COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 16 octobre 2007

- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a présenté la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », précisant que celle-ci représentait, en termes d'effectifs, 150.780 emplois, soit 6,8 % du plafond global des autorisations d'emplois de l'Etat, qu'en nombre d'agents, la mission était la cinquième mission de l'Etat, mais perdait 2.625 emplois par rapport à l'exercice précédent, ce qui correspondait au non-remplacement de deux départs à la retraite sur trois. En termes de crédits, la mission était dotée de 11,2 milliards d'euros de crédits de paiement, correspondant à hauteur de 73 %, à des dépenses de personnel. Il a ajouté que cette mission correspondait essentiellement à une administration de moyens, et consacrait une part très importante, bien que non chiffrée sur un plan global, aux investissements informatiques.

Sur un plan stratégique, il a fait valoir que cette mission connaissait quatre axes de réforme majeurs, à commencer par la redéfinition des rôles entre deux ministres de plein exercice à Bercy, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Eric Woerth, d'une part, et le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, Mme Christine Lagarde, d'autre part, ajoutant que la traduction budgétaire de ce nouvel organigramme gouvernemental était perfectible. Il subsistait, en effet, trois missions, dont la lisibilité n'était pas assurée. Il a noté qu'on distinguait trop peu le partage entre le rôle stratégique, d'état-major, de Bercy, et son rôle opérationnel, lié par exemple au recouvrement de l'impôt, précisant que la répartition budgétaire entre les trois rôles du pôle économique et financier - rôle de direction financière de l'Etat, rôle de modernisation des structures et des ressources humaines, rôle de pilotage économique - était relativement mal assurée. Il a ajouté qu'au sein de cette mission des progrès pouvaient être accomplis, car deux programmes, le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et le programme 148 « Fonction publique » procédaient de la même politique : réformer l'Etat. Il a relevé que ces deux programmes respectaient uniquement des considérations administratives, afin de préserver les organisations existantes, direction générale de la modernisation de l'Etat d'un côté, direction générale de l'administration et de la fonction publique de l'autre. Il a proposé un amendement visant à réunir ces deux programmes en un programme unique « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances », afin de donner plus de lisibilité à cette action essentielle.

Il a indiqué que le deuxième axe majeur de réforme était la fusion entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, précisant que cette fusion était dans la continuité des actions entreprises au cours des dernières années : création d'une application informatique commune COPERNIC et introduction, d'abord pour les grandes entreprises, puis pour les PME, d'un interlocuteur fiscal unique. Il a fait remarquer que cette réforme était cohérente avec les préconisations qu'il avait faites dès 2000 dans son rapport présenté au nom de la commission « La Direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation du service public de l'impôt », selon lesquelles :

- l'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public s'imposait pour supprimer les cloisonnements et les superpositions ;

- une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local était indispensable ;

- l'intégration des réseaux devait obéir à une démarche pragmatique axée sur l'intégration de la chaîne fiscale.

Il a rappelé que ce rapport soulignait la nécessité de prendre en compte l'impact de la réforme sur les agents et le réseau local de la DGCP, très étendu.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ajouté que, dans ce contexte, l'esprit de la réforme « Woerth », sous réserve d'un suivi précis de sa mise en oeuvre, pouvait recevoir une première appréciation positive. Il a indiqué que cette réforme visait à créer ce qui était indispensable : un service fiscal unique pour les particuliers, avec un seul responsable sur le plan national et départemental. Pour autant, il a indiqué que le réseau des 3.172 trésoreries n'était pas sacrifié, car ces trésoreries pourraient se voir adjoindre des missions d'assiette, notamment au profit des collectivités territoriales, mais que ceci ne devait pas empêcher évidemment une révolution raisonnée du réseau des trésoreries. Il a observé que 597 trésoreries, comptant pour la plupart moins de 3 agents, avaient fermé au cours des 4 dernières années. Il a précisé que la clé de la réforme résidait désormais dans les questions de statuts et de rémunérations, et que les négociations devraient s'engager en 2008.

S'agissant du troisième axe de réforme, la lutte contre la fraude, il a indiqué que le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique venait de recevoir sa lettre de mission du Président de la République, l'investissant de la fonction de chef de file de la lutte contre la fraude, évaluée dans ce courrier à 30 milliards d'euros. Il a noté que la lettre de mission prévoyait la création d'une organisation administrative nouvelle, le comité national de lutte contre la fraude, dont le secrétariat serait assuré par une délégation nationale à la lutte contre la fraude. Il a rappelé que la commission avait examiné à plusieurs reprises ces questions, à travers notamment un récent rapport d'information intitulé « Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité », s'appuyant notamment sur une enquête demandée à la Cour des comptes. Ce rapport montrait que le véritable enjeu de la lutte contre la fraude était tout autant dans le contrôle fiscal, ou la répression par les amendes, que dans le recouvrement, signalant que cette fonction était perfectible, car elle touchait à des questions de coordination entre administrations, précisant qu'il en était ainsi du fonctionnement des bureaux d'exécution des peines, dont l'efficacité était amoindrie par un déni de compétence en matière de recouvrement des amendes, tant par les greffes que par le Trésor public.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souhaité que la Cour des comptes puisse accepter de réaliser des travaux de suivi de son enquête précédente, jugeant qu'il lui paraissait plus que nécessaire que celle-ci se penche sur le traitement des décisions individuelles des recours, qui avait évidemment un impact significatif sur le recouvrement du contrôle fiscal.

S'agissant du dernier axe de réforme : l'informatisation de l'Etat, dont cette mission était un maître d'oeuvre essentiel, il a relevé que les actions en cours étaient considérables : création d'une informatique fiscale unique, développement d'une nouvelle application de gestion, en remplacement de ACCORD-LOLF, intitulée Chorus, lancement d'une application de paye unique pour l'ensemble des services de l'Etat, la dématérialisation des formalités de dédouanement étant par ailleurs un enjeu fondamental pour la compétitivité des plateformes portuaires et aéroportuaires à l'échelle européenne.

Il a observé que ces chantiers étaient aussi décisifs pour la réforme de l'Etat et devaient relever plusieurs défis :

- respecter les délais et les budgets prévisionnels : or, aucun indicateur n'était fourni à ce sujet dans le projet annuel de performances ;

- dégager des gains de productivité ; or ceux-ci n'étaient jamais chiffrés en amont : comme le relevait la Cour des comptes dans un récent référé sur l'application fiscale COPERNIC, dont les coûts complets avoisinaient pourtant 1,8 milliard d'euros, « l'administration fiscale ne tire pas suffisamment parti de COPERNIC pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l'amélioration du service rendu, constituent le retour sur investissement du programme ». Il a considéré que la notion de retour sur investissement doit apparaître dans les projets annuels de performances ;

- éviter enfin les cloisonnements. Il a souhaité être assuré qu'il n'y aurait pas de cloisonnement entre l'application fiscale COPERNIC, et l'application de gestion CHORUS, jugeant que cette dernière aurait besoin d'informations en ce qui concerne le niveau des recettes fiscales, en provenance de COPERNIC. S'agissant de l'opérateur national de paye, il a relevé qu'une interface avec les 40 systèmes de ressources humaines des ministères serait difficile à réaliser. Il a ajouté qu'un chantier d'harmonisation, à défaut d'unification, de ces systèmes informatiques était nécessaire.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a mentionné le souci du Parlement de voir mesurer l'efficacité de la fonction fiscale de l'Etat. Les indicateurs existent dans ce domaine, et sont plus que satisfaisants, à l'exception des indicateurs de recouvrement du contrôle fiscal et des amendes contentieuses qui peuvent, eux, être encore améliorés.

Il a ajouté que le Parlement attendait également un retour sur les investissements réalisés en matière informatique ou de formation. Il a déploré qu'aucun indicateur de performance n'existe pour l'Ecole nationale d'administration ou les Instituts régionaux d'administration, dans le périmètre de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », alors que l'adéquation de la formation aux besoins en compétences des élèves de ces écoles, mais aussi des administrations, devrait pouvoir faire l'objet d'enquêtes.

Enfin, il a souligné que le Parlement attendait que les administrations d'état major puissent mesurer la qualité de leur expertise. Il a regretté que la direction du budget ne propose pas d'indicateur de performance, alors que des indicateurs relatifs à la qualité de la prévision des recettes fiscales et non fiscales, ainsi qu'à la prévision de certaines dotations budgétaires, pourraient être construits.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits proposés pour la mission, sous réserve de l'adoption d'un amendement réunissant les programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et 148 « Fonction publique » en un programme nouveau, « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances ».

N'ayant pas de remarque particulière à formuler sur les crédits des deux missions constituées des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », s'agissant de comptes de concours financiers au caractère essentiellement technique, il a proposé à la commission d'adopter sans modification leurs crédits.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de ce que les préconisations de la commission, par la voix de son rapporteur spécial, qui dataient de l'année 2000, connaissent enfin une traduction concrète dans les projets de fusion entre la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts. Il s'est déclaré très favorable à la proposition de clarification du rapporteur spécial visant à fusionner les programmes « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et « Fonction publique ».

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a indiqué que la commission des lois, afin de d'adapter à la nouvelle nomenclature budgétaire, avait nommé deux rapporteurs pour avis, l'un sur le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat », l'autre sur le programme « Fonction publique ». Elle a souligné le caractère partiel des indicateurs de performance de ces deux programmes, appelant de ces voeux des indicateurs relatifs à la qualité de la formation à l'Ecole nationale d'administration ou dans les Instituts régionaux d'administration. S'agissant toujours de la fonction publique, elle a indiqué que la commission des lois considérait la diminution des emplois, non comme une fin en soi, mais comme le produit d'une réflexion, née de la revue générale des politiques publiques, sur les missions que devait exercer l'Etat. Elle a jugé qu'un débat sur l'intéressement des fonctionnaires devait avoir lieu, ainsi que sur les possibilités visant à permettre aux agents déjà recrutés de quitter la fonction publique « contre un pécule » et sur la faculté offerte aux nouveaux entrants d'opter entre le statut de fonctionnaire ou un contrat de droit privé. Elle a appelé de ses voeux une négociation collective sur les modalités de rémunération des heures supplémentaires des fonctionnaires.

En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rappelé que la rémunération à la performance était très répandue au sein de Bercy, aussi bien pour les cadres de catégorie A que pour les autres cadres, pour lesquelles des primes collectives d'intéressement aux résultats avaient été mises en oeuvre. Il a considéré que les mouvements au sein de ce ministère devaient être réalisés avec prudence et pragmatisme, en rappelant que les agents s'attendaient à la fusion entre direction générale de la comptabilité publique et direction générale des impôts.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé l'opportunité d'une telle fusion pour créer enfin un interlocuteur fiscal unique.

Puis la commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial visant à réunir les programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » et 148 « Fonction publique » en un programme nouveau, « Modernisation de l'Etat, de la fonction publique et des finances ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi modifiés, ainsi que, sans modification, les crédits des missions « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » figurant dans le projet de loi de finances pour 2008.

PJLFSS pour 2008 - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission, du projet de loi n° 284 (AN-XIIIe législature), de financement de la sécurité sociale, adopté par l'Assemblée nationale, et a désigné comme rapporteur pour avis M. Jean-Jacques Jégou.

Contrôle budgétaire - Référé Cour des comptes - Interopérabilité des systèmes d'information de santé - Audition

Enfin, la commission a procédé à l'audition, pour suite à donner, sur les travaux de la Cour des comptes relatifs à l'interopérabilité des systèmes d'information de santé, de Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre de la Cour des comptes, MM. Michel Braunstein, conseiller-maître à la Cour des comptes, Georges-François Leclerc, directeur de cabinet de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy, secrétaire générale des ministères chargés des affaires sociales, MM. Mathias Dufour, conseiller technique au cabinet de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, André Loth, chef de la mission pour l'informatisation du système de santé.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission avait décidé d'organiser un suivi plus systématique des travaux de la Cour des comptes, en sélectionnant certains sujets que la commission estimait particulièrement importants. Cette audition, ouverte aux membres de la commission des affaires sociales, porterait donc sur :

- d'une part, le référé n° 46485 du 6 novembre 2006 relatif à l'interopérabilité des systèmes d'information en santé ;

- d'autre part, le chapitre X du dernier rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, intitulé « Le partage des données entre les systèmes d'information de santé ». Celui-ci actualisait, en effet, certaines données comprises dans le référé du 6 novembre 2006.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission avait déjà travaillé sur le thème des systèmes d'information dans le secteur de la santé. M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », avait ainsi déposé au nom de la commission un rapport en novembre 2005, dans lequel il mettait en évidence les faiblesses des systèmes d'information de santé. Il relevait, en particulier, les défaillances du pilotage global de la politique d'informatisation du secteur de la santé, les retards pris par les établissements publics de santé dans le développement de leurs systèmes d'information, le cloisonnement des systèmes d'information et l'absence de formation adéquate des professionnels de santé. Il avait également fait le point sur la mise en oeuvre du dossier médical personnel (DMP), estimant que le calendrier de déploiement alors affiché était irréaliste.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports lui avait donné raison. A l'occasion de l'audition sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, menée conjointement avec la commission des affaires sociales le 11 octobre 2007, elle avait en effet indiqué que le calendrier initial était trop ambitieux et s'apparentait à un « effet d'affichage ».

Il a ensuite souligné, pour s'en féliciter, que les travaux menés par la Cour des comptes corroboraient très largement le constat effectué par la commission des finances dès novembre 2005.

Après avoir rappelé le cadre dans lequel s'étaient inscrits les travaux de la Cour des comptes, Mme Rolande Ruellan, présidente de la 6e chambre de la Cour des comptes, a indiqué que les conditions nécessaires à l'amélioration de l'interopérabilité n'étaient pas encore réunies, cette situation étant largement imputable à un défaut de pilotage central. La Cour des comptes estimait ainsi, dans son référé de novembre 2006, que les pré-requis techniques et réglementaires faisaient défaut. En outre, elle relevait la faiblesse du pilotage central des systèmes d'information et le grand nombre de structures impliquées.

Mme Rolande Ruellan a considéré que l'interopérabilité n'était pas une fin en soi, mais qu'elle devait être placée au service des priorités essentielles du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports. Elle a indiqué que la mission pour l'informatisation du système de santé (MISS), dont elle a rappelé l'origine, n'avait pu remplir son rôle, faute de moyens suffisants et d'un positionnement clair au sein du ministère chargé de la santé.

Elle a, en outre, indiqué que la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) du ministère chargé de la santé ne se reconnaissait qu'une responsabilité limitée par rapport aux hôpitaux, et non pas un rôle de maître d'ouvrage du système d'information hospitalier, qui n'était pas réellement gouverné. Elle a ainsi rappelé que la DHOS déléguait ses responsabilités à de très nombreuses structures spécialisées.

Elle a constaté que les maîtrises d'ouvrage de projets tels que la tarification à l'activité (T2A) et le DMP, qui ne peuvent aboutir sans l'interopérabilité des systèmes d'information de l'ensemble des professionnels et établissements de santé et de l'assurance maladie, n'étaient pas coordonnées. Elle a précisé que la Cour des comptes recommandait un renforcement des moyens et du positionnement de la MISS, ainsi que la redéfinition des structures existantes, dans une optique de complémentarité sous l'égide de la MISS.

Mme Rolande Ruellan a ensuite rappelé les réponses apportées par le ministère chargé de la santé au référé de la Cour des comptes, avant de présenter les observations récentes de la Cour des comptes, contenues dans le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Elle a ainsi relevé les progrès accomplis grâce à la loi du 30 janvier 2007 ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique, et au décret du 15 mai 2007 relatif à la confidentialité des informations médicales. Elle a cependant noté que le choix de l'identifiant du patient restait à faire. Puis elle a ensuite passé en revue les autres limites commerciales et juridiques à l'interopérabilité des systèmes d'information de santé mises en évidence par la Cour des comptes.

Elle a rappelé que celle-ci avait, à nouveau, recommandé de réduire le nombre des opérateurs intervenant dans le champ des systèmes d'information de santé et de renforcer le pilotage stratégique par la tutelle. Elle a ensuite fait état des réponses apportées à la Cour des comptes par la MISS, dans le cadre de la procédure contradictoire.

Mme Rolande Ruellan a considéré que cette audition pourrait permettre de savoir si la mise en place d'un comité de pilotage stratégique avait permis de renforcer la coordination des acteurs, ainsi que de connaître l'état d'avancement du plan stratégique des systèmes d'information de santé et l'évolution des différents pré-requis du DMP.

Après avoir salué la qualité des travaux menés par la commission et par la Cour des comptes, M. Georges-François Leclerc, directeur de cabinet de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a indiqué que l'amélioration des systèmes d'information dans le secteur de la santé représentait un défi pour le ministère. S'agissant du DMP, il a rappelé qu'un audit avait été confié à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale des affaires sociales et au conseil général des technologies de l'information et que la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports suivait ce dossier avec attention.

Il a mis en évidence le lien existant entre la qualité des soins et la qualité des systèmes d'information de santé, tout particulièrement à l'hôpital, puis a relevé que l'informatisation des systèmes de santé prenait toujours du temps, comme le montraient les exemples étrangers. Il a également indiqué que le constat dressé conjointement par les travaux de la commission et de la Cour des comptes invitait à la réaction, précisant que la MISS bénéficierait des moyens nécessaires à son action.

S'agissant de la définition d'un cadre général d'interopérabilité des systèmes d'information de santé, il a relevé que des travaux avaient été engagés, en particulier dans trois directions :

- la poursuite des réflexions sur l'identification des patients, à partir des principes posés par la loi précitée du 30 janvier 2007 ;

- une meilleure identification des professionnels et des structures, avec la mise en place d'un répertoire partagé des professionnels de santé, qui devrait être effective au début de l'année 2008 ;

- enfin, un travail sur la sécurité des échanges et l'utilisation de la carte professionnel de santé (CPS), sur la base du décret précité du 15 mai 2007.

M. Georges-François Leclerc a ensuite observé que le pilotage de ces systèmes d'information devait être renforcé. Il a relevé que la direction du GIP-DMP avait été disjointe de celle de la MISS, conformément aux observations de la Cour des comptes. Il a, par ailleurs, précisé que les moyens dévolus à la MISS étaient en cours de négociation.

Il a indiqué que le grand nombre de structures intervenant dans le domaine des systèmes d'information de santé pouvait susciter l'étonnement. Il a fait part de la volonté de la ministre de mettre fin au statut hybride de la mission d'appui à l'investissement hospitalier (MAINH) et de la mission d'expertise et d'audit hospitalier (MEAH). Le budget de celles-ci doit relever de l'Etat, et non être rattaché au budget de l'agence régionale de l'hospitalisation (ARH) d'Ile-de-France.

Il a, en outre, indiqué que la revue générale des politiques publiques, en cours, porterait notamment sur ces nombreux opérateurs et conduirait probablement à des regroupements rapides de certains d'entre eux, même s'il paraissait difficile de tous les regrouper en une seule structure.

S'agissant de la mise en place du DMP, M. Georges-François Leclerc a observé que tous les pays ayant mené des projets de ce type avaient eu besoin de temps pour y parvenir et a indiqué que la mission d'audit avait décelé quelques faiblesses dans la conduite du projet français. Il a précisé que le rapport de cette mission serait à la disposition du Parlement pour l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy, secrétaire générale des ministères chargés des affaires sociales, a indiqué qu'elle travaillait à une meilleure coordination des maîtrises d'ouvrage des systèmes d'information de santé et que le rattachement de la MISS à son secrétariat général participait de cette volonté. Elle a relevé que les moyens consacrés à la MISS étaient pour le moment insuffisants et que ceci nécessiterait des réorganisations au sein du ministère. Elle a, par ailleurs, noté qu'un comité de pilotage stratégique des systèmes d'information de santé, associant le directeur général de la Caisse nationale d'assurance maladie, avait été mis en place. Elle a précisé que ce comité de pilotage stratégique était chargé de définir les grandes orientations et d'étudier les questions transversales, comme le DMP, mais que les maîtrises d'ouvrage continuaient de relever des directions concernées. Puis elle a évoqué les réflexions relatives à la mise en place d'un projet stratégique des systèmes d'information de santé.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la mise en oeuvre, dans les établissements de santé et les divers opérateurs intervenant dans ce secteur des systèmes d'information de santé, d'une démarche de performance comparable à celle mise en place au sein de l'Etat depuis l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a noté que la logique de la LOLF ne s'appliquait pas à ces structures, même si une démarche similaire commençait à s'engager avec la définition des programmes de qualité et d'efficience prévus par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS). Elle a également évoqué le rôle joué par les contrats d'objectifs et de moyens.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que la sphère sociale n'était pas exonérée de la démarche de performance et de bonne gestion applicable au budget de l'Etat. Il s'est interrogé sur les effectifs travaillant dans les nombreuses structures intervenant dans ce domaine des systèmes d'information de santé. Il a souhaité obtenir, en particulier, des précisions sur le nombre d'agents se rattachant à l'administration du ministère de la santé. Enfin, il a souhaité connaître les moyens engagés dans ce domaine, la nature des intentions du gouvernement s'agissant de la réorganisation de ces structures et de la clarification des responsabilités respectives de l'Etat et de la sécurité sociale, ainsi que les objectifs que le gouvernement assigne en termes de coût de gestion et d'évolution des effectifs.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a fait part du souhait du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports de clarifier les responsabilités des différents acteurs.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il était possible de prévoir un pilotage unique des systèmes d'information et si le ministère était confronté à des difficultés particulières de ce point de vue.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a estimé que le comité de pilotage stratégique répondait à cette attente, mais que les maîtrises d'ouvrage ne pouvaient être unifiées.

M. Georges-François Leclerc a estimé que le grand nombre d'opérateurs intervenant dans ce domaine pouvait susciter des doutes quant à l'efficacité du dispositif, mais que le ministère ne rencontrait pas de réticences au changement. Il a fait part de la volonté du ministère de regrouper les différents acteurs, dès lors que les métiers étaient cohérents, à l'issue de la revue générale des politiques publiques.

M. André Loth, chef de la mission pour l'informatisation du système de santé, a tout d'abord retracé l'historique des systèmes d'information de santé et des difficultés rencontrées. Il a relevé l'importance des enjeux financiers liés à l'informatisation des systèmes de santé, en notant que les établissements de santé consacraient près d'un milliard d'euros par an à leur informatisation. Il a précisé que les crédits consacrés à l'informatisation des établissements de santé doubleraient rapidement, ce qui nécessitait donc un fort pilotage.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les modalités de financement de cette hausse, ainsi que sur l'adaptation de la comptabilité des établissements de santé à ces enjeux.

M. André Loth a indiqué que ceci relèverait de l'assurance maladie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur les responsabilités respectives de l'Etat et de l'assurance maladie dans la définition de ces investissements.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a indiqué que la définition des objectifs incombait à l'Etat et passait, en particulier, par le comité de pilotage stratégique. Puis elle a évoqué le temps nécessaire à la définition du cadre général d'interopérabilité.

M. André Loth a confirmé que la mise en place de règles communes constituait un préalable indispensable à l'interopérabilité des systèmes d'information, et que cette tâche incombait à l'Etat.

Mme Marie-Caroline Bonnet-Galzy a indiqué que les investissements hospitaliers consacrés aux systèmes d'information seraient doublés dans le cadre du plan « Hôpital 2012 », le rôle de la MAINH étant de préciser les critères d'investissement.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé les principales conclusions de son rapport précité de novembre 2005 sur les systèmes d'information de santé et a insisté sur la nécessité de se fixer des objectifs précis. Il a ensuite évoqué les expérimentations du DMP en cours et a insisté sur le temps et le pilotage nécessaires afin de mener à bien un tel projet.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'Etat devait avoir un rôle fort en la matière.

M. André Loth a souligné le besoin d'autorité et de visibilité des orientations stratégiques des systèmes d'information de santé.

Mme Rolande Ruellan a indiqué que l'existence d'un comité de pilotage et que la légitimation accrue de la MISS allaient dans le bon sens. Elle a relevé que la Cour des comptes n'avait pas demandé la fusion de l'ensemble des organismes concernés, aux effectifs relativement modestes, mais une meilleure coordination de leurs actions. S'agissant du financement, elle a estimé que les missions se rattachant au pilotage stratégique devaient être financées par l'Etat et prôné une plus grande clarté des rôles des différents acteurs. Elle a, enfin, jugé que les ministères sociaux étaient globalement sous-dotés et présentaient des besoins croissants.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé les observations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), qui recommandait de rattacher au budget de l'Etat, et en l'espèce à la mission « Santé », les crédits destinés au financement de la mission tarification à l'activité (MT2A), de la MAINH et de la MEAH. Il a indiqué que 38 millions d'euros étaient inscrits au profit de ces opérateurs, pour l'exercice 2008, sur le budget du fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés. Il a souhaité savoir si ces crédits représentaient l'intégralité des financements accordés à ces structures et si le gouvernement était disposé, à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2008, à suivre les recommandations du CIAP et, ainsi, à rattacher budgétairement ces structures à la mission « Santé ».

M. Georges-François Leclerc a indiqué que tous les opérateurs n'avaient pas vocation à être regroupés en une structure unique, mais que des rapprochements interviendraient. Il a relevé que le ministère entendait suivre les recommandations de la Cour des comptes visant à ne pas rattacher ces structures à l'ARH d'Ile-de-France, mais au budget de l'Etat. Il a toutefois indiqué que ceci n'avait pas été prévu par les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2008. Il a fait valoir qu'il ne disposait pas d'éléments précis sur le coût de ces opérateurs.

M. Yann Gaillard, au vu de l'ampleur du chantier ainsi mis en oeuvre, a souhaité obtenir des précisions complémentaires sur les progrès accomplis en matière d'identification des patients et de pilotage de l'interopérabilité des systèmes d'information de santé.

M. André Loth a souligné les enjeux de société et les enjeux juridiques soulevés par l'identification des patients. Il a indiqué que la rédaction du projet de décret était avancée sur ce point et qu'une présentation de ce projet à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) était envisageable d'ici au début de l'année 2008.

Il a ensuite indiqué qu'un assez large consensus existait quant à la nécessité de renforcer l'interopérabilité des systèmes de santé. Il a estimé, toutefois, qu'un important travail restait encore à mener.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a souhaité connaître les mesures concrètes envisagées, qu'elles soient administratives ou budgétaires, afin d'assurer le déploiement de la carte professionnel de santé (CPS) et de rendre effective l'application des dispositions du décret précité du 15 mai 2007 relatif à la confidentialité des informations médicales.

M. André Loth a relevé que les inquiétudes actuelles sur la sécurité des échanges de données dans les établissements de santé reposaient sur des éléments réels et qu'il était important de renforcer les politiques de sécurité des systèmes d'information des établissements. Il a estimé que les hôpitaux, dans le cadre du plan « Hôpital 2012 », augmenteraient leurs dépenses en faveur des systèmes d'information et renforceraient la sécurité des données, dans la mesure où ils avaient besoin de ces systèmes.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur les observations de la Cour des comptes relatives à l'inefficacité des crédits alloués par l'assurance maladie, par le biais du fonds d'aide à la qualité des soins de ville (FAQSV) et de la dotation nationale de développement des réseaux (DNDR), afin de faire progresser de façon significative l'interopérabilité des systèmes d'information des professionnels de santé participant aux réseaux financés. Il a donc souhaité connaître les suites données par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports à ces observations.

M. Georges-François Leclerc a indiqué qu'elles seraient bien prises en compte.

Après que la commission eut acté le principe d'une audition de suivi d'ici à 6 mois, elle a autorisé, à l'unanimité, la publication de ces travaux sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 17 octobre 2007

- Présidence de M. Claude Belot, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

Projet de loi de finances pour 2008 - Mission « Provisions » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, sur la mission « Provisions ».

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la mission « Provisions » avait été créée en application de l'article 7 de la LOLF, cet article prévoyant expressément les deux dotations constitutives, respectivement, des deux programmes de la mission.

Il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » avait vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Il a rappelé, en second lieu, que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l'indiquait clairement, avait pour objet de prévoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et surtout urgentes. Il a précisé qu'il s'agissait, notamment, des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de ressortissants français. Il a fait valoir que la répartition de toutes ces dépenses, compte tenu de leur nature même, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs observations sur les crédits de la mission « Provisions ». Il a ainsi indiqué que la mission rassemblait, en ses deux dotations, des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote, et répartis en tant que de besoin par programme, en cours d'exercice, entre les autres missions. Il a remarqué que ces crédits, eux-mêmes limitatifs, étaient cependant, par définition, susceptibles d'entraîner une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils auraient à compléter. Il a insisté, d'autre part, sur le caractère « spécifique » reconnu par la LOLF à la mission « Provisions ». Il a ainsi fait observer que cette mission se trouvait dénuée d'objectif de performance et que ses programmes ne faisaient l'objet d'aucun indicateur.

S'agissant du montant des crédits, il a constaté que la mission, pour 2008, représentait 225 millions d'euros tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il a signalé qu'à nouveau cette année, le montant de ces crédits de paiement faisait, de la mission « Provisions », la mission la moins dotée du budget général.

S'agissant de la répartition des crédits par programmes, il a précisé, en premier lieu, que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », contrairement aux deux exercices précédents, faisait l'objet d'une demande de crédit pour 2008. Son montant est fixé à 150 millions d'euros destinés à financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'Etat, mesure introduite par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

En ce qui concerne la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », il a observé que la demande de crédits, de 75 millions d'euros, aussi bien en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, était stable par rapport à l'exercice 2007.

En conclusion, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a estimé qu'il s'agissait bien d'une confirmation du retour à la « norme » budgétaire. Il s'en est remis à la sagesse de la commission pour proposer l'adoption par le Sénat des crédits de la mission « Provisions ».

M. Joël Bourdin s'est étonné que le projet de loi de finances ne provisionne pas certaines charges dont l'existence était avérée. Il a cité l'exemple de l'amende que devrait payer l'Etat au titre du service public de l'équarrissage ou encore celui du fonds de garantie.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a considéré que l'objet du programme relatif aux dépenses accidentelles et imprévisibles de cette mission était, par définition, de financer des mesures fortuites.

M. Joël Bourdin a estimé que, de manière générale, la gestion et la prise en compte des provisions par la loi de finances lui apparaissaient quelque peu contraires aux règles comptables instaurées par la LOLF.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Provisions ».

Projet de loi de finances pour 2008 - Mission « Pouvoirs publics» - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, sur la mission « Pouvoirs publics ».

M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé le cadre fixé par l'article 7 de la LOLF pour la mission « Pouvoirs publics ». Constituée de dotations nécessaires au fonctionnement des pouvoirs publics, cette mission ne prévoit aucun objectif de performance.

Il s'est ensuite félicité de l'évolution positive de la présentation des crédits des missions, tout particulièrement en ce qui concerne les assemblées parlementaires. Toutefois, M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, a tempéré cet enthousiasme s'agissant du Conseil constitutionnel, pour lequel les informations fournies n'ont pas permis d'en faire une analyse précise. Il a indiqué qu'il entendait donc obtenir des explications complémentaires.

Il a ensuite relevé que, seul, le document relatif à la dotation de la Présidence de la République soulignait que l'impact des travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, ne pourrait être mesuré qu'a posteriori, induisant ainsi de possibles modifications des volumes.

Abordant les crédits de la dotation à la Présidence de la République, il a regretté, une nouvelle fois, que les charges de personnels indiquées ne couvrent que les indemnités complémentaires versées aux personnels, alors que leur salaire est pris en charge par les administrations centrales de plusieurs ministères. Il a estimé entre 35 et 45 millions d'euros, le volume des salaires qui devrait figurer au sein de cette dotation.

Concernant le budget prévisionnel des assemblées parlementaires, il s'est livré à une comparaison entre la dotation demandée en 2008 et l'exécution du budget de 2006. Il a constaté qu'en 2008, la progression était de 6,32 % pour l'Assemblée nationale et de 6,72 % pour le Sénat, démontrant ainsi, contrairement à certaines idées établies, que les crédits du Sénat n'augmentaient pas plus rapidement que ceux de l'Assemblée nationale. Ne souhaitant pas commenter la dotation de l'Assemblée nationale, il a relevé que 2008 serait une année de renouvellement triennal du Sénat, avec l'arrivée de 12 nouveaux sénateurs, induisant une augmentation significative des investissements en matières immobilière et informatique.

Concernant la dotation du musée du Luxembourg, M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, a constaté la déflation des crédits demandés. Il a indiqué que celle-ci était la conséquence, d'une part, d'une forte baisse des charges de fonctionnement, et d'autre part, de l'augmentation prévisionnelle, en raison du succès grandissant des expositions présentées, de la partie des recettes reversée contractuellement au Sénat.

Concernant la dotation du Conseil constitutionnel, il a rappelé son intention de recueillir les informations nécessaires à la justification de l'augmentation des crédits demandés.

Enfin, il a indiqué que l'augmentation de la dotation de la Chaîne parlementaire était justifiée par la diffusion des programmes sur la télévision numérique terrestre (TNT).

Estimant que les autres programmes composant la mission « Pouvoirs publics » n'appelaient pas de commentaires particuliers, M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits présentés.

M. Claude Belot, président, a estimé que la TNT avait permis une diffusion plus large des programmes de la chaîne parlementaire et qu'il avait pu constater que ceux-ci étaient de plus en plus regardés. Cependant, il s'est interrogé sur la mesure de l'audience.

M. Jean Arthuis, rapporteur spécial, a précisé, qu'au-delà des taux de progression de la courbe d'audience, il était essentiel pour les sénateurs de disposer ainsi d'un espace d'expression qu'ils étaient de plus en plus nombreux à apprécier, ainsi que MM. Joël Bourdin et Henri de Raincourt se sont plu à le souligner.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Pouvoirs publics » pour 2008.

Mission à l'étranger - Trois Etats du Golfe Persique - Communication

La commission a entendu un compte rendu du déplacement effectué du 25 mars au 1er avril 2007 par une délégation de la commission dans trois Etats du Golfe persique : Emirats arabes unis (EAU), Royaume de Bahreïn puis d'Arabie Saoudite.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que la délégation, composée de M. Philippe Marini, rapporteur général, MM. Maurice Blin, alors sénateur, Philippe Adnot, Philippe Dallier, Aymeri de Montesquiou et Michel Moreigne, avait pour objectif d'examiner, sous l'angle économique, financier et géopolitique, la situation de trois Etats bénéficiant de la « manne » ou « rente » pétrolière.

Il a ensuite indiqué que la théorie économique définit l'économie de rente par son caractère non productif et non diversifié, reposant sur l'exploitation d'une seule ressource, dont le produit est redistribué à la population par l'intermédiaire de l'Etat.

Il a constaté que ces économies, reposant sur une rente longtemps gérée de façon « familiale », étaient désormais soucieuses de se diversifier vers l'industrie et les services, ce qui nécessitait de recourir à l'expertise des meilleurs spécialistes mondiaux et se traduisait par un nouvel « âge d'or » riche d'opportunités pour les pays développés grâce à l'ouverture de marchés solvables considérables. Il a néanmoins souligné que ceux-ci demeuraient encore fragiles en raison de l'instabilité géopolitique de la région.

S'agissant des Etats détenteurs de cette rente, il a tout d'abord fait observer leur diversité démographique, constatant que le faible poids des nationaux posait à la fois une question de sécurité géopolitique, de cohésion nationale mais aussi économique.

M. Jean Arthuis, président, a examiné les disparités de ces pays dans la détention des réserves pétrolières en comparant l'Arabie Saoudite, première puissance pétrolière mondiale en production et en réserves prouvées et le Royaume de Bahreïn. Il a relevé que le volume des pétrodollars, poussé à la hausse par le cours élevé du pétrole, faisait de la région le plus grand gisement de liquidités au monde. Ainsi, au 15 octobre 2007, le prix du baril avait atteint son record de l'année en dépassant 86 dollars.

Il a évoqué l'inquiétude des monarchies pétrolières quant à la survenance du pic de production, ou « pic de Hubbert », à partir duquel la production pétrolière commencera à décliner, vraisemblablement entre 2015 et 2025, incitant ces Etats à adopter une « politique » de prix du pétrole destinée à maximiser leurs ressources.

Il a observé qu'en 2006 et en 2007, le niveau de croissance de la région avait été exceptionnel, avec un taux moyen, pour les trois pays concernés, de 6,6 %.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que ces pays disposaient d'une manne financière considérable, précisant toutefois que le chiffrage réel de leurs avoirs financiers restait délicat en raison, notamment, de la confidentialité des montants.

Il a estimé qu'ils se chiffraient en billions de dollars et posaient la question plus large des fonds dits « souverains ». Il a cité l'exemple de l'Abu Dabi Investment Authority (ADIA), chargé d'investir une partie des revenus du pétrole, qui disposerait de 875 milliards de dollars d'actifs en septembre 2007, bien que l'ADIA ne publie aucun compte.

Il a considéré que la région du Moyen-Orient comptait aujourd'hui parmi les plus dynamiques au monde et se montrait désireuse d'investir à l'extérieur, sans doute de plus en plus vers l'Europe, comme alternative aux Etats-Unis.

Face la double nécessité de rééquilibrage économique et de stabilisation de la société, M. Jean Arthuis, président, a ensuite relevé que les trois Etats visités cherchent à réduire la part des hydrocarbures dans le PIB.

Il a observé que l'attractivité et la diversification économiques de la région nécessitaient la mise en place de zones franches fiscales et réglementaires comme le Dubaï International Financial Center, DIFC, zone franche instituée en 2004 avec l'ambition de s'ériger en place financière la plus importante de la région.

Il a ensuite détaillé le phénomène de finance islamique, qui rend compatible la finance avec l'éthique musulmane et se définit comme un ensemble de produits financiers conformes à la Charia. Il a constaté qu'il s'agissait d'un marché à très fort potentiel de développement, en croissance de 15 % par an vis-à-vis duquel la City disposait déjà de plusieurs années d'expérience.

Pour conclure, M. Jean Arthuis, président, a tenu à évoquer le rôle que devrait jouer la France dans cette région, soulignant la relation politique exceptionnelle et la densité des liens culturels, concrétisés par les récents partenariats avec la Sorbonne et Le Louvre. Il a souhaité que les relations commerciales prennent de l'ampleur, notamment face à la concurrence agressive de l'Inde, et surtout, de la Chine.

Il a donc appelé de ses voeux une nécessaire et salutaire prise de conscience quant à l'exigence de vision stratégique et à la nécessité d'accroître la compétitivité française.

M. Michel Moreigne a souhaité évoquer la visite de l'usine de production d'aluminium ALBA au royaume de Bahreïn. Il a précisé que le coût d'importation de la matière première ne représentait que 0,5 % du prix de l'aluminium exporté, ce qui, au vu des 2.000 hectares d'exploitation que comptait cette usine, traduisait l'importance stratégique de ce secteur dans le Golfe.

M. Jean Arthuis, président, rappelant le développement des compagnies aériennes nationales, a estimé qu'elles pourraient devenir les plus importantes au monde, grâce aux concessions de lignes supplémentaires obtenues en contrepartie d'achats d'Airbus.

M. Philippe Dallier a fait part de ses sentiments contrastés à l'issue de la visite des EAU, devant leur formidable expansion économique, mais aussi leur opacité financière. Il s'est également interrogé quant à l'avenir de la politique étrangère française dans la région.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la rencontre de la délégation avec des représentants de la Sorbonne présents sur place, dont les méthodes de management d'université contrastaient avec les modèles français et dont la France pourrait tirer profit. S'agissant du Louvre, il a indiqué que cette expérience contribuerait au financement des musées français, apportant près d'1 milliard d'euros sur trente ans.

Mme Nicole Bricq s'est tout d'abord interrogée sur la perception du partenariat avec le Louvre au sein de la population locale, puis sur le problème de la réciprocité et des moyens de se préserver des surliquidités des fonds souverains, sujet dont elle a estimé que la commission devrait se saisir rapidement. Enfin elle a souhaité revenir sur la finance islamique, dont elle a estimé qu'il était nécessaire de préciser qu'elle représentait avant tout un montage financier, destiné à contourner l'interdiction de principe du recours à l'intérêt.

Sur ce dernier point, M. Jean Arthuis, président, a confirmé qu'il s'agissait, pour une large part, d'une technique d'habillage, permettant de remplacer l'intérêt par un loyer.

S'agissant du Louvre, il a indiqué que ce projet traduisait un souci de recherche d'identité culturelle, partagé au sein de l'élite dirigeante d'Abou Dabi, mais qu'il lui apparaissait difficile de formuler un avis quant au sentiment réel de la population locale.

Sur les fonds souverains, il a formulé quelques craintes sur les investissements stratégiques que pourraient être tentés de réaliser certains Etats à travers ces fonds. Il a estimé, pour sa part, que les surliquidités avaient joué un rôle majeur dans la résorption de la crise des « subprimes ».

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'à l'heure de la présidence française de l'Union européenne, un débat sur l'unification des organismes de contrôle et de surveillance des marchés financiers s'imposait. Il s'est déclaré favorable à ce qu'une réflexion soit menée sur les modes d'intervention des fonds souverains et les clauses de réciprocité.

M. Paul Girod a plaidé pour que la technique de la finance islamique soit mieux connue en France. Il s'est par ailleurs inquiété de l'intérêt que portent les fonds souverains aux entreprises de distribution.

M. Claude Belot s'est déclaré préoccupé du fait que cette considérable rente pétrolière puisse permettre l'acquisition de la totalité des entreprises du CAC 40 en moins de deux ans. Il a relevé les principaux facteurs d'instabilité géopolitique de la région et a appelé de ses voeux le développement rapide d'énergies alternatives afin de ne plus entretenir le système actuel reposant sur une source d'énergie non renouvelable, le pétrole.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur les modalités de souscription par ces pays des bons du Trésor.

M. Jean Arthuis, président, a signalé que la moitié de ces bons étaient détenus par des non-résidents, et notamment des fonds souverains, ce qui permettait de financer les déficits publics. Il a fait toutefois remarquer que lorsque les déficits disparaîtront, ces bons du Trésor n'auront plus d'avenir, tout en reconnaissant que cette perspective demeurait lointaine.

La commission des finances a ensuite autorisé, à l'unanimité, la publication de ce compte rendu sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Conditions de cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, rue de la Convention - Audition

La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. Jean-Luc Vialla, ancien président-directeur général de l'Imprimerie nationale, Xavier Hürstel, sous-directeur à la direction du budget, Jean-Yves Leclerc, sous directeur à l'Agence des participations de l'Etat, Philippe Dumas, inspecteur général des finances, Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, Eric Sasson, président du fonds Carlyle Real Estate pour l'Europe et Christopher Finn, managing director du groupe Carlyle, sur les conditions de cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, rue de la Convention.

M. Jean Arthuis, président, a présenté le contexte dans lequel intervenait cette audition. Il a rappelé que la commission était particulièrement attentive à la politique immobilière de l'Etat et qu'elle s'était déjà interrogée, lors de l'audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, le 17 juillet 2007, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, sur l'écart entre le prix de vente de l'immeuble de l'Imprimerie nationale au groupe Carlyle (85 millions d'euros) et le prix du rachat de cet immeuble, par l'Etat, en vue d'une affectation au MAE (325 millions d'euros hors taxes).

Il s'est félicité qu'un rapport de l'IGF, rédigé par M. Philippe Dumas, ait tout récemment fait le point sur ce sujet, en complément des investigations déjà menées, au nom de la commission, par M. Adrien Gouteyron, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il a en outre indiqué, qu'eu égard à la nature même de cette opération, MM. Paul Girod et Bernard Angels étaient également concernés en leur qualité de rapporteurs spéciaux, respectivement, du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Par souci de clarté des échanges, il a proposé que le débat se déroule en trois « séquences ».

La première concerne la vente au groupe Carlyle, par l'Imprimerie nationale, de l'immeuble qu'elle occupait rue de la Convention. M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le service des domaines avait évalué cet immeuble à 95 millions d'euros, et qu'une première phase d'appel d'offres avait permis de retenir une offre d'acquisition au niveau de 94 millions d'euros. Le groupe SARI/ING, auteur de cette offre, ayant fait défaut, et l'Etat ayant semblé souhaiter que la vente se réalise rapidement, le groupe Carlyle avait finalement été retenu, pour une offre à hauteur de 85 millions d'euros. Par ailleurs, M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'entre la signature de la promesse de vente, au printemps 2003, et la signature de l'acte authentique, au début de l'année 2005, une période de 31 mois s'était écoulée.

M. Jean-Luc Vialla, ancien président-directeur général de l'Imprimerie nationale, a indiqué qu'il avait proposé, dès la fin de l'année 2000, au conseil d'administration de l'Imprimerie nationale, la cession de l'immeuble occupé par cette dernière. Cette décision, selon lui, se justifiait notamment par le mauvais état des lieux, engendrant des coûts importants de travaux d'entretien, et par la configuration même des bâtiments, devenus inadéquats au fonctionnement d'une imprimerie moderne.

Il a précisé que, parallèlement à cette cession, la construction d'une nouvelle usine de l'Imprimerie nationale était lancée sur le site de Choisy-le-Roi, tandis qu'un plan social était mis en place en vue de la restructuration de l'entreprise.

Il a indiqué que l'appel d'offres lancé dans le cadre de cette cession, au printemps 2002, avait débouché sur la remise de 19 offres. La plupart des offres présentant un prix acceptable ne pouvaient être, cependant, retenues, eu égard aux fortes contraintes, d'ordre environnemental ou urbanistique, pesant sur les éventuels aménagements de l'immeuble. C'était le cas, en particulier, de l'offre du groupe SORIF, mieux disant à 100 millions d'euros. Aussi, l'offre retenue avait été celle de SARI/ING, deuxième mieux disant avec une offre de 94 millions d'euros. M. Jean-Luc Vialla a expliqué que cette offre avait été retirée à l'automne 2002, SARI/ING ayant anticipé une forte baisse des prix de l'immobilier parisien de bureaux. Dès lors, selon lui, l'offre du groupe Carlyle, formulée dans le cadre d'une nouvelle phase d'appel d'offres, était apparue comme une opportunité, que devait saisir l'Imprimerie nationale.

Il a fait observer que le prix final de 85 millions d'euros, sur lequel s'était fait la vente, devait être augmenté d'un complément de 18 millions d'euros, versés à l'Imprimerie nationale, en application de la clause de « retour à meilleure fortune » stipulée dans l'accord signé avec Carlyle. Par ailleurs, il a insisté sur le caractère fortement dégradé de l'immeuble alors cédé.

En réponse à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, M. Xavier Hürstel, sous-directeur à la direction du budget, a indiqué que l'Imprimerie nationale, en tant que société anonyme, était à l'époque principalement suivie par l'Agence des participations de l'Etat (APE).

M. Jean-Yves Leclerc, sous-directeur à l'APE, a rappelé le contexte dans lequel était intervenue la cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale. Il a signalé que l'entreprise traversait une situation économique et financière très difficile, qui avait conduit l'Etat, dès 2003, à lui verser plusieurs aides, en vue de son sauvetage et de sa restructuration. Dans le même temps, l'Imprimerie nationale avait dû faire appel à des prêts bancaires relais, pour faire face à ses besoins de trésorerie.

Puis il est revenu sur le rapport précité de l'IGF. En premier lieu, il a estimé que la procédure d'appel d'offres, très largement ouverte, mise en oeuvre pour la vente de l'immeuble de la rue de la Convention, avait permis de faire émerger un « prix de marché » authentique. En deuxième lieu, il a considéré que ce prix tenait compte de la condition suspensive mise à la réalisation de la vente liée à l'obtention, par le groupe Carlyle, de l'autorisation de convertir un tiers de la surface des bâtiments (10.000 m²), jusqu'alors locaux d'activité, en locaux de bureaux.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Jean-Luc Vialla a indiqué que la négociation des conditions urbanistiques de l'opération était menée, avec la Ville de Paris, par chaque candidat à l'acquisition de l'immeuble.

M. Jean-Yves Leclerc, en troisième lieu, a fait valoir que la longue période entre la signature de la promesse de vente et celle de l'acte authentique était imputable, notamment, aux délais de réalisation de la nouvelle usine de l'Imprimerie nationale, à Choisy-le-Roi. Mais il a souligné que la clause de complément de prix, insérée dans le contrat de vente, avait permis d'atténuer les conséquences financières de cette attente.

M. Jean-Luc Vialla a précisé que l'intervalle qui avait séparé la promesse de vente de l'acte authentique était également lié à l'importance des travaux de dépollution à mener sur le site parisien de l'Imprimerie nationale. En outre, il a souligné le caractère impératif que revêtait l'achèvement des travaux de l'usine de Choisy-le-Roi, en charge, notamment, de l'impression des passeports.

M. Philippe Dumas, inspecteur général des finances, a remarqué qu'un consensus s'établissait sur trois constats :

- d'une part, la situation économique, financière et sociale de l'Imprimerie nationale justifiait des mesures de redressement, dont la cession de l'immeuble situé rue de la Convention était un des éléments ;

- d'autre part, les modalités mises en oeuvre, pour cette cession, par l'Imprimerie nationale, avaient été transparentes et rigoureuses ;

- enfin, au-delà du débat sur le prix de vente, l'essentiel de la plus-value réalisée par le groupe Carlyle résultait de l'évolution des prix de l'immobilier de bureaux dans la capitale.

Il a ensuite relevé que la divergence des points de vue se formait sur le niveau du prix de la cession, fixé à 85 millions d'euros. A cet égard, il a rappelé que l'évaluation du service des domaines, réalisée six mois plus tôt, s'était élevée à 95 millions d'euros ; que les offres remises au printemps 2002 avaient effectivement atteint ce niveau ; et que les prix du marché étaient orientés, alors, à la baisse, leur remontée postérieure restant difficile à prévoir.

Regrettant que la vente n'ait pas été reportée de dix-huit mois afin que l'Imprimerie nationale profite de cette tendance haussière, il a reconnu que la stratégie de « sécurisation » de l'opération, qui avait été retenue, s'avérait parfaitement compréhensible. Pour l'avenir, il a appelé à systématiser l'insertion, dans les contrats de cession immobilière de l'Etat, de clauses de complément de prix en cas de « retour à meilleure fortune ».

M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, a abondé dans le sens de cette proposition. Par ailleurs, il a estimé que les estimations du service des domaines correspondaient, en règle générale comme dans le cas présent, au « juste prix » du marché.

MM. Eric Sasson, président du fonds Carlyle Real Estate pour l'Europe, et Christopher Finn, managing director du groupe Carlyle, ont présenté l'organisation de ce groupe et, en particulier, du fonds acquéreur de l'immeuble de l'Imprimerie nationale. Ils ont notamment indiqué que ce fonds, basé au Luxembourg, représentait 2 milliards d'euros, investis dans environ 300 actifs immobiliers disséminés dans 9 pays européens, et que 70 % de ses investisseurs étaient des compagnies d'assurances ou des fonds de pensions européens.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jean-Luc Vialla a expliqué que l'offre présentée, au printemps 2002, par les sociétés Kauffman & Broad et Sinco -troisième offre mieux disante après celles du groupe SORIF et de SARI/ING- n'avait pu être retenue en raison de la nature du projet qui lui était associé. En effet, il s'agissait de l'implantation d'un grand magasin d'ameublement à bas prix, que la Ville de Paris n'était pas susceptible d'autoriser.

Par ailleurs, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, s'est étonné du décalage qui pouvait apparaître entre, d'une part, les évaluations de biens immobiliers réalisées par des cabinets privés et, d'autre part, le prix de marché finalement constaté, de même qu'entre les prix locatifs et les prix à la vente.

M. Jean-Luc Vialla a fait observer que les conseils de l'Imprimerie nationale bénéficiaient d'un intéressement au produit de la vente, qu'ils devaient donc souhaiter le plus important possible. D'autre part, il a appelé l'attention sur le caractère inédit d'une vente comme celle de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, vaste bâtiment industriel situé au centre de Paris, pour laquelle les références récentes, en termes de valeur vénale, avaient fait défaut.

En réponse à une question de M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », sur le rôle de la direction du budget dans la stratégie de cession de l'immeuble de la rue de la Convention, M. Xavier Hürstel a précisé qu'il revenait à l'APE, récemment créée au moment où cette vente a été conclue, d'en suivre la négociation. Cependant, il a précisé que la direction du budget et l'APE travaillaient de manière concertée, et que la cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale était apparue, pour les deux services, comme la meilleure solution aux difficultés que traversait alors l'entreprise.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a souhaité disposer d'explications sur l'absence de versement d'un acompte sur le paiement du prix, à l'Imprimerie nationale, par le groupe Carlyle acquéreur de l'immeuble, alors que 31 mois devaient séparer la signature de la promesse de vente de celle de l'acte authentique, et que, pendant ce temps, l'Imprimerie nationale avait dû contracter un prêt bancaire relais.

M. Jean-Luc Vialla a indiqué que l'offre remise par Carlyle ne présentait pas de clause d'acompte, et que le délai entre les deux actes précités de la vente s'était trouvé allongé, de façon imprévue, du fait des travaux de construction de l'usine de l'Imprimerie nationale à Choisy-le-Roi. Interrogé par M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, il a indiqué que la clause de complément de prix dans le contrat de vente avait été insérée à son initiative.

M. Paul Girod, rapporteur spécial du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », s'est interrogé sur la possibilité, pour l'acheteur, compte tenu de l'absence de versement d'acompte sur le paiement du prix, de se rétracter entre la promesse de vente et l'acte authentique.

M. Jean-Luc Vialla a tout d'abord rappelé qu'il avait quitté la présidence de l'Imprimerie nationale à la fin du mois d'avril 2003, et qu'il n'avait donc signé qu'un projet de la promesse de vente, elle-même signée formellement au mois de juin 2003. Il a indiqué que cette promesse se trouvait assortie de clauses suspensives qui, le cas échéant, auraient permis à Carlyle d'être délié de son offre.

M. Jean-Yves Leclerc a précisé que la promesse de vente comportait une clause de pénalités en cas de rétractation non justifiée par les conditions suspensives prévues. Cette clause était fixée à 4,3 millions d'euros.

Répondant à une question de M. Charles Guené, M. Jean-Luc Vialla a indiqué que tous les éléments de l'accord entre l'Imprimerie nationale et Carlyle figuraient dans la promesse de vente, y compris la clause de complément de prix.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'intérêt qu'aurait pu trouver la Ville de Paris à préempter l'immeuble de la rue de la Convention.

M. Jean-Luc Vialla a indiqué que cette hypothèse, en effet, avait toujours été présente dans l'esprit des différentes parties négociant la cession de l'immeuble, bien qu'aucun projet précis émanant de la Ville de Paris n'ait été porté à sa connaissance.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Eric Sasson a précisé que la rétrocession d'une dépendance de l'immeuble lui avait été demandée, par la Ville de Paris, en vue de l'installation d'une structure d'accueil de la petite enfance.

M. Philippe Dumas a souligné que, lors de l'appel d'offres, de nombreux services publics avaient visité le site, sans donner suite, à cette démarche.

Mme Marie-France Beaufils a rappelé que le groupe communiste, républicain et citoyen avait déposé une proposition de résolution, tendant à la création d'une commission d'enquête, chargée d'examiner les causes et les conséquences des transactions immobilières concernant les anciens locaux de l'Imprimerie nationale. A ce titre, M. Jean Arthuis, président, lui a demandé d'être cosignataire, avec les trois rapporteurs spéciaux, du rapport d'information qui résulterait des travaux de la commission. Puis Mme Marie-France Beaufils s'est demandé si l'estimation de cet immeuble par le service des domaines avait tenu compte du coût des travaux de dépollution requis par l'état du site.

M. Philippe Dumas a indiqué que ce coût, supporté par l'Imprimerie nationale, s'était élevé à 1,7 million d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a alors ouvert la deuxième « séquence » de cette audition, consacrée au rachat, par l'Etat, de l'immeuble de la rue de la Convention précédemment acquis par le groupe Carlyle, en vue de l'affecter au ministère des affaires étrangères.

M. Stéphane Romatet, ancien chef du service des affaires immobilières au ministère des affaires étrangères (MAE), a rappelé que ce ministère avait longtemps cherché à remédier à la dispersion de ses services dans Paris. En particulier, il a indiqué que le projet de construction d'un centre de conférences internationales, quai Branly, avait été abandonné, en 1993, faute que le marché immobilier, soit, alors, suffisamment « porteur » pour la vente du centre situé rue Kléber. De même, avait été abandonnée, en 2005, l'hypothèse d'une implantation du MAE sur un site unique, l'Etat et la Ville de Paris n'ayant pu parvenir à un accord quant à la destination de l'ancien hôpital Saint-Vincent-de-Paul.

Il a souligné qu'en 2006, c'était dans le cadre des nouvelles orientations de la politique immobilière de l'Etat que la recherche d'un regroupement des services du MAE dans la capitale avait été relancée. Cette recherche s'était alors appuyée sur les quatre principes suivants :

- l'utilisation d'une procédure faisant appel au marché ;

- un autofinancement de l'opération, grâce à des cessions immobilières du MAE concomitantes aux acquisitions ;

- le reversement au budget général, de 15 % du produit de ces cessions, afin de contribuer au désendettement de l'Etat, suivant la règle de principe ;

- enfin, une nouvelle installation des services dans des locaux répondant aux normes de « performance immobilière » définies par le Premier ministre, notamment en termes de ratios d'occupation et de qualité environnementale.

Par ailleurs, il a présenté les trois critères principaux auxquels l'immeuble recherché par le MAE devait répondre :

- une aptitude à accueillir, dans des conditions de sécurité satisfaisantes, 15.000 agents, requérant environ 30.000 m² de superficie ;

-  la possibilité de disposer de salles de réunion en nombre suffisant pour remplacer celles du centre de la rue Kléber, destiné à être vendu ;

- une accessibilité aisée depuis les bâtiments du quai d'Orsay, qui devaient, quant à eux, être conservés.

Il a souligné que les caractéristiques de l'immeuble de la rue de la Convention, devenu propriété du groupe Carlyle, répondaient parfaitement à ce « cahier des charges ». Deux autres éléments, selon lui, avaient été décisifs pour l'ouverture des négociations, par l'Etat, en vue du rachat de cet immeuble. D'une part, l'existence d'une volonté politique forte de conduire l'opération à son terme. D'autre part, l'opportunité de céder le centre de la rue Kléber à des conditions de marché jugées alors excellentes. Il a précisé que ce centre avait été vendu, en effet, pour 404 millions d'euros en 2007.

M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, a précisé qu'un autre immeuble parisien du MAE, désormais inclus dans l'emprise de l'Assemblée nationale, avait été cédé pour 9,9 millions d'euros, et qu'une autre opération de cession du MAE était en cours, concernant l'immeuble situé rue Monsieur.

M. Stéphane Romatet a fait observer que la seule cession du centre de la rue Kléber suffisait à assurer l'autofinancement des opérations de restructuration immobilière du MAE. Le surplus des ventes réalisé par ce ministère permettrait de contribuer au désendettement de l'Etat.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Dominique Lamiot a fait valoir que les estimations du service des domaines, en règle générale, correspondaient étroitement à la moyenne des offres reçues dans le cadre des cessions. Dans la mesure où France Domaine faisait appel à des évaluations externes, il a contesté l'idée que ce service puisse apparaître comme « juge et partie », en remplissant à la fois un rôle d'évaluateur des biens immobiliers de l'Etat et de négociateur pour la vente de ces biens. S'agissant du cas de l'immeuble de la rue de la Convention racheté à Carlyle, il a insisté sur l'impossibilité de faire aboutir la négociation à un prix d'achat inférieur à 325 millions d'euros.

M. Christopher Finn a souligné que les investisseurs qu'il représentait avaient pris, lors de l'achat de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, un risque certain, compte tenu de la nature et de l'état des bâtiments. Il a fait observer que son groupe ne pouvait anticiper l'ampleur de la hausse du marché immobilier de bureaux à Paris, intervenue postérieurement à cette acquisition.

Répondant à une intervention de M. Jean Arthuis, président, M. Xavier Hürstel a insisté sur le fait que, conformément aux règles de fonctionnement du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », les éventuelles plus-values de cession des actifs immobiliers du MAE contribueraient, pour partie, au désendettement de l'Etat. Il a précisé que la direction du budget n'était informée des ventes immobilières de l'Etat qu'au stade de leur réalisation par France Domaine, ce dernier service menant les négociations.

En réponse à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, M. Jean-Luc Vialla a précisé qu'à sa connaissance bien que l'immeuble de l'Imprimerie nationale ne soit pas classé monument historique, il se trouvait traité par la Ville de Paris « comme s'il était classé ». Les contraintes pesant sur la gestion de cet immeuble, par conséquent, s'avéraient relativement fortes.

Par ailleurs, répondant à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, M. Stéphane Romatet a précisé que l'acquéreur du centre situé rue Kléber était un « fonds souverain » du Qatar. Il a ajouté que, selon des informations de presse, l'immeuble, depuis sa vente par le MAE, avait fait l'objet d'un reclassement au sein du patrimoine de la société mère du fonds acquéreur. Répondant à M. Jean Arthuis, président, M. Daniel Dubost a précisé que cette dernière opération, si elle était effectivement avérée, n'avait pas constitué, juridiquement, une nouvelle cession de l'immeuble de la rue Kléber. Aussi, une clause d'intéressement de l'Etat à la plus-value réalisée par une éventuelle revente n'aurait pas trouvé, ici, à s'appliquer. Il a confirmé qu'une telle clause n'avait pas été stipulée en l'espèce, compte tenu du niveau très élevé auquel avait été réalisée la vente.

Interrogé par M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, M. Stéphane Romatet a indiqué que la revente à l'Etat de l'immeuble de la rue de la Convention avait été conclue « en état de futur achèvement » des travaux antérieurement commandés par le groupe Carlyle et, suivant l'usage pour les cessions d'immeubles professionnels, nu. Il reviendrait donc au MAE de faire réaliser les travaux de câblage et de sécurisation nécessaires. M. Stéphane Romatet a déclaré qu'il ne disposait pas encore d'estimation précise du coût de ces travaux. Néanmoins, il pensait qu'ils devraient se situer aux alentours de 500 à 1.000 euros par mètre carré.

M. Jean-Marie Bruno, chef du service des affaires immobilières au MAE, a souhaité que ces travaux ne soient pas financés par des crédits budgétaires, mais sur le produit des cessions immobilières du MAE.

M. Xavier Hürstel a précisé que des discussions étaient en cours, sur ce point, avec la direction du budget, en vue de tenir compte des règles propres au CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

M. Daniel Dubost a souligné que les administrations cédant des immeubles, pour les ventes supérieures à 2 millions d'euros, ne bénéficiaient pas ipso facto d'un retour de 85 % du produit des ventes. Elles devaient justifier, préalablement, d'un besoin de financement pour le relogement des services consécutif à ces cessions.

En réponse à M. Paul Girod, rapporteur spécial, MM. Eric Sasson et Christopher Finn, présentant des photographies du site, ont montré que les aménagements programmés, par leur groupe, pour l'immeuble de la rue de la Convention, étaient compatibles avec la destination que le MAE souhaitait lui donner.

Interrogé par M. Bernard Angels, rapporteur spécial, M. Dominique Lamiot a confirmé que le renforcement de la professionnalisation de France Domaine était en cours. Il a rappelé que, d'ores et déjà, ce service faisait appel à des experts du marché immobilier.

Répondant à une question de Mme Marie-France Beaufils, M. Stéphane Romatet a indiqué que l'Etat n'avait pas choisi, en 2004, d'acquérir l'immeuble de l'Imprimerie nationale en raison du projet, alors décidé par le ministre des affaires étrangères, d'un regroupement du MAE sur un seul site. L'immeuble de la rue de la Convention ne répondait pas aux besoins.

En réponse à une autre interrogation de Mme Marie-France Beaufils, M. Daniel Dubost a exposé les modalités suivant lesquelles France Domaine procédait à ses évaluations immobilières. Par ailleurs, réagissant à une observation de M. Philippe Dallier, il a assuré que la négociation entre le groupe Carlyle et l'Etat, pour le rachat de l'immeuble de la rue de la Convention, n'aurait pas pu aboutir à un prix fixé au niveau de l'évaluation de France Domaine, soit 305 millions d'euros.

Le débat s'est alors porté, au titre de troisième « séquence » de l'audition, sur le traitement fiscal de la plus-value réalisée par le groupe Carlyle à l'occasion de cette opération.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette plus-value, conformément aux dispositions du code général des impôts, devrait faire, en principe, l'objet d'une imposition, à hauteur de 33,33 %. Cependant, il a exposé que le code général des impôts paraissait, en l'espèce, inapplicable, compte tenu de la localisation, au Luxembourg, du fonds acquéreur, et des termes de la convention fiscale franco-luxembourgeoise applicable, telle qu'interprétée par les juridictions compétentes française et luxembourgeoise. Cette double interprétation, en pratique, conduisait à une exonération complète de la plus-value du groupe Carlyle, tant en France qu'au Luxembourg. Toutefois, il s'est interrogé pour savoir si Carlyle ne pourrait pas être reconnu comme disposant, en France, d'un « établissement stable », au sens du code général des impôts, cet élément étant de nature à permettre l'application des dispositions du code général des impôts.

M. Christopher Finn a reconnu que l'implantation au Luxembourg du fonds qu'il dirigeait avait été dictée par des motivations d'ordre fiscal.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, ayant fait observer que le Parlement avait récemment autorisé la ratification d'un avenant à la convention fiscale franco-luxembourgeoise, M. Stéphane Romatet a rappelé que cet avenant, signé en novembre 2006, avait fait l'objet d'un projet de loi autorisant sa ratification, adopté par le Sénat le 25 septembre 2007.

M. Jean Arthuis, président, s'est alors interrogé sur le fait générateur de l'éventuelle imposition de la plus-value réalisée par Carlyle : la conclusion de la vente, ou le paiement du prix ?

M. Christopher Finn a déclaré ne pas connaître les conséquences fiscales que son groupe pourrait supporter du fait de cette plus-value.

Quant à l'existence d'un « établissement stable » de Carlyle en France, M. Philippe Dumas a précisé qu'il s'agissait, du point de vue juridique, d'une question d'appréciation de la matérialité des faits.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette audition avait utilement contribué à éclairer les circonstances de la cession et du rachat de l'immeuble anciennement occupé par l'Imprimerie nationale. Il a souligné le rôle central qu'avait joué, à chaque étape de ce dossier, les conditions du marché immobilier parisien.

La commission a ensuite autorisé, à l'unanimité, la publication de ces travaux sous la forme d'un rapport d'information cosigné, pour les raisons déjà indiquées, par MM. Adrien Gouteyron, Paul Girod et Bernard Angels, en leur qualité de rapporteurs spéciaux, ainsi que par Mme Marie-France Beaufils.

PJLF pour 2008 - Mission « Direction de l'action du gouvernement » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, en rappelant qu'il avait tenu à ce que la séance de commission, compte tenu de son objet, soit ouverte aux membres de la délégation pour l'Union européenne.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que cette mission était hybride. Plus qu'une politique publique au sens de la LOLF, elle correspondait à un regroupement de crédits de services du Premier ministre qui concourent à la politique gouvernementale.

Il a souligné que, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, cette mission avait été reformatée :

- le programme « Fonction publique », rattaché à la mission en 2007, avait été transféré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à la suite de la mise en place du ministère du budget, des comptes et de la fonction publique ;

- le programme « Présidence française de l'Union européenne » avait été créé afin de regrouper l'ensemble des crédits concourant à la Présidence de l'Union européenne durant le second semestre 2008 ;

- enfin, plusieurs actions avaient rejoint le programme « Coordination du travail gouvernemental », à savoir les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, de l'Ordre de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.

Il a cependant noté que les crédits de la mission restaient modiques par rapport à ceux des autres missions du budget général. Au total, ils s'élèvent à 528,24 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre deux programmes : « Coordination du travail gouvernemental », pour un montant de 408 millions d'euros en crédits de paiement, et « Présidence française de l'Union européenne », pour un montant de 120 millions d'euros en crédits de paiement.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a salué la cohérence de la nouvelle maquette budgétaire. Il s'est félicité du regroupement de l'ensemble des crédits liés à la Présidence française de l'Union européenne, alors que des choix différents, opérés lors des deux précédentes Présidences françaises de l'Union européenne en 1995 et en 2000, avaient entraîné un manque de transparence et de cohérence selon la Cour des comptes. Cette année, ces crédits relèvent du seul secrétaire général de la Présidence française de l'Union européenne, placé directement sous l'autorité du Premier ministre.

Il a observé que le programme « Coordination du travail gouvernemental » donne toutefois encore trop l'apparence d'un empilement d'actions. Il a noté qu'y figuraient ainsi les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), des fonds spéciaux, du Centre d'analyse stratégique et de divers organismes prospectifs, ou encore de plusieurs autorités administratives indépendantes, comme le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), et de directions d'administration centrale relevant des services du Premier ministre.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a ainsi présenté un amendement tendant à créer, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », un nouveau programme « Protection des droits et des libertés fondamentales » constitué des crédits des autorités administratives indépendantes relevant du programme « Coordination du travail gouvernemental », dont le CSA, le Médiateur de la République, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Puis il a présenté un second amendement transférant vers le programme « Présidence française de l'Union européenne » les crédits de l'action n° 3 « Coordination de la politique européenne » du programme « Coordination du travail gouvernemental », correspondant aux dépenses du Secrétariat général des affaires européennes. Il a souligné que, en effet, l'action du SGAE relevait plus de l'action extérieure et européenne de la France que de la coordination de l'ensemble de la politique gouvernementale.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits proposés pour le programme « Coordination du travail gouvernemental » tendent largement à la reconduction des moyens déjà alloués en 2007 ou à la poursuite de programmes d'investissements antérieurs, en particulier le renforcement de la sécurisation des communications gouvernementales par le SGDN.

Il a cependant formulé deux observations, à la suite des missions de contrôle budgétaire effectuées par les rapporteurs spéciaux de la commission :

- d'une part, il a proposé un amendement de réduction de crédits, à hauteur de 216.300 euros, correspondant à la suppression du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, conformément à la position adoptée par la commission dans son rapport d'information n° 244 (2006-2007) sur les commissions placées auprès du Premier ministre ;

- d'autre part, il a déploré que la création du secrétariat d'Etat chargé de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques rende encore plus complexe le paysage des institutions exerçant des missions prospectives auprès du gouvernement. Il a souhaité une rationalisation des organismes gouvernementaux à vocation prospective, conformément aux propositions formulées par les rapporteurs spéciaux en juin 2006, à l'issue de leur contrôle budgétaire sur le Centre d'analyse stratégique.

S'agissant du programme « Présidence française de l'Union européenne », M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué que celui-ci constituait un réel progrès en termes de transparence budgétaire de l'action publique, mais que des interrogations demeuraient et exigeraient des éclaircissements d'ici au débat en séance publique.

Il a précisé que le montant des dépenses (190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement), se situait dans la « moyenne haute » des présidences de l'Union européenne. A titre de comparaison, il a rappelé que le coût des deux précédentes présidences françaises de l'Union européenne, en 1995 et en 2000, s'était élevé respectivement à 14,1 et 56,9 millions d'euros. Il a ajouté que les précédentes présidences de l'Union européenne avaient aussi été sensiblement moins coûteuses : de l'ordre de 70 millions d'euros pour les présidences autrichienne (premier semestre 2006), finlandaise (second semestre 2006) et portugaise (second semestre 2007). En revanche, il a relevé que les dépenses liées à la présidence allemande, au premier semestre de 2007, avaient atteint 180 millions d'euros, soit un niveau très proche de celui proposé pour la Présidence française.

Il a souligné que le gouvernement invoquait, à juste titre, que la France devait « tenir son rang », notre pays devant exercer l'une des dernières présidences semestrielles de l'Union européenne, avant l'entrée en vigueur du nouveau traité institutionnel attendue en 2009. Par ailleurs, il a jugé effectivement cohérent de se comparer à l'Allemagne, un des autres pays moteurs de la construction européenne.

Il a estimé que l'autorisation budgétaire du Parlement devait toutefois se fonder sur des informations claires, précises et vérifiables. A cet égard, il s'est demandé pourquoi la moitié des dépenses du programme, présentées comme des dépenses obligatoires pour préparer les réunions des institutions européennes, excédaient, à elles seules, le budget de la présidence portugaise ou de la présidence finlandaise.

Après avoir évoqué les interrogations sur l'exactitude du budget lié à la sécurité des manifestations, qui avait atteint 11 millions d'euros pour la présidence finlandaise, il s'est demandé quel serait le montant des dépenses engagées à ce titre pendant la présidence française.

Il a ensuite observé que le budget de la communication s'élève à 15 millions d'euros, soit 8 % du total des dépenses, ce qui représente un montant supérieur à celui de la seule communication gouvernementale assurée par le service d'information du gouvernement (soit 6 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances). Il a ajouté que ce total n'incluait pas les prises en charge des journalistes qui couvriront les réunions et les manifestations.

M. François Marc, rapporteur spécial, s'est déclaré convaincu que la France devait réaffirmer son ambition européenne, ce qui justifie l'importance du budget alloué, tout en déclarant que l'affirmation de l'ambition européenne de la France est indissociable de l'exigence de transparence sur la dépense publique.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'à la date limite du 10 octobre 2007, seulement 90 % des réponses aux questionnaires budgétaires leur sont parvenues.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, s'est félicité de ce que, pour la première fois, la commission puisse examiner de manière détaillée les crédits de la Présidence française de l'Union européenne, inscrits dans un programme unique au sein du budget de l'Etat.

Il a observé que d'autres dépenses publiques, à la charge des collectivités territoriales, devaient également être prises en compte, ainsi que celles engagées par les sponsors d'entreprises publiques ou privées.

Enfin, il a déclaré approuver les amendements proposés par la commission, notamment le transfert des crédits du Secrétariat général des affaires européennes vers le programme « Présidence française de l'Union européenne ».

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.

PJLF pour 2008 - Budget des affaires européennes (article 31) - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Denis Badré, rapporteur spécial, sur le budget des affaires européennes (article 31).

Après être revenu sur la procédure budgétaire communautaire, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé que la prévision du prélèvement sur les recettes de l'Etat constituait un exercice délicat, intervenant avant l'adoption définitive du budget définitif de l'Union.

Il a indiqué que le prélèvement sur recettes prévu par l'article 31 du projet de loi de finances pour 2008 s'élevait à 18,4 milliards d'euros, soit 6,8 % des recettes fiscales nettes et une augmentation de 9,3  % par rapport à la prévision d'exécution pour 2007. Il a, à cet égard, rappelé que le prélèvement avait été surestimé d'1,86 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, et que l'écart entre prévision et exécution s'expliquait notamment par une sous-exécution massive des crédits, de 2006, prise en compte en 2007.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, est ensuite revenu sur le contenu du « Jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2008, pour déplorer les larges développements consacrés à la thématique des « retours nets ».

M. Aymeri de Montesquiou a approuvé cette analyse, considérant que la logique des « retours nets » n'était pas conforme au principe de solidarité communautaire.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, après avoir rappelé que la ressource « Revenu national brut » (RNB) représentait 63  % de la contribution française, a précisé que la part française dans les recettes du budget européen s'élevait à 16,9  %. Il a fait valoir que ce pourcentage traduisait une légère hausse et rompait avec la baisse tendancielle constatée depuis 2002. Il expliqué que cette inversion de tendance devrait se confirmer en raison des effets de l'élargissement, de l'encadrement des dépenses agricoles et de l'entrée en vigueur de la nouvelle décision « ressources propres ». Il a enfin indiqué que la France était le 2e pays contributeur au budget européen, derrière l'Allemagne, et le premier bénéficiaire des dépenses européennes en volume.

Après être brièvement revenu sur l'effet de ciseau qui avait affecté les aides directes et les restitutions au titre de la PAC, il a décrit les principales orientations de l'avant-projet de budget 2008 proposé par la Commission. Il a signalé que cet avant-projet de budget se caractérisait par la montée en puissance de la nouvelle programmation financière 2007-2013 et par la consommation des derniers crédits associés aux programmes 2000-2006. Il a vu dans les augmentations de crédits « bénéficiant au 7e Programme communautaire de recherche et de développement (PCRD), aux Réseaux transeuropéens et aux rubriques « Cohésion » et « Actions extérieures » la traduction des nouvelles priorités politiques que s'était donné l'Union. Il a également indiqué que les principaux débats entre le Conseil et le Parlement européen se cristallisaient en 2008 autour du financement de Galileo et des interventions au Kosovo et en Palestine.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, est enfin revenu sur l'exercice par la France, au second semestre 2008, de la présidence de l'Union européenne. Il a souhaité que cette présidence soit l'occasion d'un réexamen de la politique agricole commune (PAC) et que soit affirmé le principe selon lequel la PAC n'était pas la « monnaie d'échange » du rabais britannique. Il a également souhaité que la présidence française de l'Union soit particulièrement mobilisée sur la révision globale des recettes et des dépenses de l'Union qui devrait commencer en 2008-2009.

Il a conclu en recommandant le vote du prélèvement sur recettes figurant à l'article 31 du projet de loi de finances pour 2008.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à l'impératif d'accorder une attention particulière au suivi de l'exécution du prélèvement sur recettes.

M. Aymeri de Montesquiou s'est avoué surpris que la France figure au 2e rang des contributeurs au budget européen, alors même que le Royaume-Uni avait un PIB sensiblement plus élevé. Il a suggéré que la contribution de chaque Etat soit déterminée en fonction d'une quote-part de ses recettes fiscales.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a considéré que le rabais consenti au Royaume-Uni avait perdu sa justification. Il a ajouté que la ressource RNB, si elle n'était pas conforme à la conception originelle du budget européen, avait le mérite de la simplicité et de l'équité. Il a enfin insisté sur le fait que le vote des recettes et des dépenses de l'Union par deux autorités politiques différentes n'était pas démocratique et a appelé à l'instauration d'un impôt européen affecté à une compétence déterminée des Communautés.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'une culture fiscale commune restait à instaurer entre les Etats membres et jugé que l'impôt européen constituait un horizon séduisant, mais lointain.

M. Michel Charasse a fait valoir que les institutions communautaires étaient persuadées de l'indifférence des Parlements nationaux à l'égard des questions de finances communautaires. Il a suggéré au rapporteur spécial d'adresser au président de la Commission européenne et aux commissions compétentes du Parlement européen une note d'observations techniques sur le budget 2008.

Sur la problématique des retours, il a estimé que les dépenses communautaires en France ne devaient pas être dissimulées et que l'information des citoyens à leur sujet devait être complète. Après s'être interrogé sur l'inclusion dans le prélèvement sur recettes des amendes infligées à la France par le Cour de justice des Communautés européennes, il a attiré l'attention de la commission sur l'éventuelle incidence des modifications de taux d'appel de la taxe sur la valeur ajoutée sur le fonctionnement du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que l'attention portée aux Parlements nationaux par les institutions communautaires progressait. Il a confirmé que la logique du « taux de retour » était pernicieuse, dans la mesure où elle n'intégrait ni les dépenses communautaires non redistribuables, ni les externalités positives générées par l'appartenance à l'Union. Il a enfin précisé que le bilan de clôture 2007 de l'Etat incluait plus de 586 millions d'euros de provisions pour litiges communautaires, correspondant aux contentieux pour lesquels le risque de condamnation de la France était supérieur à 50  %, et que les condamnations pécuniaires n'étaient pas incluses dans le prélèvement.

Mme Nicole Bricq a regretté le blocage du financement de Galileo, s'est interrogée sur la progression des effectifs de fonctionnaires travaillant pour la Commission et a jugé globalement insuffisant le niveau du budget communautaire.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a expliqué que l'absence de consensus politique sur le financement de Galileo s'inscrivait dans une évolution heurtée du dossier, dont le dernier épisode avait consisté en la communautarisation intégrale du plan de financement. Il a ensuite indiqué que l'évolution des effectifs de la Commission résultait pour partie de la nécessité d'y intégrer des personnels issus des pays de l'élargissement. Il est enfin revenu sur le niveau du budget communautaire, dont il a rappelé qu'il était strictement plafonné par les perspectives financières 2007-2008.

M. Michel Charasse a observé que le plafonnement du budget communautaire était le seul moyen d'instaurer une discipline budgétaire européenne face, notamment, aux velléités dépensières du Parlement européen.

A l'initiative de M. François Marc, un large débat s'est ensuite instauré sur les financements attribués dans le cadre de la PAC et sur la possibilité de les déléguer au niveau national.

La commission a alors adopté l'article 31 du projet de loi de finances pour 2008 sans modification.

Loi de finances pour 2007 - Exécution du budget 2007 - Projet de décret d'avance - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits de 826.800.000 euros en autorisations d'engagement et de 796.300.000 euros en crédits de paiement, transmis pour avis à la commission en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé que l'ensemble des commissaires avaient été destinataires, dès le lundi 15 octobre 2007, du projet de décret d'avance qui lui avait été notifié par courrier en date du 12 octobre 2007, M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté tout d'abord les missions qui bénéficiaient d'ouvertures de crédits. S'agissant de la mission « Travail et emploi », il a souligné que l'ouverture de 576 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme « Accès et retour à l'emploi » représentait plus de 70 % du montant total de l'avance demandée. Considérant que l'ampleur du dépassement résultait, comme lors de l'exercice 2006, de prévisions de dépenses insuffisantes, il a fait valoir que les ouvertures de crédits, à hauteur de 326 millions d'euros pour le financement des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et de 250 millions d'euros destinés au fonds de solidarité en vue de l'activation de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), mettaient en lumière une sous-dotation persistante et préoccupante des contrats aidés. S'agissant de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il n'a pas remis en cause le caractère urgent et non prévisible de l'ouverture de 5 millions d'euros au profit de trois plans d'urgence en faveur de la pêche (pêche à l'anchois, à la thonaille et plan de recherche de nouvelles techniques de pêche). En revanche, il a considéré que l'avance demandée de 105,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 34 millions d'euros en crédits de paiement au profit du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » résultait partiellement d'une absence de dotation en loi de finances initiale de la contribution de l'Etat, pourtant prévue par l'article L. 361-5 du code rural, au fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA). Toutefois, dans le cadre de la mission « Sécurité sanitaire », pour laquelle une ouverture de crédits de 6,5 millions d'euros était demandée afin de financer des mesures de prévention et de police sanitaires relatives à l'épidémie de fièvre catarrhale ovine (FCO), il a reconnu que prévoir l'ampleur des dépenses semblait néanmoins difficile. A cet égard, il a salué la lucidité de la rapporteure spéciale, Mme Nicole Bricq, qui avait signalé le risque de sous-budgétisation lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2007. Enfin, il a considéré que les demandes de crédits dans le cadre de la mission « Outre mer » pour un montant de 61 millions d'euros destinés à réparer les dommages causés par le passage du cyclone Dean aux Antilles, et de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour un montant de 60 millions d'euros visant à compléter la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite de la RATP dont l'adossement au régime général est suspendu à la mise en oeuvre de la réforme des régimes spéciaux, ne pouvaient pas être imputées à un défaut de prévision. L'urgence à ouvrir ces crédits n'était donc pas contestable.

Enfin, s'agissant de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », M. Philippe Marini, rapporteur général, a toutefois considéré que la demande d'ouverture de crédits à hauteur de 64,8 millions d'euros de crédits de paiement pour le remboursement des dépenses électorales ne pouvait résulter d'un aléa dans la mesure où le gouvernement ne pouvait ignorer la survenue d'élections nationales en 2007, même si le nombre d'électeurs inscrits et de votes par procuration a notablement augmenté.

Pour conclure, il a indiqué que le projet de décret d'avance n'avait pas d'impact sur le solde de l'équilibre de la loi de finances dans la mesure où il était accompagné d'annulations de crédits à due concurrence des ouvertures demandées.

Revenant sur les conditions d'indemnisation des producteurs victimes de la fièvre catarrhale ovine, Mme Nicole Bricq s'est étonnée de l'imputation de l'avance sur les crédits de la mission « Sécurité sanitaire », alors qu'une affectation sur les crédits d'intervention de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » pouvait paraître plus adaptée.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable au projet de décret d'avance tout en soulignant le caractère perfectible du travail de prévision des dépenses.

En réponse à la demande de M. Jean Arthuis, président, tendant à inviter le gouvernement à prendre des dispositions pour assurer une meilleure prévision des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il convenait de signaler que les sous-évaluations prévisibles en loi de finances initiale pouvaient représenter un montant global de 500 millions d'euros.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a alors émis, à l'unanimité, un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.