COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mercredi 21 mai 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a nommé M. François-Noël Buffet, rapporteur, sur le projet de loi n° 341 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la protection du secret des sources des journalistes.

La commission a nommé M. Patrice Gélard, rapporteur, sur la proposition de résolution n° 345 (2007-2008) tendant à actualiser le Règlement du Sénat afin d'intégrer les sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin dans les effectifs des commissions permanentes.

Constitution - Modernisation des institutions - Audition de M. Enrique Múgica Herzog, Défenseur du Peuple espagnol, et de M. Manuel Garcia Viso, chef de cabinet

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Enrique Múgica Herzog, Défenseur du peuple espagnol, et de son chef de cabinet, M. Manuel Garcia Viso.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord indiqué que cette séance ouvrait une série d'auditions sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, précisant que ce texte, qui doit être examiné en commission sur son rapport le 4 juin, prévoit, en son article 31, la création d'un Défenseur des droits du citoyen, largement inspiré du Défenseur du peuple espagnol. Il a ensuite retracé les principales étapes du parcours de M. Enrique Múgica Herzog, soulignant que cet avocat de formation, né dans le Pays basque espagnol, avait été emprisonné pendant deux ans et demi en raison de ses activités antifranquistes, puis avait été ministre de la justice de 1988 à 1991, élu Défenseur du peuple en 2000 puis réélu en 2005.

M. Enrique Múgica Herzog a indiqué que la création, dans la Constitution de 1978, d'un Défenseur du peuple espagnol, chargé, au nom du Parlement, de défendre les droits constitutionnels et de contrôler l'action de l'administration, marquait la volonté du pays de sortir d'une longue période de dictature pendant laquelle les étudiants francophiles, dont il était, observaient avec admiration la « terre de la liberté », de l'autre côté des Pyrénées. Il a souligné que la Constitution avait prévu, en son article 54, de renvoyer à une loi organique, intervenue en 1982, la définition du statut et des modalités de fonctionnement du Défenseur du peuple.

Il a précisé que ce dernier était élu à la majorité des trois cinquièmes de chacune des deux assemblées parlementaires, pour une durée de cinq ans renouvelable, soulignant qu'il était le quatrième Défenseur du peuple et le premier à avoir été réélu. Il a relevé que l'indépendance de l'institution était garantie, d'une part, par l'élection à une majorité qualifiée requérant le soutien des deux principaux partis politiques du pays, d'autre part, par une durée de mandat qui ne coïncide pas avec celle des parlementaires. Il a ajouté qu'une « commission mixte » réunissant des membres de chacune des deux assemblées parlementaires était chargée de faire la liaison entre ces dernières et le Défenseur du peuple.

M. Enrique Múgica Herzog a ensuite présenté les principales compétences du Défenseur du peuple :

- il veille au respect, par les administrations nationales et locales, des droits fondamentaux proclamés dans la Constitution, avec possibilité d'autosaisine ; dans le domaine particulier de l'administration militaire, son intervention ne doit pas avoir pour effet d'entraver « le commandement de la Défense nationale » ;

- s'il reçoit des plaintes portant sur des dysfonctionnements du service public de la justice, il peut saisir soit le ministère public, soit l'équivalent du Conseil supérieur de la magistrature français ;

- il peut saisir le Tribunal constitutionnel s'il estime une loi contraire à certains principes constitutionnels, au même titre que le Président du gouvernement et cinquante parlementaires ;

- il peut présenter une demande d' « habeas corpus » pour permettre à une personne qui s'estime détenue illégalement d'être rapidement présentée à un juge ;

- enfin, s'il constate, à l'occasion de ses enquêtes, que l'application rigoureuse d'une norme provoque des situations injustes ou porte préjudice aux administrés, il peut suggérer à l'administration ou au Parlement une modification de cette norme.

Abordant les moyens matériels et humains de l'institution, M. Enrique Múgica Herzog a précisé, d'une part, que le budget atteignait plus de quinze millions d'euros en 2008, en progression de 4 % par rapport à l'exercice 2007, utilisés à 80 % pour la rémunération du personnel et à 20 % pour les dépenses courantes, d'autre part, que le Défenseur du peuple s'appuyait sur une équipe de 94 collaborateurs diplômés de l'enseignement supérieur, auxquels s'ajoutaient 92 assistants et 60 personnes en charge de fonctions de sécurité et de communication.

