COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

• Mardi 21 octobre 2008
  • Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Examen des amendements
• Mercredi 22 octobre 2008
  • Revenus du travail - Examen du rapport
  • Programmation des finances publiques - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
  • PLFSS pour 2009 - Audition de MM. Pierre Burban, président, et Pierre Ricordeau, directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale
  • Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Adoption, rectification et examen d'amendements
• Jeudi 23 octobre 2008
  • Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Examen des amendements

---

Mardi 21 octobre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (Mme Bernadette Dupont, rapporteur).

A la demande de Mme Bernadette Dupont, rapporteur, la commission a approuvé deux rectifications rédactionnelles d'amendements précédemment adoptés n^os 13 et 23, ainsi qu'une modification précisant le contenu de son amendement n° 30.

M. Nicolas About, président, a alors constaté que la présence effective en commission ne semblait pas de nature à permettre l'examen des amendements dans des conditions convenables. Il a alors pris la décision d'ajourner la réunion.

MM. Guy Fischer et Jean-Pierre Godefroy ont tous deux fait observer que la présence suffisamment nombreuse des sénateurs membres des groupes communiste républicain et citoyen (CRC) et socialiste ne faisait pas obstacle à la poursuite du travail.

M. Nicolas About, président, leur en a donné acte. Avant de lever la séance, il a présenté ses excuses aux sénateurs présents et s'est engagé à faire, sur ce point, un rappel au règlement lors de la prochaine séance publique du Sénat.

Mercredi 22 octobre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

Revenus du travail - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport sur le projet de loi n° 502 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, en faveur des revenus du travail.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a indiqué que le projet de loi comprend trois volets : le premier porte sur l'intéressement, la participation et l'épargne salariale et vise à soutenir le pouvoir d'achat des salariés ; le deuxième entend moderniser la procédure de fixation du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) ; le troisième conditionne les allègements de cotisations sociales à la mise en oeuvre de négociations sur les salaires.

Le premier volet du texte poursuit deux objectifs principaux : diffuser plus largement l'intéressement dans les entreprises, notamment dans les PME, et donner une nouvelle liberté de choix aux salariés en matière de participation.

Pour diffuser plus largement l'intéressement, qui concerne aujourd'hui seulement le tiers des salariés, le projet de loi propose d'instituer un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui se doteraient d'un accord d'intéressement après la promulgation de la loi. Les entreprises qui disposent déjà d'un accord de ce type pourront bénéficier du crédit d'impôt, dans une moindre proportion cependant, si elles modifient leur accord et que le montant de l'intéressement versé aux salariés augmente en conséquence. Les entreprises éligibles au crédit d'impôt pourront également verser à leurs salariés, avant le 30 juin 2009, une prime exceptionnelle, soumise à un régime fiscal et social avantageux.

Grâce à cette mesure, le Gouvernement espère doubler, d'ici 2012, le montant des sommes versées aux salariés au titre de l'intéressement. Mme Isabelle Debré, rapporteur, a déclaré soutenir cet objectif ambitieux, même si le contexte actuel de ralentissement économique le rend plus difficile à atteindre.

Elle s'est toutefois demandé si la volonté d'encourager l'intéressement par ce crédit d'impôt n'est pas contradictoire avec la mesure, prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, consistant à faire peser un « forfait social », c'est-à-dire un prélèvement de 2 %, sur les primes d'intéressement.

Par ailleurs, elle a douté du bien fondé de qualifier de « niche sociale » l'exonération de cotisations applicable aux primes d'intéressement ou à la participation : l'intéressement et la participation, qui présentent un caractère aléatoire, ne sont pas des éléments de salaire et il est donc logique qu'ils soient exonérés.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a indiqué que le texte propose de donner une nouvelle liberté de choix aux salariés en matière de participation.

Les sommes que les salariés reçoivent au titre de leur participation aux résultats de l'entreprise sont, en principe, bloquées pendant cinq ans. Le projet de loi propose d'ouvrir désormais le choix entre le blocage de la participation et la disponibilité immédiate de ces fonds. De cette manière, ceux qui souhaitent utiliser la participation pour se constituer une épargne longue pourront continuer à le faire, en bénéficiant du régime fiscal avantageux attaché à la participation ; ceux qui préfèrent améliorer leur pouvoir d'achat sans délai pourront disposer immédiatement de leur participation, mais ce supplément de revenu sera alors soumis à l'impôt.

Cette liberté de choix donnée au salarié ne porterait que sur le flux de la participation distribuée chaque année, et non sur l'encours de la participation déjà bloquée, ce qui préserve les fonds propres des entreprises. Elle devrait éviter que se multiplient, à l'avenir, les mesures de déblocage exceptionnel de la participation.

L'Assemblée nationale a apporté une restriction à ce principe de liberté de choix en décidant qu'un accord de participation « dérogatoire », c'est-à-dire comportant une formule de calcul de la participation plus avantageuse pour les salariés que la formule légale, pourra prévoir que la part dérogatoire de la participation est obligatoirement bloquée. Elle a par ailleurs apporté au texte une série d'améliorations ponctuelles et bienvenues. Elle a notamment prévu une possibilité d'adhésion par défaut des salariés au plan d'épargne pour la retraite collectif (Perco), si le règlement du plan le prévoit, et permis le renouvellement d'un accord d'intéressement par tacite reconduction.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a ensuite abordé le deuxième volet du texte, relatif à la procédure de fixation du Smic.

Il faut rappeler que le Smic est indexé sur l'inflation et sur l'évolution du taux de salaire horaire ouvrier moyen. Il est revalorisé par décret tous les ans, avec effet au 1^er juillet, mais peut aussi être révisé à d'autres moments de l'année si l'inflation dépasse 2 %, comme cela a été le cas en mai dernier. Le Gouvernement peut revaloriser le Smic au-delà de ce que les critères légaux lui imposent.

Cette procédure présente l'inconvénient de faire parfois dépendre la revalorisation du Smic de considérations plus politiques qu'économiques. C'est pourquoi le Gouvernement a proposé d'instituer une « commission du Smic », chargée d'émettre un avis sur la revalorisation du salaire minimum. Sur ce point, l'Assemblée nationale a préféré la création d'un simple « groupe d'experts » indépendants, pour ne pas ajouter aux nombreuses instances consultatives existant en matière d'emploi. Ce groupe d'experts aura pour vocation d'enrichir le débat public sur le Smic par des analyses économiques.

Le projet de loi prévoit également d'avancer du 1^er juillet au 1^er janvier la date de revalorisation du Smic afin de faciliter les négociations salariales, qui se déroulent souvent en début d'année. Le rapporteur s'est interrogé sur l'utilité réelle de ce changement de date car le Smic peut être revalorisé plusieurs fois dans l'année lorsque l'inflation est élevée. Sur le plan des principes, il n'est pas forcément souhaitable que le Smic, qui devrait être un « filet de sécurité » pour les salariés modestes, devienne ainsi l'élément d'impulsion de la politique salariale.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a enfin abordé le dernier volet du texte qui vise à dynamiser les négociations salariales grâce à un mécanisme de conditionnalité des allègements de cotisations sociales.

Les allègements de cotisations portent sur des montants considérables, supérieurs à 30 milliards d'euros en 2008. On distingue les allègements généraux de cotisations - « allègement Fillon » sur les salaires compris entre 1 et 1,6 Smic et exonération sur les heures supplémentaires - et les allègements ciblés, applicables dans certaines zones géographiques, à certains contrats ou dans certains secteurs d'activité.

Les allègements de cotisations ont permis de sauvegarder un grand nombre d'emplois peu qualifiés mais présentent l'inconvénient de créer un effet de « trappe à bas salaires » : une entreprise qui augmente ses salariés rémunérés autour du Smic perd, du même coup, une partie de ses exonérations, puisque celles-ci diminuent quand le salaire est plus élevé. Ceci n'incite guère les entreprises à avoir une politique salariale dynamique.

Pour contrer cet effet, le projet de loi propose deux dispositifs : le premier s'applique au niveau des entreprises, le second au niveau des branches.

Le droit actuel oblige les entreprises comptant un délégué syndical à procéder à une négociation annuelle obligatoire (NAO) sur les salaires. Or, en 2006, 23 % des entreprises concernées n'ont pas respecté cette obligation : le projet de loi propose donc de les pénaliser en réduisant de 10 % le montant de leurs allègements de charges la première et la deuxième année ; si elles ne s'acquittent pas de cette obligation trois années consécutives, leurs allègement seraient entièrement supprimés, ainsi que l'a souhaité l'Assemblée nationale qui a durci le texte sur ce point.

Ceci étant, le respect de la NAO suppose d'ouvrir une négociation, mais pas nécessairement d'aboutir. Le respect de l'autonomie des partenaires sociaux, justifie, selon le rapporteur, que des sanctions ne soient pas applicables en cas d'échec de la négociation et que l'on fasse confiance à la mobilisation des syndicats et au sens des responsabilités des chefs d'entreprises.

