COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 8 avril 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Crise immobilière et économie espagnole - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'impact de la crise immobilière sur le système bancaire espagnol.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué la situation économique espagnole au regard de la crise financière actuelle et de la place prépondérante occupée par les secteurs de l'immobilier et de la construction.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a indiqué que l'Espagne arrivait au terme d'un cycle de croissance résultant notamment des effets positifs de son adhésion à l'Union européenne, du bénéfice des fonds structurels communautaires, ainsi que d'un environnement monétaire stable et protecteur généré par la monnaie unique.

Il a précisé que si la croissance économique espagnole s'élevait à 3,8 % en 2007, celle-ci devrait s'établir à 2,4 % en 2008 et à 2,1 % en 2009, soit le niveau le plus bas depuis 15 ans.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a détaillé un certain nombre d'indicateurs macro-économiques :

- en termes de produit intérieur brut à parité de pouvoir d'achat (PIB-PPA), l'écart entre la France et l'Espagne s'est resserré entre 1997 et 2007, passant de 21,4 points à 5 points. Alors que la France perd 5 points sur cette période, l'Espagne améliore son indicateur de 11,4 points, passant d'une situation où son niveau de PIB-PPA était inférieur à la moyenne à une situation où il est supérieur de 5 % à la moyenne ;

- le taux de chômage, qui avait nettement augmenté suite à la « quasi récession » de 1992, pour atteindre 24 % en 1994, s'est établi en 2007 à 8,03 % de la population active ;

- l'adhésion à la Communauté économique européenne, puis au marché unique et enfin, à la monnaie unique, a permis à l'Espagne d'augmenter significativement la part des importations et des exportations dans son PIB, celle-ci passant de 25 % en 1986 à 65 % en 2006 ;

- l'étude de l'évolution des flux entrants et sortants d'investissements directs démontre une inversion des courbes à partir de 1996, témoignant de la capacité du pays à se doter d'entreprises et de centres de décision économique de taille mondiale ;

- l'investissement public, financé dans une très large mesure par les fonds européens a permis aux infrastructures publiques d'atteindre 90 % du niveau européen en 2003-2004, contre seulement 40 % en 1986.

Dans ce contexte, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le passage annoncé à une période de croissance faible, voire à une stagnation, soulevait plusieurs questions.

S'agissant du système bancaire, il s'est interrogé sur les effets de la dépendance de l'économie espagnole au secteur des bâtiments et travaux publics (BTP), qui représente 13 % du stock d'emplois et a contribué à hauteur de 19 % à la création d'emplois en 2006. D'une part, le ralentissement en cours du rythme de mise en chantier se traduit par des difficultés de solvabilité des promoteurs immobiliers, comme l'illustre la situation actuelle du groupe Colonial. D'autre part, la plupart des actionnariats des grands groupes espagnols comprend des acteurs du BTP, ce qui rend le capitalisme espagnol sensible à la conjoncture de ce secteur.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si la hausse de l'investissement immobilier ces dernières années correspondait à une phase de remise à niveau ou à la constitution d'une bulle. Il a précisé que les analystes espagnols estimaient que cette augmentation résultait du maintien de trois facteurs structurels de soutien de la demande de logement, à savoir la décohabitation, l'immigration et la demande touristique. Prenant acte de ces conclusions, il a toutefois jugé que cette tendance était préoccupante compte tenu des prévisions de récession du secteur de la construction et du caractère cyclique du marché immobilier espagnol.

S'agissant de la solvabilité des promoteurs immobiliers, il a souligné l'importante croissance de leur dette, qui avait plus que triplé entre 2003 et 2007, et la situation instable qui en découlait. Il a toutefois observé que la solvabilité des ménages ne constituait pas encore un problème, le risque créé par l'importance des prêts immobiliers négociés à taux variable étant compensé par le fait que 60 % de ces prêts étaient des prêts hypothécaires, système alliant prudence et souplesse. Les charges financières des ménages avaient certes augmenté, en raison de l'accroissement sensible des charges d'intérêt entre 2003 et 2007, mais l'endettement global des ménages restait faible, comparé à d'autres pays de l'Union européenne, compte tenu de la part restreinte du crédit à la consommation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, est revenu sur la solidité du système bancaire espagnol, en indiquant que selon ses interlocuteurs, les risques de défaillance étaient minimes compte tenu de la qualité des bilans des banques, de leur gestion conservatrice et de l'application de normes prudentielles exigeantes.

En conclusion, il a présenté deux projets de réforme qui avaient fait l'objet d'un consensus pendant la dernière campagne électorale et qui avaient retenu son attention :

- d'une part, la réforme de la régulation financière, avec la constitution d'un pôle déontologique et de contrôle des marchés financiers dirigé par la « Comision Nacional de Mercados Financieros », et un pôle de contrôle prudentiel et de solvabilité, piloté par la Banque d'Espagne ;

- d'autre part, la suppression de l'impôt sur la fortune, M. Philippe Marini, rapporteur général, remarquant que la France serait donc l'un des derniers pays à conserver un tel impôt.

Au regard de l'ensemble des éléments présentés, il a estimé que 2008 serait un « moment de vérité » pour l'Espagne, mais qu'en tout état de cause, le gouvernement était en mesure, le cas échéant, de réagir à une récession, compte tenu d'un excédent public de 2,2 % du PIB en 2007.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les conséquences de la forte diminution des permis de construire sur la croissance économique eu égard à l'importance du secteur de la construction immobilière en Espagne.

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité avoir des précisions sur trois points : d'abord, l'importance de la Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBA), ensuite, l'attitude des entreprises espagnoles du BTP vis-à-vis des pays voisins compte tenu du resserrement de leur marché intérieur, enfin, les raisons de l'excédent budgétaire de l'Espagne.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la BBA était surtout développée en Amérique centrale et dans la péninsule ibérique. S'agissant d'un changement éventuel de positionnement de la part des entreprises espagnoles, il a estimé que si certaines pouvaient souhaiter diversifier leurs risques en investissant à l'étranger, il convenait avant tout d'apprécier leurs pertes éventuelles au regard de leur engagement sur le territoire espagnol.

Enfin, concernant l'excédent budgétaire espagnol, il a fait observer que l'ajustement avait plus été le fait de l'Etat que des régions autonomes, et que la croissance économique avait facilité le maintien des équilibres issus des périodes de réformes et de rigueur. En outre, l'apport des fonds structurels européens avait eu un impact positif sur la résorption du déficit.

Mme Nicole Bricq a souligné la part importante de « l'argent liquide » dans les transactions en Espagne. Parmi les réformes annoncées, il convenait également de s'intéresser aux mesures concernant le renforcement de la compétitivité de l'Espagne par un accroissement des dépenses de recherche et de développement ou des dépenses d'enseignement. Enfin, s'agissant de l'impôt sur la fortune, elle a observé que le taux de cet impôt était fixé au niveau local, et que d'ores et déjà plusieurs régions avaient un taux zéro.

La commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Loi de finances pour 2007 - Situation financière des administrations publiques - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la situation financière des administrations publiques en 2007.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la communication du gouvernement sur la situation financière des administrations publiques en 2007 avait été, comme chaque année, relativement « éclatée ». Il a rappelé que M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, avait tout d'abord communiqué, le 22 janvier 2008, sur l'exécution de la loi de finances pour 2007, présentée selon les règles de la comptabilité budgétaire, indiquant des résultats en ligne avec les prévisions ; puis le 17 mars 2008, sur les résultats du régime général de la sécurité sociale, selon les normes de la loi de financement de la sécurité sociale, faisant état d'un déficit de 9,4 milliards d'euros au lieu de 11,7 milliards d'euros ; enfin le 28 mars 2008, sur le montant du déficit public notifié à la Commission européenne, selon les règles de la comptabilité nationale, modifiées pour prendre en compte les exigences d'Eurostat, ce déficit public notifié ayant été supérieur de 0,3 point de PIB à la prévision associée au projet de loi de finances pour 2008.

Il a indiqué que le déficit public avait été de 2,7 points de PIB en 2007, contre des prévisions de 2,5 points de PIB et 2,4 points de PIB associées, respectivement, aux projets de loi de finances pour 2007 et pour 2008. Il a, par ailleurs, indiqué que les dépenses publiques et la dette publique avaient représenté en 2007, respectivement, 52,6 points de PIB et 64,2 points de PIB. Le déficit public pour 2007 (de 2,7 points de PIB), était opportunément minoré par une modification de la comptabilisation de l'investissement militaire à la suite d'une décision d'Eurostat de mars 2006, qui prévoyait que ces dépenses devaient être comptabilisées à la livraison et non au paiement. Cela minorait le solde public de 0,1 point de PIB en 2005, 2006 et 2007.

Il a souligné que contrairement à ce que le gouvernement avait estimé, les collectivités territoriales n'étaient pas les principales responsables de la révision à la hausse, de 0,3 point de PIB, du déficit public en 2007 : le déficit de l'Etat avait été supérieur de 0,2 point de PIB aux prévisions du gouvernement, tout comme celui des collectivités territoriales, alors que le déficit de la sécurité sociale avait été inférieur de 0,1 point de PIB aux prévisions. Le fait que le déficit des collectivités territoriales ait été supérieur aux prévisions du gouvernement ne signifiait pas que ce déficit était anormalement élevé. En raison du phénomène dit du « cycle électoral », les dépenses d'investissement des collectivités territoriales tendaient en effet à augmenter l'année précédant une élection, et à diminuer les deux années suivantes. Il a déploré que le gouvernement ait eu tendance, ces dernières années, à faire des prévisions peu -réalistes en matière de solde des collectivités territoriales, afin de « boucler » ses programmations de finances publiques à moyen terme, allant jusqu'à prévoir, dans le cadre du programme de stabilité 2007-2009, que les collectivités territoriales seraient excédentaires de 0,4 point de PIB en 2009.

Il a considéré que la révision à la hausse, pour 0,3 point de PIB, du déficit public pour 2007, conduisait mécaniquement à revoir à la hausse la prévision de déficit pour 2008. Si l'on estimait, en outre, que la croissance du PIB serait en 2008 de 1,6 %, comme le prévoyait le consensus des conjoncturistes, le déficit pourrait atteindre, sans mesures correctrices, 2,8 points de PIB, voire 3,2 points de PIB au cas où les recettes publiques progresseraient moins vite que le PIB. Hors mesures correctrices, le déficit public pourrait être en 2012 de l'ordre de 2 points de PIB si la croissance du PIB était d'1,6 % en 2008, 1,8 % en 2009 et de 2,2 % ensuite. Il a souligné qu'en conséquence, la quasi-totalité, voire la totalité, des crédits mis en réserve, de 7 milliards d'euros, pourraient devoir être annulés. Il a par ailleurs estimé que, pour ramener les finances publiques à l'équilibre en 2012, une économie, par rapport à la tendance, de 80 milliards d'euros restait d'actualité.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait état de son déplacement à la direction du budget, le 27 février 2008 : le déficit du budget de l'Etat, comptes spéciaux compris, a été de 38,4 milliards d'euros en 2007. Les recettes ont été supérieures de 4 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale, en raison de plus-values d'impôt sur les sociétés (près de 5 milliards d'euros) et de recettes non fiscales (1,7 milliard d'euros), et de prélèvements sur recettes inférieurs de 1,4 milliard d'euros aux prévisions, ces divers phénomènes étant pour moitié compensés par des moins-values de diverses recettes fiscales, en particulier la TVA et l'impôt sur le revenu. Quant au suivi sur les cinq dernières années des gels et annulations de crédits, il faisait apparaître deux phénomènes : un « phénomène vertueux », lié à la mise en place de la LOLF et de la réserve de précaution, qui conduisait à geler dès le début de l'année un certain volant de crédits, connu dès le projet de loi de finances par l'ensemble des gestionnaires ; un « phénomène conjoncturel », lié à la variation des annulations « sèches », illustrant les tensions s'appliquant en exécution.

Il a indiqué que les reports de crédits sur l'année suivante (soit 4 milliards d'euros), avaient été maîtrisés. Comme les années précédentes, 44 % de ces reports concernaient le ministère de la défense. Il a en revanche déploré qu'une partie importante des 3 milliards d'euros d'ouvertures de crédits supplémentaires en cours d'année corresponde à des sous-budgétisations, en particulier dans le cas de la mission « Solidarité ».

Il a insisté sur deux enjeux distincts : à court terme, maîtriser les dépenses en dépit d'une conjoncture incertaine ; à moyen terme, réformer l'Etat en mettant en oeuvre la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO). Il a jugé que les premiers résultats de la RGPP constituaient un « élément très positif », et que la réforme de l'Etat « était réellement en marche ».

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé sa crainte que le déficit public ne soit en 2008 supérieur à 3 points de PIB, et rappelé que le Royaume-Uni prévoyait un déficit de 3,2 points de PIB pour la prochaine année fiscale.

M. Michel Charasse a estimé que l'enjeu n'était pas aussi important pour le Royaume-Uni, qui n'avait pas adopté l'euro. Il a déploré que la Commission européenne puisse exprimer des points de vue différents sur la situation budgétaire de deux Etats membres ayant pourtant un niveau de déficit identique.

M. Jean Arthuis, président, a souligné tout l'intérêt de la RGPP et de la RGPO. Il a estimé que le 0,2 point de déficit supplémentaire des collectivités territoriales par rapport aux prévisions du gouvernement pourrait ne pas être pérenne, compte tenu du phénomène dit du « cycle électoral », déjà évoqué par le rapporteur général.

Mme Nicole Bricq a rappelé que, selon les estimations présentées par le rapporteur général à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2008, les économies à réaliser pour ramener le solde public à l'équilibre en 2012 étaient de l'ordre de 80 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a confirmé ce chiffre, en précisant qu'il s'agissait d'un ordre de grandeur qui dépend largement du taux de croissance.

M. Michel Charasse a déploré que la presse ait été mieux informée que le Parlement quant aux réformes envisagées dans le cadre de la RGPP. Il a donc proposé que la commission auditionne M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Il s'est en outre interrogé sur la gestion du personnel du ministère de l'intérieur et sur la possibilité de supprimer certains sur-effectifs.

La commission a alors donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication.

Mercredi 9 avril 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Politique immobilière de l'Etat - Audition de MM. Laurent Le Mesle, procureur général près la cour d'appel de Paris, Léonard Bernard de la Gatinais, directeur des services judiciaires, Rémy Heitz, directeur de l'administration générale de l'équipement, Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du Conseil de l'immobilier de l'Etat, et Daniel Dubost, chef du service France Domaine

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Laurent Le Mesle, procureur général près la cour d'appel de Paris, Léonard Bernard de la Gatinais, directeur des services judiciaires, Rémy Heitz, directeur de l'administration générale de l'équipement sur la politique immobilière de l'Etat, Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du Conseil de l'immobilier de l'Etat, et Daniel Dubost, chef du service France Domaine sur la politique immobilière de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a signalé que cette audition était ouverte aux membres de la commission des lois, ainsi qu'à la presse, afin de permettre l'information la plus large. Il a rappelé les axes de modernisation de cette politique identifiés dans un récent rapport d'information n° 37 (2007-2008), cosigné par MM. Adrien Gouteyron, Paul Girod, Bernard Angels et Mme Marie-France Beaufils, rapporteurs spéciaux : faire en sorte que les cessions immobilières s'intègrent dans une politique d'ensemble, faciliter le portage de certains immeubles par des structures adaptées et professionnaliser davantage la négociation des ventes et acquisitions des biens de l'Etat.

Il a estimé que les premiers résultats obtenus étaient prometteurs, mais que d'importantes marges de progrès demeuraient. Il a, en outre, souligné que certains avis négatifs rendus par le Conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE), quoique fortement motivés, n'avaient pas été suivis et que ce conseil avait parfois été contraint de travailler dans des délais très courts. En outre, certaines opérations ne lui avaient pas été soumises, comme la prise à bail projetée par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire pour l'implantation parisienne de ses services.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la gestion du parc immobilier de l'institution judiciaire constituait un volet important de la politique conduite au sein du ministère de la justice. Dans un contexte budgétaire tendu, le renouvellement du bail immobilier du pôle financier du tribunal de grande instance (TGI) de Paris présentait un certain nombre de « particularismes » nécessitant un éclairage.

S'appuyant sur les conclusions du CIE, il a rappelé l'augmentation de 32 % du loyer de cet immeuble, situé rue des Italiens dans le IXe arrondissement de Paris, ainsi que le niveau élevé de ce loyer : 4,46 millions d'euros par an, soit un coût au mètre carré de 604 euros et un coût par agent de 25.248 euros.

Il a ajouté que la localisation même paraissait discutable, dès lors que le pôle financier était éloigné des autres services du TGI de Paris et l'immeuble situé dans l'un des quartiers les plus chers de la capitale.

Il a, en outre, rappelé les ratios actuels d'occupation de ces locaux, très au-dessous des normes cibles (36,5 m² par agent contre une cible fixée à 12 m²).

Dans ses conclusions, le CIE observait que le ministère de la justice ne s'était préoccupé que tardivement de l'avenir de cette implantation, qu'il n'avait disposé au total que de 9 mois pour envisager une relocalisation du pôle financier et qu'il n'était pas de bonne politique de maintenir durablement dans un immeuble de statut locatif un service de l'Etat à vocation pérenne.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est interrogé sur le processus décisionnel ayant conduit à ce choix, sur l'articulation entre la direction des services judiciaires (DSJ), la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE) du ministère, ainsi que les chefs de cours et de juridictions, et sur les enseignements pouvant être tirés du cas particulier du pôle financier du TGI de Paris dans la perspective de la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité savoir s'il existait un document récapitulant les immeubles loués par l'Etat à Paris et si le ministère de la justice avait pris à bail des locaux Place Vendôme.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, s'est interrogé sur la place de la localisation du pôle financier du TGI de Paris au sein de la réflexion plus générale sur l'implantation future de ce même TGI.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a souhaité connaitre la date de saisie du CIE et les raisons du caractère tardif de celle-ci.

M. Laurent Le Mesle, procureur général près la Cour d'appel de Paris, a rappelé que le bail du TGI de Paris avait initialement été signé en 1998 et que son échéance arrivait en décembre 2007. Il a souligné que des investissements importants en matière de sécurité avaient été réalisés dans cet immeuble au cours de la période et qu'un déménagement aurait, en outre, suscité d'importants frais.

M. Jean Arthuis, président, l'a interrogé sur le montant des investissements réalisés en matière de sécurité.

Pour M. Laurent Le Mesle, ils s'élevaient à près de 5 millions d'euros. Le grand chantier du déménagement du Palais de Justice de Paris ayant été engagé en 2003 par le Président de la République, la logique incitait à préférer un renouvellement du bail de l'immeuble rue des Italiens plutôt qu'à entreprendre un déménagement du pôle financier en 2008.

Précisant les conditions de la négociation de ce renouvellement de bail, ainsi que les principales étapes de cette négociation, il a rappelé que France Domaine avait été sollicité, par le magistrat délégué à l'équipement de la Cour d'appel de Paris, sur la valeur locative de l'immeuble et que les chefs de Cour avaient été assistés, au cours de la transaction avec le bailleur, par un cabinet d'experts.

Il a estimé que le résultat de la négociation pouvait être considéré comme une « réussite », dès lors que le loyer était certes élevé, mais qu'il restait très en dessous de la demande initiale du bailleur, que ce dernier avait concédé une franchise de 10 mois et que le maintien du pôle financier dans ces locaux permettait de valoriser les investissements déjà réalisés en matière de sécurité dans cet immeuble.

M. Léonard Bernard de la Gatinais, directeur des services judiciaires, a précisé qu'en matière de décision immobilière la responsabilité incombe aux chefs de Cour mais que la direction des services judiciaires (DSJ) avait été pleinement associée à la décision relative au pôle financier du TGI de Paris. Il a ajouté que le choix effectué avait été guidé, d'une part, par le souci d'éviter d'introduire un élément d'instabilité (un déménagement) dans le travail des magistrats de ce pôle et, d'autre part, par l'obligation de maintenir ces bureaux dans Paris intra-muros du fait de la compétence juridique du TGI de Paris. Il a, également, insisté sur l'importance de la prise en compte des dépenses de sécurisation réalisées dans ces locaux afin d'évaluer la pertinence du renouvellement du bail en question.

Il a rappelé qu'au début de l'année 2007 le bailleur, de manière inattendue, avait informé le ministère de la justice de son souhait de ne pas reconduire le bail.

Il a souligné qu'à partir de ce moment le ministère s'était mis en quête de nouveaux locaux, mais que ses recherches s'étaient révélées peu fructueuses, dans la mesure où il convenait d'intégrer dans l'arbitrage final le coût du déménagement et des loyers. Il a, enfin, estimé que l'enjeu immobilier devait être intégré dans le cadre de l'implantation judiciaire parisienne dans son ensemble, et a rappelé, notamment, la décision, rendue publique en mars 2007, du Premier ministre de retenir le site de Tolbiac pour installer la future cité judiciaire.

M. Rémy Heitz, directeur de l'administration générale et de l'équipement (DAGE), a précisé que le ministère de la justice avait pris, en 2003, un bail au 8, place Vendôme pour des locaux d'une surface de 1.114 m2 ayant accueilli le secrétariat d'Etat jusqu'en 2007 et, désormais, l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ). Il a indiqué que le montant du loyer annuel s'élevait à un peu moins d'un million d'euros hors charges et que chaque bureau de cet immeuble accueillait deux personnes, dans des locaux qui n'ont rien de « somptuaire ». D'une manière générale, il a rappelé que l'administration du ministère était éclatée géographiquement dans Paris autour de deux grands sites : la Place Vendôme et le quai de Javel.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur le montant des loyers budgétaires Place Vendôme.

M. Rémy Heitz a indiqué qu'il n'y avait pas de loyer budgétaire pour ces locaux.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur le niveau de rémunération du cabinet d'experts ayant accompagné le ministère dans la renégociation du bail du pôle financier du TGI de Paris.

M. Laurent Le Mesle a précisé que le montant des honoraires de ce cabinet s'élevait à 62.000 euros hors taxes. Il a souligné que les recherches menées dans Paris intra-muros pour reloger le pôle financier s'étaient révélées infructueuses du fait du coût élevé des loyers envisagés (équivalent à celui de l'offre initiale du bailleur dans le cadre de la renégociation du contrat de location rue des Italiens) et de l'impossibilité de procéder à un emménagement avant 2009.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est interrogé sur l'existence d'une « cellule de veille » afin d'anticiper sur l'échéance des baux.

M. Laurent Le Mesle a indiqué que des contacts réguliers avaient été entretenus avec le bailleur, mais que rien n'avait permis d'entrevoir le soudain changement de stratégie de ce dernier.

M. Jean Arthuis, président, a regretté la gestion approximative du patrimoine de l'Etat avant la récente prise de conscience.

M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, a rappelé que la décision de reconduction du bail du pôle financier avait été prise par le ministère de la justice et que le rôle de France Domaine était de négocier au mieux les conditions des baux. Dans le cas de celui de la rue des Italiens, il a estimé que le loyer demandé par le bailleur en début de renégociation était excessif, mais que le ministère de la justice, conseillé par un cabinet d'experts, était parvenu à un niveau de loyer cohérent par rapport au quartier.

Il a, toutefois, considéré que la renégociation de ce bail n'était pas conforme à la politique immobilière souhaitée pour l'Etat, dès lors qu'une localisation doit pourvoir s'envisager suffisamment en amont (délai d'étude d'environ 3 ans). Il a ajouté que l'avis rendu dans le cas d'espèce par France Domaine reposait sur la référence à ce principe et que le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique avait, dans ces conditions, estimé nécessaire de demander l'arbitrage du Premier ministre, qui avait tranché en vue d'assurer la continuité du bail, mais que ce dernier, d'une durée de neuf ans, pouvait être dénoncé au bout de six ans.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que le CIE devait être saisi du bail relatif aux locaux occupés au 8 place Vendôme et s'est interrogé sur la présence dans ces bureaux des inspecteurs généraux des services judiciaires, ces derniers devant naturellement être amenés à se déplacer en mission.

M. Rémy Heitz a précisé qu'un large recours à la vidéo-conférence induisait un fort taux de présence des inspecteurs dans leurs bureaux.

Pour M. Léonard Bernard de la Gatinais, si les inspecteurs se trouvent très fréquemment sur le terrain, leurs missions impliquent cependant une phase préparatoire dans leurs bureaux Place Vendôme.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'une renégociation de ce bail Place Vendôme était probablement nécessaire.

M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du CIE, a souligné l'évolution récente de la mission du CIE et a rappelé que, le 25 septembre 2007, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique avait souhaité entendre le conseil sur certaines opérations immobilières importantes, dont celle concernant le pôle financier du TGI de Paris. S'agissant de cette dernière opération, le CIE avait été officiellement saisi le 28 décembre 2007 et n'avait disposé que de 15 jours pour répondre. L'avis rendu par le CIE demandait que le pôle financier n'aille pas au-delà des six premières années de bail et qu'il rejoigne ensuite le site du TGI.

M. Rémy Heitz a rappelé qu'un établissement public pour le palais de justice de Paris (EPPJP) avait été créé, que le choix du terrain pour le site futur du TGI avait été acté et que le concours de maitrise d'oeuvre était prêt à être lancé. Il a indiqué que l'ensemble de l'opération s'élèverait à environ 800 millions d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le choix de principe du prochain site du TGI de Paris avait été effectué par le précédent gouvernement dans un contexte budgétaire plus favorable et qu'il convenait, par ailleurs, de prendre en compte la position de la ville de Paris.

Il a regretté que le CIE ait été saisi trop tardivement s'agissant du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris. Enfin, il s'est interrogé, d'une part, sur l'existence d'une procédure permettant de systématiser la saisie du CIE 18 mois avant le terme d'un bail, et, d'autre part, sur une éventuelle saisie du CIE concernant les bureaux actuellement occupés Place Vendôme par l'IGSJ.

M. Jean-Pierre Jourdin a indiqué que le CIE n'avait pas été saisi pour ces bureaux, mais qu'il avait recommandé la création de tableaux de bord permettant de suivre l'échéance des baux de chaque ministère.

M. Rémy Heitz a considéré que le ministère de la justice avait, dans le cadre du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris, « essuyé les plâtres » d'une procédure nouvelle et que les réinstallations, comme les déménagements, présentent aussi un coût non négligeable.

M. Léonard Bernard de la Gatinais a rappelé que la DSJ tenait un inventaire de l'ensemble des baux des juridictions.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'impact immobilier et financier de la suppression des tribunaux d'instance décidée dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire.

M. Rémy Heitz a indiqué qu'actuellement, près de 1.200 juridictions étaient réparties sur 900 sites et que la réforme de la carte judiciaire comportait la suppression de 300 de ces juridictions. Il a précisé que le travail d'analyse et de diagnostic de l'impact de cette réforme se poursuivait au sein du ministère, mais qu'on pouvait estimer à plus de 200 le nombre d'opérations immobilières à conduire.

Il a estimé que certains services à vocation administrative pouvaient être externalisés en dehors des palais de justice. Il a ajouté que les antennes régionales de la DAGE travaillaient dans cette perspective, en lien avec les chefs de Cour.

M. Rémy Heitz a souligné que cette réforme aurait un coût estimé, dans une première approche, à 545 millions d'euros, sur au moins cinq ans, dès lors que 65 % des bâtiments actuellement occupés par les juridictions appartiennent à des collectivités territoriales. Il a précisé que cette estimation du coût était, depuis l'annonce de la réforme, en constante baisse et que la création de pôles de l'instruction facilitait les regroupements.

M. Léonard Bernard de la Gatinais a estimé que la forte mobilisation des chefs de Cour autour de la réforme permettait de chercher des solutions alternatives à la construction de nouveaux bâtiments. Il a souligné que la réforme de la carte judiciaire avait amené à réfléchir en profondeur sur l'immobilier judiciaire et qu'il était possible de distinguer trois catégories d'espace au sein de l'institution judiciaire : le lieu du débat judiciaire (audiences publiques et cabinet du juge), l'accueil du public et les bureaux administratifs. Il a ajouté que distinguer ces trois catégories d'espace pouvait permettre de réaliser des économies substantielles en différenciant le coût au mètre carré.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a souligné que les actuels efforts de rationalisation de la politique immobilière de l'Etat tendaient, notamment, à une centralisation des processus de décision, par le canal du service France Domaine, sous la supervision du CIE. Dans ce contexte, il s'est interrogé sur le sens de la transformation, en février 2008, de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOT) en Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ). Celle-ci, en particulier, apparaissait comme chargée de la valorisation des propriétés de l'Etat, ce qui lui semblait peu compatible avec le cadre institutionnel par ailleurs mis en place.

M. Jean-Pierre Lourdin a indiqué que le CIE avait reçu la mission de proposer un document portant « schéma global de l'Etat propriétaire », qu'il devait remettre au ministre chargé du budget à la fin du mois d'avril 2008. Ce « schéma global » visait en effet à organiser une centralisation de la politique immobilière de l'Etat, coordonnée par France Domaine. Néanmoins, cette organisation ne proscrivait pas l'existence de structures spécialisées, par ministère, comme l'APIJ. Il a cité les exemples de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI), pour le ministère de la défense, et de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), concernant le ministère de la culture. Ces structures étaient justifiées par la spécificité des secteurs dans lesquels elles intervenaient. Cependant, elles devaient demeurer des « correspondants » de France Domaine, et non agir en opérateurs concurrents. C'est dans cette limite que l'APIJ devait inscrire son action de valorisation patrimoniale.

M. Rémy Heitz a souligné que la transformation de l'AMOT en APIJ avait été réalisée en concertation avec France Domaine, et sur la base d'une convention avec ce service. Il a indiqué que le changement d'appellation de l'agence n'avait pas entraîné de véritable modification par rapport à ses attributions antérieures. Celles-ci comprenaient la cession d'un patrimoine immobilier affecté à l'ensemble des activités judiciaires, y compris les immeubles à vocation pénitentiaire, qui requéraient une expertise spécifique.

M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué la politique immobilière de l'Etat dans son ensemble, et notamment la gestion de « l'Etat locataire ». A ce titre, il a rappelé le choix du ministère de la culture et de la communication de loger la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS), ainsi que la fondation du patrimoine, dans un immeuble pris à bail dans le IIIe arrondissement de Paris, rue Beaubourg, alors que le CIE avait rendu un avis défavorable à cette opération. En effet, le coût annuel du loyer devait s'établir à 413 euros par mètre carré, et d'autres options d'implantation avaient été proposées par France Domaine. En outre, en contrepartie de l'attribution de l'immeuble dit « des Bons-Enfants », situé rue Saint-Honoré, le ministère s'était engagé à abandonner la plupart de ses autres implantations parisiennes. Enfin, s'agissant d'un service de l'Etat à vocation pérenne, une prise à bail ne pouvait être justifiée que par son caractère transitoire, que rien ne laissait supposer en l'occurrence.

M. Daniel Dubost a confirmé que, malgré l'avis défavorable du CIE comme de France Domaine, après l'arbitrage du Premier ministre, le bail avait été signé.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué que d'autres décisions de prises à bail lui semblaient critiquables. En particulier, il a évoqué la location d'un immeuble situé rue de Miromesnil, dans le VIIIe arrondissement, par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles les informations nécessaires à l'accomplissement de sa mission étaient portées à la connaissance du CIE.

Par ailleurs, il a déploré que les établissements publics se trouvent exclus du dispositif de « globalisation » de la politique immobilière de l'Etat. De la sorte, ils ne bénéficiaient pas systématiquement de l'assistance de France Domaine, et ils échappaient à la supervision du CIE. Il a cité en exemple le cas d'une éventuelle implantation locative de l'établissement public du musée du Louvre dans l'immeuble du « Louvre des antiquaires », rue de Rivoli, dans le Ier arrondissement de Paris.

M. Jean-Pierre Lourdin a indiqué que le président du CIE, M. Georges Tron, venait d'adresser au Premier ministre une lettre, en date du 2 avril 2008, dans laquelle il retraçait les difficultés rencontrées par le CIE, tant pour l'établissement de ses avis qu'au regard des suites qui leur étaient données. La demande d'une information exhaustive avait été formulée à plusieurs reprises par le CIE.

Toutefois, il a souligné les progrès accomplis par l'Etat, depuis 2004, dans sa gestion immobilière. Un certain nombre des recommandations du CIE avaient été suivie d'effets, que ce soit l'élaboration des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères ou l'alignement sur les prix du marché des loyers « budgétaires » demandés aux administrations affectataires d'immeubles domaniaux.

Il a indiqué que le CIE souhaitait que d'autres avancées soient réalisées en direction d'une gestion plus rigoureuse. En particulier, il s'agissait de prendre en compte des coûts d'entretien assumés par l'Etat « propriétaire » au bénéfice des services affectataires, dont les loyers budgétaires avaient logiquement vocation à constituer la contrepartie. Il a rappelé les propositions déjà formulées en ce sens par M. Paul Girod, rapporteur spécial.

Puis il a présenté le « Schéma global de l'Etat propriétaire » élaboré par le CIE. Ce document devait décrire une politique interministérielle, et inciter à une professionnalisation de la fonction immobilière de l'Etat et à une programmation pluriannuelle en la matière. Les réorganisations nécessaires s'appuieraient naturellement sur les opérateurs existants au sein des ministères.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a souhaité savoir si les ministères, dans leur ensemble, avaient fait preuve de la transparence nécessaire dans le cadre de l'élaboration des SPSI. Bien que le rachat par l'Etat de l'immeuble de l'Imprimerie nationale fût en cours de négociation au moment de l'élaboration du SPSI du ministère des affaires étrangères, cette opération n'avait pas été évoquée, alors, devant le CIE.

M. Jean-Pierre Lourdin a confirmé que des lacunes étaient apparues dans la première version des SPSI. Aussi, une révision de ces documents avait été entreprise. Conduite sous l'égide de France Domaine, elle devait aboutir au mois de mai 2008. Les nouveaux SPSI intégreraient les incidences immobilières des mesures adoptées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a rappelé que les résultats des programmes annuels de cessions immobilières de l'Etat, depuis 2006, excédaient les prévisions fixées par la loi de finances initiale. Toutefois, il a fait observer que, pour 2007, près de la moitié des produits de cession réalisés (404 millions d'euros, sur un total de 827 millions d'euros) avaient résulté de la seule vente du centre de conférence internationale situé avenue Kléber, à Paris, dans le XVIe arrondissement.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir à quelles conditions ce centre « Kléber » était mis à la disposition de l'Etat, jusqu'à l'issue de la présidence française de l'Union européenne, au second semestre 2008.

M. Daniel Dubost a indiqué qu'un loyer était acquitté par l'Etat à hauteur de 4 % du prix de vente du bâtiment, soit 16 millions d'euros par an.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, est revenu sur la nécessité, qu'il avait déjà défendue au nom de la commission, que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » retrace les dépenses de travaux et d'entretien. Dès lors, ce compte devrait être alimenté par les loyers « budgétaires ». Par ailleurs, il a rappelé ses propositions en faveur d'une révision et, à terme, d'une suppression des règles d'intéressement des ministères aux cessions immobilières.

M. Jean-Pierre Lourdin a indiqué que le CIE analysait les loyers « budgétaires » comme un outil « vertueux » de gestion, permettant aux ministères affectataires de prendre conscience du coût que représentait l'occupation des locaux dont ils disposaient. Il a confirmé qu'une politique immobilière « globale » impliquait la disparition du droit de « retour » sur les ventes actuellement accordé aux ministères. L'intéressement de ces derniers, selon lui, devait être axé, non sur les cessions, mais sur la gestion. Les loyers « budgétaires » devaient y contribuer.

M. Daniel Dubost a précisé que le niveau des crédits couvrant les loyers « budgétaires », qui venaient d'être instaurés, avait vocation à être maintenu dans les prochaines années, alors que les loyers eux-mêmes, suivant l'évolution du marché, auraient tendance à augmenter. De la sorte, les ministères seraient contraints de rechercher des sources d'économies, et de rationaliser la gestion de leur patrimoine immobilier. En outre, une optimalisation de la gestion immobilière des administrations devrait résulter de la suppression, décidée dans le cadre de la RGPP, du régime de l'affectation domaniale, qui serait remplacé par des « baux publics », révisables, définissant les obligations de chaque partie, en termes de loyer et d'entretien.

A la demande de M. Jean Arthuis, président, M. Daniel Dubost a indiqué que les systèmes actuels d'information, quoiqu'insuffisants, fournissaient néanmoins tous les éléments nécessaires à la mise en oeuvre des premières réformes souhaitables de la gestion immobilière de l'Etat. Parallèlement, le système CHORUS et son module « immobilier » étaient développés, en vue de consolider une information encore éclatée entre administrations.

M. Adrien Gouteyron, évoquant ses travaux en qualité de rapporteur spécial, a fait état de la part importante prise, par le ministère des affaires étrangères, dans le produit annuel des cessions immobilières de l'Etat.

M. Daniel Dubost a précisé que les résultats de l'exécution 2007, eu égard à la cession du centre « Kléber » précitée, étaient exceptionnels.

M. Adrien Gouteyron s'est fait l'écho de difficultés rencontrées par les gestionnaires de budget opérationnels de programme (BOP) du ministère des affaires étrangères et européennes, du fait du fonctionnement du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Les programmes immobiliers ne pourraient pas être réalisés, faute de disponibilité des crédits prévus.

M. Daniel Dubost a assuré que le CAS fonctionnait sans difficulté, pour l'ensemble des ministères. Chaque mois, ce compte alimente automatiquement les BOP concernés des produits de cession réalisés, dans la limite du taux d'intéressement prévu. Ce versement est automatique pour les cessions inférieures à 2 millions d'euros et, pour celles supérieures à 2 millions d'euros, le versement est subordonné à la vérification que le projet de remploi du produit satisfait à des objectifs de performance, en termes de gestion immobilière. Cependant, il a admis que les administrations témoignaient parfois d'une certaine réticence à apporter la démonstration de la performance de leurs projets. En outre, concernant le ministère des affaires étrangères et européennes, la difficulté résulte de la complexité des conditions juridiques d'occupation de leurs locaux par les services situés à l'étranger. Seuls les locaux dont l'Etat français est propriétaire peuvent bénéficier de crédits en provenance du CAS.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître la valeur vénale de la Villa Médicis, siège de l'Académie de France à Rome.

M. Daniel Dubost a demandé à pouvoir vérifier ce point, en particulier quant au régime juridique exact de l'occupation de ce domaine par la France. Il a rappelé que le total du patrimoine immobilier détenu et contrôlé par l'Etat était évalué à 45 milliards d'euros.

M. Jean-Pierre Lourdin a précisé qu'un patrimoine équivalent, selon les estimations du CIE, était géré par les opérateurs de l'Etat. Cette situation justifierait donc un recensement exhaustif, dont M. Daniel Dubost a reconnu qu'il restait à mener.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer que ces questions offraient un terrain de contrôle privilégié pour le Parlement. Il a estimé que, bien que d'importantes avancées aient été réalisées, ces dernières années, dans le sens d'une gestion immobilière de l'Etat plus performante, des marges de progrès demeuraient, comme en témoignent les exemples qui venaient d'être cités. Il a considéré qu'une politique plus globale devait être mise en oeuvre, afin de dépasser des logiques ministérielles souvent coûteuses et sources de dysfonctionnement. Il a donc appelé au renforcement du rôle du CIE afin qu'un véritable pilotage de la politique immobilière de l'Etat soit enfin établi.

Contrôle budgétaire - Hauts fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et européennes - Communication

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a enfin entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la gestion des carrières des hauts fonctionnaires du ministère des affaires étrangères et européennes.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué avoir souhaité réaliser un « contrôle à chaud », visant à faire preuve de réactivité, vis-à-vis de l'administration du Quai d'Orsay, à la lecture d'un référé de la Cour des comptes transmis le 6 mars 2008.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a précisé que la lecture de ce référé l'avait en effet préoccupé, puisque la Cour des comptes considérait que 51 hauts fonctionnaires étaient sans affectation et, au total, 164 agents, des grades les plus élevés, sans affectation adéquate.

Ainsi, la formule des ambassadeurs en mission souffrirait « d'insuffisances dans la définition du contenu des missions et partant d'un défaut de légitimité vis-à-vis des services », tandis que la « définition des fonctions de conseiller diplomatique du gouvernement n'avait jamais été prévue et ne correspondait guère à la responsabilité éminente que laisserait espérer cette réalité prestigieuse ».

Par conséquent, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, avait souhaité, en application de l'article 57 de la LOLF, réaliser un contrôle « sur pièces et sur place » ponctuel. Il a rappelé qu'il s'était par ailleurs intéressé aux hauts fonctionnaires sans affectation début 2006, sans beaucoup de succès, ayant obtenu peu de chiffres. Le référé de la Cour des comptes, conjugué à ses pouvoirs de contrôle « sur pièces et sur place », lui avait permis de répondre à une double préoccupation :

- une préoccupation budgétaire, puisque l'existence de hauts fonctionnaires ayant un emploi sans rapport complet avec leur grade et leur expérience professionnelle reflétait un problème de sur-effectifs qu'il convenait de corriger ;

- une préoccupation « humaniste », visant à une rénovation de la gestion des ressources humaines de l'Etat, qui consistait à ne pas « gâcher » les talents et l'énergie de ceux qui s'étaient mis au service de notre pays.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a donc rencontré le secrétaire général du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Errera, et le directeur général de l'administration, M. Xavier Driencourt. Il a eu également communication du fichier non nominatif des affectations des diplomates de grade le plus élevé (ministre plénipotentiaire et conseiller des affaires étrangères hors classe) le 7 avril 2008.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait valoir que le problème démographique de l'encadrement supérieur du Quai d'Orsay était incontestable, sans être d'ailleurs unique dans la fonction publique aujourd'hui. Analysant les affectations des diplomates de haut niveau, il s'est interrogé sur le moment auquel on pouvait considérer qu'il y avait un écart entre la responsabilité et le grade, tout en notant, à quelques exceptions près, que les fonctions occupées étaient réelles, même si certains postes de chargés de mission avaient une portée limitée. Il a souligné les difficultés des diplomates d'avenir à exercer des responsabilités, en raison de « l'embouteillage » des carrières.

A partir des fichiers reçus, il a considéré qu'il existait une tension sur les carrières, persistante et préoccupante. Même s'il était toujours possible de discuter ces chiffres, il a relevé un écart entre les grades (370) et les postes à responsabilité (300) d'environ 70, près d'1 sur cinq, et noté que ces 70 personnes correspondaient en partie à des postes pouvant être resserrés et, en partie, à des postes devant être occupés par des fonctionnaires plus jeunes, et donc moins rémunérés.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a précisé que le contrat de modernisation du Quai d'Orsay 2006-2008, signé entre le ministre des affaires étrangères de l'époque et son homologue du budget, prévoyait déjà la diminution et le « repyramidage » des effectifs d'encadrement supérieur à hauteur de 73 postes, mais qu'au total, seulement une cinquantaine de départs « bruts » avaient eu lieu. Or il a indiqué que le nombre de départs à la retraite en 2008 (17) était proche du nombre attendu de promus (14), même si, pour 2008, on recensait 7 diplomates concernés par un congé de fin d'activité.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a regretté que le contrat de modernisation 2006-2008 ait été imparfaitement respecté par les parties. En effet, il a précisé que, d'une part, le ratio promus/promouvables, déjà faible, n'avait pas pu être abaissé pour des raisons « sociales » évidentes, et que, d'autre part, la politique de placement des cadres en dehors du ministère restait très embryonnaire. Le ministère du budget n'avait donné que fin 2007 son accord au dispositif de fin d'activité, qui équivalait, pour 20 personnes, à une préretraite, alors qu'il se terminait au 30 juin 2008. Enfin, il a précisé que la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences n'en était qu'à ses tous débuts.

S'agissant du dispositif de fin d'activité, il a indiqué que le délai de deux ans entre l'élaboration du dispositif et son lancement était imputable à la direction du budget, qui avait résisté à la mise en place d'une mesure pourtant prévue par le contrat de modernisation qu'elle avait signé.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a noté que le phénomène pourrait s'aggraver à l'avenir, le nombre de consulats généraux ayant tendance à se réduire. La modernisation des structures pourrait aussi réduire les postes disponibles. Dans ce contexte, les nominations « à la discrétion du gouvernement » avivaient les tensions. Le rapprochement des corps de conseiller économique et de conseiller des affaires étrangères devait être programmé, en application de la révision générale des politiques publiques. De manière générale, l'ouverture du métier de diplomate à des profils diversifiés étant une nécessité, et il y aurait donc une concurrence accrue pour accéder à la responsabilité d'ambassadeur.

Dans le même temps, il a considéré que les diplomates n'étaient pas encore en nombre suffisant dans les autres ministères, malgré quelques exceptions, en raison notamment du différentiel de rémunération entre la France et l'étranger.

De ce fait, il a formulé des propositions concrètes afin de réduire les difficultés concernant tant les agents les plus expérimentés, qui ne trouvaient pas un poste à la hauteur de leurs mérites, que les plus jeunes, qui avaient des perspectives de carrière limitées.

Il a rappelé la nécessité de resserrer les grades les plus élevés de l'encadrement supérieur, en diminuant le nombre de ministres plénipotentiaires et de conseillers hors classe d'environ 70 personnes supplémentaires, afin d'obtenir une meilleure pyramide des âges et des grades, et, en outre, de supprimer environ 30 postes afin d'éviter certains sous-emplois.

Il a souligné que le rythme actuel des départs à la retraite ne résoudrait le problème démographique actuel qu'en 2012, et qu'une politique d'incitation au départ volontaire devait agir vite, la situation actuelle freinant la réforme du ministère, et empêchant la promotion des plus jeunes fonctionnaires. S'il a jugé que le dispositif de préretraites ne pouvait être prolongé, il a considéré qu'il fallait créer un nouveau dispositif, conforme aux orientations du gouvernement.

Dans le cadre du projet de loi sur la mobilité des fonctionnaires présenté en Conseil des ministres le jour même, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a précisé qu'un projet de décret du ministère du budget, de la fonction publique et des comptes publics prévoyait, en cas de restructuration des services, une prime d'incitation au départ pouvant aller jusqu'à deux années de rémunération. Il a relevé qu'il apparaissait difficile d'aller au-delà, même pour l'encadrement supérieur, d'autant plus que le problème n'était pas spécifique au Quai d'Orsay. A titre de comparaison, il a observé que, dans le secteur privé, la prime légale de licenciement économique, certes exonérée d'impôt, était moins favorable.

Par conséquent, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a préconisé deux mesures :

- un plan d'urgence, conjoncturel, pour les diplomates les plus gradés, âgés de plus de 55 ans, avec un encouragement au départ à la retraite, une recherche de mobilité accrue au sein des différents ministères et collectivités territoriales, une restructuration du corps des ministres plénipotentiaires faisant jouer la prime d'incitation au départ volontaire à son niveau maximum, qui pourrait être financée par le fonds de modernisation annoncé par le Président de la République ;

- un plan structurel, de « 2è carrière », pour les diplomates en milieu de carrière, avec une gestion prévisionnelle des carrières anticipant sur l'évolution individuelle de chaque diplomate, une incitation au départ intervenant « tôt » dans la carrière, à 40 ou 45 ans, afin d'amorcer une reconversion dans de bonnes conditions, une cellule de reclassement faisant appel à des cabinets privés et à des primes d'incitation au départ dégressives en fonction de l'âge, financées par le ministère.

Ces mesures n'étaient pas nécessairement aisées à accepter pour les intéressés, elles avaient par ailleurs un coût, et elles ne devaient pas concerner uniquement le Quai d'Orsay. Toutefois ce ministère devait jouer un rôle d'expérimentateur pilote, dans le cadre de la mise en oeuvre de la future loi sur la mobilité des fonctionnaires.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur la présentation par le gouvernement d'un projet de loi relatif à la mobilité des fonctionnaires, adopté par le Conseil des ministres le jour même.

Mme Catherine Tasca, membre de la commission des affaires étrangères, rappelant sa participation à la commission du Livre blanc du ministère des affaires étrangères et des affaires européennes, a préféré inscrire l'analyse du rapporteur spécial dans le cadre de la résolution d'une situation conjoncturelle particulière, plutôt que dans une logique de simple réduction des effectifs.

M. Aymeri de Montesquiou a considéré que la France se « glorifiait » à tort de disposer du 2è réseau diplomatique mondial derrière les Etats-Unis, appelant à resserrer le réseau, et à rapprocher les ambassades des missions économiques.

M. Michel Charasse a souligné que le Quai d'Orsay n'avait jamais réglé le problème de sa pyramide des âges depuis cinquante ans, puisqu'il avait dû gérer tout d'abord l'absorption des cadres issus de l'administration de la France d'outre-mer, puis des entrées massives de personnes extérieures au corps des conseillers des affaires étrangères. Il a regretté le peu de goût des diplomates à effectuer des mobilités au sein d'autres administrations, notant dans le même temps la faiblesse de la présence française dans les organisations internationales. Il a souligné que le ministère de l'économie, de l'emploi et de l'industrie offrait des possibilités de reconversion en proposant chaque année deux ou trois postes de trésorier-payeur général, mais que les diplomates ne souhaitaient pas saisir ses opportunités. Il a appelé à développer les efforts de reclassement, notamment dans le secteur privé.

M. Denis Badré s'est demandé si la commission ne devrait pas élargir les analyses du rapporteur spécial en examinant le cas d'autres ministères. Il a rappelé la nécessité de développer la mobilité au sein des autres administrations européennes, notamment dans la perspective de la constitution inéluctable, selon lui, d'ambassades communes.

M. Yann Gaillard a rappelé les difficultés pour les Français d'accéder à des postes dans les organisations européennes.

M. André Ferrand a invité à être vigilant afin que les meilleurs agents ne quittent pas le Quai d'Orsay pour le secteur privé. Il a souhaité que le ministère des affaires étrangères définisse de nouveaux profils de diplomates dans sa gestion des ressources humaines, qui aient un intérêt pour les questions économiques, qui soient aussi capables de « rassembler les communautés à l'étranger » et de développer les synergies. Au-delà des départs d'agents vers le secteur privé, il s'est montré soucieux de développer les échanges entre l'administration et l'entreprise, dans une perspective de « fertilisation croisée ».

M. Jean Arthuis, président, se félicitant des perspectives tracées par le conseil de modernisation des politiques publiques, qui donnait corps à l'idée « d'ambassades à gestion allégée » que le rapporteur spécial avait appelée de ses voeux, a souhaité une orientation plus vigoureuse des agents vers la sphère privée, en les engageant non seulement à rejoindre des grandes structures, mais aussi à créer des petites et moyennes entreprises.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait valoir qu'il souhaitait parvenir à la meilleure utilisation possible des ressources humaines. Il a considéré que le Quai d'Orsay retiendrait ses meilleurs éléments en leur donnant des responsabilités qui puissent les satisfaire, ce qui impliquait une résolution du problème démographique actuel.

Puis la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.