M. Enrique Múgica Herzog a enfin souligné que le Défenseur du peuple avait progressivement gagné la confiance de la population espagnole, au départ quelque peu suspicieuse, notamment grâce au soutien des partis politiques, du parlement et du gouvernement qui avaient décidé de réprimer pénalement toute entrave au travail d'investigation de l'institution. Après avoir indiqué que l'afflux de demandes avait obligé l'institution à rationaliser ses méthodes de travail dans un souci d'efficacité, il a conclu en soulignant que la dimension internationale des droits de l'homme rendait nécessaire l'établissement de réseaux transnationaux de coopération et d'échange entre les différents organismes chargés de la protection des droits fondamentaux, citant la fédération ibéro-américaine des Ombudsman et l'association des Ombudsman et Médiateurs de la Francophonie.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que si le projet de loi de révision des institutions prévoyait la création d'un Défenseur des droits du citoyen, la France comptait aujourd'hui de nombreuses institutions chargées de la protection du droit et des libertés fondamentales, citant le Médiateur de la République, créé en 1973, la CNIL, la CNDS, le Défenseur des enfants, la HALDE et le Contrôleur général des lieux privatifs de liberté. Il a demandé à M. Enrique Múgica Herzog s'il existait en Espagne d'autres institutions que le Défenseur du peuple investies d'une mission de protection du citoyen.

M. Enrique Múgica Herzog a indiqué que le Défenseur du peuple ne partageait cette mission de protection qu'avec les Défenseurs du peuple régionaux, dont la création est la conséquence de la forte décentralisation de l'Etat espagnol.

En réponse à Mme Catherine Troendle, qui l'interrogeait sur les moyens d'action et la capacité d'influence du Défenseur du peuple, M. Enrique Múgica Herzog a fait valoir qu'il pouvait émettre des recommandations et que 60 % d'entre elles étaient suivies d'effet, ce chiffre satisfaisant lui paraissant résulter de la notoriété croissante de l'institution.

M. Manuel Garcia Viso a ajouté que l'administration était tenue de motiver tout refus de suivre les recommandations du Défenseur du peuple.

M. Christian Cointat a souhaité savoir, d'une part, comment le Défenseur du peuple parvenait à faire face à l'afflux de plaintes dont il était saisi, d'autre part, si le rejet de la requête par l'administration ouvrait un droit de recours pour l'administré ou le Défenseur du peuple.

M. Manuel Garcia Viso a précisé que le refus de l'administration n'ouvrait pas de recours spécifique, le requérant pouvant par ailleurs saisir les juridictions dans les conditions de droit commun. Il a également souligné que l'efficacité de l'institution tenait en grande partie à son organisation sectorielle calquée sur celle des ministères.

Après avoir exprimé sa profonde admiration pour l'exemple donné par la démocratie espagnole au cours des dernières décennies, M. Pierre Fauchon a souhaité connaître les secteurs qui généraient le plus de plaintes.

M. Enrique Múgica Herzog a cité les domaines de la santé, de l'urbanisme, de l'environnement, de l'immigration, ainsi que celui des établissements pénitentiaires.

M. Robert Badinter a salué en M. Enrique Múgica Herzog un grand militant des libertés. Il a observé que la compétence du Défenseur du peuple, qu'il a qualifié d'« Ombudsman espagnol avec des pouvoirs étendus », se limitait toutefois aux seules atteintes aux droits fondamentaux. Il a par ailleurs souhaité savoir si le Défenseur du peuple pouvait prononcer des injonctions à l'encontre de l'administration et interrogé M. Enrique Múgica Herzog sur les moyens attribués aux Défenseurs régionaux ainsi que sur les relations entre ces derniers et le Défenseur du peuple.