Le deuxième dispositif concerne les accords salariaux négociés au niveau des branches professionnelles. Il faut savoir que certaines grilles de salaires comportent des minima inférieurs au Smic : cette situation reste sans incidence sur le salaire versé, puisque le Smic est d'ordre public, mais peut modifier le montant de certaines primes calculées par référence aux minima conventionnels et conduit à un écrasement du bas de l'échelle des rémunérations : des salariés qui se situent à des niveaux différents de la grille salariale, parce qu'ils sont plus ou moins qualifiés, se retrouvent, en pratique, tous rémunérés au niveau du Smic.

L'action volontariste du Gouvernement a déjà permis de ramener le nombre de branches concernées de dix-huit, à la fin de l'année 2007, à six aujourd'hui. L'étape supplémentaire consiste ici à aménager, dans un sens moins favorable, le barème de « l'allègement Fillon » applicable dans les entreprises qui relèvent d'une branche dont les minima salariaux sont inférieurs au Smic.

L'inconvénient de cette mesure est de pénaliser financièrement des entreprises vertueuses en matière salariale mais qui dépendent d'une branche dans laquelle la négociation n'a pas abouti. Le Gouvernement considère que les entreprises doivent faire pression sur les représentants patronaux qui négocient, en leur nom, au niveau de la branche mais cette analyse reste théorique pour une PME dépourvue de moyens de pression dans une branche dominée par quelques grands groupes. D'ailleurs, on peut juger singulier de donner une telle portée à l'accord de branche alors que la loi portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail du 20 août 2008 a, au contraire, donné la priorité à l'accord d'entreprise, plus adapté aux réalités du terrain.

Pour conclure, Mme Isabelle Debré, rapporteur, a souligné que le projet de loi agit de manière cohérente sur plusieurs leviers pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages et a proposé à la commission de l'adopter.

M. Alain Vasselle a rappelé qu'un débat a eu lieu l'an dernier, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, sur la question de la compensation à la sécurité sociale de l'exonération de cotisations sociales appliquée aux sommes issues de la participation et de l'intéressement. Il a jugé souhaitable qu'une contribution sociale soit assise sur ces éléments de rémunération, qui ont tendance à prendre une place de plus en plus importante au détriment des salaires, sans quoi la sécurité sociale risque d'être privée de ressources indispensables à son financement.

Mme Annie David a déclaré ne pas partager les conclusions du rapporteur, sauf peut-être sur un point : l'intéressement et la participation présentent effectivement un caractère aléatoire et ne sont donc pas des éléments de salaire. Elle a regretté que le texte introduise d'ailleurs une certaine confusion sur ce point. Elle a fait observer que le Gouvernement accorde une nouvelle aide aux entreprises, cette fois sous la forme d'un crédit d'impôt, alors que les exonérations de cotisations sociales s'élèvent déjà à 32 milliards d'euros. Elle a ensuite critiqué les mesures visant à inciter les salariés à adhérer à un Perco, rappelant que les ménages américains qui ont placé leur épargne retraite en actions voient aujourd'hui la valeur de leur patrimoine s'effondrer avec les cours de bourse. Enfin, elle a jugé indispensable que les entreprises vertueuses en matière salariale fassent pression sur leur branche pour les pousser à porter leurs minima salariaux à un niveau supérieur au Smic.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a déclaré partager l'analyse d'Alain Vasselle et s'est inquiétée de l'impact sur les finances publiques du crédit d'impôt prévu par le texte. Faisant observer que le projet de loi est présenté au Parlement en même temps que celui relatif au revenu de solidarité active (RSA), elle a dit redouter une remise en cause insidieuse du Smic : les entreprises demanderont à être autorisée à verser des salaires plus faibles puisque la solidarité nationale viendra compenser la faiblesse des rémunérations.

M. Guy Fischer s'est également dit préoccupé par cette remise en cause latente de la norme salariale que représente le Smic, qui serait trop élevé selon certains. Une explosion du phénomène des trappes à bas salaires est à craindre, selon lui.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur la finalité de ce projet de loi : ne vise-t-il pas surtout à exercer une contrainte à la baisse sur les salaires et à augmenter ainsi le nombre de personnes éligibles au RSA ?

