COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

Mercredi 7 mai 2008

- Présidence de M. Jacques Blanc, vice-président.-

Chine - Situation générale - Communication

La commission a tout d'abord pris connaissance d'une communication de M. Jean-Pierre Raffarin sur la situation en Chine.

M. Jean-Pierre Raffarin a tout d'abord souhaité rappeler que la délégation conduite par M. Christian Poncelet, président du Sénat, et la délégation conduite par lui-même dans le cadre de la Fondation Prospective et Innovation, étaient allées en Chine en suivant un calendrier établi de longue date. Ce sont les événements récents, lors du passage de la flamme olympique à Paris, qui ont conduit le président de la République à demander à ces deux délégations de transmettre des messages aux autorités chinoises. Il a également rappelé que la mission de M. Jean-David Lévitte, conseiller diplomatique du Président de la République, était elle aussi envisagée depuis longtemps, et s'inscrivait dans le cadre des rencontres bimensuelles du partenariat stratégique global conclu entre la Chine et la France.

M. Jean-Pierre Raffarin a déclaré que le contexte général de ces visites était essentiellement marqué par le choc de deux émotions : celui des violences au Tibet sur l'opinion publique occidentale, et celui des images du passage de la flamme olympique en Occident sur l'opinion publique chinoise. A cet égard, il a indiqué que l'Occident aurait tort de considérer qu'il n'y a pas d'opinion publique en Chine ; au contraire, les idées et les images circulent vite, en particulier chez les étudiants, catégorie de la population chinoise la plus ouverte sur le monde. La façon dont a été bousculée la jeune athlète Jin Jing a particulièrement blessé la jeunesse chinoise, à tel point que certains de nos compatriotes en Chine ont été pris à parti par les Chinois. M. Jean-Pierre Raffarin a insisté sur le fait qu'il fallait donc mesurer le choc ressenti par les Chinois, et ne pas mésestimer leurs inquiétudes.

M. Jean-Pierre Raffarin a ensuite déclaré que le discours chinois était très articulé. Le premier axe porte sur la stabilité : lorsqu'1 % de Français s'agitent, cela représente 600 000 personnes, et cela reste un problème intérieur ; lorsqu'1 % de Chinois font de même, ce sont 13 millions de personnes qui sont dans la rue, et il s'agit d'un problème international. Les Chinois font donc de la stabilité politique de leur pays une priorité absolue, que personne n'a intérêt à déséquilibrer. En deuxième lieu, les Chinois tiennent à ce que l'unité nationale du pays reste un problème de souveraineté intérieure, qu'il s'agisse de Taïwan ou du Tibet. Enfin, les Chinois estiment qu'ils sont en train de vivre une « renaissance », et qu'elle passe par l'ouverture sur le monde. Les autorités chinoises ont choisi deux instruments du statut international, à savoir  : les Jeux olympiques et l'Exposition universelle, qui sont typiquement des instruments occidentaux. Leur message est : « Nous sommes capables de tenir notre rang. Si nous ne faisons pas tout maintenant, en particulier sur le développement durable, c'est que nous ne pouvons pas tout faire en même temps. Ne gâchez pas nos gestes d'ouverture par des positions de fermeture ».

M. Jean-Pierre Raffarin a ensuite précisé que les autorités chinoises avaient été les premières à rétablir le contact avec la France, puisque le Président Hu Jintao avait envoyé un émissaire porteur d'une lettre au Président Sarkozy. Les autorités chinoises y fixaient trois conditions pour reprendre le dialogue avec le Dalaï Lama : 1. l'exclusion d'une sécession au Tibet ; 2. l'arrêt des violences ; 3. ne pas « fragiliser » ou « saborder » les Jeux olympiques. M. Jean Pierre-Raffarin a indiqué que l'envoi de ce message constituait déjà une initiative favorable au dialogue. En réponse le message français est clair et affirmait le maintien des relations entre la France et la Chine telles qu'elles existent depuis la reconnaissance de 1964. La France entend donc tout faire pour assumer sa position de pointe des amis de la Chine, et conforter le partenariat stratégique global qu'elle entretient avec elle. Il a rappelé que la France en avait tiré avantage, notamment sur la question irakienne ou l'attribution du site d'ITER à la France.

Puis M. Jean-Pierre Raffarin a souligné le fait que, depuis ces interventions combinées, le dialogue avait repris entre les représentants du Dalaï Lama et les autorités chinoises, avec une première rencontre, le 4 mai dernier, à Shenzhen, en Chine, qui semble s'être plutôt bien déroulée. Une nouvelle rencontre est d'ores et déjà prévue, et tout indique que les deux parties se sont engagées à avancer. Le Président de la République, et le Gouvernement français, avaient fait de la reprise de ce dialogue une priorité, et s'étaient beaucoup mobilisés en ce sens. Evoquant la cérémonie d'ouverture des Jeux olympiques, M. Jean-Pierre Raffarin a fait observer que le Président de la République avait indiqué, à Tarbes, le 25 mars, puis à Cahors, le 8 avril, que c'est en fonction de la situation, et en particulier de la reprise du dialogue, qu'il déterminerait les conditions de notre participation à cette cérémonie. Le dialogue a été renoué : il s'agit certainement d'un élément dont le Président tiendra compte au moment d'annoncer sa décision.

Puis un débat s'est engagé au sein de la commission. M. Jean François-Poncet a félicité M. Jean-Pierre Raffarin pour son excellente connaissance de la Chine. Ayant assisté au rendez-vous avec le Premier ministre, il a déclaré avoir été frappé par le formidable nationalisme des Chinois. Il s'est interrogé sur l'avenir de ce nationalisme lorsqu'il sera combiné à la puissance économique et à la puissance militaire. Il s'est montré, de ce fait, moins optimiste que M. Jean-Pierre Raffarin, précisant avoir ressenti que, pour les Chinois, la France ne serait définitivement exonérée des incidents de Paris que si la présidence française de l'Union européenne se déroulait dans de bonnes conditions. M. Jacques Blanc, président, a ensuite rappelé que M. Jean-Pierre Raffarin s'était rendu en Chine en 2003, en sa qualité de Premier ministre, en pleine crise du syndrome respiratoire aigu sévère, faisant ainsi preuve d'un courage que les autorités chinoises n'ont pas oublié.

En réponse, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que la seule façon d'éviter le nationalisme chinois était de favoriser l'ouverture sur le monde de cette grande nation. Les Chinois n'attendent pas de l'Occident des leçons, mais un dialogue constructif.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a fait part des inquiétudes de l'opinion publique française vis-à-vis de la Chine, notamment en matière de dumping social et de respect des règles de l'Organisation mondiale du commerce.

M. André Boyer a souhaité savoir comment avaient été ressentie, par les autorités et la population chinoises, la démarche des deux délégations sénatoriales.

M. Robert Hue a déclaré nécessaires les initiatives des autorités françaises, et a estimé que les événements survenus lors du passage de la flamme olympique à Paris étaient malvenus. Il a souhaité que la France adopte une position réaliste sur ses rapports avec la Chine, avec les atouts importants dont elle dispose par sa présence économique. Il a estimé que le nationalisme chinois se renforcerait en cas de mise en cause de la stabilité de la Chine. Il a ajouté que les Jeux olympiques avaient été attribués à la Chine, notamment pour lui permettre de s'ouvrir sur le monde.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a interrogé M. Jean-Pierre Raffarin sur le point de savoir si la question birmane avait été évoquée lors de ses entretiens avec les autorités chinoises.

M. Charles Pasqua a rappelé s'être rendu en Chine à plusieurs occasions et a mentionné la présence surprenante de capitaux et d'écoles taïwanais en Chine continentale, ce qui démontre que le sentiment d'être chinois dépassait les clivages territoriaux. Les autorités chinoises, considérant que leur pays n'ayant jamais agressé un autre mais l'ayant été par les Occidentaux, ont conscience de leurs responsabilités envers le monde, comme l'a montré leur décision de maintenir la stabilité du yuan lors de la crise asiatique. Concernant le Tibet, M. Charles Pasqua a rappelé qu'il avait toujours été partie intégrante de la Chine, hormis une brève parenthèse historique durant laquelle les Britanniques ont voulu en faire un Etat-tampon entre l'Inde et la Chine.

M. Jacques Blanc, président, a estimé que l'opinion publique chinoise est d'autant plus sensible aux images qu'elle reçoit que celles-ci sont rares. Il a rappelé que le Dalaï Lama n'avait jamais nié que le Tibet faisait partie intégrante de la Chine, mais demandait le respect des personnes et l'autonomie religieuse et culturelle. Enfin, il s'est interrogé sur le poids des profonds déséquilibres entre les villes et les campagnes, les pauvres et les riches sur une éventuelle déstabilisation de la Chine.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître l'appréciation de M. Jean-Pierre Raffarin sur l'attitude réelle du Dalaï Lama lors du passage de la flamme olympique en Occident.

En réponse, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que la conception chinoise du droit était très différente de la nôtre ; ainsi, le même mot signifie « apprendre » et « copier ». De ce fait, l'édiction de règles de droit, dans un cadre multilatéral comme l'OMC, devra être complétée par des relations bilatérales, s'appuyant sur un réel rapport de forces. S'agissant du dumping social, il a estimé que les Chinois avaient fait des efforts considérables pour rattraper leur retard technologique et améliorer la condition de leur main d'oeuvre. Il s'est dit, en revanche, préoccupé par l'existence de fonds souverains très importants, pouvant atteindre jusqu'à deux milliards de dollars par grande municipalité. Il faut donc que les Occidentaux, et les Français en particulier, disposent d'instruments pour établir des partenariats avec ces fonds souverains. Il a estimé que les Chinois sont devenus les banquiers du monde. Il faut en tenir compte.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que les délégations avaient été très bien reçues, aussi bien par les autorités que par la population. La couverture médiatique du Président Poncelet présentant les excuses de la France à l'athlète Jin Jin a été massive, et ces images ont été largement diffusées en Chine, preuve que les autorités ont largement participé à cette logique d'apaisement.

M. Jean-Pierre Raffarin a admis que la France n'avait pas assuré une présence économique en Chine à la hauteur de ses capacités politiques. Il a estimé que les Chinois avaient du mal à conceptualiser des valeurs absolues et se réfèrent, notamment en matière de Droits de l'homme, plus à la pratique qu'à la théorie ; ils estiment que le concept des Droits de l'homme est une manipulation imaginée par les Occidentaux pour masquer leur impérialisme. C'est pourquoi le discours républicain sur la thématique : « Liberté, Egalité, Fraternité », est beaucoup mieux reçu en Chine que celui sur les Droits de l'Homme. Par ailleurs, pour renforcer son influence, il faut que la France soit capable de mettre davantage en harmonie ses propres positions avec celles de l'Union, notamment en matière d'embargo sur les armes ou la reconnaissance du statut d'économie de marché. M. Jean-Pierre Raffarin a ajouté que l'échec de Paris, pour organiser les Jeux olympiques de 2012, au profit de Londres, avait altéré notre crédibilité en Chine.

Les autorités chinoises ont observé que l'Occident avait brièvement soutenu les moines birmans, puis s'était détourné de ce sujet. Mais il a rappelé que la Chine s'était montrée apte à remplir les missions que le Conseil de sécurité lui avait confiées, notamment sur la Corée du Nord. Il a admis l'importance de sa capacité d'investissement s'agissant de la diaspora taïwanaise et a précisé que les Chinois n'étaient pas un peuple belliqueux, et que leurs principales préoccupations portaient sur les tensions régionales. La Chine est un pays si vaste que les menaces majeures tiennent aux éventuelles divisions internes, d'où l'importance accordée au maintien de l'unité nationale. La démocratie était évoquée, à l'intérieur du Parti communiste chinois. Il s'est déclaré impressionné par le mode et la qualité du recrutement des dirigeants chinois. Tous sont allés à l'étranger et ont rempli des responsabilités locales et entrepreneuriales. Les dirigeants sont ainsi très bien préparés à l'exercice des responsabilités.

S'agissant de la stabilité intérieure, priorité absolue, M. Jean-Pierre Raffarin a déclaré que les autorités chinoises utiliseraient tous les moyens pour l'assurer. La brève crise ayant touché les relations entre la Chine et la France a révélé que certains de nos plus proches partenaires ont clairement joué contre les intérêts de la France.

M. Philippe Nogrix a confirmé que l'armée chinoise étant « l'armée du peuple » il est ressenti comme normal qu'elle intervienne à l'intérieur du pays. Le combat du Dalaï Lama porte sur l'obtention de l'autonomie, et non de l'indépendance ; l'exercice du pouvoir ne l'intéresse pas.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que le problème de l'autonomie du Tibet relevait surtout de la délimitation territoriale de cette région. Pour le Dalaï Lama, le Sichuan, par exemple, fait partie du Tibet, ce que ne peuvent accepter les autorités chinoises. Au demeurant, toutes les provinces chinoises disposent d'une grande autonomie : ainsi, la société Carrefour a pu ouvrir 40 magasins en Chine sans solliciter l'autorisation des autorités centrales et ce n'est que lors de l'implantation du 41e magasin que les dirigeants de cette société ont dû le faire.

En conclusion, M. Jean-Pierre Raffarin a souligné l'importance, pour la France, de rapprocher ses positions de celles des autres pays européens : la position de la France en Chine sera, demain, liée à l'influence de la France en Europe sur les questions chinoises.

Traités et conventions - Insertion des jeunes en difficulté - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. André Dulait sur le projet de loi n° 270 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense.

M. André Dulait, rapporteur, a indiqué que les deux premiers des douze articles du projet de loi visaient à ratifier deux ordonnances relatives à la défense. Il a rappelé que le dépôt d'un projet de loi de ratification dans les délais requis par la loi d'habilitation suffisait à valider une ordonnance, sans qu'il soit nécessaire que ce projet de loi soit adopté par le Parlement.

Il a estimé que l'ordonnance du 29 mars 2007, visée à l'article 2, n'appelait pas de commentaires particuliers, dans la mesure où elle se limitait à codifier, à droit constant, des dispositions législatives relatives au statut général des militaires et à la réserve.

L'ordonnance du 2 août 2005, visée à l'article 1er, lui est en revanche apparue d'une portée plus significative, puisqu'elle a mis en place le dispositif « Défense 2ème chance » destiné à favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté.

M. André Dulait, rapporteur, a présenté les principales caractéristiques de ce dispositif placé sous la responsabilité de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe). Il a précisé que 23 centres « Défense 2ème chance » accueillaient aujourd'hui plus de 1 700 jeunes de 18 à 21 ans.

Le rapporteur a ensuite présenté les 10 autres articles du projet de loi.

L'article 3 actualise diverses dispositions du code de la défense. Un amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le ministre chargé de la ville exercera la tutelle de l'EPIDe, conjointement avec les ministres en charge de la défense et de l'emploi. Les services en charge de l'emploi et de la politique de la ville relevaient d'un même ministre lors de la création de l'EPIDe, mais à la suite du redécoupage ministériel, seuls les services de l'emploi étaient restés impliqués dans la tutelle de l'établissement.

L'Assemblée nationale a également adopté deux articles additionnels relatifs au dispositif « Défense 2ème chance ». L'article 3 ter précise les conditions dans lesquelles l'EPIDe peut bénéficier du versement par les entreprises d'une partie de leur taxe d'apprentissage. L'article 4 bis repousse d'une année, de 21 à 22 ans révolus, l'âge limite pour intégrer un centre « Défense 2ème chance ».

L'Assemblée nationale a également inséré un article 3 quater relatif aux affectations de réservistes hors du ministère de la défense afin de leur donner une base juridique claire et d'en encadrer la procédure. Prononcées dans l'intérêt de la défense et pour une durée limitée, ces affectations peuvent s'effectuer auprès d'une administration de l'Etat, d'un établissement public administratif, d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel ou d'une organisation internationale.

Les autres dispositions du projet de loi ont un caractère essentiellement rédactionnel ou de mise à jour des textes. Il en est ainsi de l'article 3 bis tirant les conséquences de la création des collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, de l'article 4 précisant les textes sur le mariage par procuration en cas d'opération hors du territoire national, des articles 5 et 5 bis rectifiant des références, de l'article 6 abrogeant des dispositions obsolètes ou devenues sans objet et de l'article 7 sur l'application de la loi dans les collectivités d'outre-mer.

En conclusion, M. André Dulait, rapporteur, a estimé que la plupart des dispositions du projet de loi n'appelaient pas d'observations de fond dans la mesure où elles n'entraînaient pratiquement pas de modification du droit existant et avaient le plus souvent une portée strictement rédactionnelle. Il a considéré que l'adoption du projet de loi renforcerait la sécurité juridique en remédiant à certaines imprécisions ou imperfections des textes actuels, notamment du code de la défense.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté sans modification l'ensemble du projet de loi.

Traités et conventions - Coopération en matière de pêche - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. André Boyer, rapporteur, sur le projet de loi n° 206 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Australie relatif à la coopération en matière d'application de la législation relative à la pêche dans les zones maritimes adjacentes aux Terres australes et antarctiques françaises, à l'île Heard et aux îles Mc Donald.

M. André Boyer, rapporteur, a tout d'abord rappelé que les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) représentaient une zone économique exclusive, mise en place à partir de 1978, de plus de 2 millions de km². Il a souligné que dans ces eaux, la surpêche avait conduit à la quasi-disparition de la ressource pour les espèces d'intérêt commercial, comme le colin de Kerguelen ou le poisson des glaces. Après des années d'interruption de la pêche, les stocks ne sont pas reconstitués, la surpêche ayant conduit à une modification durable des écosystèmes.

Il a indiqué que la principale ressource de cette zone était aujourd'hui la légine australe, un gros poisson des profondeurs, apprécié aux Etats-Unis et en Asie. La légine est une pêche lucrative, mais il s'agit d'une espèce particulièrement exposée à la surpêche puisqu'il lui faut près d'une décennie pour parvenir à l'âge adulte.

M. André Boyer, rapporteur, a précisé que la pêche à la légine était strictement réglementée : seuls six navires sont autorisés à la pratiquer, un taux annuel autorisé et une taille légale de capture sont définis par les autorités des TAAF avec l'appui scientifique du Muséum national d'histoire naturelle. La pêche au chalut ainsi que la pêche dans les fonds inférieurs à 500 mètres a été proscrite.

Selon certaines estimations, la ponction par la pêche illicite entre 1997 et 2001 a représenté le triple du volume de la pêche autorisée. M. André Boyer, rapporteur, a indiqué que la réaction française s'était révélée efficace, grâce aux moyens des affaires maritimes et de la marine nationale ; mais cette surveillance accrue a eu pour effet de reporter le pillage de la ressource vers les eaux australiennes voisines.

La France et l'Australie ont donc signé le 24 novembre 2003 un traité portant sur la coopération en matière de surveillance et de recherche scientifique qui permet notamment l'organisation de patrouilles communes.

M. André Boyer, rapporteur, a indiqué que l'accord soumis au Sénat constituait un renforcement de ce traité, en conférant à ces patrouilles une plus grande efficacité grâce à des moyens coercitifs.

L'accord détermine les modalités de l'exercice en coopération des pouvoirs de police par les officiers français sur un navire australien et, inversement, dans la zone placée sous souveraineté de l'autre partie.

M. André Boyer, rapporteur, a estimé que l'accord permettait de démultiplier les efforts français et australiens dans la zone, tout en respectant la souveraineté des deux Etats ; en effet, les contrôleurs embarqués restent soumis à la législation de leur Etat, une autorisation conjointe est nécessaire pour prendre des mesures de coercition, et le droit applicable est celui de l'Etat dont relève la zone où une infraction a été relevée.

Il a considéré, en conclusion, que la pêche dans les eaux australes représentait un enjeu économique, un enjeu pour l'environnement, mais également un enjeu de souveraineté pour la France. Il a ajouté qu'en cette période de réflexion sur les moyens alloués à la défense et notamment à la marine, l'impératif de présence maritime dans des eaux lointaines ne devait pas être négligé.

Il a recommandé l'adoption du projet de loi.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Trillard s'est étonné de ce que la France semble en mesure de protéger les ressources dans les terres australes et antarctiques françaises, mais qu'avec des moyens maritimes plus importants, elle ne puisse parvenir, en Méditerranée, à assurer la protection du thon rouge.

M. André Boyer a souligné que pour la pêche à la légine, toutes les parties en présence s'accordaient sur la nécessité d'une pêche durable et responsable.

La commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'approbation simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Contrôle et gestion des eaux de ballast et sédiments des navires - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. André Boyer sur le projet de loi n° 277 (2007-2008) autorisant l'adhésion à la convention internationale pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires.

M. André Boyer, rapporteur, a rappelé que la convention avait été adoptée à Londres, le 13 février 2004, à la suite des études menées par l'Organisation Maritime Internationale (OMI), organisme relevant du système de l'ONU. Ce texte, a-t-il précisé, vise à instaurer un contrôle sur les eaux de ballast utilisées pour équilibrer les navires et garantir leur stabilité. Il se situe dans le cadre de la Convention des Nations unies de 1982 sur le droit de la mer, et se réfère au principe de précaution.

M. André Boyer a estimé que ces eaux de ballast présentaient des risques pour l'environnement dans lequel elles sont relâchées, car des espèces marines envahissantes, nuisibles ou pathogènes peuvent y être contenues, ou attachées aux coques de navires. Cet apport en espèces végétales et animales étrangères à l'environnement local est potentiellement risqué, car ces espèces n'y trouvent ni consommateurs ni prédateurs et peuvent donc se développer, avec les risques sanitaires, environnementaux, économiques ou sanitaires qui s'attachent à cette prolifération.

M. André Boyer, rapporteur, a rappelé qu'au cours des années 1990, des dispositions non contraignantes avaient été établies dans le cadre de l'OMI, notamment la résolution portant « Directives relatives au contrôle et à la gestion des eaux de ballast des navires en vue de réduire au minimum le transfert d'organismes aquatiques nuisibles et d'agents pathogènes », adoptée le 27 novembre 1997.

Au fil des ans, l'adoption d'un cadre international commun et contraignant est apparue nécessaire. En effet, les Etats les plus touchés par la problématique des eaux de ballast ont déjà développé une réglementation nationale, opposable dans leurs eaux aux navires battant pavillon d'un Etat tiers : c'est le cas de l'Australie, du Canada, du Chili, d'Israël, de la Nouvelle-Zélande, des Etats-Unis d'Amérique, et plus récemment du Brésil.

De leur côté, les Etats-Unis d'Amérique ont adopté, dès 1990, un texte applicable à tous les navires ayant des ballasts et provenant d'une zone extérieure à la zone économique exclusive (ZEE) des Etats-Unis. L'Australie a fait de même en 2001, ainsi que le Chili et le Brésil.

M. André Boyer, rapporteur, a précisé qu'en France, cette Convention s'inscrivait dans le cadre du droit relatif à la sécurité des navires. Les procédures de contrôle relèvent donc essentiellement de l'inspection des navires par l'Etat du port ou par l'Etat du pavillon, et figurent dans les missions des centres de sécurité des navires.

M. André Boyer s'est félicité de ce que la convention fixe les règles de contrôle et de gestion des eaux de ballast et des sédiments de navire, qu'elle prévoie un plan de gestion de ces eaux, établisse l'obligation d'un registre dans chaque navire, et définisse les modalités de leur renouvellement, comme de la gestion des sédiments par les navires.

Elle permet également, si les Etats intéressés le décident, la possibilité d'édicter des mesures plus contraignantes dans des zones particulièrement sensibles.

Les appendices I et II fournissent les formulaires à utiliser pour rédiger les certificats internationaux de gestion des eaux de ballast, ainsi qu'un modèle de registre des eaux de ballast.

M. André Boyer, rapporteur, a précisé que ce texte n'entrerait en vigueur qu'après ratification par 30 Etats, représentant globalement 35 % du tonnage marchand mondial, estimé à près de 7 milliards de tonnes par an. Il a déploré qu'au 31 janvier 2008, seuls douze Etats, ne représentant que 3,46 % de ce tonnage, l'aient ratifié. La France, troisième pays européen à s'y joindre, représente, avec 306 millions de tonnes transportées, 0,46 % du trafic mondial. Il a estimé que cela devait encourager les pays comme le nôtre à se montrer exemplaire.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Tortures et traitements inhumains et dégradants - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, sur le projet de loi n° 220 (2007-2008) autorisant l'approbation du Protocole facultatif sur la convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains et dégradants.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la torture restait une pratique répandue dans de nombreux pays, bien que la convention de New York de 1984 contre la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants ait été ratifiée par une majorité d'Etats-membres des Nations unies. Elle a déclaré que si la connaissance des actes de torture est difficile, parce qu'ils interviennent dans des lieux de détention tenus secrets, il paraissait néanmoins clair que le nombre des actes de torture s'est accru depuis le 11 septembre 2001.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a indiqué que, parmi les victimes de torture, on comptait évidemment les opposants politiques ou les défenseurs des droits de l'Homme, les membres de minorités religieuses ou encore les homosexuels, voire les personnes suspectées de terrorisme. Mais la torture touche également les détenus de droit commun dans nombre de pays peu respectueux des droits de l'Homme. Les causes sont multiples. La pratique de la torture est souvent liée au manque de moyens financiers et à l'insuffisante formation des forces de l'ordre, ainsi qu'au climat d'impunité qui peut exister dans certains pays. C'est dans ce contexte que l'Assemblée générale des Nations unies a adopté, le 18 décembre 2002, le présent protocole, visant à compléter la convention de New York de 1984 contre la torture. Ce nouvel instrument du droit international, signé par le gouvernement français le 16 septembre 2005, est entré en vigueur le 23 juin 2006 et la France s'est engagée à le ratifier avant la fin du premier semestre 2008.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a indiqué également que ni les Etats-Unis d'Amérique, ni la Chine, ni la Fédération de Russie, pourtant tous Etats parties à la convention de New York, n'ont signé le Protocole facultatif. Elle a rappelé brièvement les principes de cette convention de New York, dont le principal apport est de donner une acception universelle aux actes de « torture » et de contraindre tous les Etats parties à ériger ces actes en infractions dans leur droit pénal. Elle a rappelé que la convention avait institué un « Comité contre la torture », composé de dix experts, possédant une compétence reconnue dans le domaine des droits de l'homme. Ce comité dispose, en cas de soupçons, de pouvoirs d'enquête qu'il peut confier à un ou plusieurs de ses membres, dans le but de lui faire un rapport d'urgence.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a ensuite souligné que le Protocole facultatif de 2002 révélait une approche différente et complémentaire, en s'efforçant d'empêcher le recours à la torture plutôt que de réagir à des cas de torture signalés. Il comporte deux innovations : la première tient à la création d'un « sous-comité de la prévention », composé de dix membres élus par les Etats parties pour une durée de quatre ans. Ce sous-comité a notamment pour mission d'effectuer des visites en tout lieu où se trouvent, ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique ou à son instigation, ou avec son consentement exprès ou tacite. En second lieu, le Protocole met à la charge des Etats parties l'obligation de mettre en place, un an au plus tard après son entrée en vigueur, un ou plusieurs « mécanismes nationaux indépendants » de prévention de la torture. Ces mécanismes doivent permettre d'examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté, au moyen de visites effectuées dans des conditions particulières d'indépendance et de liberté d'accès.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a précisé qu'il existait aujourd'hui en France des organismes ou autorités pouvant effectuer des visites de lieux de privation de liberté. C'est le cas, notamment, des parlementaires, des procureurs de la République, de la Commission de déontologie de la sécurité (CNDS) ou de la Commission nationale de contrôle des zones d'attente. Mais, a-t-elle rappelé, aucune de ces instances ne remplit les conditions cumulatrices définies par le Protocole : l'indépendance de ses membres, la liberté de choisir les lieux à visiter, la possibilité de s'entretenir sans témoins avec les personnes privées de liberté, ainsi que l'accès à tous les renseignements relatifs à leur traitement et à leurs conditions de détention. C'est pourquoi, par anticipation de la ratification du Protocole, le Gouvernement a soumis au Parlement un projet de loi instituant un « contrôleur général des lieux de privation de liberté ». Cette loi a permis de satisfaire aux exigences du Protocole, et notamment de ses articles 17 et 18 qui prescrivent la nécessité d'assurer un mécanisme de prévention « indépendant », aussi bien dans l'exercice de ses missions que dans le statut de son personnel. En revanche, il a été plus difficile d'intégrer en droit français l'article 15 du Protocole qui dispose qu'«aucune autorité publique ni aucun fonctionnaire n'ordonnera, n'appliquera, n'autorisera ou ne tolérera de sanction à l'encontre d'une personne ou d'une organisation qui aura communiqué des renseignements, vrais ou faux, au sous-comité de la prévention ou à ses membres, et ladite personne ou organisation ne subira de préjudice d'aucune autre manière». Ces dispositions reviennent, pour l'Etat partie, à s'engager à ne pas poursuivre pénalement en cas de dénonciation calomnieuse.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a précisé que, bien que le Protocole interdise les réserves, le Gouvernement français avait déposé une déclaration interprétative, lors de la ratification du Protocole, afin d'atténuer la portée de ces deux articles et de demeurer en conformité avec ses propres dispositions pénales. Il s'agit de limiter la notion de renseignements « vrais ou faux » aux renseignements communiqués de bonne foi, seuls par conséquent à bénéficier de l'immunité prévue pour les déclarations faites aux membres de ce mécanisme, à l'exclusion du faux intentionnel.

En conclusion, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a déclaré que face à la persistance d'actes de tortures dans le monde, ce nouvel instrument privilégie les mesures préventives plutôt que répressives. Il instaure une relation complémentaire entre les mécanismes locaux et internationaux de surveillance, et est de nature à rendre plus efficace la prévention des actes de torture et autres peines ou traitements inhumains et dégradants dans le monde. Elle a donc conclu à l'adoption du texte, qui pourrait, du fait de son caractère technique, faire l'objet d'une procédure d'adoption simplifiée en séance publique.

M. Jacques Blanc, président, a demandé au rapporteur s'il était possible d'établir la preuve d'un faux intentionnel. Mme Maryse Bergé-Lavigne a souhaité savoir pourquoi les Etats-Unis, la Chine et la Russie n'ont pas signé le Protocole facultatif.

En réponse, Mme Joëlle Garriaud-Maylam a précisé que les concepts de « bonne » et de « mauvaise foi » faisaient l'objet d'une jurisprudence abondante. Elle a indiqué que les raisons de la non-signature des trois Etats indiqués tenaient à leurs réserves constantes à l'égard d'ingérences étrangères.

La commission a alors adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Mise à disposition de personnels de police - Examen du rapport

Enfin, la commission a examiné le rapport de M. Jacques Blanc sur le projet de loi n° 279 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco relatif à la mise à disposition de personnels de la police nationale française au profit de la Principauté de Monaco à l'occasion d'événements particuliers.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué que cet accord s'inscrivait dans le cadre de la modernisation des relations franco-monégasques engagée par le traité destiné à adapter et à confirmer les rapports d'amitié et de coopération entre les deux pays, signé le 24 octobre 2002 et entré en vigueur le 1er décembre 2005, qui a fait passer les relations franco-monégasques d'une « amitié protectrice », selon les termes du précédent traité de 1918, à une « communauté de destin ».

L'esprit et le contenu du traité de 1918 ne correspondaient plus, en effet, aux réalités actuelles et n'étaient plus compatibles avec les prérogatives d'un État souverain, qui dispose d'une Constitution depuis 1962, qui est membre de l'ONU depuis 1993, du Conseil de l'Europe depuis 2004 et de nombreuses autres organisations internationales, mais pas de l'Union européenne, a-t-il indiqué.

En outre, M. Jacques Blanc, rapporteur, a rappelé que son poids économique et son rôle pionnier, notamment en matière de protection de l'environnement et du milieu marin, permettaient à Monaco d'occuper une place au niveau international sans rapport avec sa dimension (une population de 32 000 habitants sur une superficie d'environ 2 km²).

Avec le nouveau traité de 2002 sont confirmées les relations d'amitié franco-monégasques dont la spécificité est due à la situation géographique de la principauté, enclavée dans le territoire français, ainsi qu'à notre histoire commune.

Le nouveau traité réaffirme la souveraineté et l'indépendance de la principauté de Monaco, tout en poursuivant la politique d'étroite concertation suivie par les deux États, notamment dans le domaine des relations internationales.

Il prévoit ainsi que les actions de la principauté, conduites dans l'exercice de sa souveraineté, s'accordent avec les intérêts français dans les domaines politique, économique, de sécurité et de défense.

Ce traité est d'ailleurs complété par une série d'accords sectoriels, qui portent sur des sujets variés, comme l'entraide judiciaire en matière pénale, les relations économiques et financières ou encore le domaine social.

La visite officielle du Président de la République Nicolas Sarkozy à Monaco, le 25 avril dernier, première visite d'un chef d'Etat français depuis onze ans, a souligné l'étroitesse des relations entre la France et la Principauté, et a donné l'occasion au Prince Albert II d'apporter son soutien au projet d'« Union pour la Méditerranée », a rappelé M. Jacques Blanc, rapporteur.

Signé le 29 mars 2007, le présent accord prévoit la mise à disposition de personnels de la police nationale française au profit de la Principauté de Monaco à l'occasion d'événements particuliers.

Dès 1858, la Principauté de Monaco s'est dotée d'une police et en 1902 une direction de la sûreté publique a été instituée, placée sous l'autorité d'un directeur français, comptant actuellement 517 employés, dont 97 personnels en civil, 370 personnels en tenue et 48 personnels administratifs et disposant de 11 postes de police, de 85 véhicules terrestres et maritimes et de 330 caméras de vidéo surveillance.

Face à l'insuffisance des moyens de la police monégasque, en particulier lors d'évènements particuliers nécessitant une mobilisation policière importante, comme le Grand Prix de formule 1 ou la coupe d'Europe de football ou encore lors de cérémonies princières exceptionnelles, la France apporte son aide à la Principauté en mettant à sa disposition des unités de maintien de l'ordre, issues des compagnies républicaines de sécurité, ou d'autres fonctionnaires de police, comme des agents de la police aux frontières par exemple.

Le présent accord vise à formaliser cette coopération en précisant les modalités de mise à disposition des personnels de la police nationale.

Il prévoit que cette mise à disposition peut intervenir à l'occasion d'évènements particuliers, mais qu'elle peut être refusée ou interrompue par l'une des parties si elle risque de « nuire à sa souveraineté, ou à sa sécurité, ou d'affecter d'autres intérêts essentiels de l'Etat ».

Une demande écrite doit être présentée par la Principauté en précisant les missions qui la justifient.

Les forces mises à disposition de la Principauté sont placées sous le contrôle des autorités civiles et judiciaires monégasques, mais elles demeurent placées sous le commandement organique ou opérationnel des officiers français.

Dans certains cas, notamment en cas de légitime défense ou de flagrant délit, elles peuvent agir de leur propre initiative dans le respect de la législation française.

Les forces peuvent utiliser des moyens matériels dont elles sont habituellement dotées, l'octroi de moyens exceptionnels (comme les canons à eau par exemple) nécessitant, sauf urgence, une demande spécifique.

L'engagement de la force publique dans les missions de maintien ou de rétablissement de l'ordre obéit aux règles qui prévalent sur le territoire national.

Les policiers français porteront leur uniforme et devront se munir de leur carte d'identité professionnelle.

La Principauté s'engage, en cas de besoin, à faire bénéficier les personnels de la police française mis à sa disposition, de l'assistance et de la protection qu'elle assure à son personnel.

Les autorités monégasques remboursent également les frais occasionnés par la mise à disposition par la France des fonctionnaires de police.

En conclusion, cet accord permet de formaliser la coopération policière existante entre la France et Monaco, a estimé M. Jacques Blanc, rapporteur. Il participe donc à la refonte de nos relations politiques, administratives, juridiques et financières avec la Principauté, engagée avec le traité de 2002.

M. André Boyer s'étant interrogé sur les modalités de remboursement par la Principauté des frais occasionnés par la mise à disposition des personnels de la police nationale française, M. Jacques Blanc a précisé que l'accord prévoyait la prise en charge du coût des mises à disposition, ces frais faisant l'objet, sauf urgence ou accord conjoint, d'un devis préalable. Les charges consécutives à la détérioration de matériels appartenant aux forces de police mises à disposition pourront également donner lieu à des remboursements, selon des modalités qui seront définies ultérieurement.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique.