COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 29 octobre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président,puis de M. Patrice Gélard, vice-président -

Nominations de rapporteurs

La commission a tout d'abord nommé M. François Zocchetto rapporteur sur la proposition de loi n° 31 (2008-2009), présentée par M. Laurent Béteille, relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et M. Jean-Jacques Hyest rapporteur sur la proposition de loi n° 54 (2008-2009), présentée par Mme Nicole Bricq et plusieurs de ses collègues, visant à réformer le statut des dirigeants de sociétés et à encadrer leur rémunération.

La commission a ensuite nommé des corapporteurs en charge des trois groupes de travail dont elle avait décidé la création la semaine précédente :

- MM. André Anziani et Laurent Béteille sur la responsabilité civile ;

- MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur la responsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux dans le cadre de l'article 122-1 du code pénal ;

- M. Yves Détraigne et Mme Anne-Marie Escoffier sur les technologies capables de retracer le parcours des individus dans l'espace et dans le temps et leurs conséquences sur le partage vie privée-vie publique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que ces corapporteurs, issus de la majorité et de l'opposition, ouvriraient leurs travaux à l'ensemble des membres intéressés de la commission à l'occasion de leurs auditions et déplacements.

Règlement du Sénat - Pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen des amendements sur la proposition de résolution n° 3 (2008-2009), présentée par M. Gérard Larcher, tendant à modifier l'article 3 du Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat.

Elle a décidé de demander le retrait de l'amendement n° 3, présenté par M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à assurer l'élection à la représentation proportionnelle des vice-présidents et des questeurs. M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué qu'une telle proposition devrait être examinée dans le cadre de la réforme globale du Règlement du Sénat, qui devrait être adoptée d'ici à mars prochain en application de la révision constitutionnelle.

M. Bernard Frimat a précisé, en réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président, que l'esprit de l'amendement privilégiait un scrutin proportionnel avec répartition des postes aux plus forts restes.

M. Jean-Pierre Michel a indiqué que son groupe ne retirerait pas l'amendement qui était parfaitement cohérent avec l'objet de la proposition de résolution et conforme aux règles en vigueur dans les autres Parlements européens. Il a estimé que l'argument selon lequel la disposition proposée anticipait sur la réforme globale du Règlement valait aussi pour la proposition de résolution elle-même.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a noté que l'attribution des postes de responsabilité dans les autres Parlements européens n'obéissaient pas toujours au principe d'une répartition proportionnelle et, qu'elle s'inscrivait en tout état de cause, dans un contexte différent, dans la mesure où ces assemblées comportaient généralement un plus grand nombre de commissions que le Parlement français.

La commission a également décidé de demander le retrait des amendements n°s 1 et 2, présentés par M. Yvon Collin et les membres du groupe du rassemblement démocratique et social européen, destinés à favoriser l'attribution d'au moins un poste de vice-président ou un poste de président de commission à chaque groupe politique, le rapporteur ayant noté qu'il n'était sans doute pas opportun de mettre en place un mode d'attribution concernant globalement vice-présidents et présidents de commission, dès lors que les premiers étaient élus par l'ensemble des sénateurs et les seconds par les seuls membres de leur commission respective.

Lutte contre le terrorisme - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Laurent Béteille, à l'examen de la proposition de loi n° 39 (2008-2009), présentée par M. Hubert Haenel, visant à prolonger l'application des articles 3, 6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

M. Laurent Béteille, rapporteur, a rappelé que ces trois dispositions de la loi du 23 janvier 2006 avaient été adoptées à titre temporaire jusqu'au 31 décembre 2008 pour permettre leur expérimentation et leur évaluation avant leur éventuelle prorogation ou pérennisation. Il a indiqué que la proposition de loi, composée d'un article unique, proposait de prolonger leur application pour quatre années supplémentaires, jusqu'au 31 décembre 2012.

Il a ensuite présenté les trois dispositions, chacune ayant un objet très différent.

S'agissant de l'article 3, il a précisé au préalable qu'à la différence des articles 6 et 9, cet article n'avait pas pour objet unique la lutte antiterroriste. Il a ensuite rappelé qu'il autorisait les contrôles d'identité sur les lignes ferroviaires internationales d'une part, entre la frontière et le premier arrêt se situant au-delà de 20 kilomètres de la frontière et, d'autre part, entre ce premier arrêt et un autre arrêt situé dans la limite des 50 kilomètres suivants ; dans ce second cas, les contrôles ne peuvent être opérés que sur des lignes internationales présentant des caractéristiques particulières de desserte, fixées par arrêté ministériel.

S'agissant de l'article 6, il a indiqué qu'il avait instauré une procédure de réquisition administrative des données techniques de connexion afin de prévenir la commission d'actes de terrorisme. Il a précisé que ces données ne portaient pas sur le contenu des communications.

Décrivant la procédure, il l'a jugée très encadrée, les auditions auxquelles il avait procédé montrant qu'elle fonctionnait plutôt bien, la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la personnalité qualifiée chargée d'autoriser chaque demande de réquisition exerçant un contrôle rigoureux. Toutefois, il a regretté la carence ou la brièveté des rapports d'évaluation à fournir en application de la loi du 23 janvier 2006.

Enfin, il a rappelé que l'article 9 de la loi du 23 janvier 2006 autorisait les services de lutte antiterroriste à accéder directement et à toute heure à certains fichiers administratifs gérés soit par le ministre de l'intérieur, soit par le ministre de l'immigration. Outre une réactivité immédiate, ce dispositif offre l'avantage de la discrétion, les services des préfectures n'ayant pas à savoir que des investigations sont menées sur une personne.

De manière générale, il a estimé que les premiers résultats étaient plutôt satisfaisants et ne révélaient pas d'abus ou d'utilisation détournée de ces dispositifs. Toutefois, compte tenu des délais de publication des textes d'application (un décret n'étant toujours pas publié pour la mise en oeuvre des réquisitions administratives prévues à l'article 6 sur l'internet), il a jugé que l'évaluation manquait de recul.

Bien qu'ayant hésité à proposer la pérennisation de l'article 3, M. Laurent Béteille, rapporteur, a jugé préférable de ne pas faire de distinction entre les trois dispositifs et a proposé de suivre la proposition de loi en prolongeant l'expérimentation pour quatre ans.

Toujours à propos de l'article 3, il a indiqué avoir longuement hésité à présenter un amendement tendant à préciser que les contrôles d'identité pouvaient s'effectuer dans les deux sens de circulation et non uniquement dans le sens pays étrangers/France. En effet, deux ordonnances de la Cour d'appel de Bordeaux ont jugé illégale l'interpellation d'étrangers en situation irrégulière consécutive à des contrôles d'identité effectués dans un train circulant dans le sens France/étranger. Toutefois, il a considéré que la rédaction de la loi du 23 janvier 2006 était claire et qu'il suffisait de réaffirmer dans le rapport et en séance publique que la volonté du législateur n'avait jamais été de restreindre la possibilité de procéder à des contrôles d'identité à un seul sens de circulation. En conséquence, il n'a pas jugé utile de préciser la loi, cette jurisprudence restant isolée.

Mme Alima Boumediene-Thiery a indiqué avoir assisté à plusieurs des auditions du rapporteur, mais ne pas avoir été convaincue du bien-fondé de ces trois dispositions. Elle a regretté de manière générale l'absence d'instance de contrôle parlementaire dans ces domaines techniques.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'auteur de la proposition de loi était néanmoins membre de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité laquelle, parmi ses trois membres, compte un sénateur et un député.

S'agissant de l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006, Mme Alima Boumediene-Thiery a relevé que le décret relatif à la réquisition, auprès des fournisseurs d'accès à internet et des hébergeurs, des données de nature à permettre l'identification de quiconque a contribué à la création du contenu ou de l'un des contenus des services dont ils sont prestataires n'avait toujours pas été publié. Elle a ajouté que, de l'avis des personnes entendues, les demandes de réquisition liées à internet étaient plus difficiles à exploiter.

Enfin, s'agissant de l'article 3 de cette même loi, elle a déploré que le prétexte de la lutte antiterroriste soit utilisé pour lutter contre l'immigration clandestine.

M. Charles Gautier a rappelé les réserves du groupe socialiste lors des débats sur la loi du 23 janvier 2006, ces réserves portant moins sur chaque disposition prise séparément que sur le contexte dans lequel elles étaient proposées.

Concernant la prolongation de l'expérimentation des articles 3, 6 et 9, il a souligné qu'aucun rapport ou bilan sérieux n'avait été fait, alors même que la loi prévoit la remise d'un rapport annuel d'évaluation.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a dénoncé l'illusion de ces dispositifs expérimentaux qui finissent toujours par être pérennisés. Elle a en outre jugé anormal que le Parlement prenne l'initiative de prolonger ces trois dispositifs, alors qu'il incombe au Gouvernement d'en démontrer la pertinence.

M. Christian Cointat a déclaré que l'article 3 de la loi du 23 janvier 2006 était contraire au principe de libre circulation dans l'espace Schengen. Il a également déploré l'absence de bilan sérieux.