Après avoir indiqué que les recommandations de l'institution étaient toujours dépourvues de force juridique contraignante, M. Enrique Múgica Herzog a souligné l'absence de relations hiérarchiques entre le Défenseur du peuple et les Défenseurs régionaux, ces derniers transmettant au premier les dossiers d'intérêt national, reçus par erreur. Il a par ailleurs déclaré, à titre d'exemple, qu'une cinquantaine de personnes travaillaient au sein de l'institution du Défenseur du peuple catalan.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, saluant à son tour le parcours de M. Enrique Múgica Herzog, a souhaité savoir quels types d'atteintes au droit à la santé pouvaient être considérés comme des violations de droits fondamentaux, relevant de la compétence du Défenseur du peuple. Elle s'est par ailleurs demandé si un citoyen avait le droit de saisir en même temps les deux niveaux - local et national - de protection et ce qu'il advenait en cas de divergence de vues des deux institutions sur un même dossier.

M. Enrique Múgica Herzog a souligné que le droit à la santé étant un droit fondamental reconnu par la constitution espagnole, le champ d'intervention du Défenseur du peuple couvrait toutes les violations de ce droit, quelle que soit leur importance. Il a ajouté que le Défenseur du peuple organisait chaque année des réunions de coordination avec les Défenseurs régionaux pour harmoniser les positions sur les dossiers communs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a noté que l'existence de la commission mixte parlementaire devait favoriser les échanges entre l'institution et les parlementaires. Il s'est demandé si le Défenseur du peuple faisait un usage actif de la faculté de saisir le Tribunal constitutionnel et si ce dernier donnait souvent droit aux demandes ainsi présentées par l'institution.

M. Manuel Garcia Viso a répondu que sur les vingt-et-un recours introduits par le Défenseur du peuple depuis l'origine, huit avaient été reconnus fondés par le Tribunal constitutionnel, six totalement et deux partiellement.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Manuel Garcia Viso a précisé que le Défenseur du peuple ne disposait pas de pouvoirs de nomination. Il a enfin souligné que les parlementaires n'avaient pas à voter sur les recommandations formulées par l'institution, mais pouvaient simplement débattre en séance plénière à l'occasion de la publication de son rapport annuel d'activité.

Union européenne - Droit des sociétés - Examen du rapport

La commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Gautier, à l'examen du projet de loi n° 314 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire.

M. Jacques Gautier a indiqué que ce projet de loi adaptait notre législation aux exigences de trois textes communautaires :

- le règlement (CE) n° 1435/2003 du 22 juillet 2003 relatif à la société coopérative européenne ;

- la directive 2005/56/CE du 26 octobre 2005 sur les fusions transfrontalières de sociétés de capitaux ;

- la directive 2006/46/CE du 14 juin 2006 relative aux obligations comptables des sociétés de capitaux.

Il a souligné que de façon incidente ce texte apportait également des modifications au régime de la société européenne, des fusions internes de sociétés, et des sociétés coopératives françaises.

M. Jacques Gautier, rapporteur, a rappelé que la société coopérative européenne était une nouvelle structure juridique destinée à faciliter l'exercice par les sociétés coopératives de leur activité sur l'ensemble du territoire communautaire. Il a souligné que son régime était partiellement régi par le droit communautaire, de nombreux aspects du fonctionnement de cette société étant définis par renvoi à la législation de l'Etat membre où elle est établie. Il a précisé que les textes communautaires déterminaient les modalités de constitution et de fonctionnement de la société coopérative européenne, ainsi que les conditions de l'implication des salariés à la vie de l'entreprise.

S'agissant des fusions transfrontalières, le rapporteur a exposé que le régime communautaire tendait à lever les obstacles juridiques liés à l'application des règles de conflits de lois de chacune des entités juridiques participant à ce type d'opération. Il a souligné que l'absence d'un régime harmonisé applicable à la concentration d'entreprises relevant d'Etats membres différents avait jusqu'ici considérablement limité les capacités de mobilité des entreprises en Europe. Il a précisé que ce régime s'appliquait à l'ensemble des sociétés de capitaux, les règles communautaires ayant vocation à s'appliquer cumulativement avec les règles nationales, un régime spécifique de participation des salariés étant également prévu.

Il a indiqué que le droit communautaire tendait à améliorer la qualité de l'information financière dans les sociétés, en obligeant celles-ci à présenter chaque année une déclaration sur le gouvernement d'entreprise.