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a confirmé que les sommes issues de la participation et de l'intéressement sont exonérées de cotisations en raison de leur caractère aléatoire : leur montant dépend des résultats ou des performances de l'entreprise. Elles sont cependant assujetties à la CSG et à la CRDS et contribuent ainsi au financement des dépenses sociales.

Elle a indiqué qu'elle se serait opposée à une mesure qui aurait consisté à autoriser les salariés à débloquer, à tout moment, la participation déjà affectée. Le salarié pourra seulement disposer, s'il le souhaite, des sommes distribuées chaque année au titre de la participation.

Elle a souligné que les salariés qui ne veulent pas adhérer à un Perco ne seront pas obligés de le faire. De manière générale, elle s'est déclarée hostile à la multiplication des obligations pesant sur les entreprises ou sur les particuliers. Dans le même esprit, elle ne souhaite pas non plus que l'on impose la conclusion d'accords salariaux dans les entreprises, car cela fausserait la négociation, et il convient plutôt de responsabiliser les partenaires sociaux.

M. Jean-Pierre Godefroy a fait observer qu'il est possible d'organiser l'échec d'une négociation en avançant des propositions que l'on sait d'avance inacceptables par l'autre partie.

M. Nicolas About, président, a répondu que l'argument est réversible : certes, l'échec peut être provoqué par la partie patronale, mais aussi par les syndicats qui disposeraient d'un moyen de pression si l'on rendait obligatoire la conclusion d'un accord.

Au sujet du Smic, Mme Isabelle Debré, rapporteur, a rappelé l'engagement du ministre de rattacher le groupe d'experts à un organisme existant afin de ne pas occasionner de coûts supplémentaires. En ce qui concerne les minima conventionnels de branche, il lui paraît fondamentalement injuste de pénaliser une entreprise qui a une politique salariale ambitieuse.

M. Jacky Le Menn a confirmé que les accords de branche définissent un plancher mais qu'il est possible d'aller au-delà dans l'entreprise, des exemples existent.

Mme Annie David a fait valoir que si les salaires pratiqués sont supérieurs à 1,6 Smic, l'entreprise n'a plus droit à aucun allègement de cotisations sociales et qu'elle ne peut donc plus être pénalisée.

M. Alain Vasselle a souhaité obtenir des précisions sur le régime fiscal et social de la prime exceptionnelle que les entreprises pourront verser en 2009 et sur celui applicable à la participation lorsqu'elle est versée immédiatement à la demande du salarié.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a répondu que la prime exceptionnelle sera assujettie à la CSG et à la CRDS mais exonérée de cotisations sociales, comme la prime d'intéressement de droit commun. Si le salarié l'affecte à son plan épargne entreprise (PEE), elle sera de plus exonérée d'impôt sur le revenu. En ce qui concerne la participation, le salarié qui demande son versement immédiat devra s'acquitter de l'impôt sur le revenu et restera soumis, sur le plan social, au régime habituel de la participation.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

La commission a adopté l'article 1^er A (intitulé du livre troisième de la troisième partie du code du travail - Dividende du travail) sans modification.

A l'article 1^er (incitation à la conclusion d'un accord d'intéressement et au versement d'une prime), elle a adopté un amendement précisant que l'entreprise qui souhaite bénéficier du crédit d'impôt alors qu'elle dispose déjà d'un accord d'intéressement devra conclure un avenant portant sur les modalités de calcul de l'intéressement ; elle a également adopté un amendement simplifiant les dispositions relatives à l'évaluation du dispositif.

La commission a adopté l'article 1^er bis (conclusion d'un accord d'intéressement au niveau de la branche) sans modification.

A l'article 2 (modalités d'utilisation des sommes versées au titre de la participation), elle a adopté trois amendements : le premier tend à maintenir la durée d'indisponibilité des droits issus de la participation à huit ans en cas d'application du régime d'autorité ; le deuxième prévoit que, dans les sociétés coopératives, l'accord de participation peut prévoir le blocage obligatoire de tout ou partie de la participation ; le troisième précise que la nouvelle liberté de choix donnée aux salariés s'applique aux droits à participation attribués au titre des exercices clos après la promulgation de la loi.

La commission a adopté l'article 2 bis (règles applicables aux salariés des groupements d'employeurs) sans modification.

A l'article 2 ter (possibilité de renouvellement d'un accord d'intéressement par tacite reconduction), la commission a adopté un amendement précisant quelles sont les parties habilitées à demander que l'accord d'intéressement soit renégocié.

Elle a adopté l'article 2 quater (champ d'application de la participation dans le secteur public) sans modification.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 quater afin de rétablir certaines dispositions relatives aux possibilités de transfert de l'épargne salariale, qui ont disparu lors de la recodification du code du travail.

A l'article 2 quinquies (extension dans certains cas du bénéfice de la participation au chef d'entreprise), la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 2 sexies (modification du seuil d'effectifs en deçà duquel le chef d'entreprise peut bénéficier d'un accord d'intéressement et d'un plan d'épargne salariale) sans modification.

A l'article 2 septies (possibilité pour l'entreprise de verser un abondement lorsque le salarié affecte sa participation sur un plan d'épargne salariale), elle a adopté un amendement qui autorise l'entreprise à verser au salarié un abondement de « fidélisation »  lorsqu'il décide de bloquer, pendant au moins cinq ans, les sommes qu'il détient dans son PEE, à l'expiration du délai d'indisponibilité prévu par la loi.

La commission a adopté l'article 2 octies (simplification des modalités de conclusion de certains avenants à un plan d'épargne interentreprises) sans modification.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 2 nonies tendant à autoriser l'employeur à mettre en place unilatéralement un Perco lorsque la négociation, sur ce point, a échoué.

La commission a adopté l'article 2 nonies (adhésion par défaut à un plan d'épargne pour la retraite collectif) sans modification.

Puis elle a adopté quatre amendements portant article additionnel après l'article 2 nonies qui visent respectivement à :

- autoriser l'entreprise à effectuer un versement dans un Perco au moment de l'adhésion du salarié même si celui-ci n'a pas encore effectué de versement ;

- remplacer le Conseil supérieur de la participation (CSP) par une nouvelle instance aux compétences plus larges, le Conseil d'orientation de la participation, de l'intéressement, de l'épargne salariale et de l'actionnariat salarié (Copiesas) ;

- permettre l'évaluation de la valeur des titres d'une société non cotée employant moins de cinq cents salariés selon la méthode de l'actif net réévalué afin de faciliter la mise en oeuvre d'opérations d'augmentation du capital réservées aux adhérents du PEE ;

- autoriser l'agrément par l'Autorité des marchés financiers (AMF) d'un modèle-type de règlement de fonds communs de placement d'entreprise (FCPE) d'actionnariat salarié, qui serait ensuite proposé aux sociétés non cotées employant moins de cinq cents salariés, afin d'éviter que l'AMF soit obligée d'agréer chaque FCPE individuellement.

A l'article 3 (modernisation de la procédure de fixation du Smic), outre une amélioration rédactionnelle, la commission a adopté deux amendements qui tendent respectivement à recentrer les compétences du groupe d'experts sur la seule question du Smic et à maintenir la date de fixation du Smic au 1^er juillet.

La commission a adopté l'article 4 (conditionnalité des allégements de cotisations sociales au respect de la négociation annuelle obligatoire sur les salaires) sans modification.

A l'article 5 (réduction du montant des allégements de charges lorsque le salaire minimum conventionnel de branche est inférieur au Smic), outre une modification rédactionnelle, elle a adopté un amendement visant à éviter que soient pénalisées les entreprises couvertes par un accord collectif qui, pour la mise en oeuvre de toutes les dispositions de la convention collective applicable à l'entreprise, substitue au salaire minimum national professionnel des salariés sans qualification un salaire minimum égal ou supérieur au Smic.

Enfin, la commission a adopté le texte ainsi modifié.

Programmation des finances publiques - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

Puis la commission a demandé que lui soit renvoyé pour avis le projet de loi n° 1128 (AN-XIII^e législature) de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et a nommé M. Alain Vasselle en qualité de rapporteur pour avis.

PLFSS pour 2009 - Audition de MM. Pierre Burban, président, et Pierre Ricordeau, directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale

La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. Pierre Burban, président, et Pierre Ricordeau, directeur de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

M. Pierre Burban, président de l'Acoss, a d'abord indiqué que le conseil d'administration de l'Acoss a donné un avis négatif au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Dès la fin de l'année dernière, le conseil s'est montré très inquiet du niveau extrêmement élevé du plafond d'avance fixé par la loi de financement pour 2008, soit 35 milliards d'euros, et des difficultés qui peuvent en résulter pour l'Acoss au regard de la situation des marchés financiers. En décembre 2007, la Caisse des dépôts et consignations a d'ailleurs remis en cause les accords passés en 2006 avec l'Acoss pour le financement de ses avances de trésorerie, en prévoyant de renchérir ses conditions au-delà de 25 milliards d'euros et en indiquant qu'elle ne pourrait plus assurer ce financement au-delà de 30 milliards d'euros. De ce point de vue, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 présente un caractère positif pour l'Acoss puisqu'il prévoit une reprise des déficits sociaux par la Cades à hauteur de 27 milliards d'euros.

Il en est de même des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale qui se sont nettement améliorées. Toutefois, quelques dettes de l'Etat se sont récemment reconstituées, évaluées par l'Acoss à 1,7 milliard d'euros pour 2007 et à 1,8 milliard d'euros pour 2008. Le dernier conseil d'administration de l'Acoss a d'ailleurs décidé d'intervenir auprès du Premier ministre pour qu'une solution soit trouvée dès 2008 au règlement de cette question.

Puis M. Pierre Burban est revenu sur la non-certification des comptes 2007 de la branche recouvrement et de l'Acoss par la Cour des comptes. Les sommes contestées par celle-ci sont d'un montant peu élevé : elles représentent moins de 1 milliard d'euros sur plus de 300 milliards gérés par l'agence. Le conseil d'administration de l'Acoss a jugé particulièrement regrettable que l'interprétation faite par la Cour conduise à remettre en cause les décisions du Parlement sur la compensation intégrale des exonérations de charges sociales. Le ministre des comptes publics s'est engagé à clarifier les points critiqués par la Cour afin que les mêmes difficultés ne se reproduisent pas en 2008. Il semble que cette clarification juridique devra comporter un volet législatif ; il est très important que celui-ci soit rapidement adopté afin que l'Acoss puisse afficher des comptes aussi clairs et transparents que possible lors du prochain exercice de certification. Toutefois, il faut constater que la non-certification des comptes de la branche recouvrement n'a aucunement remis en cause la signature de l'Acoss sur les marchés financiers.

Sur les perspectives de recettes, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 avait été construit sur l'hypothèse d'une progression de la masse salariale de 4,5 %. Or, actuellement, les évaluations faites par l'Acoss conduisent à prévoir une augmentation plutôt proche de 4,2 %. Pour 2009, le Gouvernement table sur un accroissement de la masse salariale de 3,5 %. L'Acoss estime qu'au début de l'année ce chiffre ne devrait pas dépasser 3 %, ce qui exigera une reprise sensible de la croissance au deuxième semestre 2009 pour atteindre l'objectif fixé.

En ce qui concerne la compensation budgétaire des exonérations de charges sociales ciblées, les crédits inscrits dans le budget de l'Etat pour 2009, soit 3,4 milliards d'euros, semblent correctement évalués, ce qui va incontestablement dans le sens de l'amélioration des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Le plafond d'avance de trésorerie de l'Acoss pour 2009, fixé à 17 milliards d'euros, est, en l'état des prévisions actuelles, suffisant puisqu'il laisse une marge de 1,7 milliard au-delà du point bas de trésorerie évalué pour 2009 à 15,3 milliards. Néanmoins, tout dépendra de l'évolution de la situation économique au cours des prochains mois.

Les allégements généraux de charges sociales, dits « Fillon », devraient atteindre 21,5 milliards d'euros en 2008 et 22,2 milliards d'euros en 2009. Leur compensation par le panier fiscal est pour l'instant correcte, sous réserve d'une incertitude liée à la dynamique de la taxe sur les salaires en 2009. Les allégements de charges au titre des heures supplémentaires représenteront 2,9 milliards d'euros pour le régime général en 2008.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité savoir si le décalage probable dans les perspectives de recettes de la sécurité sociale pour 2009 aura un impact important sur les prévisions du Gouvernement pour les années 2010 à 2012. Il s'est interrogé sur la nécessité de revoir ces prévisions dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale afin d'éviter que l'Acoss ne connaisse un problème de trésorerie. Il a demandé des précisions sur la perte de recettes qu'entraîneraient les moindres progressions déjà évaluées de la masse salariale pour 2008 et 2009. Sur la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, il a souhaité connaître le détail de l'origine des montants concernés. Enfin, il a demandé quel peut être le manque à gagner d'une diminution du produit de la taxe sur les salaires en 2009.

M. Pierre Burban a constaté que la révision des indicateurs et hypothèses qui sous-tendent le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 n'est pas à l'ordre du jour. Le respect du plafond de trésorerie de l'Acoss dépendra essentiellement de ce que le Gouvernement décidera pour la reprise de la dette reconstituée de l'Etat en 2007 et 2008 à l'égard de la sécurité sociale. C'est pourquoi le conseil d'administration de l'Acoss a instamment demandé au Gouvernement que les 3,5 milliards d'euros de dettes de l'Etat soient pris en compte dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année, ce qui permettrait de diminuer les incertitudes existantes pour le financement de l'Acoss en 2009.

M. Pierre Ricordeau, directeur de l'Acoss, a précisé qu'une perte de 0,5 point de masse salariale se traduit par 800 à 900 millions d'euros de moindres recettes. La masse salariale ne constitue toutefois pas la totalité de l'assiette des recettes de la sécurité sociale mais seulement plus deux tiers de celle-ci. En 2008, les moindres rentrées au titre de la masse salariale pourraient atteindre 500 à 600 millions d'euros mais seraient compensées par d'autres recettes encore dynamiques comme le produit de la CSG, ce qui, au total, éviterait un trop fort impact sur les comptes du régime général en 2008. Pour 2009, les prévisions sont plus difficiles. En l'état actuel, l'Acoss évalue les moindres recettes probables de cotisations à 800 ou 900 millions d'euros mais le résultat dépendra, pour l'essentiel, de la croissance de l'économie au deuxième semestre de l'année.

S'agissant de la dette de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, qui s'élève à 1,8 milliard d'euros en 2008, une partie, soit 1,1 milliard, est liée à des sous-dotations budgétaires au titre des exonérations ciblées et le reste, soit 700 millions, résulte de la non-prise en compte dans les évaluations initiales des revalorisations de prestations intervenues en cours d'année. Pour les allégements généraux de sécurité sociale, le panier fiscal affecté à leur compensation devrait afficher en 2008 un léger excédent ; pour 2009, il devrait être équilibré, sauf si les rentrées de taxe sur les salaires sont inférieures aux prévisions.

M. Guy Fischer a jugé très contestables les hypothèses de croissance retenues pour la construction des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2009 et dénoncé la non-rectification de celles-ci par le Gouvernement en dépit de la crise financière et boursière. De ce fait, la sécurité sociale pourrait ne pas disposer des ressources nécessaires en 2009. Il a demandé des précisions sur les conséquences de la loi Tepa au titre des exonérations des heures supplémentaires. Il a déclaré s'interroger encore sur le financement du déficit de l'Acoss par l'émission de billets de trésorerie. Il a dénoncé la reconstitution de la dette de l'Etat envers la sécurité sociale, qui fait craindre une dégradation du déficit de l'Acoss en 2009 en raison de l'incertitude qui pèse sur son règlement dans le cadre du collectif budgétaire de fin d'année. Le montant élevé des plafonds d'avance définis pour l'Acoss conduit en fait à transférer sur les générations futures une dette sociale de plus en plus importante.

M. Pierre Burban a reconnu le caractère incertain de la situation économique actuelle et la fragilité de la prévision sur la progression de 3,5 % de la masse salariale en 2009. C'est pourquoi l'Acoss souhaite que la dette de l'Etat de 3,5 milliards d'euros soit réglée dans le cadre du collectif de fin d'année afin de diminuer ces incertitudes. En ce qui concerne l'émission de billets de trésorerie par l'Acoss, celle-ci est très encadrée et attentivement contrôlée par une commission financière et statistique, dont sont membres les partenaires sociaux, et qui suit chaque mois l'évolution de la situation. L'aspect positif de cette nouvelle compétence de l'Acoss est qu'elle a permis de rendre les relations entre l'agence et la Caisse des dépôts et consignations plus partenariales. Par ailleurs, cette possibilité offre des conditions d'emprunt extrêmement attractives dans la conjoncture actuelle. L'encours de ces billets de trésorerie atteint aujourd'hui 3 milliards d'euros ; il ne peut dépasser 5 milliards d'euros.

Ceci étant, il existe un consensus très fort au sein du conseil d'administration de l'Acoss sur l'impérieuse nécessité de trouver un autre mode de financement des déficits structurels actuels de la sécurité sociale car le recours à des ressources non permanentes n'est pas satisfaisant.

Mme Colette Giudicelli a souligné la complexité du sujet du financement de la sécurité sociale et des relations entre celle-ci et l'Etat.

M. Yves Daudigny a souhaité savoir quelles sont les recettes qui conservent un caractère dynamique et qui permettront à l'Acoss de ne pas enregistrer de trop fortes diminutions de ses ressources en 2008.

M. Pierre Ricordeau a indiqué que les recettes provenant du secteur public et les rentrées de CSG, y compris la CSG sur les revenus de placements, se maintiennent à un bon niveau cette année. Dans le cadre de la crise bancaire actuelle, il existe des institutions qui détiennent des liquidités et qui recherchent des emprunteurs offrant un haut degré de sécurité ; l'Etat ou l'Acoss présentent à cet égard une très bonne signature.

M. Pierre Burban a considéré que la gestion actuelle de la sécurité sociale par les partenaires sociaux est une nécessité et qu'elle est, en tout état de cause, le moins mauvais des systèmes envisageables. Par ailleurs, sachant que la sécurité sociale est gérée dans le cadre des lois votées chaque année par le Parlement, trouver de bonnes solutions à ses difficultés actuelles et futures suppose que toutes les parties prenantes s'investissent dans la réalisation de cet objectif.

M. Nicolas About, président, a demandé la transmission du compte rendu du dernier conseil d'administration de l'Acoss afin que les commissaires puissent prendre connaissance des arguments des différents membres du conseil dans leur avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Adoption, rectification et examen d'amendements

La commission a poursuivi l'examen des amendements sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (Mme Bernadette Dupont, rapporteur).

La commission a d'abord déposé ou rectifié les amendements suivants :

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active), elle a adopté, outre sept amendements de coordination, un amendement tendant à mieux prendre en compte la création d'entreprise comme une voie d'insertion professionnelle.

La commission a ensuite rectifié son amendement n° 31 portant article additionnel après l'article 2 et prévoyant une information du Parlement sur la situation des jeunes.

A l'article 3 (création d'une aide personnalisée au retour à l'emploi), elle a rectifié l'amendement de coordination n° 32.

A l'article 9 (insertion par l'activité économique), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 12 (suppression du contrat d'avenir et du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité, régime juridique du contrat initiative emploi), elle a adopté un amendement de coordination.

La commission a ensuite rendu les avis suivants :

Jeudi 23 octobre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

Revenu de solidarité active et politiques d'insertion - Examen des amendements

La commission a poursuivi et achevé l'examen des amendements sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (Mme Bernadette Dupont, rapporteur).

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du revenu de solidarité active), elle a examiné deux sous-amendements n^os 307 et 308 présentés par M. Nicolas About, respectivement aux amendements n^os 87 rectifié de M. Alain Fouché et 117 des membres du groupe socialiste et apparentés, prévoyant que, outre la contribution additionnelle de 1,1 % pour financer le revenu de solidarité active, les autres cotisations affectées à la protection sociale que sont la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et la contribution sociale généralisée (CSG) ne devront pas davantage être prises en compte pour le calcul du « bouclier fiscal ». Par cohérence avec les avis qu'elle a émis aux amendements n^os 87 et 117, la commission a donné un avis défavorable à ces deux sous-amendements.

Elle a ensuite laissé à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier le bien-fondé de l'amendement n° 293 présenté par le Gouvernement précisant que l'obligation de rechercher un emploi ou d'entreprendre des actions d'insertion doit notamment s'apprécier au regard des ressources du foyer du bénéficiaire, et non de ses revenus professionnels. Après que Mme Catherine Procaccia et M. Nicolas About, président, se sont interrogés sur la définition juridique du « foyer », Mme Bernadette Dupont, rapporteur, a indiqué qu'elle demandera, au nom de la commission, des précisions sur ce point au Gouvernement en séance publique.

A l'article 3 (compensation des charges nouvelles incombant aux départements), la commission a émis un avis favorable au sous-amendement n° 305 présenté par M. Eric Doligé au nom de la commission des finances, à l'amendement n° 246 du Gouvernement, de coordination avec l'amendement n° 66 de la commission des finances auquel elle était précédemment favorable.

Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour le sous-amendement n° 306 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, au même amendement n° 246, prévoyant l'intervention, chaque année à compter de 2011, de la commission consultative d'évaluation des charges sur l'adéquation de la compensation définitive au montant des dépenses des conseils généraux.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 291 du Gouvernement, portant article additionnel après l'article 13 et créant un fonds d'expérimentation en faveur des jeunes.

Enfin, à l'article 14 (entrée en vigueur de la réforme), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 292 présenté par le Gouvernement visant à anticiper au 1^er janvier 2009 l'entrée en vigueur de certaines dispositions favorables du nouveau régime juridique des contrats aidés et du contrat à durée déterminée d'insertion.