M. Pierre-Yves Collombat s'est étonné que la commission des lois ne soit pas plus sensible au respect des procédures et accepte qu'une proposition de loi porte ces dispositions.

M. Laurent Béteille, rapporteur, a précisé que l'article 3 n'avait fait l'objet d'aucun détournement, la loi du 23 janvier 2006 ne portant pas exclusivement sur la lutte contre le terrorisme. Il a ajouté que la loi n'avait jamais prévu de limiter à la seule lutte antiterroriste le recours à des contrôles d'identité dans les trains internationaux.

S'agissant de l'article 6, il a répondu que le décret relatif à internet n'ayant pas été pris, ces dispositions demeuraient inappliquées et donc impossibles à évaluer à ce stade. Enfin, il a fait observer que l'Assemblée nationale avait publié en février 2008 un rapport sur l'application de la loi du 23 janvier 2006, lequel concluait notamment que les articles 3, 6 et 9 devaient être prolongés.

M. Bernard Frimat a tenu à préciser que M. Julien Dray, député et co-rapporteur du rapport précité de l'Assemblée nationale, n'avait pas souscrit à cette recommandation, observant dans une contribution distincte qu'il ne fallait pas sous le coup d'une sorte de fatalisme juridique, et sous la pression d'hypothétiques menaces, considérer que ces dispositions temporaires devaient être prolongées, ou plus encore, être définitivement entérinées.

La commission a repris dans ses conclusions la proposition de loi sans modification.

Diffamations et internet - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de Mme Marie-Hélène Des Esgaulx sur la proposition de loi n° 423 (2007-2008), présentée par MM. Marcel-Pierre Cléach et plusieurs de ses collègues, tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'internet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a rappelé que le principe d'un délai de prescription de trois mois pour les infractions commises par voie de presse, plus court que le délai de prescription de droit commun de trois ans retenu pour les délits, constituait l'une des pierres angulaires de la loi du 29 juillet 1881.

Elle a relevé que ces règles dérogatoires s'appliquaient également à internet malgré les spécificités de ce mode de communication -étendue de sa sphère de diffusion, durée potentiellement illimitée de cette diffusion et capacité de tout un chacun d'y recourir sans être astreint en contrepartie au professionnalisme ou à la déontologie des journalistes.

Ces caractéristiques, a-t-elle poursuivi, peuvent justifier un délai de prescription plus long afin de garantir l'équilibre indispensable entre les exigences de la liberté d'expression et l'intérêt des victimes. Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a rappelé les efforts des juges du fond et du législateur pour élaborer, sans succès jusqu'à ce jour, une formule qui concilie de manière plus satisfaisante ces deux objectifs. Elle a indiqué à cet égard qu'un amendement sénatorial, adopté dans le cadre de la loi sur l'économie numérique du 21 juin 2004, avait prévu de fixer le point de départ de la prescription de l'article 65 de la loi de 1881 à la cessation de la mise à disposition du message litigieux sur un service de communication en ligne. Le Conseil constitutionnel avait néanmoins censuré cette disposition au motif que le report du délai de prescription dépassait manifestement ce qui serait nécessaire pour prendre en compte la situation particulière des messages exclusivement disponibles sur un support informatique. Néanmoins, le rapporteur a précisé que le Conseil constitutionnel avait admis la possibilité pour le législateur de prévoir une différence de traitement entre les deux supports, papier ou informatique, dès lors qu'elle demeurait proportionnée à la spécificité d'internet.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a observé que la proposition de loi déposée par M. Marcel-Pierre Cléach et inscrite l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée, ainsi que celle déposée par M. Jean Louis Masson (n° 4, 2008-2009), portait à un an le délai de prescription pour les infractions commises par l'intermédiaire d'un service de communication en ligne et que ce délai paraissait correspondre à la différence de traitement admise par le Conseil constitutionnel, dans la mesure où il restait très en deçà du délai de trois ans prévu pour les délits de droit commun. Elle a constaté que la rédaction adoptée par la proposition de loi présentée par M. Marcel-Pierre Cléach apportait une garantie supplémentaire au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en indiquant que l'allongement du délai de prescription ne s'appliquait pas en cas de reproduction sur internet du contenu d'une publication diffusée sur support papier.

Elle a donc invité la commission à reprendre dans ses conclusions le texte de la proposition de loi n° 423 sans modification.

M. François Zocchetto a rappelé que l'allongement du délai de prescription sur internet avait déjà été proposé lors de l'examen, en 2004, en deuxième lecture, de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, à l'occasion d'un amendement adopté par le Sénat à l'initiative de MM. Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt, et finalement rejeté par la commission mixte paritaire au motif que la réflexion sur ce sujet devait se poursuivre.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, lui a confirmé par ailleurs que le nouveau délai de prescription d'un an s'appliquerait à la mise en ligne sur internet du contenu d'émissions audiovisuelles.

M. Richard Yung s'est étonné que l'initiative engagée par le Sénat lors de l'examen de la loi Perben 2 n'ait pu aboutir. Il s'est demandé par ailleurs s'il ne serait pas préférable de retenir un délai de six mois plutôt qu'un délai d'un an pour la prescription de l'action publique sur internet.

M. Alain Anziani s'est inquiété de la multiplication de délais dérogatoires, alors même que la commission des lois, dans le rapport d'information consacré aux prescriptions en matière pénale et civile, avait plaidé pour une plus grande homogénéité. Il a estimé qu'il aurait été préférable de conserver le délai de trois mois, mais de le faire courir à compter de la fin de la mise en ligne du message litigieux.

M. Christian Cointat a regretté qu'une exception soit introduite au principe du délai d'un an applicable aux infractions commises par le biais d'internet. Il a souligné qu'il convenait de prendre en compte en priorité le préjudice causé par le contenu litigieux et en conséquence de faire courir le délai de prescription à partir du moment où ce préjudice prend fin.

M. Jacques Mézard a considéré que si la loi du 29 juillet 1881 pouvait soulever des difficultés procédurales, elle n'en avait pas moins fait ses preuves. Il lui est apparu dangereux de multiplier des délais de prescription différents au risque d'aboutir à des jurisprudences contradictoires. Il s'est inquiété à cet égard de la notion de « publication » mentionnée dans la proposition de loi, susceptible de donner lieu à des appréciations différentes selon les juges. Il a estimé, par ailleurs, qu'il était sans doute plus prudent de faire courir de délai de trois mois à compter de la dernière communication du document sur internet.

M. François Pillet a également souligné les difficultés soulevées par l'absence de coordination entre les délais de prescription de l'action publique. Il a jugé le délai de prescription de trois mois excessivement court tant pour les victimes que pour la défense chargée d'établir la preuve des faits allégués ou de la bonne foi de l'auteur des propos litigieux. Il a indiqué qu'il voterait la proposition de loi dans la mesure où elle constituait une première brèche à l'application du délai de trois mois.

M. Laurent Béteille a observé que le nombre de publications s'était multiplié et qu'il était difficile de prendre connaissance de contenus éventuellement litigieux dans le délai de trois mois. Selon lui, le législateur ne devait pas s'interdire, par principe, de moderniser le texte de 1881. Il a souhaité que l'infraction commise sur internet puisse être considérée comme une infraction continue et s'est montré réservé sur l'introduction de délais dérogatoires au délai d'un an.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur, a observé qu'un accord se dégageait parmi les commissaires pour faire évoluer le droit de la prescription sur internet. Elle a néanmoins marqué que ces évolutions devaient s'inscrire dans le cadre posé par le Conseil constitutionnel à la suite de sa décision du 10 juin 2004 ; ainsi, il ne paraissait pas envisageable de faire courir le point de départ de la prescription à compter de la fin de la mise à disposition du message litigieux.

M. Jean-Jacques Hyest, président et le rapporteur ont proposé de préciser l'exception prévue par la proposition de loi présentée par M. Marcel-Pierre Cléach à l'application du délai d'un an afin de réserver le bénéfice du délai de prescription de trois mois à la reproduction sur internet du contenu de publications de presse légalement déclarées.

La commission a approuvé cette modification et adopté des conclusions ainsi rédigées.

Gendarmerie nationale - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi n° 499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le projet de loi organisait le rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur à partir du 1er janvier 2009, répondant ainsi à la demande formulée par le Président de la République dans son discours du 29 novembre 2007. Toutefois, compte tenu des contraintes de l'ordre du jour, il a estimé que son entrée en vigueur n'interviendrait en réalité que dans le courant du premier semestre 2009.

Il a expliqué que ce rattachement organique au ministère de l'intérieur était l'aboutissement logique d'une évolution entamée en 2002 avec le placement de la gendarmerie pour emploi auprès de ce ministère et s'accompagnait simultanément d'une réaffirmation du statut militaire de la gendarmerie, condition nécessaire au maintien du dualisme « policier » français.

Compte tenu de l'attachement du Sénat au statut militaire de la gendarmerie, il a souligné le choix de renvoyer ce texte au fond à la commission des affaires étrangères et de la défense, M. Jean Faure ayant été désigné comme rapporteur. Il a rappelé que de manière anticipée, la commission des affaires étrangères et de la défense s'était déjà saisie de ce sujet en créant en décembre 2007 un groupe de travail sur l'avenir de la gendarmerie, son rapport d'information constituant à cet égard une contribution importante.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, s'est réjoui que le rapporteur des affaires étrangères et lui-même aient travaillé en commun tout au long de l'examen de ce texte.

Il a observé que si le projet de loi était un texte court à l'objet bien délimité, il s'inscrivait néanmoins dans un ensemble de réformes et de réflexions plus larges qui affectent ou vont affecter la gendarmerie.

Il a jugé que la gendarmerie se trouvait ainsi à un tournant de son histoire et qu'il convenait de le négocier d'autant mieux que l'existence de deux forces de police, dont l'une à statut militaire, était un atout dont la France ne pouvait pas se priver.

Après avoir montré les avantages indispensables du dualisme « policier » français, tout en observant que cette richesse ne devait pas justifier un manque de coordination ou de rationalisation, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a présenté les principales dispositions du projet de loi et sa portée historique.

Il a en particulier insisté sur :

- les conditions et les modalités du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, celui-ci devant être à la fois l'autorité organique, fonctionnelle et budgétaire de l'Arme -le projet de loi de finances prévoyant le rattachement du budget de la gendarmerie au ministre de l'intérieur ;

- la déclinaison de ce rattachement au niveau local avec l'affirmation sans ambiguïté de l'autorité des préfets sur les responsables locaux de gendarmerie ;

- le maintien de l'ensemble des éléments fondant le statut militaire de la gendarmerie, en particulier en reconnaissant sa participation à l'ensemble des missions militaires des armées et en inscrivant dans la loi l'obligation du logement en caserne ;

- la préservation d'une triple tutelle ministérielle sur la gendarmerie correspondant à ses missions militaires, judiciaires et de police ;

- la reconnaissance d'une grille indiciaire spécifique par rapport aux autres militaires.

- la suppression de la procédure de réquisition de la force armée pour l'emploi de la gendarmerie en maintien de l'ordre.

Sur ce dernier point, il a jugé que cette procédure conserve toute sa pertinence pour les armées mais que son application rigoureuse à la gendarmerie nationale était plus contestable.

Il a indiqué que la gendarmerie assurait à 95 % des missions de police similaires à celles de la police nationale, laquelle n'est pas soumise au système des réquisitions ; aussi, en matière de maintien de l'ordre où les CRS et les forces de gendarmerie mobile sont fréquemment amenées à intervenir conjointement, ces règles différentes de mise en action sont difficilement explicables.

En outre, il a observé que le présent projet de loi apportait de nouveaux arguments en faveur de la suppression du système de réquisition ou à tout le moins de sa rénovation, la gendarmerie nationale devant être rattachée au ministre de l'intérieur, il serait paradoxal que le ministre de l'intérieur ou le préfet soit contraint de réquisitionner des moyens dont il dispose juridiquement.

Présentant brièvement ses amendements, il a jugé que les conditions dans lesquelles s'effectuait le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'intérieur étaient de nature à préserver l'indispensable dualisme « policier » français tout en améliorant l'efficacité de chacune des deux forces grâce à une meilleure coordination et des mutualisations efficaces.

Mme Virginie Klès a tout d'abord retracé l'évolution de la gendarmerie depuis plus de deux siècles, soulignant son autonomie croissante vis-à-vis des armées.

Elle a déclaré que le projet de loi confortait cette évolution en rattachant la gendarmerie au ministère de l'intérieur tout en préservant son statut militaire.

Toutefois, elle a estimé que ce rapprochement conduirait inéluctablement à plus ou moins brève échéance à l'adoption d'un statut civil de la gendarmerie, comme ce fut le cas en Belgique.

Tout en se déclarant hostile à cette évolution, elle a jugé que le projet de loi manquait de cohérence en ne tirant pas toutes les conséquences du rattachement au ministère de l'intérieur, notamment :

- en ne confiant pas au ministre de l'intérieur la compétence en matière disciplinaire ;

- en n'abandonnant pas la mission de prévôté, voire les missions militaires ;

S'agissant des réquisitions, elle a indiqué que leur suppression pour la gendarmerie n'impliquait pas nécessairement la subordination aux préfets.

Elle a proposé une solution alternative à la suppression de la réquisition qui consisterait à déclasser les forces de gendarmerie mobile en force de première catégorie et non de deuxième catégorie au sens de l'article D. 1321-6 du code de la défense, de manière à ce qu'elles échappent au système des réquisitions.

Elle a estimé que malgré le rattachement au ministère de l'intérieur, l'exécution des missions au quotidien devait être laissée aux ordres des chefs de la gendarmerie sans les placer formellement sous l'autorité des préfets ; ne pas maintenir cette originalité serait accepter le principe d'un glissement rapide de la gendarmerie vers un statut civil et à moyen terme de sa fusion avec les services de police.

Elle s'est également interrogée sur le rôle des régions de gendarmerie dans cette nouvelle organisation ainsi que sur le devenir de la direction générale de la gendarmerie nationale au sein du ministère de l'intérieur.

Elle a rappelé que le financement du logement en caserne était de plus en plus supporté par les collectivités territoriales.

Enfin, elle a craint que le changement de tutelle n'aboutisse à une concentration des moyens vers les zones de forte délinquance au détriment du maillage territorial, avec un fort risque de désertification des territoires ruraux.

M. Pierre-Yves Collombat a jugé indispensable de maintenir deux forces de police judiciaire afin de ne pas placer l'autorité judiciaire en situation de dépendance.

En outre, il s'est montré très réservé sur la suppression de la réquisition des forces armées.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a précisé que la suppression de la réquisition pour l'emploi au maintien de l'ordre ne concernait que la gendarmerie nationale et en aucun cas les armées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a répondu s'agissant du dualisme de la police judiciaire que le projet de loi ne changeait rien. Toutefois, il a remarqué que plusieurs amendements du rapporteur tendaient à faire figurer la police judiciaire au premier rang des missions de la gendarmerie.

M. Jacques Mézard a demandé si le projet de loi permettrait de clarifier et de rationaliser le découpage des zones de compétence police-gendarmerie.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que cette question ne relevait pas de la loi. Il a également rappelé que depuis 2003 il avait été procédé à de nombreux redécoupages afin de supprimer des anomalies et que désormais ces redécoupages étaient réguliers afin de suivre les évolutions démographiques.

Mme Anne-Marie Escoffier a déclaré approuver les principales orientations du projet de loi, estimant raisonnable et conforme à la pratique de remettre au préfet l'autorité sur la gendarmerie départementale.

Toutefois, en cas de mutualisation de certains moyens, elle s'est interrogée sur l'avenir des régions de gendarmerie, échelon déconcentré de gestion de la gendarmerie, alors que pour la police nationale cet échelon est au niveau de la zone de défense.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que la régionalisation de la gendarmerie était dans les faits moins aboutie et que la région ne gérait réellement que les ressources humaines. Il a estimé que cette différence par rapport à la police nationale n'était pas importante au point de devoir harmoniser les niveaux de gestion déconcentrée des deux forces.

M. Jean-Claude Peyronnet s'est étonné que l'urgence ait été déclarée sur ce projet de loi alors même que son examen en séance publique semble avoir été repoussé au premier trimestre 2009.

M. François Zocchetto a exprimé son inquiétude quant à un éventuel abandon par la gendarmerie nationale de sa mission de police judiciaire. Il s'est aussi interrogé sur l'articulation de la triple tutelle ministérielle.

S'agissant des réquisitions, tout en reconnaissant son formalisme désuet, il a jugé qu'un alignement sur les règles applicables à la police nationale n'était pas satisfaisant non plus.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que plusieurs de ses amendements répondaient précisément à ces inquiétudes :

- en inscrivant clairement la mission de police judiciaire ;

- en posant le principe du libre choix du service enquêteur par l'autorité judiciaire ;

- en instaurant une procédure d'autorisation pour l'usage d'armes à feu aux fins de disperser un attroupement, procédure qui serait également applicable à la police nationale.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré que les objectifs et les avantages de la réforme n'apparaissaient pas clairement et que la protection des libertés requérait que les deux principales forces de police soient sous des tutelles différentes.

Répondant à Mme Virginie Klès, M. Jean-Jacques Hyest, président, l'a remerciée pour son intervention très argumentée et détaillée. Toutefois, il l'a jugé parfois contradictoire, ne sachant pas si elle souhaitait s'opposer au rattachement au ministère de l'intérieur par crainte d'une « civilisation » de la gendarmerie ou si, par souci de cohérence, elle ne tendait pas au contraire à précipiter la gendarmerie vers un statut civil.

Il a tenu à marquer son attachement au statut militaire de la gendarmerie, le choix de saisir au fond la commission des affaires étrangères et de la défense en étant l'illustration.

Il a estimé que le maintien de deux forces différentes répondait à des exigences opérationnelles, chacune intervenant dans des zones présentant des particularités en matière de délinquance.

Mme Virginie Klès a estimé qu'une cohabitation très rapprochée des deux forces conduirait inéluctablement la gendarmerie nationale à se doter d'un statut civil.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

Elle a tout d'abord adopté un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi en le renommant « Projet de loi relatif à la gendarmerie nationale ».

A l'article premier (définition des missions de la gendarmerie nationale - rattachement au ministère de l'intérieur), la commission a adopté trois amendements tendant à :

- clarifier l'autorité du ministre de la défense sur les forces armées ;

- préciser les missions de la gendarmerie nationale en faisant apparaître ses spécificités et en hiérarchisant les missions essentielles, au premier rang desquelles la police judiciaire.

Après l'article premier, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet d'inscrire dans le code de procédure pénale le principe du libre choix du service enquêteur par l'autorité judiciaire.

A l'article 2 (suppression du principe de « réquisition de force armée » pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre), la commission a adopté un amendement tendant à approuver la suppression du système des réquisitions pour l'emploi de la gendarmerie nationale au maintien de l'ordre, tout en créant une procédure d'autorisation en cas de recours à des moyens militaires spécifiques et d'usage des armes à feu.

Après l'article 2, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet d'étendre cette procédure d'autorisation à la police nationale.

A l'article 3 (autorité des préfets sur les commandants de groupement de la gendarmerie), la commission a adopté un amendement précisant que le préfet n'a autorité que sur les responsables départementaux de la police et de la gendarmerie nationales, afin de respecter la chaîne de commandement.

Après l'article 3, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet de coordonner l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions avec la loi n°  2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.

A l'article 5 (missions de la réserve - sujétions, obligations et régime indemnitaire des militaires de la gendarmerie), outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement tendant à inscrire sans ambiguïté dans la loi l'obligation d'occuper le logement en caserne.

Après l'article 6, la commission a adopté quatre amendements tendant chacun à insérer un article additionnel et ayant pour objet :

- de supprimer la référence au ministre de la défense dans plusieurs dispositions relatives aux missions de police de la gendarmerie nationale et figurant dans le code de procédure pénale, la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité et la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité ;

- d'étendre aux gendarmes la règle applicable aux policiers qui accorde une priorité en matière de mutation aux personnels affectés dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles.

Sous réserve de ces amendements, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Statut et rémunération des dirigeants de société - Examen du rapport

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Enfin la commission a examiné le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur la proposition de loi n° 54 (2008-2009), présentée par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, visant à réformer le statut des dirigeants de sociétés et à encadrer leur rémunération.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que les derniers mois avaient été caractérisés, dans certaines grandes sociétés cotées, par des dérives graves en matière de rémunération des dirigeants d'entreprise dans un contexte marqué par la crise économique. Il a jugé que le comportement d'un nombre très limité de grands dirigeants jetait ainsi l'opprobre sur l'ensemble des sociétés, alors même que la plupart avaient un comportement dénué de reproche.

Il a indiqué que la proposition de loi déposée par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste tendait, selon ses auteurs, à rééquilibrer les droits et obligations des dirigeants et mandataires sociaux et envisageait à cette fin plusieurs modifications de la législation sur les sociétés commerciales, de la législation fiscale et des règles relatives aux contributions sociales.

Il a souligné que ce texte, qui avait été déposé le 23 octobre 2008, ne visait pas seulement à encadrer davantage les conditions de rémunération des dirigeants, mais également à modifier plus largement les règles de gouvernance des sociétés anonymes, en réduisant notamment le cumul des mandats sociaux et accroissant la participation des salariés aux décisions du conseil d'administration.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a estimé que certaines dispositions du texte ne pouvaient, en tout état de cause, constituer une réponse ciblée à la situation actuelle.

Il en est ainsi, a-t-il souligné, des dispositions visant à soumettre la rémunération des dirigeants sociaux à l'avis conforme du comité d'entreprise, de l'obligation générale de faire siéger dans le conseil d'administration des représentants des salariés, de l'abaissement de cinq à trois du nombre de mandats sociaux que peut assumer une seule et même personne, ainsi que de l'interdiction du cumul d'un contrat de travail avec un mandat de direction au sein d'une filiale de la société.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que, depuis 2001, plusieurs lois successives avaient été adoptées qui avaient permis de réformer profondément la gouvernance des sociétés françaises. Il a estimé que les modifications proposées pourraient avoir un effet d'éviction des grands groupes de sociétés du territoire national, ce qui n'était pas souhaitable.

Il a souligné que les entreprises avaient édicté le 6 octobre 2008 de nouvelles règles de conduite en matière de gouvernement d'entreprise et de rémunérations des dirigeants sociaux, qui devraient être de nature à mettre fin aux dérives constatées. Il a précisé que si ces recommandations n'avaient pas un caractère juridiquement contraignant, la loi du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire obligeait les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé à expliquer dans leurs documents sociaux si elles appliquaient effectivement ces recommandations et, dans le cas contraire, à justifier des raisons pour lesquelles celles-ci n'étaient pas appliquées.

Il a rappelé que l'Autorité des marchés financiers présentait par ailleurs chaque année un rapport dans lequel elle analysait les pratiques des sociétés faisant appel public à l'épargne en matière de gouvernement d'entreprise, de contrôle interne et de rémunération des dirigeants.

Il a en conséquence jugé souhaitable, comme l'avait estimé le président de la République, de laisser aux sociétés concernées le temps de prendre en compte ces nouvelles règles de conduite. Dès lors, la démarche du groupe socialiste d'inscription de cette proposition à l'ordre du jour lui est apparue prématurée.

Il a ajouté que la question de la rémunération des dirigeants sociaux faisait parallèlement l'objet d'initiatives diverses dans trois autres textes législatifs dont il convenait d'attendre l'issue avant d'examiner la pertinence de légiférer sur ce même thème :

- le projet de loi de finances pour 2009 comporterait désormais une disposition limitant la déductibilité fiscale des indemnités de départ versées aux dirigeants sociaux, selon un dispositif identique à celui proposé par l'article 15 de la proposition de loi ;

- le projet de loi en faveur des revenus du travail conditionnerait l'octroi de stock-options au profit des dirigeants à l'existence d'un accord d'intéressement, de participation dérogatoire ou de participation volontaire applicable à l'ensemble des salariés ;

- plusieurs amendements ont été adoptés par les commissions des finances et des affaires culturelles de l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale ayant pour objet d'alourdir les contributions au financement de la sécurité sociale applicables aux indemnités de départ des dirigeants.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a estimé qu'il convenait d'abord, dans ce contexte, de procéder à une évaluation de l'application par les entreprises de ces règles de conduite nouvelles avant de s'interroger sur la pertinence de légiférer à nouveau en matière de gouvernement d'entreprise et de rémunérations des dirigeants sociaux.

Il a proposé que la commission demande le renvoi de la proposition de loi en commission afin d'en réexaminer la teneur au vu du bilan du comportement des entreprises, au cours du premier trimestre 2009.

M. François Zocchetto a souligné que, bien qu'elle contienne des dispositions apparaissant pour nombre d'entre elles irréalistes, la proposition de loi concernait du moins un sujet d'actualité, les grandes sociétés françaises semblant être prises dans une spirale sans fin afin d'attirer ou de retenir les meilleurs dirigeants mondiaux.

Il a estimé que les nombreuses lois adoptées dans les dernières années avaient permis des progrès considérables en matière de transparence, même si certains compléments pourraient sans doute y être apportés.

Il a critiqué l'absence de distinction dans la proposition de loi entre les sociétés qui faisaient appel public à l'épargne et les autres -en plus grand nombre- alors que les dérives en matière de rémunérations n'étaient constatées que dans les premières.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé qu'il était nécessaire, compte tenu des pratiques constatées, d'agir rapidement, le niveau législatif lui paraissant pleinement approprié.

Il a mis en exergue le fait que la crise financière que l'économie mondiale traversait devait conduire à des réformes réelles et à s'interroger sur le bien-fondé de pratiques telles que les stock-options.

Reconnaissant que certaines dispositions de la proposition de loi étaient sans doute perfectibles, il a critiqué la proposition de renvoi en commission si elle devait aboutir à ne jamais discuter des modifications envisagées. Il a souhaité que le Sénat puisse débattre sur l'ensemble des articles présentés.

M. Jean-Claude Peyronnet a indiqué que si le renvoi en commission devait être voté par le Sénat, il serait essentiel de constituer un groupe de travail au sein de la commission sur les questions soulevées par la proposition de loi.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que les dispositions de la proposition de loi n'étaient pas satisfaisantes sur le plan de la technique juridique et qu'en tout état de cause, elles étaient prématurées eu égard au fait que les sociétés n'avaient pas encore eu le temps de s'adapter aux nouvelles recommandations de leurs associations représentatives.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que le renvoi en commission permettrait d'évaluer avec davantage de pertinence les mesures législatives qui devraient être prises dans l'hypothèse où les sociétés n'auraient pas changé leurs pratiques dans les prochains mois.

Il a annoncé qu'à la fin du premier trimestre 2009, la commission organiserait des auditions des représentants de l'Autorité des marchés financiers et des associations d'entreprises afin de dresser un bilan du comportement des grandes sociétés.

Puis la commission a adopté une motion de renvoi en commission de la proposition de loi.