M. Jacques Gautier, rapporteur, a exposé que le projet de loi avait d'abord pour objet de faciliter la fusion des sociétés de capitaux en transposant les exigences communautaires qui laissaient aux Etats membres un certain nombre d'options, dont notamment celle concernant l'autorité chargée d'exercer le contrôle de légalité de l'opération de fusion, que le texte du gouvernement confiait au notaire. Il a ajouté que plusieurs dispositions du texte avaient pour objet d'apporter des modifications ponctuelles au régime des fusions et des scissions de sociétés commerciales, qu'elles aient ou non un caractère transfrontalier.

Il a fait observer que le texte comportait également des dispositions modifiant ponctuellement le régime de la société européenne et créait au sein de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération des dispositions permettant de créer sur le territoire français des sociétés coopératives européennes. Il a précisé que le projet de loi renforçait les informations devant figurer dans le rapport sur le contrôle interne des sociétés anonymes, en obligeant celles-ci à indiquer si elles appliquaient les dispositions d'un code de bonne conduite en matière de gouvernement d'entreprise.

Abordant les apports de l'Assemblée nationale, le rapporteur a souligné qu'outre la suppression de dispositifs rendus sans objet par l'entrée en vigueur du nouveau code du travail, les députés avaient clarifié un certain nombre de dispositions et souhaité confier au notaire ou au greffier du tribunal, au choix des sociétés, le soin d'exercer le contrôle de la légalité de la fusion transfrontalière ou de la constitution par fusion d'une société coopérative européenne.

Il a fait observer que l'Assemblée nationale avait également étoffé le texte en adoptant des amendements modifiant le régime des coopératives internes et en imposant aux greffiers des tribunaux de commerce de déposer à la caisse des dépôts et consignations les sommes qu'ils détiennent pour le compte de tiers.

Il a également précisé que les députés avaient autorisé le gouvernement à transposer par voie d'ordonnance la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 concernant les contrôles légaux des comptes annuels et comptes consolidés.

Il a estimé que le Sénat pourrait souscrire aux modifications apportées par les députés au projet de loi, tout en présentant à la commission 28 amendements afin d'assurer l'effectivité des dispositifs du projet de loi et d'apporter des mesures de simplification supplémentaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les textes communautaires que le projet de loi transposait s'inspiraient des dispositifs prévus pour la société européenne qui avaient été transcrits en droit français à l'initiative du Sénat dans le cadre de la discussion de la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie. Il a souligné que ces textes prévoyaient, outre la constitution de structures juridiques spécifiques pour les entreprises, des régimes d'implication des travailleurs particulièrement complexes à mettre en oeuvre.

M. François Zocchetto s'est déclaré satisfait que le projet de loi adapte le droit français des sociétés aux exigences communautaires, tout en s'interrogeant sur la pertinence du choix fait initialement par le gouvernement de confier au seul notaire l'exercice du contrôle de la légalité des opérations de fusion. Il a regretté le recours à une habilitation afin d'assurer la transposition de la directive 2006/43/CE concernant les contrôles légaux des comptes annuels.

M. Jacques Gautier, rapporteur, a précisé que le notaire avait été initialement investi de cette compétence eu égard au fait que la majorité des Etats membres de l'Union européenne l'avait confiée à ce professionnel et que la loi du 26 juillet 2005 avait également choisi le notaire pour exercer le contrôle de la légalité de la constitution par fusion des sociétés européennes. Il a estimé que dans la très grande majorité des cas, les sociétés se tourneraient vers le greffier pour qu'il exerce ce contrôle de légalité.

Il a expliqué le recours à la technique de l'habilitation par le fait que la concertation avec les professionnels sur la directive 2006/43/CE n'était pas achevée et que la voie de l'ordonnance permettrait d'aboutir à un texte de transposition dans des délais réduits.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que le recours à l'ordonnance se comprenait en l'espèce par le caractère particulièrement technique des dispositions de cette directive.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur les raisons de l'attribution à la cour d'appel de Paris des recours formés contre les décisions d'opposition du procureur de la République au transfert de sièges ou à la fusion d'une société européenne ou d'une société coopérative européenne.

M. Jacques Gautier, rapporteur, a répondu que ces contentieux avaient un caractère exceptionnel et que la compétence de cette juridiction s'expliquait par sa grande habitude du traitement des questions relatives au droit économique.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (régime applicable aux fusions transfrontalières de sociétés de capitaux), la commission a adopté, outre un amendement de précision, quatre amendements tendant respectivement à :

- préciser que la décision prise par l'autorité nationale chargée de conduire une procédure d'analyse et de modification du rapport d'échanges des titres ou d'indemnisation des associés minoritaires, s'imposera à la société issue de la fusion ;

- enserrer dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat le contrôle exercé par le greffier du tribunal sur la conformité de la procédure suivie par chaque société participant à la fusion ;

- prévoir un délai dans lequel le notaire ou le greffier du tribunal devra examiner la légalité de la réalisation de la fusion et de la constitution de la société nouvelle issue de la fusion ;

- préciser la date d'effet de la fusion en cas de fusion-absorption.

A l'article 5 (participation des salariés dans la société issue d'une fusion transfrontalière, ses filiales et établissements), la commission a adopté huit amendements tendant à apporter diverses mesures de clarification ou de coordination, ainsi qu'un amendement tendant à assurer l'effectivité de la protection accordée aux salariés membres du groupe spécial de négociation de la société issue de la fusion transfrontalière.

A l'article 5 bis (protection des salariés membres du groupe spécial de négociation ou du comité de la société issue d'une fusion transfrontalière ou d'une société coopérative européenne), la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels, un amendement tendant à assurer le droit à réintégration du salarié membre du groupe spécial de négociation ou représentant au comité de la société coopérative européenne.

A l'article 10 (dispense de rapport écrit sur les modalités de fusion de sociétés anonymes), la commission a adopté un amendement tendant à permettre aux associés des sociétés qui fusionnent de ne pas faire désigner de commissaire à la fusion dans le cadre d'une fusion entre sociétés anonymes, seule la désignation d'un commissaire aux apports étant exigée lorsque la fusion conduit à des apports en nature ou des avantages particuliers.

A l'article 15 (régime de la société coopérative européenne), outre deux amendements rédactionnels et un amendement de précision, la commission a adopté un amendement tendant à enserrer dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat le contrôle exercé par le notaire ou le greffier du tribunal sur la légalité de la constitution par voie de fusion d'une société coopérative européenne.

Après l'article 22 ter, la commission a adopté un amendement tendant à simplifier l'admission d'associés non coopérateurs dans les sociétés coopératives agricoles.

Aux articles 23 (rapport sur le contrôle interne dans les sociétés anonymes à structure moniste) et 24 (rapport sur le contrôle interne dans les sociétés anonymes à structure dualiste), elle a adopté un amendement tendant à permettre au rapport sur le contrôle interne de renvoyer simplement aux dispositions des statuts de la société anonyme plutôt que de mentionner précisément l'ensemble des modalités particulières relatives à la participation des actionnaires aux assemblées générales.

Après l'article 24, la commission a adopté un amendement étendant aux sociétés en commandite par actions les exigences de la directive 2006/46/CE en matière de gouvernement d'entreprise.

Après l'article 25, elle a adopté un amendement tendant à soumettre aux modalités de publicité prévues par l'Autorité des marchés financiers les nouvelles informations contenues dans le rapport sur le contrôle interne des sociétés de capitaux.

A l'article 26 (Application outre-mer du présent projet de loi), elle a adopté un amendement tendant à étendre à la Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna les dispositions modifiant le droit français des sociétés coopératives.

Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Droit financier - Cour des comptes et chambres régionales des comptes - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Bernard Saugey, à l'examen du projet de loi n° 283 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que ce projet de loi, adopté sans opposition par l'Assemblée nationale, le 10 avril 2008, avait pour objet de réformer les règles applicables au jugement des comptes soumis aux juridictions financières, afin de les mettre en conformité avec l'article 6, §1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Il a ainsi rappelé que, dans plusieurs décisions rendues en 2003, 2004 et 2006, la Cour européenne des droits de l'homme avait considéré que les procédures de jugement des comptes et de condamnation à l'amende des comptables, publics ou de fait, relevaient du champ d'application de la convention, critiqué leur longueur excessive et contesté leur caractère équitable pour le justiciable, mettant notamment en cause l'absence de publicité de l'audience ainsi que l'absence de communication au comptable des conclusions du ministère public et du rapport du magistrat chargé de l'instruction.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a exposé que les dispositions du projet de loi étaient ordonnées autour de deux axes : la réforme des procédures de jugement des comptes et celle du régime juridique des amendes susceptibles d'être infligées aux comptables. Il a ajouté que leur entrée en vigueur serait différée au 1er janvier 2009 pour laisser au gouvernement le temps de publier les décrets d'application requis.

