre en place un financement adapté à la délivrance de titres sécurisés, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales », complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 72 relatif au fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), ainsi qu'à l'adoption, sans modification, de l'article 67 visant à modifier, en faveur de la péréquation, les règles d'évolution de certaines composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de l'article 68 relatif à la révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV), de l'article 69 tendant à la modulation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) communale, dans une logique de péréquation, de l'article 70 relatif à la réforme de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), à l'adoption, avec modification, de l'article 71 relatif à la création d'une dotation de développement urbain (DDU), et à l'adoption sans modification de l'article 72 tendant à la création du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées.

Elle a ensuite confirmé la réserve de son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Santé » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi qu'à l'adoption sans modification de l'article 73, précédemment réservé, relatif à la simplification du dispositif des taxes affectées à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).

Elle a alors confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité civile », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et à l'adoption, sans modification, de l'article 74 tendant au renforcement de la convergence tarifaire et de la rationalisation des coûts dans les établissements médico-sociaux financés par l'Etat, de l'article 75 relatif aux mesures de réforme de l'allocation de parent isolé (API), de l'article 76 relatif aux mesures en faveur de l'emploi des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'article 76 bis (nouveau) relatif à la création d'un document de politique transversale sur la politique d'égalité entre les hommes et les femmes.

Après l'intervention de M. Henri de Raincourt, la commission a réservé son vote sur les crédits, tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », afin d'expertiser un amendement adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale et tendant à majorer de 250.000 euros les crédits du programme « Sport » et de 100.000 euros le programme « Jeunesse et vie associative ». Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification de l'article 77 relatif à la régularisation de transferts au Centre national pour le développement du sport (CNDS), ainsi qu'à l'adoption, avec modification, de l'article 78 tendant à aménager le droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels. Elle a également adopté sans modification l'article 78 bis (nouveau) qui prévoit la transmission annuelle, et non plus bisannuelle, du « jaune » budgétaire relatif aux associations.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Travail et emploi », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 81 tendant à la remise au Parlement d'un rapport du gouvernement évaluant l'efficacité sur l'emploi des exonérations générales et ciblées de charges sociales, ainsi qu'à l'adoption, sans modification, des articles 79 relatif aux mesures en faveur de la formation et de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés et 80 tendant à supprimer la prise en charge par l'Etat de l'allocation de fin de formation (AFF). Enfin, elle a confirmé son vote favorable à la suppression, par l'Assemblée nationale, de l'article 81 tendant à réduire le taux de l'abattement de cotisations patronales de sécurité sociale applicable aux particuliers employeurs.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Ville et logement », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par deux amendements portant articles additionnels après l'article 82 relatifs, respectivement, à la détermination du montant de l'aide personnalisée au logement et à faire figurer dans le compte général de l'Etat la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable. Enfin, elle a confirmé la suppression de l'article 82 tendant à modifier le régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU). Enfin, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 83 (nouveau) portant demande de rapport au Parlement sur le financement du programme national de rénovation urbaine et de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) par le « 1 % Logement ».

Enfin, la commission a confirmé l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » tels que modifiés par l'Assemblée nationale.

Au total, la commission a confirmé l'adoption des 43 amendements présentés par les rapporteurs spéciaux lors de l'examen des différentes missions, et décidé l'adoption d'un 44e amendement.

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'équilibre des dispositions applicables à l'année 2009, et des articles rattachés aux fascicules du projet de loi de finances pour 2009 ainsi modifiés.

PJLF pour 2009 - Examen d'une motion de procédure

Puis la commission a examiné une motion de procédure.

Après les interventions de MM. Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Michel Charasse, François Marc, Bernard Angels et Mme Nicole Bricq, la commission a émis un avis défavorable à l'adoption de la motion n° I-150 présentée par M. Thierry Foucaud, Mme Marie-France Beaufils, M. Bernard Véra et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2009 n° 98 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, les groupes CRC et socialiste déclarant voter pour.

Vendredi 21 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

PJLF pour 2009 - Adoption, rectification et examen des amendements aux articles de la première partie

La commission a procédé à l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a tout d'abord décidé, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, de lever la réserve sur les articles 3 bis, 5 bis, et 9 bis et d'en proposer l'adoption sans modification.

Après les interventions de MM. Jean-Jacques Jégou et Jean-Pierre Fourcade, elle a adopté un amendement visant à supprimer l'article 3 quater.

A l'article 6 précédemment réservé, après les interventions de MM. Michel Charasse et Jean-Pierre Fourcade, la commission a adopté un amendement tendant à permettre aux entreprises pétrolières assujetties à la taxe exceptionnelle sur leur provision pour hausse des prix, d'imputer cette taxe les deux années suivant la réintégration de leur provision pour hausse des prix.

A l'article 7 ter, elle a procédé à la rectification de son amendement I - 6 déjà adopté lors de sa première réunion du mercredi 12 novembre 2008.

A l'article 9, après les interventions de M. Jean-Pierre Fourcade, Mme Nicole Bricq, MM. Michel Charasse et Albéric de Montgolfier, la commission a adopté trois amendements tendant à :

- introduire une réduction des tarifs applicables aux installations de stockage pour les tonnages acheminés au moyen de modes de transport alternatifs à la route ;

- affecter la moitié du produit de la taxe générale sur les activités polluantes sur les matériaux d'extraction aux départements, communes et groupements concernés par ces activités ;

- moduler la taxe générale sur les activités polluantes frappant les installations d'incinération les plus performantes sur le plan environnemental et introduire une réduction des tarifs applicables aux installations d'incinération.

Après les interventions de MM. Jean-Pierre Fourcade, Michel Charasse, Denis Badré, Jean-Jacques Jégou et Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 9 sexies, visant à une harmonisation entre les différents dispositifs de réduction d'impôts pour don.

A l'article 10, elle a adopté un amendement destiné à tirer les conséquences de l'engagement pris par le Gouvernement de faire progresser la dotation globale de fonctionnement de 2 % en 2009.

Elle a adopté un amendement visant à supprimer l'article 24 précédemment réservé.

A l'article 29, elle a adopté, sur proposition de MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Alain Lambert, un amendement tirant les conséquences de la dissolution de l'établissement Autoroutes de France au 1er janvier 2009.

A l'article 32 bis précédemment réservé, la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle puis, après les interventions de MM. Jean-Pierre Fourcade et Michel Charasse, un amendement visant à étendre la notion d'« action ou opération d'aménagement ».

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements déposés sur la première partie.

Sur ces amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article

Objet

N°
amendement

Auteur

Décision

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts

      

B. Mesures fiscales

Article additionnel après l'article premier

I-172

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel avant l'article 2

I-163

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article 2

Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2009

I-160

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

I-91

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-115

M. Jean-Jacques Jégou

Favorable

I-161

M. Thierry Foucaud

Renvoi en 2ème partie

I-162

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-174 rect.

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-175

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-176 rect.

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-177

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-178

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-182

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-216

M. Philippe Dominati

Retrait

I-217

M. Philippe Dominati

Retrait

I-218

M. Philippe Dominati

Retrait

I-219

M. Philippe Dominati

Retrait

Article 2 bis (nouveau)

Régime fiscal des indemnités pour préjudice moral sur décision de justice

I-122

M. Yves Détraigne

Défavorable

Article 2 ter (nouveau)

Réduction d'impôt sur le revenu et déduction de l'impôt sur les sociétés pour le financement de projets économiques dans les pays en développement

I-151

M. Thierry Foucaud

Satisfait

Article additionnel après l'article 2 ter

I-92

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-111

Mme Nicole Bricq

Renvoi en 2ème partie

I-93

M. François Marc

Défavorable

Article 2 quater (nouveau)

Régime fiscal du capital versé aux mineurs pour le
rachat de leur droit au logement et au chauffage

I-49

Mme Brigitte Bout

Avis du Gouvernement

I-201

Mme Marie-France Beaufils

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 2 quater

I-83

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-84

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-85

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-86

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-87

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-88

M. Thierry Repentin

Renvoi en 2ème partie

I-89

M. Thierry Repentin

Défavorable

I-90

M. Thierry Repentin

Avis du Gouvernement

I-94

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-95

M. François Marc

Défavorable

I-96

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-97

Mme Nicole Bricq

Renvoi en 2ème partie

I-107

Mme Nicole Bricq

Renvoi en 2ème partie

I-104

M. Bertrand Auban

Défavorable

Article additionnel après Article 2 quinquies

I-116

M. Jean-Jacques Jégou

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 3

I-110

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement

I-109

M. Jean-Pierre Sueur

Avis du Gouvernement

I-143

M. Philippe Adnot

Avis du Gouvernement

Article 3 bis (nouveau)

Déductibilité de certaines charges des bénéfices imposables

I-152

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Articles additionnels après l'article 3 bis

I-38

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-39

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-40

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-41

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-42

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-43

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-44

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-45

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-46

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

I-47

M. Gérard César

Avis du Gouvernement

Article 3 ter (nouveau)

Prorogation de certaines incitations fiscales dans le domaine de l'environnement

I-153

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Articles additionnels après l'article 3 quater

I-222

M. Alain Lambert

Favorable

I-223

M. Alain Lambert

Favorable sous réserve de rectification

I-224

M. Alain Lambert

Avis du Gouvernement

I-225

M. Alain Lambert

Avis du Gouvernement

I-226

M. Alain Lambert

Avis du Gouvernement

I-48 rect. bis

M. Roland du Luart

Favorable sous réserve de rectification

Article 4

Suppression de
l'imposition forfaitaire annuelle sur trois ans

I-154

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-181

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Articles additionnels après l'article 4

I-22 rect.

M. Jean Arthuis

Favorable

I-28

M. Michel Houel

Renvoi en 2ème partie

I-29

M. Michel Houel

Renvoi en 2ème partie

I-30

M. Michel Houel

Renvoi en 2ème partie

I-31

M. Michel Houel

Retrait

I-32

M. Michel Houel

Renvoi en 2ème partie

Article additionnel avant l'article 5

I-120

M. Claude Biwer

Défavorable

Article 5

Diminution de la défiscalisation accordée aux biocarburants

I-121

M. Claude Biwer

Retrait

I-202

M. Charles Revet

Retrait

Articles additionnels après l'article 5

I-50

Mme Nicole Bricq

Retrait

I-51

M. Gérard Miquel

Défavorable

I-52

M. Gérard Miquel

Retrait

I-53

M. Gérard Miquel

Avis du Gouvernement

Article 5 bis (nouveau)

Création d'un tarif pour le carburant E10

I-155

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel avant l'article 6

I-54

Mme Nicole Bricq

Défavorable

Article 6

Reconduction de la taxe exceptionnelle mise à la charge des entreprises pétrolières en vue de financer la prime à la cuve versée aux foyers les plus modestes

I-157

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel après l'article 6

I-147

M. Jean Bizet

Favorable

I-148

M. Jean Bizet

Avis du Gouvernement

I-211

M. Albéric de Mongolfier

Renvoi en 2ème partie

Article additionnel après l'article 7

I-103

M. François Marc

Défavorable

I-106

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-117

M. Jean-Jacques Jégou

Avis du Gouvernement

I-164

M. Thierry Foucaud

Renvoi en 2ème partie

I-173

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-179

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-183

M. Ivan Renar

Défavorable

Article 7 bis (nouveau)

Régime fiscal des « parachutes dorés »

I-98

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-145

M. Roland du Luart

Retrait

Articles additionnels après l'article 7 bis

I-99

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-100

M. Jean-Pierre Demerliat

Retrait

I-214 rect.

M. Gérard César

Défavorable

I-215

M. Gérard César

Défavorable

Article 7 ter (nouveau)

Création au profit des PME d'un régime analogue au bénéfice mondial consolidé

I-156

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article 7 quater (nouveau)

Régime des dons aux sociétés, dont l'Etat est actionnaire unique, qui ont pour activité la représentation de la France aux expositions universelles

I-25

M. Aymeri de Montesquiou

Retrait

Article additionnel après l'article 7 quater

I-118

M. Christian Gaudin

Favorable

Article 8

Ajustement des tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers

I-55

Mme Nicole Bricq

Satisfait par l'amendement I-10

I-165

M. Thierry Foucaud

Satisfait par l'amendement I-10

Article additionnel après l'article 8

I-101

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-102

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-119

M. Jean-Jacques Jégou

Avis du Gouvernement

I-166

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-167

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-168

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-169

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-170

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-180

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article 9

Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

Sous-amendement I-231

M. Dominique Braye

Favorable
 

I-24

M. Aymeri de Montesquiou

Retrait

I-69

M. Gérard Miquel

Retrait

I-70

M. Bernard Angels

Avis du gouvernement

I-71

M. Gérard Miquel

Ralliement à l'amendement I-11

I-72

M. Gérard Miquel

Retrait

I-73

M. Gérard Miquel

Favorable sous réserve de rectification

I-74

M. Gérard Miquel

Avis du Gouvernement

I-81

M. Jean-Marc Pastor

Favorable

I-127

Mme Nathalie Goulet

Ralliement à l'amendement I-13

I-131

M. Dominique Braye

Avis du Gouvernement

I-132

M. Dominique Braye

Retrait

I-133

M. Dominique Braye

Avis du Gouvernement

I-134

M. Dominique Braye

Favorable sous réserve de rectification

I-135

M. Dominique Braye

Favorable sous réserve de rectification

I-136

M. Dominique Braye

Avis du Gouvernement

I-137

M. Dominique Braye

Avis du Gouvernement

I-142

M. Yves Détraigne

Favorable

I-203

M. Charles Revet

Avis du Gouvernement

I-204

M. Jacques Gautier

Retrait

I-205

M. Jacques Gautier

Retrait

I-206

M. Jacques Gautier

Retrait

I-207

M. Jacques Gautier

Ralliement aux amendements I-5 et I-14

I-208

M. Jacques Gautier

Avis du Gouvernement

I-209

M. Jacques Gautier

Avis du Gouvernement

I-210

M. Jacques Gautier

Ralliement à l'amendement I-14

I-213

M. Laurent Beteille

Ralliement à l'amendement I-70

Articles additionnels après l'article 9

I-23

Mme Anne-Marie Escoffier

Avis du Gouvernement

I-33

M. Michel Houel

Retrait

I-56

Mme Nicole Bricq

Retrait

I-75

M. Gérard Miquel

Défavorable

I-76

M. Gérard Miquel

Renvoi en 2ème partie

I-77

M. Gérard Miquel

Avis du Gouvernement

I-78

M. Gérard Miquel

Renvoi en 2ème partie

I-79

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-80

M. Gérard Miquel

Avis du gouvernement

I-171

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-138

M. Dominique Braye

Avis du Gouvernement

I-139

M. Dominique Braye

Renvoi en 2ème partie

I-140

M. Dominique Braye

Favorable
 

I-141

M. Dominique Braye

Renvoi en 2ème partie

Article additionnel avant l'article 9 bis

I-128

M. Jean-Jacques Jégou

Avis du Gouvernement

I-228

M. Laurent Béteille

Favorable

Article 9 bis (nouveau)

Application du taux réduit de TVA aux rémunérations versées par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant le déneigement de la voirie

I-130

Mme Jacqueline Gourault

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 9 bis

I-108

M. Jean-Pierre Sueur

Avis du Gouvernement

I-129

Mme Jacqueline Gourault

Avis du Gouvernement

I-149

M. Thierry Repentin

Défavorable

Article additionnel après l'article 9 ter

I-26

M. Jean-Pierre Vial

Favorable

I-67

Mme Nicole Bricq

Satisfait par l'amendement I-26

I-212

Mme Marie-Thérèse Bruguière

Satisfait par l'amendement I-26

Article additionnel après l'article 9 sexies

I-36

M. Michel Houel

Défavorable

I-37

M. Michel Houel

Défavorable

I-35

M. Michel Houel

Défavorable

II - RESSOURCES AFFECTEES

A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article additionnel avant l'article 10

I-184

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

I-185

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 10

Indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'inflation prévisionnelle

I-57

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-58

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-59

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-126

M. Daniel Dubois

Défavorable

I-186

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 11

Reconduction du montant de certaines dotations de fonctionnement

I-60

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-187

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 12

Reconduction du montant de certaines dotations d'investissement

I-61

Mme Nicole Bricq

Défavorable
 

I-123

M. Daniel Dubois

Défavorable

I-124

M. Daniel Dubois

Défavorable

I-188

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

I-220

Mme Nathalie Goulet

Avis du Gouvernement

Article 13

Prorogation du bénéfice du FCTVA pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales

I-189

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

I-229

M. Albéric de Montgolfier

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 13

I-27

M. Michel Doublet

Sagesse

I-68

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement

Article 14

Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI)

I-190

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article additionnel avant l'article 15

I-191

Mme Marie-France Beaufils

Retrait

Article 15

Evolution des compensations d'exonérations

I-62

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-125

M. Daniel Dubois

Défavorable

I-192

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Sous-amendement I-230

M. Nicolas Alfonsi

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 15

I-63

Mme Nicole Bricq

Défavorable

Article 16

Compensation des transferts de compétences aux départements

I-193

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 17

Compensation des transferts de compétences aux régions

I-194

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 18

Compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA)

I-195

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

B. Autres dispositions

Article additionnel après l'article 20

I-105

M. François Marc

Défavorable

Article additionnel après l'article 21

I-114

M. Serge Lagauche

Défavorable

Article 23

Ressources des organismes de l'audiovisuel public

I-196

M. Jack Ralite

Défavorable

I-221

M. Michel Thiollière

Avis du gouvernement

Article additionnel après l'article 23

I-197

M. Jack Ralite

Avis du Gouvernement

Article 25

Répartition du produit des amendes des radars automatiques

I-65

M. Gérard Miquel

Avis du Gouvernement

I-66

M. Gérard Miquel

Avis du gouvernement

I-146

M. Louis Pinton

Avis du Gouvernement

I-198

Mme Marie-France Beaufils

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 25

I-199

M. Jean-François Voguet

Défavorable

Article 30

Augmentation du droit de timbre perçu sur les demandes de passeport

I-64

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-158

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel après l'article 30

I-112

M. Richard Yung

Renvoi en 2ème partie

I-113

M. Richard Yung

Renvoi en 2ème partie

Article 32 bis (nouveau)

Volet immobilier de l'accompagnement de la restructuration du ministère de la défense

I-200

Mme Marie-France Beaufils

Avis du Gouvernement

Article 32 ter (nouveau)

Autorisation de la perception de la redevance destinée à couvrir les frais d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules

I-159

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Loi de finances pour 2008 - Projet de décret d'avance - Communication

La commission a enfin entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance relatif à des répartitions de dépenses de personnel, au financement des OPEX, à des ouvertures de crédits en faveur de la prévention de l'exclusion et de l'insertion des personnes vulnérables, en faveur de l'emploi et de l'épargne réglementée, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de décret d'avance portait ouverture de 1.294,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1.253,2 millions d'euros en crédits de paiement sur le budget général et de 34,6 millions d'euros sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Il a observé que les ouvertures de crédits pour financer le surcoût des opérations extérieures de la défense (OPEX) représentaient 259 millions d'euros. Il a précisé que, contrairement aux années précédentes, les annulations portaient peu sur les programmes d'armement. Parmi les 159 millions d'euros d'annulations de crédits au titre de l'équipement des forces, une centaine de millions d'euros correspond au programme du deuxième porte-avions, qui a été « suspendu » jusqu'en 2011, et n'a donc pas de conséquence concrète.

Il a fait valoir que l'ouverture de crédits demandée était manifestement urgente, mais qu'elle était aussi, pour une large part, prévisible. En effet, les OPEX ont coûté en moyenne plus de 600 millions d'euros par an depuis 2002. Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 étaient de seulement 475 millions d'euros. Ce montant de 475 millions d'euros résultait en partie d'une majoration de 100 millions d'euros réalisée par le gouvernement lors de la discussion au Sénat. Il paraissait toutefois probable, à la fin de l'année 2007, que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2008 seraient insuffisants à hauteur de plus d'une centaine de millions d'euros.

Pour autant, il a indiqué que le surcroît de dépense était lié à deux théâtres d'opérations : l'Afghanistan (+ 100 millions d'euros) et le Tchad (+ 150 millions d'euros).

Il a jugé que le projet de loi de finances pour 2009 sous-évaluait toujours manifestement le coût des OPEX. Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement inscrits sont seulement de 510 millions d'euros, ce qui est certes supérieur au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2008, mais demeure nettement inférieur à la moyenne observée de 2002 à 2007 (plus de 600 millions d'euros), et a fortiori à la prévision actualisée pour 2008 (plus de 850 millions d'euros).

Il a ensuite noté que 378,8 millions d'euros étaient destinés au financement de la prime de Noël versée aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et que 50 millions d'euros étaient prévus pour l'hébergement d'urgence.

S'agissant des ouvertures de crédits en faveur de l'emploi, il a indiqué que 277,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 251,4 millions d'euros en crédits de paiement étaient prévus pour le financement des contrats d'accompagnement vers l'emploi (CAE) et que 56,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 41 millions d'euros en crédits de paiement étaient destinés à abonder les aides versées au secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR). Il a remarqué que les ouvertures de crédits complémentaires au titre des contrats d'accompagnement vers l'emploi (CAE), par le biais d'un décret d'avance, présentaient un caractère récurrent.

Il a enfin précisé que le projet de décret d'avance prévoyait d'ouvrir 150 millions d'euros pour financer la hausse conjoncturelle du nombre de primes d'épargne logement dues au titre de la fermeture de plans d'épargne logement (PEL) et de comptes d'épargne logement (CEL), consécutive à l'augmentation en 2008 des taux d'intérêt des crédits immobiliers.

Il a présenté alors son avis sur le projet de décret d'avance, en faisant valoir que :

- le plafond de 1 % pour les crédits ouverts n'était pas dépassé ;

- l'urgence à ouvrir les autorisations d'engagement et les crédits de paiement correspondants était indiscutable ;

- l'évolution en 2008 de la dépense liée à l'épargne réglementée revêtait bien un caractère imprévisible ;

- l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2008, voté par le Parlement, était respecté.

En revanche, il a rappelé le caractère récurrent des ouvertures en fin d'année des crédits liés aux opérations extérieures de la défense, aux contrats d'accompagnement vers l'emploi (CAE), à l'hébergement d'urgence et à la prime de Noël versée aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI).

M. Michel Charasse s'est interrogé sur les modalités de financement des opérations liées à la présence des forces maritimes européennes au large de la Somalie.

M. Jean-Pierre Fourcade a observé que les ouvertures de crédits au titre des primes d'épargne logement avaient pour objectif d'éviter que l'avance du Crédit foncier de France, dont l'Etat bénéficiait, ne dépasse, au début du mois de décembre 2008, le plafond prévu (soit 1 milliard d'euros). Il a rappelé que le financement des primes d'épargne logement au moyen d'un « découvert » de l'Etat, auprès du Crédit foncier de France, était critiqué par la Cour des comptes, comme par le rapporteur spécial de la commission des finances.

M. Philippe Dallier a fait remarquer que les dépenses d'hébergement d'urgence faisaient l'objet d'un « rebasage » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 dont il convenait de donner acte au gouvernement.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances a alors émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.