COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 24 octobre 2007
  • Nomination de rapporteurs
  • Simplification du droit - Examen des amendements
  • Sécurité - Chiens dangereux - Examen du rapport
  • Lutte contre la corruption - Examen du rapport

Mercredi 24 octobre 2007

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les propositions de loi suivantes :

- M. Laurent Béteille sur la proposition de loi n° 432 (2006-2007), présentée par M. Jean-Jacques Hyest, portant réforme de la prescription en matière civile ;

- M.  Patrice Gélard sur la proposition de loi n° 296 (XIII^e législature), présentée par M. François Sauvadet et plusieurs de ses collègues, relative au pluralisme et à l'indépendance des partis politiques (sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale) ;

- M. Henri de Richemont sur la proposition de loi n° 40 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.

Simplification du droit - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Bernard Saugey à l'examen des amendements à la proposition de loi n° 20 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la simplification du droit.

La commission a rectifié ses amendements n°s 4 et 6 tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2 afin d'améliorer leur rédaction.

Puis la commission a adopté six nouveaux amendements présentés par le rapporteur tendant à :

- modifier l'article 10 (simplification des règles applicables aux avenants aux marchés publics) afin d'étendre aux avenants aux marchés passés par l'Etat les mesures de simplification des règles applicables aux avenants aux marchés publics des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ;

- modifier l'article 13 (abrogation de dispositions devenues désuètes ou sans objet) pour retirer de la liste des lois à abroger la loi du 8 juillet 1941 relative aux servitudes de survol au profit des téléphériques et, à l'inverse, y faire figurer huit autres lois devenues obsolètes ;

- créer une division additionnelle après l'article 13 afin de regrouper les dispositions de la proposition de loi spécifiques à l'outre-mer et de rendre les autres dispositions du texte applicables aux collectivités d'outre-mer, deux amendements de coordination modifiant l'article 11 (recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaire) et supprimant l'article 12 (suppléance du procureur de la République de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu).

La commission a ensuite donné les avis suivants :

Présentant les amendements n°s 46 et 47 tendant à insérer des articles additionnels après l'article 2, M. Jean-René Lecerf a fait valoir que l'actualité récente avait mis en lumière le défaut de fiabilité des radars automatiques, ajoutant, en outre, que les avis d'amendes forfaitaires simples et majorées pouvaient être envoyés à une mauvaise adresse dans l'hypothèse où les bases de données des cartes grises comportent des erreurs. Souhaitant apporter des garanties aux présumés contrevenants, il a plaidé pour l'envoi des avis d'amendes forfaitaires majorées et des oppositions administratives par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

M. Patrice Gélard a rappelé que le Médiateur de la République avait consacré une partie de son rapport d'activité de 2006 à l'opacité des procédures en matière de traitement des contraventions au code de la route. S'il a souligné que cette question relevait principalement de la compétence du pouvoir réglementaire, il a estimé que le Parlement devait exercer un contrôle vigilant sur les administrations concernées et appelé de ses voeux l'organisation d'une séance de question orale avec débat sur ce thème.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que certaines personnes pouvaient recevoir à tort des avis de contraventions en cas d'usurpation frauduleuse du numéro d'immatriculation de la plaque minéralogique de leur véhicule.

M. Charles Gautier a fait observer, par ailleurs, que le contrevenant n'était pas forcément le titulaire de la carte grise.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 46 et souhaité connaître la position du gouvernement sur l'amendement n° 47.

A l'article 7, la commission a examiné l'amendement n° 39 présenté par MM. Yves Krattinger, Jean-Pierre Bel et Simon Sutour, tendant à maintenir l'avis du conseil général sur la création ou la dissolution des syndicats de communes et des communautés de communes.

M. Simon Sutour estimant que cet avis non contraignant assurait l'information du conseil général et contribuait à la préparation de la décision, a rappelé que le conseil général était également consulté sur tout projet de modification des limites territoriales des communes, lorsque le projet tend à modifier les limites cantonales ou à défaut d'accord des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressés sur les changements proposés (article L. 2112-6 du code général des collectivités territoriales).

Considérant que le président du conseil général figurait souvent parmi les membres de la commission syndicale, M. Bernard Frimat a estimé préférable qu'il puisse y défendre la position adoptée par son assemblée.

M. Yves Détraigne, a jugé que l'avis du conseil général paraissait contraire au principe constitutionnel selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Précisant que les conseils généraux avaient des approches très différenciées sur l'organisation de l'intercommunalité, il s'est prononcé contre l'amendement.

M. Jean-Claude Peyronnet a indiqué que 90 % des communes étaient déjà regroupées au sein d'un syndicat ou d'une communauté de communes.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 39.

S'agissant de l'amendement n° 48, présenté par M. Jean-Marc Todeschini et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 ayant pour objet d'abroger l'article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, relatif à la prise en charge par les communes de résidence des dépenses de fonctionnement des écoles privées sous contrat pour les élèves scolarisés dans une autre commune, M. Bernard Saugey, rapporteur, a estimé qu'il soulevait une question de fond, très sensible pour les communes et les familles concernées, et n'avait donc pas sa place dans une proposition de loi relative à la simplification du droit.

M. Jean-Pierre Sueur a estimé au contraire que l'amendement proposé permettrait de mettre fin aux controverses suscitées par cet article et aux difficultés rencontrées pour l'appliquer.

Relevant lui aussi les importantes difficultés d'application des dispositions de l'article 89 de la loi du 13 août 2004, M. Yves Détraigne a jugé nécessaire, non pas de les abroger, mais d'en modifier la rédaction, selon les préconisations de l'Association des maires de France, afin que toute commune en mesure d'accueillir dans son école publique un élève inscrit dans une école privée d'une commune voisine n'ait pas l'obligation de participer au financement de cette école privée sauf dans certains cas (frères ou soeurs déjà scolarisés dans cette commune voisine, raisons de santé, activité professionnelle des deux parents lorsque la commune de résidence n'offre pas de service de garderie et de cantine). Après avoir rappelé sa propre proposition, il a estimé que la proposition de loi relative à la simplification du droit ne constituait pas le cadre idoine pour opérer une telle réforme.

M. Simon Sutour a déploré que la mise en oeuvre de l'article 89 de la loi du 13 août 2004 impose à des communes disposant d'écoles publiques sur leur territoire de contribuer au financement d'écoles privées situées sur le territoire de communes voisines, au seul motif que certains de leurs administrés décident d'y inscrire leurs enfants.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que l'article 89 de la loi du 13 août 2004 avait été adopté, à l'initiative de M. Michel Charasse, dans des conditions contestables et s'est déclaré partisan de son abrogation.

M. Christian Cointat a indiqué que l'amendement proposé soulevait la question essentielle du libre choix des familles entre l'école publique et l'école privée et n'avait donc pas sa place dans un débat consacré à la simplification du droit.

Souscrivant à ces propos, M. Jean-Patrick Courtois a fait valoir, d'une part, que les communes étaient déjà tenues de contribuer au financement des écoles privées situées sur leur territoire, d'autre part, qu'il était légitime de prévoir une répartition équitable des charges entre les communes de résidence et les communes d'accueil des enfants scolarisés.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que l'amendement proposé ne mettait nullement en cause la liberté de choix des familles entre l'école privée et l'école publique.

M. Pierre Jarlier a rappelé que l'article 89 de la loi du 13 août 2004 avait été adopté pour mettre un terme aux pratiques d'élus de certaines communes dépourvues d'école publique, consistant à inviter leurs administrés à inscrire leurs enfants dans les écoles privées plutôt que dans les écoles publiques des communes voisines afin de ne pas être obligées de participer financièrement aux frais de scolarisation. Il s'est déclaré favorable à la modification proposée par l'Association des maires de France, mais pas à l'abrogation pure et simple cet article.

M. Pierre Fauchon a estimé que cet amendement soulevait une question de fond, relevant de la compétence de la commission des affaires culturelles, et n'avait donc pas sa place dans un débat consacré à la simplification du droit. Il a ajouté qu'il en allait de même des dispositions de la proposition de loi relatives à l'extension des possibilités de recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires.

La commission a décidé de donner un avis défavorable à l'amendement.

S'agissant des amendements identiques n° 15, présenté par M. Jean-René Lecerf, et n° 16, présenté par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer une division additionnelle après l'article 10, comportant 22 articles additionnels reprenant les dispositions d'une proposition de loi relative à la législation funéraire adoptée à l'unanimité par le Sénat au mois de juin 2006, M. Bernard Saugey, rapporteur, a proposé d'en demander le retrait au bénéfice de l'engagement d'une inscription de cette proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Souscrivant à cette proposition, M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que les députés supprimeraient probablement chacun de ces articles additionnels, sans en examiner la pertinence, s'ils en étaient saisis dans le cadre de la proposition de loi relative à la simplification du droit. Il a indiqué qu'il rencontrerait dans la journée le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale et lui ferait part du souhait des sénateurs de voir la proposition de loi relative à la législation funéraire prochainement examinée par les députés.

M. Jean-Pierre Sueur a estimé qu'il valait mieux adopter les deux amendements identiques pour avoir l'assurance d'un examen de la proposition de loi relative à la législation funéraire par les députés, rappelant que MM. Brice Hortefeux et Henri Cuq, à l'époque respectivement ministre délégué aux collectivités territoriales et ministre chargé des relations avec le Parlement, s'étaient déjà engagés au cours de la précédente législature à la faire inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, sans résultat.

M. Jean-René Lecerf a regretté que les députés aient doublement témoigné d'un manque de courtoisie à l'égard des sénateurs, tout d'abord en n'inscrivant pas à leur ordre du jour une proposition de loi pourtant votée à l'unanimité par le Sénat, puis en reprenant deux de ses articles dans un autre texte sans même mentionner leur origine. Il a jugé préférable que les dispositions relatives à la législation funéraire fassent l'objet d'un examen spécifique à l'Assemblée nationale, compte tenu de leurs enjeux éthiques et des débats concernant l'introduction d'autres mesures relatives, par exemple, aux actes d'enfant sans vie ou aux carrés confessionnels dans les cimetières. Il a estimé que le Sénat devrait manifester son intention de ne plus accepter de proposition de loi votée par les députés tant que ces derniers n'auraient pas examiné la proposition de loi relative à la législation funéraire.

M. François Zocchetto a invité le président de la commission des lois à faire valoir auprès de son homologue de l'Assemblée nationale que les dispositions de la proposition de loi relative à la simplification du droit prévoyant l'extension des possibilités de recours à la visioconférence devant les juridictions judiciaires mériteraient, elles aussi, un débat spécifique.

M. Jacques Gautier a marqué son opposition à la création d'une commission départementale des opérations funéraires, prévue par les amendements n°s 15 et 16.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a observé que 160 des 350 commissions administratives recensées en 2004 avaient été supprimées.

M. Yves Détraigne a toutefois indiqué que la création de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, en remplacement de trois commissions départementales préexistantes, s'était traduite par l'obligation, pour les communes, de désigner pour les mêmes tâches un plus grand nombre de représentants qu'auparavant au sein des différentes formations spécialisées de cette commission.

M. Christian Cointat a relevé qu'à l'instar de la proposition de loi relative à la législation funéraire, la proposition de loi relative aux jardins collectifs, adoptée à l'unanimité par le Sénat en octobre 2003, n'avait jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il a souhaité que les députés examinent rapidement la proposition de loi relative à la législation funéraire, dont l'un des articles a pour objet de permettre aux Français de l'étranger d'être inhumés en France.

M. Patrice Gélard a marqué son opposition de principe à l'adoption de « cavaliers législatifs ». Il a estimé que le Sénat avait davantage intérêt à marquer son refus d'accepter toute nouvelle proposition de loi adoptée par les députés dans l'attente de l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale de la proposition de loi relative à la législation funéraire.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a suggéré que la commission donne un avis favorable aux amendements n°s 15 et 16, en attendant d'avoir l'assurance d'une inscription prochaine de la proposition de loi relative à la législation funéraire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé à la commission de demander le retrait de ces deux amendements, en indiquant qu'il proposerait au Sénat de les adopter si le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale ne s'engageait pas à faire inscrire l'examen par les députés de la proposition de loi relative à la législation funéraire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Sécurité - Chiens dangereux - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi n° 29 (2007-2008), renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux et la proposition de loi n° 444 (2006-2007), présentée par Mme Françoise Férat et M. Yves Détraigne visant à renforcer les conditions de détention des chiens dangereux.

Après avoir indiqué que le projet de loi renforçant les mesures de prévention et de protection contre les chiens dangereux avait été adopté par le Conseil des ministres le 11 octobre dernier, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé qu'une nouvelle forme de violence impliquant des molosses- dont le plus connu est le pitbull- avait fait son apparition au début des années 90 et que la croissance rapide du nombre de ces chiens avait entraîné des accidents graves et la montée d'un sentiment d'insécurité auquel le législateur avait tenté de répondre en adoptant la loi du 6 janvier 1999.

Il a expliqué que cette loi avait distingué les chiens dangereux en chiens de première catégorie ou chiens d'attaque, qui sont des croisements de chiens de race, et de deuxième catégorie ou chiens de défense, à l'exemple des rottweilers, qui eux sont des chiens de races répertoriés dans les livres généalogiques contrôlés par le ministère de l'agriculture.

Rappelant que la loi de 1999 avait été complétée en 2001 et en 2007, il a constaté que le droit en vigueur prévoyait de nombreuses obligations et interdictions applicables à la détention de ces animaux.

Il a noté que certaines personnes comme les mineurs, les majeurs sous tutelle ou les criminels ne pouvaient détenir ces chiens et que le législateur avait prévu l'extinction progressive des chiens de première catégorie en interdisant leur acquisition, leur cession ou leur importation et en imposant, à compter du 7 janvier 2000, leur stérilisation.

Il a indiqué que les propriétaires et détenteurs de chiens de première ou de deuxième catégorie devaient effectuer une déclaration de détention en mairie et que le récépissé de cette déclaration ne pouvait être délivré par le maire qu'après réception d'un certain nombre de pièces administratives et notamment, pour les chiens de première catégorie, d'un certificat de stérilisation, ajoutant que les chiens de première ou de deuxième catégorie étaient en principe interdits dans les transports, dans les locaux ouverts au public et dans les lieux publics, à l'exception de la voie publique où ils ne devaient circuler que muselés et tenus en laisse.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que toute infraction à ces règles était un délit et que la législation avait simultanément renforcé les prérogatives du maire pour prévenir les accidents liés aux chiens dangereux.

Notant que les règles actuelles avaient permis de limiter la délinquance utilisant des chiens de première ou de deuxième catégorie, il a précisé qu'entre 2001 et 2005, le nombre de déclarations de chiens de première catégorie était revenu de 3.837 à 967, alors que le nombre d'infractions constatées à la législation des chiens dangereux diminuait de plus de 53%, ajoutant que ce succès indéniable devait être relativisé par l'absence de données statistiques fiables sur la période la plus récente.

Il a rappelé qu'en revanche, les chiens de première catégorie, dont certains nés après l'entrée en vigueur de l'obligation de stérilisation, n'avaient pas disparu, ajoutant que les contrôles effectués par la police et la gendarmerie prouvaient que certains propriétaires n'avaient ni déclaré ni stérilisé leur chien, comme ils en avaient l'obligation, et que des élevages clandestins avaient pu être démantelés.

Il a souligné que cette situation avait eu aussi pour cause des classements erronés de chiens relevant de la première catégorie dans la deuxième catégorie par les vétérinaires, ajoutant que les contrôles avaient souvent lieu lorsque le chien atteignait les six semaines et qu'il était très difficile de classer un chien de cet âge dans la première ou la deuxième catégorie.

Notant que ces classements avaient pu aussi parfois être le fait de pressions des propriétaires sur les vétérinaires, il a constaté que des croisements de chiens de race, provoqués ou spontanés, avaient également pu engendrer des chiens de première catégorie.

Il a estimé que l'arrêté interministériel énumérant les types ou races de chiens de première et de deuxième catégories était si précis que des molosses présentant la même agressivité mais légèrement plus grands que ceux mentionnés par cet arrêté pouvaient être détenus sans contrainte, et que de nombreuses personnes souhaitant posséder un chien présentant la même morphologie et le même potentiel d'agressivité que les chiens de première catégorie sans avoir les contraintes pesant sur leurs détenteurs, avaient acquis un chien de deuxième catégorie.

Indiquant que le projet de loi avait été présenté en Conseil des ministres pour répondre aux graves accidents de morsures de personnes par des chiens, notamment au sein de la sphère familiale, il a rappelé que les dernières attaques d'importance avaient été le fait de chiens n'appartenant pas à la première catégorie et parfois non classés.

Reprenant les propos de M. Jean-René Lecerf, alors rapporteur de la commission sur la loi de prévention de la délinquance, il a indiqué que tout chien pouvait être dangereux en fonction de ses conditions d'éducation et de garde.

Rappelant qu'à l'issue de l'attaque mortelle d'une petite fille par un chien à Epernay cet été, le maître de l'animal avait multiplié les recours pour éviter l'euthanasie de ce dernier et organisé une manifestation de propriétaires de molosses en ville, il a estimé que certaines personnes étaient manifestement incapables de détenir un chien.

Indiquant qu'il partageait les objectifs du projet de loi et qu'il allait proposer plusieurs amendements à la commission, dont la plupart en accord avec M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a souligné que la formation des détenteurs de chiens constituait l'objectif essentiel du texte.

Il a expliqué que, conformément aux articles 1^er et 2 du texte, tout détenteur d'un chien de première ou de deuxième catégorie devrait être au préalable titulaire d'une attestation d'aptitude, qui sanctionnerait le suivi d'une formation relative aux principes d'éducation canine et aux règles de sécurité applicables aux chiens dans les espaces publics et privés, ajoutant que les modalités précises de cette formation, qui serait également imposée aux maîtres de chiens dangereux au titre de l'article L. 211-11 du code rural, étaient l'objet d'une concertation avec les acteurs de la filière canine et les vétérinaires.

Il a indiqué qu'il proposerait à la commission un amendement pour prévoir que cette formation soit concentrée sur la prévention des accidents pouvant être provoqués par les chiens susceptibles d'être dangereux.

Il a noté qu'une évaluation comportementale serait désormais obligatoire pour tout chien de première et de deuxième catégories.

Rappelant qu'à l'initiative du gouvernement, lors des débats de la loi du 5 mars 2007 sur le projet de loi de prévention de la délinquance, la possibilité d'une telle évaluation, sur demande du maire, avait été instituée, il a déploré que les textes réglementaires nécessaires à l'application de ce dispositif n'aient été publiés qu'en septembre, empêchant tout bilan de cette procédure.

Constatant néanmoins que l'ensemble des personnes entendues avaient salué cette initiative, il a précisé que la proposition de loi n° 444 de Mme Françoise Férat et de M.Yves Détraigne répondait aux mêmes objectifs que le projet de loi en imposant aux maîtres de chiens de première et de deuxième catégories de suivre une formation d'éducation canine et de faire passer à leur animal un certificat de sociabilité et d'aptitude à l'utilisation.

Rappelant que les documents prouvant qu'une personne détenant un chien de première ou de deuxième catégorie est titulaire de l'attestation d'aptitude et que son chien a été soumis à une évaluation comportementale devraient désormais être fournis pour obtenir de la mairie le récépissé de la déclaration de détention, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'en vertu de l'article 4 du projet de loi, les morsures de chiens devraient elles aussi désormais être déclarées en mairie par le propriétaire ou le détenteur du chien en cause.

Des difficultés ayant été constatées pour l'enregistrement des plaintes des personnes attaquées par des chiens dans les postes de police et de gendarmerie, il a précisé qu'il demanderait en séance publique au ministre de l'intérieur de redonner des instructions claires aux administrations intéressées pour que les droits des victimes soient respectés.

Rappelant que le détenteur d'un chien « mordeur » devrait dorénavant effectuer une formation et que son chien devrait être soumis à une évaluation comportementale, et qu'un tel dispositif avait été proposé à la fois par M. René Beaumont et par M. Jean-Claude Peyronnet mais qu'il n'avait alors pas été retenu, il a expliqué que cette mesure serait à même de responsabiliser certains maîtres de chiens, même petits, au comportement agressif.

Il a annoncé qu'il proposait un amendement prévoyant la transmission des résultats de l'évaluation comportementale du chien au maire, afin d'aider ce dernier à comprendre si un chien est dangereux et s'il doit faire procéder à son euthanasie.

Indiquant que le dispositif de l'article 6 imposerait un meilleur suivi à la fois des ventes de chiens par des professionnels et des cessions de chiens par des particuliers en exigeant un certificat vétérinaire lors de la livraison de l'animal, il a précisé qu'il proposerait à la commission de simplifier la rédaction de cet article afin d'en exclure les dispositions ne relevant pas de la loi.

Il a expliqué que l'article 9 du projet de loi tendait à modifier le code de procédure pénale pour, d'une part, permettre à l'autorité judiciaire de confier les chiens présentant un danger grave et immédiat au maire dès lors qu'ils ne sont plus utiles à la manifestation de la vérité, ce dernier pouvant alors faire rapidement procéder à leur euthanasie, et, d'autre part, autoriser le jugement des délits prévus par le code rural en matière de garde et de circulation des animaux par un juge unique.

L'article 12 du projet de loi prévoyant, par dérogation aux règles générales d'acquisition et de délivrance des médicaments vétérinaires, d'autoriser les dispensaires des sociétés de protection des animaux, qui doivent effectuer gratuitement des actes vétérinaires aux animaux des personnes nécessiteuses, à acquérir et détenir des médicaments vétérinaires, il a constaté que les pratiques de ces établissements, qui sollicitent les dons de manière systématique, justifiaient un amendement de suppression pour demander des éclaircissements du ministre sur ces demandes de « dons tarifés ».

Rappelant que l'article 5 du projet de loi prévoyait explicitement l'interdiction des chiens de première catégorie nés après le 7 janvier 2000 et que son article 7 transformait cette détention en délit puni de six mois d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a constaté que ces dispositifs seraient en l'état très difficiles à appliquer, les chiens de première catégorie pouvant non seulement être issus de chiens de la deuxième catégorie, dont les caractéristiques morphologiques sont très proches, mais également de chiens qui ne sont pas classés parmi les catégories de chiens dangereux.

Il a précisé que l'interdiction frapperait sans nuance des propriétaires ayant délibérément violé la législation en faisant reproduire des chiens de première catégorie ou en les important clandestinement, et des personnes de bonne foi possédant sans le savoir des chiens légalement interdits.

Il a proposé à la commission de supprimer les articles 5, 7 et 14 du projet de loi en annonçant qu'il poursuivait sa réflexion sur ce sujet et que des dispositions plus satisfaisantes seraient probablement soumises à la commission en vue de la séance publique.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur les limites des interventions récurrentes du législateur sur le problème des chiens dangereux.

Soulignant la gravité du sujet traité par le projet de loi et la proposition de loi n° 444, M. Yves Détraigne a considéré que la réforme prenait la mesure des difficultés réelles liées au défaut de maîtrise des chiens par leurs propriétaires. Indiquant qu'il allait établir la liste des drames liés aux attaques de chiens dans son département pendant les six derniers mois afin d'en faire mention en séance publique, il a insisté sur la nécessité de responsabiliser les maîtres de chiens. Rappelant que les chiens pouvaient être utilisés comme des armes, il a déploré la confusion des valeurs dans l'opinion publique en notant que certains propriétaires de chiens étaient prêts à tout pour protéger leur animal, même en cas d'attaques graves de personnes.

Rejoignant le constat de M. Yves Détraigne, M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'efficacité des dispositions du projet de loi pour résoudre le problème des chiens dangereux. Déplorant le comportement des personnes faisant l'acquisition de chiens interdits, il a exprimé son scepticisme sur le dispositif de formation qui serait institué.

Soulignant l'insuffisance des catégories de la loi du 6 janvier 1999 pour prendre en considération l'intégralité du phénomène des chiens dangereux, Mme Catherine Troendle a insisté sur l'attitude irresponsable de certains parents laissant leurs enfants seuls avec de gros chiens. Elle a estimé que les enfants pourraient recevoir une formation à l'école pour mieux connaître les comportements à adopter en compagnie des chiens.

Mme Eliane Assassi a indiqué qu'un nouveau drame avait eu lieu dans la matinée à Bobigny. Elle s'est interrogée sur l'existence d'une étude fiable sur l'application de la loi du 6 janvier 1999 et s'est demandé s'il existait des statistiques récentes relatives aux contrôles des ventes de chiens.

M. François Zocchetto a estimé qu'il convenait de faire prendre conscience aux maîtres des responsabilités induites par la détention d'un chien et s'est demandé s'il ne fallait pas aller plus loin dans l'élimination des chiens dangereux.

Rappelant que les sociétés rurales avaient une meilleure connaissance des dangers liés aux animaux, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que nombre de personnes vivant en zone urbaine et faisant l'acquisition de chiens parfois dangereux n'avaient plus cette mémoire, et que la formation prévue par le projet de loi était nécessaire. Constatant que de nombreuses attaques de chiens défigurant des enfants en bas âge étaient provoquées par des chiens de petit gabarit, il a rappelé que le bon sens imposait de ne pas laisser un enfant seul avec des chiens, en particulier à proximité de la nourriture de l'animal.

Déplorant la parution tardive des décrets d'application relatifs aux chiens dangereux de la loi de prévention de la délinquance, M. Jean-René Lecerf s'est demandé si le nombre de vétérinaires comportementalistes serait assez important pour assurer les évaluations comportementales. Il a rejoint les propos de Mme Catherine Troendle sur l'utilité d'une sensibilisation des enfants au comportement à adopter avec des chiens.

Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur.

A l'article premier (formation des détenteurs de chiens dangereux), elle a adopté deux amendements tendant, d'une part, à prévoir le pouvoir de substitution du préfet au maire et à lier l'obligation pour un maître de chien dangereux d'obtenir l'attestation d'aptitude, sur demande du maire, à la réalisation préalable de l'évaluation comportementale du chien, et, d'autre part, à prévoir la transmission de l'évaluation comportementale au maire.

A l'article 2 (obligation d'évaluation comportementale des chiens de première et de deuxième catégories et de formation de leurs détenteurs), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

Elle a adopté trois amendements de suppression des articles 5 (interdiction de détenir un chien de première catégorie né après le 7 janvier 2000), 7 (sanction pénale de la détention de chiens de première catégorie) et 14 (entrée en vigueur de l'interdiction de détention des chiens de première catégorie nés après le 7 janvier 2000), sans exclure d'examiner à nouveau la question de la détention des chiens de première catégorie -nés après le 27 janvier 2000- sur la base d'une rédaction différente si celle-ci pouvait être proposée d'ici à la séance publique.

Elle a adopté un article additionnel après l'article 5 (agents de surveillance et de gardiennage) tendant à imposer aux agents de surveillance et de gardiennage utilisant des chiens d'être titulaires de l'attestation d'aptitude, la formation devant être payée par leur employeur et constituant en délit le fait d'employer l'un des ces agents dépourvu de l'attestation.

A l'article 6 (encadrement de la vente et de la cession de chiens), elle a adopté un amendement tendant à supprimer des mentions ne relevant pas de la loi et prévoyant que les modalités de délivrance du certificat vétérinaire seraient prévues par décret.

A l'article 8 (coordination rédactionnelle), elle a adopté un amendement rédactionnel et à l'article 9 (procédure pénale relative aux chiens dangereux), un amendement de précision.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 12 (modalités d'acquisition et de détention de médicaments vétérinaires).

A l'article 13 (modalités d'entrée en vigueur de la formation des détenteurs de chiens et de l'évaluation comportementale), elle a adopté un amendement tendant à instituer un délai de dix-huit mois à compter de la date de publication de la loi pour que les propriétaires et détenteurs de chiens de la deuxième catégorie soumettent leurs chiens à l'évaluation comportementale et un délai d'un an, à compter de la publication du décret prévu à l'article L. 211-13-1 du code rural, pour permettre aux propriétaires ou détenteurs de chiens de la première et de la deuxième catégories, mais aussi aux agents de surveillance et de gardiennage visés dans le nouvel article additionnel après l'article 5, d'obtenir l'attestation d'aptitude, les personnes précitées devant avoir obtenu l'attestation au plus tard au 31 janvier 2009.

La commission a alors adopté le projet de loi ainsi modifié.

Lutte contre la corruption - Examen du rapport

Enfin, la commission a procédé, sur le rapport de M. Hugues Portelli, à l'examen du projet de loi n° 28 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la lutte contre la corruption.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a indiqué que le projet de loi tendait à compléter notre législation pénale pour respecter quatre engagements internationaux, à savoir trois textes signés dans le cadre du Conseil de l'Europe et une convention des Nations unies contre la corruption adoptée le 31 octobre 2003. Il a précisé que cette réforme s'inscrivait dans la continuité de deux lois antérieures, l'une de 2000, l'autre de 2005 (ayant transposé une décision-cadre de l'Union européenne de juillet 2003).

Après avoir souligné l'importance de la corruption, phénomène mondial, néfaste au développement économique et démocratique, il a observé que celle-ci touchait de nombreux secteurs : le monde de l'entreprise, mais aussi les acteurs publics (classe politique, administration, justice) de nombreux Etats.

Le rapporteur a rappelé les incriminations consacrées par notre droit en matière de corruption, citant :

- les deux formes de la corruption : passive, qui est le fait du corrompu et active, qui est le fait du corrupteur ;

- le trafic d'influence -appréhendé dans ses deux dimensions active et passive- et défini comme une relation triangulaire dans laquelle une personne dotée d'une influence réelle ou supposée sur certaines personnes échange cette influence contre un avantage fourni par un tiers qui souhaite profiter de cette influence.

Il a exposé les trois principaux cas de corruption et de trafic d'influence :

- la corruption et le trafic d'influence d'agents publics nationaux, punis respectivement de dix et cinq ans d'emprisonnement et 150.000 et 75.000 euros d'amende, signalant que les auteurs de ces délits pouvaient également être passibles de peines complémentaires telles que l'interdiction des droits civils, civiques ou de famille pour une durée de cinq ans.

Le rapporteur a indiqué que la corruption était une infraction complexe à prouver compte tenu de son caractère occulte. Il a ajouté que la recherche de preuves bien souvent habilement dissimulées était particulièrement délicate, ce qui avait conduit, ces dernières années, les magistrats à requalifier des faits de corruption en infraction voisine (abus de biens sociaux, recel d'abus de biens sociaux), plus facile à matérialiser ;

- la corruption d'agents publics étrangers ou internationaux, incriminée depuis la loi du 30 juin 2000 ; le droit en vigueur distingue deux hypothèses : la corruption (active et passive) d'agents exerçant une fonction publique à l'intérieur de l'Union européenne dont le champ d'application est très large et la corruption active des agents publics d'un Etat étranger ou d'une organisation internationale situés hors de l'Union européenne dont le champ d'application se borne aux transactions commerciales internationales.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a signalé que 17 procédures concernant des faits de corruption d'agents publics étrangers exerçant hors du cadre communautaire touchant à des opérations commerciales étaient en cours, précisant qu'aucune n'avait encore été jugée. Il a annoncé toutefois qu'une affaire serait prochainement jugée par le tribunal de grande instance de Pontoise.

Il précisé les principaux domaines exposés à la corruption : l'industrie de l'armement, les sociétés pétrolières et les entreprises de télécommunications. Il a indiqué que lors des auditions, les magistrats avaient signalé les difficultés soulevées par l'exécution des commissions rogatoires internationales et relevé que la coopération avec certains Etats (dont le Royaume-Uni) était difficile, voire quasiment impossible avec certains Etats d'Afrique ou d'Amérique centrale.

Après avoir rappelé qu'à partir des années 1970, le gouvernement français avait toléré les commissions ou frais commerciaux versés aux fonctionnaires étrangers et avait admis leur déductibilité fiscale, le rapporteur s'est félicité de ce que la loi de 2000 ait mis un terme à ces pratiques choquantes.

Le régime strict de prescription (délai de trois ans qui court à compter de la commission de l'infraction) donne lieu à une jurisprudence qui l'a assoupli en reportant le point de départ du délai de prescription dans certaines circonstances ;

- la corruption d'agents du secteur privé, dont le champ a été élargi par la loi du 4 juillet 2005 au-delà de la seule relation employeur-employé et qui est punie de cinq ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende.

Il a souligné que de nombreux acteurs spécialisés étaient mobilisés dans la lutte contre la corruption.

Le rapporteur a en particulier cité le service central de prévention contre la corruption et les juridictions régionales et interrégionales spécialisées chargées de poursuivre, d'instruire et de juger les délits économiques et financiers. Il a précisé que le tribunal de grande instance de Paris -saisi de 16 procédures en cours- concentrait la quasi-totalité des affaires de corruption internationale.

Il a également mis en avant l'appui apporté aux autorités judiciaires par les services d'enquête spécialisés qui existent au sein de la police nationale (division nationale d'investigations financières et enquêteurs spécialisés au sein des directions interrégionales de police judiciaire) et de la gendarmerie nationale (400 enquêteurs spécialisés).

M. Hugues Portelli, rapporteur, a également évoqué le soutien apporté par plusieurs organes communautaires qui constituent d'utiles relais pour les autorités judiciaires et policières françaises. Il a souligné l'action de l'office européen de lutte anti-fraude (OLAF) chargé de lutter contre les fraudes et de protéger les intérêts financiers de l'Union européenne. Il a également relevé le rôle du Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO) -créé en mai 1999- qui suit attentivement la mise en oeuvre par les Etats des recommandations et des normes adoptées par le Conseil de l'Europe. Il a enfin signalé l'impact positif de l'unité Eurojust, qui contribue à faciliter l'exécution des commissions rogatoires internationales au sein de l'espace européen.

Puis, il a présenté les nouvelles obligations imposées à la France par les nouveaux engagements qu'elle a conclus.

Le rapporteur a expliqué que la convention pénale du Conseil de l'Europe du 27 janvier 1999 invitait les Etats parties à incriminer la corruption passive et active d' agents publics (y compris les personnes exerçant une fonction judiciaire) nationaux, étrangers ou exerçant dans une organisation internationale, de parlementaires nationaux ou étrangers, de membres d'assemblées parlementaires internationales et de personnes du secteur privé. Après avoir rappelé la date d'entrée en vigueur de ce texte, à savoir le 1er juillet 2002, il a précisé que la France l'avait signé en septembre 1999 pour en autoriser la ratification six ans après, en adoptant la loi du 11 février 2005. Il a ajouté que le gouvernement français attendait l'adoption de la présente loi pour déposer les instruments de ratification. Il a indiqué que 43 autres membres du Conseil de l'Europe et 3 Etats non membres avaient également signé ce texte, dont 36 l'avaient ratifié.

Il a précisé que la France avait fait usage de la faculté de réserve prévue par cette convention en vue de :

- ne pas incriminer le trafic d'influence d'agents publics étrangers ou de membres d'assemblées publiques étrangères ;

- n'établir sa compétence juridictionnelle territoriale qu'à certaines conditions lorsque les infractions ont été commises hors du territoire national ; il a expliqué que cette réserve traduisait le souci de la France de conserver le principe de la double incrimination.

Après avoir précisé que certaines des obligations prévues par la convention pénale sur la corruption étaient déjà prises en compte dans notre droit, il a évoqué les trois modifications qu'elle induisait :

- l'incrimination de tous les faits de corruption, y compris passifs, d'agents publics étrangers ou exerçant dans une organisation internationale, qu'ils relèvent ou non du cadre communautaire ;

- l'incrimination du trafic d'influence passif et actif des seuls agents appartenant à une organisation internationale publique, compte tenu de la réserve annoncée par le gouvernement français ;

- l'extension des techniques d'investigation spéciales aux délits de corruption et de trafic d'influence d'agents publics (nationaux ou internationaux), qui ne s'appliquent actuellement qu'aux formes les plus graves de criminalité organisée et à certaines infractions commises en bande organisée (escroquerie par exemple).

Il a signalé l'apport du protocole additionnel à la convention du 15 mai 2003 qui étend le champ d'application de la convention aux arbitres nationaux et étrangers, imposant ainsi d'actualiser notre droit au regard de la distinction entre un arbitre français et un arbitre étranger.

Il a abordé l'impact de la convention civile sur la corruption de novembre 1999, en précisant que la plupart des obligations qu'elle impose étaient déjà satisfaites dans notre droit, à l'exception des mesures de protection des salariés à l'origine d'une dénonciation d'un fait de corruption.

Il a enfin évoqué la quatrième convention -la convention anti-corruption des Nations unies adoptée le 31 octobre 2003 dite convention de Mérida- transcrite dans notre droit par le projet de loi. Il a signalé que de nombreuses mesures obligatoires étaient déjà inscrites dans notre législation, deux points nécessitant toutefois une adaptation au regard de :

- certaines incriminations d'entrave au bon fonctionnement de la justice (subornation de témoin et faux témoignages, menaces et actes d'intimidation envers le personnel judiciaire) dont le champ d'application se limite actuellement à des faits visant à perturber le cours de la justice française ;

- la mise en oeuvre des techniques d'enquête spéciales, la convention de Mérida préconisant d'étendre ces mesures opérationnelles aux infractions qu'elle vise.

Il s'est félicité de ce que le projet de loi complète notre arsenal répressif pour répondre aux impératifs internationaux. Après avoir proposé d'adopter le texte dans sa version issue de l'Assemblée nationale sans modification, il a formulé deux observations.

D'une part, il a regretté le manque de moyens mis à la disposition de la justice pour traiter les affaires de corruption. Il a notamment mis en avant le nombre très insuffisant d'assistants spécialisés chargés d'apporter une assistance technique aux magistrats spécialisés.

D'autre part, il a mis l'accent sur la nécessité de renforcer les obligations déontologiques de certains membres d'autorités administratives indépendantes (AAI) comme le Conseil de la concurrence, l'autorité des marchés financiers ou encore l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes, composées notamment de représentants du monde de l'entreprise et d'établissements financiers. A cet égard, le rapporteur a suggéré de renforcer la rigueur des règles de contrôle de leur patrimoine et le régime d'incompatibilités.

M. Pierre-Yves Collombat a souhaité savoir quelle conséquence le projet de loi tirait de la réserve formulée à l'égard du trafic d'influence d'agents publics étrangers et de membres d'assemblées publiques étrangères. Il a demandé au rapporteur de détailler les techniques d'investigation spéciales que le projet de loi prévoyait d'étendre en matière de corruption et de trafic d'influence.

Selon le rapporteur, le texte permet d'utiliser l'infiltration, la surveillance, les écoutes téléphoniques, la sonorisation et la fixation d'images ainsi que la saisie des avoirs pour poursuivre plus efficacement les infractions de corruption et de trafic d'influence, par nature occultes ou dissimulées.

Après avoir noté que l'indice de perception de la corruption récemment publié par l'organisation Transparency International plaçait la France à un rang médiocre (au dix-neuvième rang), M. Robert Badinter a souligné le caractère endémique de la corruption. Il a déploré que cette forme de délinquance aboutisse à détourner des sommes d'argent très importantes.

M. Robert Badinter a relevé une grave lacune du projet de loi lequel omet d'incriminer le trafic d'influence d'agents publics étrangers et de membres d'assemblées publiques étrangères. Il a constaté que le choix du gouvernement conduisait à une regrettable distorsion entre les incriminations consacrées dans le code pénal à l'égard des agents publics nationaux et les incriminations impliquant des agents publics étrangers. Il a dénoncé cette position, faisant valoir que le projet de loi alignait le droit en vigueur sur les législations les moins exigeantes. Il a craint que la réserve ainsi formulée par la France ne soit interprétée comme un encouragement à pratiquer le trafic d'influence auprès des pouvoirs publics des Etats étrangers.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a observé que la France, contrairement à son intention initiale lors de la signature de la convention pénale, avait renoncé à faire usage de la réserve en ce qui concerne l'incrimination de corruption passive d'agents publics et de parlementaires étrangers, eu égard au très faible nombre d'Etats ayant formulé une telle réserve. Il a précisé qu'en revanche, la réserve à l'égard du trafic d'influence constitue un élément de la négociation diplomatique que le législateur doit nécessairement prendre en compte. Soutenu en ce sens par M. Patrice Gélard, le rapporteur a estimé que le Parlement devait suivre la position du gouvernement sur ce point, ce qui impliquait de ne pas modifier notre législation.

Après avoir fait valoir que seulement dix Etats avait fait usage d'un droit de réserve équivalent, M. Robert Badinter a annoncé son intention de déposer un amendement en vue d'élargir aux agents publics et parlementaires étrangers le champ des actes susceptibles d'être incriminés au titre du trafic d'influence.

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a alors décidé de proposer l'adoption du projet de loi sans modification.