Il a ainsi observé que les articles 11 et 21 du projet de loi unifiaient les procédures juridictionnelles applicables aux comptables publics et aux comptables de fait, en instituant une séparation stricte des fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement afin de garantir la nécessaire impartialité de la juridiction financière.

Comme aujourd'hui, a-t-il observé, un magistrat serait chargé d'établir un rapport aux fins de jugement des comptes, de déclaration d'une gestion de fait ou de condamnation à l'amende d'un comptable. Sur la base de ce rapport, le ministère public déciderait ou non de poursuivre le comptable. En l'absence de poursuite, la décharge du comptable public serait prononcée à juge unique, par une ordonnance du président de la formation de jugement ou de son délégué. En cas de poursuite, les éléments relevés à l'encontre du comptable public ou du gestionnaire de fait présumé feraient l'objet de nouvelles mesures d'instruction, dans le cadre d'une procédure contradictoire, puis d'un jugement collégial rendu en principe en audience publique. Le délibéré resterait secret. Le ou les magistrats chargés de l'instruction ne pourraient y assister, non plus que le représentant du ministère public. La règle du double arrêt ou du double jugement, provisoire puis définitif, serait supprimée, la juridiction financière statuant en une fois sur les suites à donner au réquisitoire du ministère public. Cette suppression, a-t-il ajouté, devrait permettre un gain de temps et réduire ainsi les risques de condamnation de la France pour longueur excessive de la procédure.

S'agissant des amendes susceptibles d'être infligées aux comptables patents ou de fait, M. Bernard Saugey, rapporteur, a relevé que le pouvoir de remise gracieuse actuellement reconnu au ministre chargé du budget serait supprimé. En contrepartie, le juge financier pourrait prendre en compte des éléments subjectifs liés au comportement du comptable, afin d'adapter le montant de l'amende à la gravité du manquement constaté. Le plafond des amendes susceptibles d'être infligées pour retard dans la production des comptes serait doublé, passant à un peu plus de 2.200 euros. Enfin, la possibilité reconnue aux juridictions financières d'infliger une amende pour retard dans la production des comptes aux héritiers d'un comptable décédé serait supprimée.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a observé que l'Assemblée nationale avait apporté trois modifications principales au projet de loi consistant à :

- supprimer la possibilité offerte à l'ordonnateur et au comptable public de demander au président de la formation de jugement ou à son délégué de retirer l'ordonnance de décharge du comptable, étant précisé que le magistrat n'aurait pas été tenu d'accéder à cette demande ;

- permettre au comptable et à l'ordonnateur d'avoir accès au dossier de la procédure juridictionnelle, à toutes ses étapes, lorsque le ministère public a relevé des éléments susceptibles de conduire à la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable ou présomptifs de gestion de fait ;

- prévoir qu'en cas de gestion de fait intéressant une collectivité territoriale, l'assemblée délibérante de cette collectivité n'est plus compétente pour reconnaître l'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, sous le contrôle du juge administratif, mais peut simplement, dans un délai de trois mois, formuler un avis qui éclairera la décision du juge des comptes.

Enfin, M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que, conformément aux annonces faites par le Président de la République et le Premier Président de la Cour des comptes, une réforme d'ampleur de l'organisation et des missions des juridictions financières était actuellement en préparation, au terme de laquelle les juges des comptes pourraient remplir une nouvelle mission de certification des comptes des collectivités territoriales et se prononcer davantage sur la responsabilité des gestionnaires, c'est-à-dire des ordonnateurs. Il a ajouté qu'il était également envisagé de réorganiser le réseau des chambres régionales et territoriales des comptes, en regroupant certaines d'entre elles, pour leur permettre d'assumer ces nouvelles missions.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter dix-huit amendements ayant principalement pour objet de réformer les modalités de décharge du comptable public, afin d'assurer leur conformité à la Constitution, de maintenir la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, d'harmoniser les délais de prescription des actions en responsabilité contre les comptables publics et les comptables de fait, et de prévoir dans la loi l'extension et l'adaptation des dispositions proposées aux collectivités d'outre-mer, sans passer par le détour d'une ordonnance.

M. Jean-Pierre Sueur a relevé que l'annonce d'une réorganisation des chambres régionales des comptes, susceptible de conduire au regroupement de certaines d'entre elles, suscitait l'inquiétude de nombreux magistrats financiers.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la réduction du nombre des juridictions pourrait aussi permettre une mutualisation des moyens et, en conséquence, une amélioration de la qualité du travail des magistrats financiers.

Après l'article 3, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de substituer l'expression « collectivités d'outre-mer » à celle de « territoires d'outre-mer » à l'article L. 131-5 du code des juridictions financières.

A l'article 7 (suppression de la possibilité reconnue au juge des comptes d'infliger une amende pour retard dans la production des comptes aux héritiers d'un comptable décédé), elle a adopté un amendement ayant pour objet de supprimer l'obligation faite aux héritiers d'un comptable décédé en poste de produire les comptes à sa place.

A l'article 8 (modification du régime des amendes pour gestion de fait), elle a adopté un amendement ayant pour objet de préciser les critères dont les juridictions financières doivent tenir compte pour infliger une amende pour gestion de fait.

A l'article 9 (suppression du pouvoir de remise gracieuse du ministre chargé du budget en matière d'amendes), la commission a adopté deux amendements de précision.

A l'article 10 (réorganisation des dispositions du code des juridictions financières communes aux activités juridictionnelles et administratives de la Cour des comptes), elle a adopté un amendement ayant pour objet de corriger des erreurs de référence figurant dans deux articles du code des juridictions financières que le projet de loi prévoit de déplacer.

A l'article 11 (procédure juridictionnelle applicable devant la Cour des comptes), la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels, un amendement ayant pour objet de permettre au comptable et, surtout, à l'ordonnateur concerné de saisir la formation de jugement de la juridiction financière lorsque le parquet conclut à la décharge du comptable public et de prévoir qu'à défaut le comptable est déchargé de sa gestion par arrêté du ministre dont il relève.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a expliqué qu'il s'agissait, d'une part, d'améliorer les voies de recours ouvertes à l'ordonnateur contre la décharge du comptable public, d'autre part, d'éviter la compétence liée d'un magistrat du siège à l'égard des conclusions du ministère public, qui pourrait être jugée contraire au principe d'indépendance de la justice protégé tant par la Constitution que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

La commission a ensuite examiné un amendement de suppression de l'article 16 bis (compétence de la chambre régionale des comptes pour apprécier l'utilité publique des dépenses d'une collectivité territoriale ayant donné lieu à gestion de fait).

M. Bernard Saugey, rapporteur, a exposé que cet amendement avait pour objet de maintenir la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier, sous le contrôle du juge administratif, l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait.

Il a indiqué que l'article 16 bis du projet de loi, introduit à l'unanimité par les députés sur proposition de M. Charles de Courson, procédait d'une bonne intention, l'utilité publique des dépenses ayant parfois pu être refusée, à la suite d'une alternance politique, pour des considérations étrangères à leur objet.

Il a toutefois estimé que les dispositions proposées revenaient à transférer au juge financier cette compétence actuellement dévolue aux assemblées délibérantes locales, alors même que :

- le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales pourrait y faire obstacle ;

- les élus locaux ont parfois l'impression désagréable que les chambres régionales des comptes exercent un contrôle de l'opportunité de leurs dépenses, dans le cadre de leur mission d'examen de la gestion des collectivités territoriales ;

- le pouvoir du Parlement à l'égard des gestions de fait concernant les deniers de l'Etat, qui s'exerce dans le cadre de la loi de règlement, ne serait pas remis en cause.

Pour toutes ces raisons, il a considéré que la question devrait faire l'objet d'un examen d'ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.

M. Jean-Pierre Sueur a souhaité savoir s'il était exact, comme cela lui avait été indiqué, que le juge financier n'était actuellement pas lié en cas de reconnaissance par l'assemblée délibérante locale de l'utilité publique des dépenses ayant donné lieu à gestion de fait mais, à l'inverse, était lié en cas de refus. Si tel était le cas, a-t-il indiqué, il serait sans doute préférable de ne pas supprimer l'article additionnel introduit par l'Assemblée nationale.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a expliqué qu'effectivement le juge des comptes pouvait et même devait refuser d'allouer des dépenses reconnues d'utilité publique lorsqu'elles avaient donné lieu à une condamnation pénale définitive du comptable de fait mais, à l'inverse, pouvait et même devait également allouer lui-même des dépenses dont l'utilité publique n'aurait pas été reconnue dès que ces dépenses étaient obligatoires ou conditionnaient la perception de recettes.

Il a toutefois souligné que ces cas n'étaient pas les plus fréquents et qu'en règle générale, le juge des comptes était lié par la délibération de l'assemblée locale, l'appréciation de la légalité de cette délibération relevant de la compétence du juge administratif. Le rapporteur a précisé qu'en particulier, le juge des comptes n'avait pas à se prononcer sur le point de savoir si des dépenses reconnues d'utilité publique par l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale présentaient bien un intérêt local. Il a ajouté que le juge financier restait compétent pour statuer, au vu des justifications qui lui étaient produites, sur la réalité des dépenses alléguées.

Enfin, M. Bernard Saugey, rapporteur, a estimé que rien, dans le texte adopté par les députés, ne garantissait que les juridictions financières se contenteraient, comme elles devaient en principe le faire aujourd'hui, de vérifier la réalité des dépenses alléguées, sans se faire juge de leur légalité voire, lorsque la question porte sur le point de savoir si les dépenses présentaient un intérêt local, de leur opportunité.

Souscrivant à l'analyse du rapporteur, MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Patrice Gélard, ont déploré la propension de certaines chambres régionales des comptes, lorsqu'elles exercent leur mission d'examen de la gestion des collectivités territoriales, à se faire juge de l'opportunité des décisions prises par les élus locaux.

La commission a alors adopté l'amendement de suppression.

A l'article 21 (procédure juridictionnelle applicable devant les chambres régionales des comptes), elle a adopté trois amendements de coordination.

A l'article 28 (coordinations concernant les chambres territoriales des comptes), elle a adopté un amendement ayant pour objet d'étendre les dispositions du projet de loi aux collectivités d'outre-mer, sans passer par le détour d'une ordonnance.

A l'article 29 bis (coordinations à l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables), la commission a adopté un amendement ayant pour objet :

- de modifier l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963, relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, afin de tirer l'ensemble des conséquences de la réforme proposée par le projet de loi ;

- par coordination avec la suppression de l'obligation faite aux héritiers d'un comptable décédé de produire ses comptes à sa place, de prévoir que la responsabilité personnelle et pécuniaire du défunt ne peut être mise en jeu si le décès est survenu avant le jugement des comptes qu'à hauteur du montant des garanties qu'il était tenu de constituer et, le cas échéant, des sommes pour lesquelles il était assuré ;

- de préciser qu'il appartient au ministre chargé du budget, et non au ministre de l'économie et des finances, de mettre en jeu la responsabilité pécuniaire d'un comptable public ;

- enfin, dans l'attente de la réforme annoncée des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics, de spécifier, conformément à une pratique constante suivie par les ministres du budget successifs, que les comptables de fait peuvent, à l'instar des comptables publics, obtenir la remise gracieuse des sommes laissées à leur charge par le juge des comptes.

Après l'article 29 bis, la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'insérer un article additionnel afin d'harmoniser à cinq ans la durée des délais de prescription des actions en responsabilité personnelle des comptables publics et des gestionnaires de fait.

A l'article 30 (habilitation du gouvernement à étendre par ordonnance les dispositions du projet de loi aux collectivités d'outre-mer), elle a adopté un amendement de suppression, par coordination avec l'amendement présenté à l'article 28.

A l'article 31 (dispositions transitoires ), elle a adopté un amendement de coordination.

Sous le bénéfice de ces amendements, la commission a adopté le projet de loi relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes.