COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 23 janvier 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Assurances - Assurance de protection juridique - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Yves Détraigne, à l'examen des amendements sur les conclusions de la commission sur les propositions de loi n° 85 (2006-2007) de M. Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues relative aux contrats d'assurance de protection juridique et n° 86 (2006-2007) de M. François Zocchetto visant à réformer l'assurance de protection juridique.

A l'article premier (point de départ de la déclaration du sinistre - obligations réciproques de l'assureur et de l'assuré avant la déclaration du sinistre -obligation de recourir à un avocat), la commission a donné un avis défavorable aux amendements identiques n°s 3 et 9, présentés respectivement par M. Georges Othily et par M. Christian Cambon et Mmes Adeline Gousseau et Catherine Procaccia, tendant à proposer une définition du sinistre distincte de celle de la commission, pour y introduire une plus grande part d'aléa. M. Yves Détraigne, rapporteur, a fait valoir que ce dispositif alternatif présentait l'inconvénient de placer l'assuré dans une situation d'insécurité juridique au regard de la mise en jeu de sa garantie en laissant à l'assureur une trop grande liberté d'appréciation quant à la détermination de la date de survenance du litige.

A l'article premier (point de départ de la déclaration du sinistre - obligations réciproques de l'assureur et de l'assuré avant la déclaration du sinistre -obligation de recourir à un avocat), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 4, présenté par M. Georges Othily, tendant à prévoir l'obligation pour l'assureur de faire droit à une demande de l'assuré d'être assisté d'un avocat lorsque la partie adverse est également défendue par un avocat. Le rapporteur a jugé ce dispositif en retrait par rapport à la solution retenue par la commission.

A l'article 3 (libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client), la commission a émis un avis défavorable aux amendements identiques n°s 5 et 10, présentés respectivement par M. Georges Othily et par M. Christian Cambon et Mmes Adeline Gousseau et Catherine Procaccia, tendant à revenir sur la prohibition de tout accord entre l'avocat et l'assureur sur le montant des honoraires d'avocat.

Après l'article 3, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 8, présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt, tendant à insérer un article additionnel pour interdire le partage de responsabilités entre les assureurs, en l'absence de preuve quant à la responsabilité de l'une ou l'autre partie. M. Yves Détraigne, rapporteur, a mis en avant l'intérêt de cette question, soulignant néanmoins qu'elle n'avait qu'un lointain rapport avec l'objet de la réforme de l'assurance de protection juridique.

Après l'article 6, la commission a donné un avis favorable, sous réserve d'une rectification, pour supprimer une référence erronée, à l'amendement n° 7, présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel pour étendre le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux demandeurs qui introduisent un recours contre une obligation de quitter le territoire français. Elle a émis un avis favorable aux amendements n°s 1, 6 et 2, présentés par le Gouvernement, tendant respectivement à insérer un article additionnel pour :

- simplifier la procédure applicable aux recours formés à l'encontre des décisions des bureaux d'aide juridictionnelle ;

- permettre la rétribution de l'avocat qui prête son concours à un détenu faisant l'objet d'une mesure d'isolement d'office ;

- ratifier l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative à l'aide juridique prise sur le fondement de l'habilitation donnée par la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Mercredi 24 janvier 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, puis de M. Patrice Gélard.

Outre-mer - Dispositions statutaires et institutionnelles - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord procédé à la désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi organique et le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

Ont été désignés : MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat, Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Philippe Arnaud, Bernard Frimat et Mme Eliane Assassi comme membres titulaires ; et MM. José Balarello, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Charles Guené, Georges Othily, Hugues Portelli, Simon Sutour, comme membres suppléants.

Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

Puis la commission s'est saisie pour avis du projet de loi n° 3430 (AN - XIIè lég.) en faveur des consommateurs, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission, et nommé M. Laurent Béteille rapporteur pour avis.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a nommé M. Laurent Béteille, rapporteur, de la proposition de loi n° 322 (2005-2006) sur le recours collectif, présentée par Mme Nicole Bricq et plusieurs de ses collègues.

Union européenne - Gestion des fonds structurels européens - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de Mme Catherine Troendle, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 31 (2006-2007) relatif à l'expérimentation du transfert de la gestion des fonds structurels européens.

La commission a tout d'abord rectifié ses amendements n°s 1 et 3, afin de tirer les conséquences de l'examen, le lendemain, par l'Assemblée nationale, de la proposition de loi relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005 à l'initiative de M. Michel Thiollière. Cet examen rendait en effet inutile l'insertion du dispositif de cette proposition dans le présent projet de loi.

A l'article premier (gestion de programmes relevant de l'objectif de coopération territoriale européenne ou de l'instrument de voisinage et de partenariat), la commission a demandé le retrait des amendements identiques n° 9, présenté par M. François Fortassin, et n° 10 rectifié, présenté par Mme Michèle André et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ayant pour objet de permettre aux départements d'exercer les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels financés par le Fonds social européen.

Mme Michèle André a déploré que le projet de loi ne leur ouvre pas cette possibilité.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a rappelé que, pour la mise en oeuvre de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi », la Commission européenne s'opposait à l'élaboration de programmes opérationnels à un niveau infra-régional et, par voie de conséquence, à la désignation des départements comme autorités de gestion.

M. Patrice Gélard a relevé que, dans de nombreux Etats européens, les régions avaient une taille bien plus petite que celle des régions françaises, et parfois plus petite que celle d'un département.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que la structure territoriale de la France rendait difficile la consommation des crédits de la politique de cohésion.

A l'article 2 (transfert à la région Alsace, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes relevant de la politique de cohésion au cours de la période 2007-2013), la commission a donné un avis favorable aux sous-amendement n°s 4, 5 et 6 du gouvernement à son amendement n° 2, tendant respectivement à :

- subordonner à un accord express des départements concernés la possibilité, pour une région ou la collectivité territoriale de Corse, d'exercer à titre expérimental les fonctions d'autorité de gestion et de certification de certains programmes opérationnels de la politique de cohésion ;

- exiger un engagement de la région sur les moyens mis en oeuvre pour assumer les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification, ainsi que sur les modalités d'association du représentant de l'Etat, des autres collectivités territoriales et de leurs groupements à l'exercice de la fonction d'autorité de gestion ;

- préciser que la sélection des candidatures serait réalisée au vu de cet engagement et supprimer les dispositions confiant au ministre de l'intérieur la compétence pour les examiner et aux préfets de région le soin de les lui transmettre.

La commission a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 7, présenté par Mme Michèle André et M. Michel Charasse, tendant à confier à la région Auvergne les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de certification de programmes opérationnels relevant de l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » de la politique de cohésion.

Rappelant que la région Auvergne gérait avec succès 80 % des crédits de l'« objectif 2 » depuis 2003, Mme Michèle André a estimé injuste qu'elle ne puisse bénéficier des mêmes possibilités que la région Alsace. Elle a toutefois concédé que ces deux collectivités ne se trouvaient pas dans la même situation.

Mme Catherine Troendle a estimé que cet amendement était partiellement satisfait par l'amendement n° 2. Observant que M. Pierre Jarlier avait salué les résultats obtenus par la région Auvergne lors de la précédente réunion de la commission, elle en a déduit que la candidature de cette collectivité devrait pouvoir remplir les conditions posées par l'amendement.

Enfin, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 8, présenté par Mme Michèle André et M. Michel Charasse, tendant à ajouter un article additionnel après l'article 2 afin de permettre à la région Auvergne de continuer à gérer, sous forme de subvention globale, 80 % des crédits de la politique de cohésion qui seront alloués à cette région pour la période 2007-2013.

Justice - Recrutement, formation et responsabilité des magistrats - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi organique n° 125 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Après avoir rappelé que les principales pistes de réforme qu'il envisageait d'apporter au texte adopté par les députés avaient été présentées la semaine précédente dans le cadre du débat d'orientation, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a tout d'abord indiqué que les amendements proposés résultaient d'un travail approfondi, mené à la suite de nombreuses auditions, auxquelles avaient participé, pour certaines d'entre elles, MM. François Zocchetto, rapporteur du projet de loi tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, et Robert Badinter.

Il s'est félicité de la nouvelle obligation de formation continue applicable à l'ensemble des magistrats, introduite par les députés, soulignant néanmoins le coût budgétaire de la réforme, évalué à 4,4 millions d'euros. Après avoir jugé opportun l'allongement du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat proposé par l'Assemblée nationale, sa brièveté (deux mois) n'offrant actuellement aux auditeurs qu'un trop modeste aperçu de ce métier, il a prôné une réduction de six à cinq mois de la durée de ce stage afin de laisser inchangée la durée globale de la formation initiale (31 mois) et ainsi de ne pas retarder l'entrée en fonction des futurs magistrats. Saluant l'élargissement de la portée des recommandations du jury de classement des auditeurs de justice, prévu par les députés afin de sécuriser les conditions de nomination des magistrats, il a proposé le versement au dossier des magistrats des observations qu'ils formulent en réponse à ces recommandations.

Évoquant le recrutement des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé essentiel que les magistrats disposent, pour assumer au mieux leurs responsabilités, non seulement de solides connaissances techniques mais également d'un minimum de bon sens et de maturité nécessaires pour mesurer l'impact sur la vie des justiciables des décisions qu'ils prennent.

Soucieux d'accentuer la diversification du recrutement des magistrats engagée par les députés pour enrichir le corps judiciaire d'expériences nouvelles, il a proposé :

- de prévoir la motivation des avis défavorables de la commission d'avancement lorsqu'un candidat à l'intégration directe ou à l'exercice temporaire des fonctions n'a pas accompli sa formation probatoire dans des conditions satisfaisantes ;

- de modifier la composition de la commission d'avancement, aujourd'hui majoritairement composée de magistrats du second grade, afin d'une part de tenir compte de l'évolution de la structure du corps de la magistrature intervenue depuis la réforme du 25 juin 2001, d'autre part de permettre à des magistrats plus expérimentés, donc ayant une vue plus globale de l'intérêt du corps, d'y siéger en plus grand nombre ;

- d'alléger la procédure de recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire en supprimant l'agrément de l'assemblée générale des magistrats du siège, préalable à l'avis de la commission d'avancement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a par ailleurs rappelé que l'Assemblée nationale avait instauré une obligation de mobilité statutaire au premier grade pour l'accès aux emplois placés hors hiérarchie, d'une durée de deux ans, devant être accomplie au sein d'une entreprise publique ou privée, d'une administration française ou étrangère, d'un service de l'Union européenne ou d'une organisation internationale. Afin de faciliter la gestion du nouveau dispositif par le corps judiciaire, il a proposé d'une part d'ouvrir cette nouvelle mobilité statutaire aux magistrats du second grade qui justifient d'au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, d'autre part de réduire la durée de la mobilité, qui pourrait être d'un ou deux ans.

Après avoir suggéré d'ouvrir aux anciens conseillers ou avocats généraux référendaires la possibilité d'accéder à des emplois hors hiérarchie -indistinctement du siège ou du parquet général- de la Cour de cassation, il a salué l'adoption par les députés d'une disposition tendant à confier au Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) le soin d'élaborer un recueil des obligations déontologiques, qui présente l'avantage, par rapport à un code, de ne pas figer une matière par nature évolutive. S'étonnant que les magistrats soient actuellement les seuls fonctionnaires à ne pas être soumis à des règles déontologiques avant un départ dans le secteur public ou privé concurrentiel, le CSM n'opérant qu'un simple contrôle de légalité externe des mobilités, il a souhaité que cette instance examine, sur le modèle de la commission de déontologie instituée pour les fonctionnaires, la compatibilité des activités que les magistrats envisagent d'exercer à l'extérieur de l'institution judiciaire avec leurs précédentes fonctions.

Après avoir approuvé l'élargissement de la portée des sanctions disciplinaires, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souhaité préciser les contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels en proposant une nouvelle rédaction du texte permettant à la fois d'éviter toute confusion entre l'exercice des voies de recours et le pouvoir d'appréciation du CSM en matière disciplinaire et de sanctionner les défaillances d'un magistrat sans attendre la clôture d'une instance parfois très tardive dans certaines instructions.

S'agissant du traitement des réclamations des justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat, il a évoqué les critiques suscitées par le recours au Médiateur de la République, soulignant que la procédure prévue par les députés, outre qu'elle excédait les attributions du Médiateur, dont le rôle est normalement de remédier à des dysfonctionnements administratifs, apparaissait complexe et peu adaptée aux spécificités de la magistrature. Rappelant la nécessité de restaurer la confiance des citoyens dans la justice, il a ainsi marqué sa préférence pour la création d'une commission qui aurait vocation à apporter une réponse simple, efficace et impartiale aux justiciables. Notant que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale soumettait la saisine finale du CSM, autorité disciplinaire, à trois filtres : un parlementaire, le Médiateur de la République et le ministre de la justice ou les chefs de juridiction, il a proposé que tout justiciable puisse saisir directement une commission de transparence de la justice et obtenir ainsi une réponse circonstanciée. Selon le rapporteur, cette commission, placée auprès du garde des sceaux et rassemblant des personnes ayant l'expérience du milieu judiciaire, dont une majorité de non-magistrats, pourrait avoir pour mission d'examiner le bien-fondé des plaintes et, le cas échéant, de les transmettre au garde des sceaux aux fins de saisine du CSM.

Enfin, après s'être réjoui de la création d'une procédure de suspension adaptée aux magistrats dont le comportement pathologique peut mettre en cause le bon fonctionnement du service public de la justice, il a proposé d'en renforcer l'efficacité en instituant un comité médical national ad hoc compétent pour examiner les situations des magistrats avec davantage de pertinence que les comités médicaux départementaux, par nature non spécialisés.

M. Pierre-Yves Collombat a fait part de l'opinion de plusieurs magistrats qui estiment faible la valeur ajoutée du « stage avocat » accompli au cours de la formation initiale et jugent, ainsi, trop longue sa durée. Favorable à l'instauration d'une commission chargée de traiter les requêtes des justiciables mécontents du fonctionnement de la justice en raison du comportement d'un magistrat, à condition que sa composition garantisse l'impartialité de ses membres, il a partagé l'opinion du rapporteur sur les imperfections du dispositif proposé par l'Assemblée nationale tendant à confier au Médiateur de la République une telle mission. Il s'est interrogé sur la mise en oeuvre de la réforme introduite par les députés tendant à prévoir une mobilité statutaire obligatoire pour l'accès aux fonctions hors hiérarchie, en particulier sur ses implications pratiques sur le déroulement de carrière des magistrats.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé paradoxal les réticences des auditeurs de justice à accomplir un stage auprès des avocats pourtant principaux partenaires de l'institution judiciaire. Il a regretté la position frileuse de certains jeunes magistrats peu enclins à appréhender les spécificités du métier d'avocat, estimant que cette attitude participait à l'incompréhension grandissante entre ces deux professions.

L'allongement de la durée du « stage avocat » lui a paru un moyen efficace pour remédier à cette situation préjudiciable au bon fonctionnement de la justice. Le rapporteur a précisé qu'afin de permettre une mise en oeuvre progressive de la mobilité extérieure, lourde d'impact pour la gestion du corps judiciaire, il envisageait de limiter l'application de cette réforme aux magistrats nommés dans leur premier poste après l'entrée en vigueur du présent projet de loi organique (à savoir les auditeurs de justice qui sortiront de l'ENM en septembre 2007).

M. Jean-René Lecerf a défendu un point de vue différent du rapporteur sur l'implication du Médiateur dans l'examen des plaintes des justiciables, considérant que cette autorité était suffisamment connue et indépendante pour donner aux justiciables le sentiment que leurs réclamations seraient traitées en toute impartialité. Il a rappelé que le mécanisme proposé par les députés s'inspirait des propositions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau.

M. François Zocchetto a mis en avant que la plupart des propositions de modification évoquées par le rapporteur avaient recueilli l'assentiment des personnalités entendues au cours des auditions auxquelles il avait participé. Il a souscrit à l'initiative du rapporteur tendant à réécrire l'article 5 A du projet de loi organique qui clarifie les contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels. Il a jugé choquant le dispositif de l'Assemblée nationale qui, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs, prévoit qu'un parlementaire puisse être à l'origine de la poursuite disciplinaire d'un magistrat.

M. Jean-René Lecerf a suggéré la suppression du filtre parlementaire préalable à la saisine du Médiateur pour les plaintes sur le comportement d'un magistrat.

Convaincu de la nécessité d'abandonner la saisine du Médiateur par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné l'attachement de certains députés à ce mode de saisine.

Tout en partageant l'opinion du rapporteur sur les propositions d'amélioration du texte, M. Pierre Fauchon, a rappelé son point de vue plus radical sur les conditions de recrutement de la magistrature, estimant indispensable -avant d'accéder au corps judiciaire- d'avoir exercé pendant au moins dix ans des responsabilités dans des domaines variés (administratif, culturel, économique ou social). Il s'est félicité des propos du premier président de la cour d'appel de Paris, M. Renaud Chazal de Mauriac, tenus lors de l'audience solennelle de rentrée invitant les magistrats à s'ouvrir sur l'extérieur. Il a estimé que le cloisonnement des magistrats expliquait une grande part des dysfonctionnements de l'institution judiciaire, citant en exemple l'indifférence au temps qui s'écoule comme une cause fréquente des délais de jugement excessifs. Il a regretté que les magistrats éludent les vrais débats de fond en s'abritant derrière des arguments de procédure, ce qui témoignait d'un mode de fonctionnement très éloigné des réalités de la vie. Il a salué le modèle britannique qui recrute ses magistrats parmi les avocats les plus expérimentés. Il a approuvé l'allongement de la durée du « stage avocat ». Abordant la mobilité statutaire pour les magistrats, il a estimé que l'ouverture sur l'extérieur souhaitée par les députés, trop tardive, serait en outre difficile à concilier avec la vie familiale. Il a prôné un système plus souple et intervenant plus tôt dans la carrière des magistrats.

Evoquant la procédure disciplinaire, M. Pierre Fauchon a estimé que depuis l'ouverture aux chefs de cours d'appel de la saisine du CSM, le droit actuel permettait de répondre au souci de responsabilisation des magistrats. Il a souhaité que tous les moyens soient mis en oeuvre pour inciter les chefs de cours d'appel à assumer leur mission de gardiens de la déontologie afin de veiller au bon fonctionnement du système global. Il a jugé opportune la création d'une commission chargée de traiter les réclamations des justiciables qui s'estiment victimes des insuffisances professionnelles d'un magistrat. Il s'est néanmoins interrogé sur la dénomination de cette commission envisagée par le rapporteur (commission de transparence de la justice), susceptible de laisser entendre que la justice est opaque alors que la publicité est une règle essentielle de l'organisation de l'institution judiciaire, s'agissant notamment des audiences et des jugements.

M. Robert Badinter a jugé malheureuse la formule, retenue par le projet de loi organique, relative à la soumission des magistrats à une obligation de formation continue, marquant sa préférence pour une expression plus neutre -expurgée de toute référence à une quelconque soumission- et, en ce sens, plus compatible avec le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a objecté que l'obligation de suivre une formation continue devait être clairement affirmée dans le projet de loi organique pour lever toute ambiguïté.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements du rapporteur.

A l'article premier B (augmentation du nombre maximal de postes d'auditeurs de justice pourvus par recrutement sur titre), la commission a adopté un amendement tendant à simplifier la base de calcul du nombre maximal d'auditeurs susceptibles d'être recrutés sur titre.

A l'article premier C (stage obligatoire d'immersion au sein de la profession d'avocat pour les auditeurs de justice), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté un amendement visant à réduire de six à cinq mois la durée du stage d'immersion au sein de la profession d'avocat effectué par les auditeurs de justice au cours de leur scolarité à ENM.

A l'article premier E (versement de la recommandation et des réserves du jury de classement au dossier des magistrats), elle a adopté un amendement permettant le versement au dossier des magistrats des observations qu'ils formulent en réponse aux recommandations et réserves émises à leur égard.

Elle a adopté un amendement de précision à l'article premier (soumission des candidats issus des concours complémentaires à une formation initiale probatoire).

A l'article 2 (généralisation de l'obligation de suivre une formation probatoire à tous les candidats admis à l'intégration directe dans le corps judiciaire), outre trois amendements rédactionnels, elle a adopté un amendement prévoyant la motivation de la décision de la commission d'avancement défavorable à l'intégration directe d'un candidat dont la formation probatoire n'a pas été satisfaisante.

Elle a adopté un article additionnel après l'article 2 bis, tendant à modifier la composition de la commission d'avancement compte tenu de l'évolution de la structure du corps judiciaire intervenue depuis la réforme statutaire de 2001.

A l'article 3 (soumission des candidats retenus pour l'exercice des fonctions de magistrat à titre temporaire à une formation probatoire), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté deux amendements tendant, d'une part, à simplifier la procédure de recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire, d'autre part, à prévoir la motivation d'une décision de la commission d'avancement défavorable à l'intégration d'un candidat à ces fonctions dont la formation probatoire n'a pas été jugée satisfaisante.

A l'article 5 A (faute disciplinaire), le rapporteur a proposé un amendement de réécriture, afin de rendre la clarification des contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels opérée par les députés :

- plus respectueuse des principes constitutionnels et des règles de l'organisation judiciaire ;

- plus efficace pour prévenir les défaillances d'un magistrat à l'occasion des actes juridictionnels qu'il prend.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que le texte des députés, en semblant conférer un large pouvoir d'appréciation au CSM sur l'acte juridictionnel, était susceptible d'introduire une réelle confusion entre l'office des juges d'appel et de cassation et celui de l'instance disciplinaire. Il a estimé qu'il pourrait être compris comme portant atteinte à l'indépendance de la justice. Il a également reproché au dispositif de différer l'engagement de la poursuite qui ne serait autorisé qu'une fois l'instance close par une décision de justice définitive. Il a rappelé que le garde des sceaux, au cours de son audition devant la commission, avait justifié cette précision par le souci d'éviter des saisines disciplinaires dilatoires dont le seul but serait de déstabiliser un magistrat intervenant dans une affaire en cours. Il a souligné que l'inconvénient de cette rédaction était cependant de restreindre les effets de la sanction qui, dans le cas de procédures d'instruction très longues, ne pourrait intervenir qu'après de nombreuses années alors même que le manquement appelle une réponse rapide pour mettre fin aux agissements du magistrat défaillant.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que le projet de loi organique définissait ainsi une faute disciplinaire parmi d'autres passibles d'une sanction disciplinaire. Il a rappelé que la jurisprudence abondante du CSM donnait un contenu large à la faute disciplinaire, cette instance s'étant prononcée dans des cas très divers relevant de la sphère privée comme de l'exercice des fonctions judiciaires.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'apport de la nouvelle rédaction proposée par le rapporteur au regard du dispositif adopté par les députés.

M. Robert Badinter a souligné que la solution du rapporteur exigeait que la violation des règles de procédure constituant des garanties essentielles des droits des parties ait été établie par une décision de justice définitive, par exemple une décision tendant à prononcer la nullité de la procédure.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a expliqué que la rédaction des députés empêchait que des sanctions interviennent avant que l'instance ne soit close, ce qui pourrait reporter l'exercice des poursuites, par exemple dans l'hypothèse où toutes les voies de recours seraient épuisées. Il est néanmoins convenu de la nécessité d'éviter que les magistrats ne soient soumis à des pressions.

M. Pierre Fauchon a douté de l'opportunité de compléter la définition de la faute disciplinaire prévue dans le statut de la magistrature, afin d'en préciser la portée s'agissant des actes juridictionnels. Il a cependant jugé la solution du rapporteur plus satisfaisante que celle des députés, en particulier la suppression de l'adverbe « notamment ». Il a estimé utile de prévoir que la faute du magistrat ait été techniquement constatée par une décision de justice pour engager sa responsabilité disciplinaire. Il a considéré comme inutile d'attendre la clôture d'une instance pour engager des poursuites disciplinaires en cas de faute grave et délibérée. Dans un souci d'élégance rédactionnelle, il a proposé de substituer à l'expression « constitue un des manquements » le terme « constitue un manquement ».

M. Jean-René Lecerf a fait valoir que la rédaction proposée par M. Pierre Fauchon, combinée au premier alinéa de l'article 43 de l'ordonnance statutaire, risquait de laisser croire que les manquements aux devoirs de l'état de magistrat, qui recouvrent de nombreux cas de figure, seraient réductibles à cette seule définition.

M. Robert Badinter a considéré comme inutile le dispositif prévu par le projet de loi organique qui se borne à consacrer dans la loi la jurisprudence du CSM.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que la clarification des contours de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels concrétisait une des recommandations de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau. Il a ajouté que l'effectivité du régime disciplinaire dépendait néanmoins de la volonté des autorités de poursuite, en particulier des chefs des cours d'appel, saluant la démarche du premier président de la cour d'appel d'Aix-en-Provence, qui avait enclenché des poursuites à l'encontre d'un magistrat du ressort qui présentait de nombreuses insuffisances professionnelles que l'inspection des services judiciaires, dans le cadre d'une enquête diligentée par le garde des sceaux, n'avait toutefois pas mises en avant.

M. Robert Badinter a estimé qu'un juge d'instruction qui outrepasserait délibérément le cadre de sa saisine pourrait être sanctionné sur le fondement du dispositif prévu par le projet de loi organique si la juridiction d'appel ou de cassation le mettait en évidence.

La commission a adopté l'amendement dans la rédaction proposée par le rapporteur.

A l'article 6 (extension de la dérogation au principe du non cumul des peines - renforcement de la portée de la mise à la retraite d'office), elle a adopté un amendement de précision.

A l'article 6 bis (réforme de l'organisation du parquet général de la Cour de cassation - assouplissement des règles d'accès aux emplois hors hiérarchie à la Cour de cassation au bénéfice des anciens conseillers ou avocats généraux référendaires), elle a adopté un amendement visant à ouvrir aux anciens conseillers ou avocats généraux référendaires la possibilité d'accéder à des emplois hors hiérarchie -indistinctement du siège ou du parquet général- de la Cour de cassation.

Elle a adopté un article additionnel après l'article 6 ter afin d'instaurer une saisine du CSM préalable à tout départ d'un magistrat dans le secteur privé et le secteur public concurrentiel. Interrogé par M. Yves Détraigne sur le fonctionnement de la commission de déontologie, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que le projet de loi de modernisation de la fonction publique en cours d'examen permettrait d'en accroître encore l'efficacité.

A l'article 6 quater (passerelle entre la responsabilité civile de l'Etat pour fonctionnement défectueux du service public de la justice et la responsabilité disciplinaire des magistrats), outre deux amendements de précision, elle adopté un amendement pour assurer la transmission automatique aux chefs des cours d'appel et aux magistrats intéressés des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l'homme mettant en évidence un dysfonctionnement de l'institution judiciaire.

A l'article 6 quinquies (examen par le Médiateur de la République des réclamations portant sur le comportement d'un magistrat), le rapporteur a proposé de confier l'examen des plaintes des justiciables à un organisme collégial, rassemblant des personnalités ayant l'expérience du milieu judiciaire, dont une majorité n'appartenant pas au corps judiciaire. Cet organisme pourrait être dénommé « commission de transparence de la justice » et aurait vocation à recevoir les réclamations de toute personne physique ou morale qui s'estimerait lésée par un fait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire, commis par un magistrat dans l'exercice de ses fonctions. Placée auprès du ministre de la justice, cette commission aurait pour mission d'examiner le bien fondé des plaintes et, le cas échéant, de les transmettre au garde des sceaux aux fins de saisine du Conseil supérieur de la magistrature.

Après avoir rappelé que le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire Outreau avait préconisé une saisine directe du CSM par le Médiateur, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, soulignant le rôle central du garde des sceaux dans l'instruction des plaintes, a jugé plus satisfaisante la saisine préalable du garde des sceaux par le Médiateur, contenue dans le projet de loi initial.

Reconnaissant l'intérêt pour le Médiateur, comme les parlementaires, de transmettre au garde des sceaux des plaintes relatives à un présumé dysfonctionnement du service public de la justice, il a relevé que ces autorités n'avaient en revanche ni les moyens ni la légitimité pour instruire une plainte sur le comportement d'un magistrat. Il s'est étonné que, selon la procédure prévue par les députés, le Médiateur puisse saisir le garde des sceaux alors même que les chefs de cour d'appel, auprès desquels il pourrait solliciter tous éléments d'informations utiles, auraient décidé de ne pas engager des poursuites disciplinaires.

Convaincu de la nécessité de simplifier le dispositif de l'Assemblée nationale, il a suggéré la mise en place d'une commission de transparence de la justice, inspirée de la commission des requêtes de la Cour de justice de la République, placée auprès du garde des sceaux, qui nommerait la majorité de ses membres et serait chargée d'apporter une réponse rapide et circonstanciée aux plaintes des justiciables s'estimant lésés par le comportement d'un magistrat. Il a déclaré que cette innovation ne remettrait en cause ni les pouvoirs du garde des sceaux en matière disciplinaire, ni ceux du Médiateur sur les dysfonctionnements administratifs des services judiciaires. Il appartiendrait à la commission de classer la procédure ou de la transmettre au ministre de la justice aux fins de saisine du CSM.

Il a par ailleurs relevé qu'il appartenait aux organes disciplinaires des auxiliaires de justice de les sanctionner plus efficacement en cas de manquement professionnel.

M. François Zocchetto a évoqué l'alternative de placer la nouvelle instance de filtrage auprès du Président de la République, gardien de l'autorité judiciaire, afin de lui conférer une plus grande légitimité.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a objecté que le Président de la République n'avait pas de compétences particulières en matière de discipline des magistrats, les formations disciplinaires du CSM étant présidées, selon le cas, par le Premier président ou le procureur général de la Cour de cassation.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé souhaitable que le Médiateur se borne à remédier à des dysfonctionnements administratifs et non à connaître de comportements fautifs de magistrats.

Jugeant complexe le dispositif adopté par l'Assemblée nationale car soumettant la saisine finale du CSM à trois filtres : un parlementaire, le Médiateur de la République et le ministre de la justice ou les chefs de juridiction, M. Robert Badinter s'est félicité de l'initiative du rapporteur de créer une commission de filtrage. Soulignant que l'amendement prévoyait la présence au sein de cette commission de quatre anciens membres du CSM, il a jugé préférable de placer celle-ci directement auprès du Conseil, afin d'éviter pour le justiciable des circuits multiples, préjudiciables à la lisibilité du dispositif. Il a ainsi pris l'exemple du classement d'une réclamation par la commission des requêtes, alors que le garde des sceaux déciderait ensuite de poursuivre le magistrat devant le CSM.

Réagissant à une remarque de M. Patrice Gélard, M. Jean-René Lecerf a souligné que le risque d'inconstitutionnalité du dispositif de l'Assemblée nationale pouvait être écarté à condition que le Médiateur, saisi directement par tout justiciable sans filtre parlementaire, transmette, sans instruction préalable, la réclamation au garde des sceaux.

Soulignant l'amélioration apportée par le rapporteur à la solution retenue par l'Assemblée nationale, M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré favorable à une commission des requêtes placée auprès du CSM, faisant valoir l'intérêt de garantir son indépendance à l'égard du garde des sceaux, qui nommerait quatre des cinq membres de cette instance.

Tout en saluant l'apport de l'amendement du rapporteur, M. Christian Cointat a partagé l'analyse de M. Robert Badinter sur la nécessité de rattacher la nouvelle instance au CSM afin de simplifier le dispositif.

Mme Alima Boumediene-Thiery a évoqué une autre possibilité : auprès du CSM, une commission nationale de la déontologie de la justice qui fonctionnerait selon le modèle de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Après avoir regretté la précipitation dans laquelle le projet de loi organique avait été élaboré pour répondre aux attentes de l'opinion publique après l'affaire Outreau, M. Hugues Portelli a jugé opportune la création de la commission de transparence de la justice, sous réserve de son rattachement au CSM.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a partagé l'avis des différents orateurs sur le rattachement de la nouvelle instance au CSM.

M. Patrice Gélard, président, a rappelé l'hostilité du garde des sceaux à l'égard de tout système qui porterait atteinte à ses prérogatives en matière de poursuite disciplinaire.

M. Pierre Fauchon a jugé que le système envisagé ne limitait pas les pouvoirs du garde des sceaux dès lors qu'il était déjà loisible aux chefs de cour d'appel de saisir directement le CSM. A cet égard, il a espéré que le nouveau dispositif incite les chefs de cours d'appel à user plus activement de cette faculté, ouverte depuis 2001.

M. Laurent Béteille, partageant les critiques exprimées sur le dispositif de l'Assemblée nationale, a souhaité simplifier l'amendement proposé par le rapporteur en supprimant la transmission au garde des sceaux aux fins de saisine du CSM puisqu'en pratique, le ministre de la justice serait tenu de saisir le CSM si la commission des requêtes admettait la recevabilité de la plainte.

M. Jean-Jacques Hyest a objecté que le garde des sceaux disposait de l'appui efficace de l'inspection générale des services judiciaires, comme l'avait démontré l'enquête diligentée à l'occasion de l'affaire « Grégory ».

Rejoignant l'analyse de M. Laurent Béteille, M. Christian Cointat a jugé nécessaire de rendre le dispositif plus cohérent, faisant valoir que le garde des sceaux, saisi par la commission, aurait une compétence liée pour saisir le CSM. Il a ajouté que l'amendement envisageait de doter le garde des sceaux du pouvoir de nommer quatre des cinq membres de la nouvelle instance.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que l'amendement soumis à la commission était le fruit d'un travail approfondi mené à la suite de nombreuses auditions. Il a invité les différents orateurs à proposer des solutions alternatives lors de la prochaine réunion de la commission.

La commission a adopté l'amendement dans la rédaction proposée par le rapporteur.

A l'article 7 A (actualisation d'une référence à l'outre-mer au sein de l'ordonnance du 22 décembre 1958), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 7 (accès de droit des procureurs généraux de cour d'appel aux emplois hors hiérarchie du parquet de la Cour de cassation), elle a adopté un amendement visant à soumettre à l'avis du CSM la nomination des procureurs généraux aux emplois hors hiérarchie de la Cour de cassation.

A l'article 8 (suspension d'un magistrat en raison de son état de santé), elle a adopté un amendement tendant à instituer un comité médical national ad hoc compétent pour examiner les comportements pathologiques des magistrats.

A l'article 8 bis (mobilité statutaire préalable à l'accès aux emplois placés hors hiérarchie), la commission a adopté un amendement visant à faciliter la gestion de la nouvelle mobilité statutaire du corps judiciaire, d'une part, en ouvrant cette mobilité aux magistrats du second grade qui justifient d'au moins quatre années de services effectifs dans le corps judiciaire, d'autre part, en réduisant la durée de la mobilité, qui pourrait être d'un ou deux ans. M. Patrice Gélard, président, s'est fait confirmer que cette mobilité pourrait notamment être effectuée au sein de la fonction publique territoriale.

Après l'article 8 ter, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel pour opérer des coordinations.

Aux articles 9 (coordination avec l'interdiction de l'honorariat pour les magistrats mis à la retraite d'office) et 9 bis (coordination avec la création des avocats généraux référendaires), elle a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 11 (entrée en vigueur de la loi), elle a adopté un amendement permettant de prévoir des modalités d'entrée en vigueur de la loi organique particulières pour la mobilité statutaire et l'allongement de la durée du « stage avocat » accompli au cours de la formation initiale.

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

Justice - Procédure pénale - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi n° 133 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.

M. François Zocchetto, rapporteur, a tout d'abord estimé que, si le projet de loi pouvait être considéré par certains comme une réponse trop partielle aux dysfonctionnements révélés par l'affaire d'Outreau, une réaction immédiate du législateur s'imposait cependant compte tenu des préoccupations de l'opinion publique et de la nécessité de maintenir le lien de confiance entre les magistrats et les justiciables.

Après avoir concédé que la matière pénale évoluait souvent selon des effets de balancier, il a estimé que le projet de loi s'accordait largement aux principes défendus avec constance par le Sénat, en s'efforçant de favoriser un travail plus collectif des magistrats, d'encadrer davantage le placement en détention provisoire, de renforcer le caractère contradictoire de la procédure pénale et de favoriser la célérité de la justice.

Il a tout d'abord expliqué qu'afin de rompre la solitude du juge d'instruction, le texte visait à renforcer, dans un premier temps, le recours à la cosaisine exercée dans le cadre de pôles de l'instruction et, dans un second temps, à instituer la collégialité de l'instruction.

Il a rappelé que la collégialité ou la cosaisine des magistrats instructeurs avait inspiré plusieurs réformes, en particulier la loi du 10 décembre 1985 portant réforme de la procédure d'instruction en matière pénale, initiée par M. Robert Badinter, alors garde des sceaux, qui instituait auprès de chaque tribunal d'instance une ou plusieurs chambres d'instruction mais qui n'avait jamais pu être appliquée.

Indiquant que la cosaisine était actuellement possible pour les dossiers graves et complexes, il a fait observer qu'elle se heurtait toutefois, en pratique, à l'insuffisance des effectifs des juges d'instruction, 66 des 180 tribunaux de grande instance ne comportant qu'un seul juge d'instruction tout en ne traitant cependant qu'un peu moins de 5 % des dossiers, avant de signaler que la cosaisine fonctionnait efficacement au sein de la section antiterroriste du tribunal de grande instance de Paris.

Le rapporteur a expliqué que le projet de loi prévoyait la création de pôles de l'instruction regroupant plusieurs juges d'instruction dans certains tribunaux de grande instance et seuls compétents pour connaître des informations en matière criminelle ou faisant l'objet d'une cosaisine, tout en précisant que l'affaire retournerait ensuite dans le tribunal du lieu de l'infraction pour la phase de jugement.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait complété ce dispositif en instituant la collégialité de l'instruction pour les actes les plus importants, dans un délai de cinq ans, afin de garantir la mobilisation des moyens humains et matériels nécessaires à la réussite de cette réforme.

Relevant que la mise en place des pôles de l'instruction suscitait de réelles inquiétudes des avocats, M. François Zocchetto, rapporteur, a estimé que, si la proximité territoriale était souhaitable pour le traitement de certaines affaires judiciaires, essentiellement en matière civile, il n'en était pas de même pour les affaires pénales complexes, et qu'il convenait d'éviter que le juge d'instruction, isolé dans un tribunal de grande instance, ne se trouve placé dans une « collégialité » de fait avec le parquet.

Considérant que l'instauration de la collégialité était une réforme essentielle, il a proposé de ramener de cinq à trois ans son délai d'entrée en vigueur.

Rappelant que la détention provisoire était au coeur des dysfonctionnements de la procédure pénale constatés lors de l'affaire d'Outreau, et que son régime juridique faisait l'objet d'une importante instabilité législative, il a relevé que le nombre de prévenus -soit un tiers des personnes détenues- était stable depuis plusieurs années.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté qu'une fois l'instruction achevée, il arrivait fréquemment que le mis en examen placé en détention provisoire attende plusieurs mois pour être jugé du fait de l'encombrement des juridictions.

M. François Zocchetto, rapporteur, en est convenu et a regretté les délais d'audiencement excessifs. Il a relevé que la détention provisoire était trop souvent préférée au contrôle judiciaire. Il a considéré que les autres critiques pouvant être formulées à propos de la détention provisoire étaient principalement la prise en compte imprécise des critères de l'article 144 du code de procédure pénale, sa durée excessive, qui représentait en moyenne, en 2004, deux ans en matière criminelle et 6,4 mois en matière correctionnelle ainsi que le contrôle insuffisant du juge des libertés et de la détention et de la chambre de l'instruction, principalement du fait de leur manque de moyens.

Il a indiqué que, pour améliorer le système de la détention provisoire, il convenait de privilégier le plus possible le contrôle judiciaire et de préciser les critères du placement en détention provisoire.

Il a considéré qu'il convenait d'éviter de compliquer les critères actuellement applicables pour la détention provisoire et de réduire le recours à celui de trouble à l'ordre public pour décider d'un placement, en proposant, en matière correctionnelle, que, non seulement il ne puisse plus être utilisé pour prolonger une détention provisoire, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, mais qu'il ne figure plus non plus parmi les critères pouvant justifier une détention provisoire. Il a en effet expliqué que le placement en détention provisoire pouvait souvent être fondé sur un autre critère que le trouble à l'ordre public lorsqu'il se justifiait pleinement.

Il a ensuite indiqué que la procédure de placement en détention provisoire devant le juge des libertés et de la détention devrait désormais prévoir l'assistance obligatoire des mis en examen par un avocat ainsi que la publicité du débat relatif à la détention provisoire pour les personnes majeures mises en examen, sous réserve de certains cas limitativement énoncés. Ne se déclarant pas pleinement convaincu par cette dernière disposition, il a toutefois relevé que le procureur de la République et le mis en examen pouvaient toujours s'opposer à la publicité, les débats se déroulant alors et le juge statuant, comme aujourd'hui, en audience de cabinet.

Il a également précisé que, dans sa version issue de l'Assemblée nationale, le texte proposait que le président de la chambre de l'instruction puisse la saisir au bout de trois mois, puis tous les six mois, afin qu'elle examine publiquement et contradictoirement l'ensemble de la procédure, constatant qu'elle ne le faisait pas actuellement d'elle-même. Considérant que cette mesure serait difficile à mettre en place avec les moyens actuels des chambres de l'instruction, il a rappelé que, lors de son audition par la commission, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, avait donné certains engagements en la matière, en particulier pour augmenter leurs effectifs.

M. François Zocchetto, rapporteur, a ensuite expliqué que, pour renforcer le caractère contradictoire de la procédure pénale, le projet de loi prévoyait l'enregistrement audiovisuel en matière criminelle des interrogatoires de gardes à vue ainsi que des personnes mises en examen. Il a précisé que sur 1,6 million de mis en cause en 2005, près de la moitié avaient été placés en garde à vue, seuls 18 % d'entre eux ayant dépassé vingt-quatre heures et 67.000 ayant abouti à une mesure de détention.

Indiquant que seules 20 % des gardes à vue des mineurs délinquants faisaient actuellement l'objet d'un enregistrement audiovisuel malgré l'obligation légale, il a affirmé la nécessité de veiller à ce que le dispositif prévu par le projet de loi soit réellement appliqué et qu'il proposerait un amendement en ce sens.

Il a considéré que l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires des personnes mises en examen dans le cabinet du juge d'instruction n'avait pas beaucoup de sens dans la mesure où un greffier et l'avocat du mis en examen étaient déjà présents, tout en constatant que la majorité des magistrats entendus par lui n'était pour autant pas hostile à cette mesure. Il a indiqué que M. Jean-Patrick Courtois, dans son rapport sur l'enregistrement audiovisuel des gardes à vue, estimait le coût de cette mesure à 72,4 millions d'euros en investissement initial et à 5,7 millions d'euros par an en fonctionnement pour la police et la gendarmerie. Selon les informations communiquées par le ministère de la justice, ces dépenses s'élèveraient à 1,146 million d'euros pour l'équipement et à 62.000 euros par an en fonctionnement pour les interrogatoires devant le juge d'instruction, pour un nombre d'affaires criminelles s'élevant à 8.750 par an.

Puis il a évoqué la réforme proposée en matière d'expertise, qui renforce son caractère contradictoire, en offrant au procureur de la République et aux avocats des parties la possibilité notamment de demander d'adjoindre un expert à celui désigné par le magistrat.

Il a également signalé la mise en place d'une procédure contradictoire du règlement des informations.

Présentant les dispositions du projet de loi tendant à garantir une certaine célérité de la justice pénale et à désencombrer les juridictions, qui s'appuient sur les recommandations du rapport de la mission présidée par M. Jean-Claude Magendie, M. François Zocchetto, rapporteur, a expliqué qu'afin de limiter les plaintes abusives et dilatoires, fréquentes dans les affaires familiales, prud'homales et financières, le projet de loi proposait de restreindre le champ d'application de la règle selon laquelle « le criminel tient le civil en l'état » aux seules actions civiles en réparation du dommage causé par une infraction faisant l'objet d'un procès pénal. Après avoir relevé que cette disposition avait fait l'objet d'importantes discussions à l'Assemblée nationale, il a indiqué qu'il proposerait, par un amendement, de supprimer le troisième alinéa du texte proposé sur ce sujet par le projet de loi, qui était susceptible de faire l'objet d'interprétations ambiguës et de laisser croire que le juge civil ne serait, dans les autres hypothèses, en aucun cas tenu de prendre en compte la décision rendue au pénal.

Il a signalé que le projet de loi prévoyait également de subordonner, en matière délictuelle, le dépôt d'une plainte avec constitution de partie civile à la saisine préalable du procureur de la République.

Après avoir rappelé l'existence de règles spécifiques pour le recueil des déclarations des mineurs victimes de certaines infractions, en particulier la possibilité pour le procureur de la République ou le juge d'instruction de désigner un administrateur ad hoc et de faire bénéficier le mineur victime de l'assistance d'un avocat lorsqu'il se constitue partie civile, il a indiqué que le projet de loi prévoyait, d'une part, de rendre obligatoire l'assistance par un avocat des mineurs victimes dès leur audition par le juge d'instruction et, d'autre part, de renforcer l'obligation d'enregistrement audiovisuel des auditions des mineurs victimes en restreignant les possibilités de dérogation. Sur ce dernier point, il a expliqué qu'était notamment supprimée la nécessité d'obtenir le consentement de l'enfant ou de son représentant légal pour effectuer l'enregistrement, ce qui pourrait être considéré comme une remise en cause des droits du mineur victime. Il a estimé cependant que les services de police judiciaire ou des juges d'instruction manifestaient parfois des réticences à procéder à l'enregistrement indépendamment de la position prise par l'enfant et que la disposition proposée permettrait un usage plus fréquent de ces enregistrements, très utiles pour alléger le nombre d'auditions du mineur victime ainsi que pour la procédure pénale.

M. Robert Badinter a précisé que, si l'enregistrement audiovisuel des auditions devait se généraliser, il conviendrait de s'assurer que les installations techniques appropriées pour recevoir les mineurs soient généralisées.

M. Yves Détraigne a émis des doutes sur l'efficacité de la cosaisine et de la collégialité, craignant que le système judiciaire ne dispose de moyens suffisants pour mettre en place cette réforme et s'interrogeant sur l'effectivité du travail collectif des magistrats de l'instruction. Tout en concédant que l'éloignement territorial des affaires criminelles pourrait permettre de traiter plus sereinement certains dossiers, il a craint qu'il ne complique le fonctionnement de la justice, notamment pour les avocats.

Jugeant utile l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires des gardes à vue et des mis en examen devant le juge d'instruction, il a toutefois souhaité savoir si une sanction était prévue pour réprimer toute diffusion de l'enregistrement, M. François Zocchetto, rapporteur, lui précisant que cet acte était passible d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende.

M. Pierre Fauchon s'est également déclaré sceptique quant à l'instauration de la collégialité de l'instruction, estimant qu'un seul juge continuerait, au sein de cette équipe, à être effectivement chargé du dossier et qu'il serait plus utile de faire en sorte que les postes de juges d'instruction soient pourvus par des magistrats expérimentés.

Partageant la position défendue par les précédents intervenants s'agissant de la collégialité, M. Laurent Béteille a rappelé la nécessité qu'un juge suive vraiment l'instruction, avant de considérer que les autres magistrats du collège seraient certainement mal placés pour contredire la décision prise par celui de leurs collègues qui aurait le plus suivi le dossier. Se déclarant favorable au développement des magistrats spécialisés, il a estimé que les juges sortant de l'Ecole nationale de la magistrature n'avaient pas encore acquis une expérience suffisante.

S'interrogeant sur les effets réels de l'instauration de la collégialité de l'instruction, M. Pierre-Yves Collombat a jugé restrictif le fait que seul le juge coordonnateur puisse saisir le juge des libertés et de la détention pour ordonner une mise en liberté d'office et rendre l'ordonnance de règlement.

Il a considéré que la question de la détention provisoire répondait principalement à une préoccupation médiatique et s'est déclaré favorable à la suppression du critère du trouble à l'ordre public pour justifier un placement en détention provisoire, les autres critères étant suffisants.

Il s'est enfin interrogé sur le bien-fondé de l'obligation faite à la personne s'estimant lésée de saisir préalablement le procureur de la République avant de déposer une plainte avec constitution de partie civile en matière délictuelle.

Constatant que les débats sur la collégialité étaient identiques à ceux qu'il avait connus en 1985 lors de l'examen de la loi qu'il présentait en tant que garde des sceaux, M. Robert Badinter a rappelé que cette réforme de l'instruction avait, à l'époque, été engagée à la suite de l'affaire « Grégory », dans le même esprit que celui qui guide le présent projet de loi après l'affaire d'Outreau.

Affirmant que, pour que le système judiciaire fonctionne, il convient de choisir entre l'instauration de la procédure accusatoire, pour laquelle la France ne lui paraît pas prête, et la mise en place de la collégialité de l'instruction, il a jugé indispensable que les magistrats de l'instruction travaillent en équipe, estimant que la formation auprès de professionnels expérimentés était le meilleur moyen pour apprendre son métier et acquérir de l'expérience. Il a ajouté que la collégialité permettait d'assurer la continuité du traitement des dossiers en cas d'absence de certains magistrats, et aussi d'encourager les juges d'instruction à exercer un regard critique sur les décisions prises par leurs collègues, la responsabilité du collège étant collective.

Il a expliqué que la loi qu'il avait fait adopter en 1985 n'avait jamais été mise en place du fait, d'une part, qu'il ne l'avait pas accompagnée d'une réforme de la carte judiciaire et, d'autre part, que le gouvernement suivant n'avait pas souhaité poursuivre le travail de ses prédécesseurs.

Après avoir rappelé que la cosaisine ne saurait avoir les mêmes vertus que la collégialité dans la mesure où elle n'est pas obligatoire, il a regretté que le dispositif de la loi de 1985 n'ait jamais été mis en oeuvre, avant de réaffirmer la nécessité de réformer la carte judiciaire en exprimant la crainte qu'aucun magistrat n'accepte d'occuper les postes de juge d'instruction dans les tribunaux dans lesquels il n'y aurait pas de pôles de l'instruction.

Estimant que la collégialité tout au long de l'instruction constituerait idéalement la meilleure solution, M. Pierre Fauchon s'est demandé s'il ne serait pas opportun que l'avocat puisse demander la collégialité de l'instruction.

Tout en comprenant le scepticisme et les hésitations de ses collègues s'agissant de l'instauration de la collégialité, M. François Zocchetto, rapporteur, a toutefois indiqué que le dispositif proposé par le projet de loi lui paraissait intéressant, en prévoyant une coordination du collège par un magistrat du premier grade et en déterminant précisément, par une liste exhaustive, les seules compétences devant être exercées collégialement. Il a enfin précisé que l'association des magistrats instructeurs s'était déclarée très favorable au développement du travail en équipe.

A l'article premier A (institution de la collégialité de l'instruction), la commission a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement tendant à prévoir qu'une fois la collégialité instaurée, le juge d'instruction pourrait néanmoins statuer seul à condition d'avoir recueilli l'assentiment de la personne en présence de son avocat.

Aux articles premier C et premier D (institution de la collégialité de l'instruction), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article premier (création de pôles de l'instruction), la commission a adopté un amendement tendant à corriger une erreur de référence et trois amendements rédactionnels.

A l'article 2 (cosaisine des juges d'instruction), la commission a adopté six amendements ayant pour objet, outre des améliorations rédactionnelles, de :

- prévoir que les parties ne pourraient formuler une nouvelle demande de cosaisine des juges d'instruction avant un délai de six mois ;

- préciser que le président du tribunal de grande instance disposerait d'une compétence liée pour ordonner une cosaisine demandée avec l'accord du juge d'instruction ;

- indiquer que le dessaisissement du juge d'instruction, décidé avec son accord, en cas de cosaisine demandée pour une information ouverte dans un tribunal de grande instance dépourvu de pôle de l'instruction, prendrait effet à la date de désignation des juges d'instruction du pôle ;

- préciser que la chambre de l'instruction devait statuer dans un délai d'un mois à compter de sa saisine lorsqu'une information a été ouverte dans un tribunal de grande instance sans pôle de l'instruction et lorsque le juge d'instruction refuse d'être dessaisi.

A l'article 3 (critères de placement en détention provisoire), la commission a adopté un amendement rédactionnel ainsi que deux amendements tendant à supprimer les dispositions prévues par le projet de loi pour compléter certains critères fondant le placement en détention provisoire.

Elle a également adopté un amendement tendant à supprimer le critère du trouble à l'ordre public pour justifier le placement en détention provisoire en matière correctionnelle.

Rappelant que l'Assemblée nationale avait déjà difficilement obtenu le retrait de ce critère pour le prolongement de la détention provisoire, M. Jean-René Lecerf s'est demandé s'il était opportun de rouvrir ce débat, ajoutant que la suppression de ce critère en matière correctionnelle empêcherait notamment le placement en détention provisoire des personnes mises en cause dans des affaires de sécurité routière.

M. Pierre-Yves Collombat a répondu que pour cette dernière catégorie de mis en examen, il convenait, non pas de les placer en détention provisoire, mais de les juger rapidement, M. François Zocchetto, rapporteur, ajoutant qu'il existait des procédures accélérées de jugement à cet effet.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il convenait de rendre la détention provisoire exceptionnelle, en favorisant notamment le recours au contrôle judiciaire, avant de constater les modifications constantes de la législation sur ce sujet, expliquées par des effets de balancier incessants.

M. François Zocchetto, rapporteur, ayant affirmé qu'il était préférable de supprimer ce critère dont l'emploi pouvait faire l'objet de nombreuses critiques en matière correctionnelle, M. Jean-René Lecerf a estimé qu'il conviendrait en contrepartie de s'assurer du jugement rapide de ces affaires.

A l'article 4 (principe de la publicité du débat sur le placement en détention provisoire), la commission a adopté trois amendements ayant respectivement pour objet :

- de prévoir l'avis du juge d'instruction sur la pertinence de la publicité du débat concernant la détention provisoire en indiquant qu'il figurerait dans la procédure afin que le juge des libertés et de la détention en soit informé avant de prendre sa décision ;

- d'ajouter la présomption d'innocence parmi les critères d'opposition à la publicité des débats ;

- d'indiquer que si le juge des libertés et de la détention n'ordonne pas le placement en détention provisoire à l'issue de l'incarcération provisoire, l'intéressé sera mis en liberté d'office.

A l'article 5 (contrôle de la détention provisoire par la chambre de l'instruction), la commission a adopté un amendement tendant à préciser les modalités selon lesquelles l'arrêt rendu par la chambre de l'instruction sur la demande tendant à s'opposer à la publicité du débat devant cette juridiction pourrait faire l'objet d'un pourvoi en cassation.

Elle a également adopté deux amendements ayant pour objet de limiter à la seule personne mise en examen détenue la possibilité de demander un réexamen de la procédure par la chambre de l'instruction.

Elle a adopté un amendement visant à compléter les demandes que les parties peuvent présenter devant la chambre de l'instruction en prévoyant qu'ils peuvent aussi faire constater la prescription de l'action publique.

Elle a adopté un amendement tendant à prévoir que lorsque la chambre de l'instruction réexamine l'ensemble de la procédure mettant en cause une personne placée en détention provisoire, elle doit être saisie de tous les moyens pris de la nullité de la procédure et qu'à défaut, les parties ne seraient plus recevables à en faire état, excepté si elles n'avaient pu en connaître.

La commission a également adopté quatre amendements de coordination et deux amendements rédactionnels.

A l'article 6 (enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires des personnes placées en garde à vue), la commission a adopté un amendement visant à préciser que, lorsqu'un grand nombre de gardés à vue doivent être simultanément interrogés, la décision d'enregistrer ou non devrait être prise par le procureur de la République au regard des nécessités de l'enquête.

M. Robert Badinter s'est interrogé sur la nécessité de prévoir l'enregistrement audiovisuel des interrogatoires des gardés à vue et des mis en examen dans le cabinet du juge d'instruction, constatant que les enregistrements existants étaient actuellement très peu utilisés. M. François Zocchetto, rapporteur, a reconnu que d'après le rapport de M. Jean-Patrick Courtois sur l'enregistrement audiovisuel des gardes à vue, seule une quinzaine des enregistrements de gardes à vue des mineurs délinquants avait été jusqu'à présent consultée.

La commission a adopté un amendement tendant à prévoir que, lorsque l'enregistrement de la garde à vue serait impossible en raison de difficultés techniques, le procureur de la République devrait vérifier s'il ne peut être procédé à l'enregistrement par d'autres moyens, M. Jean-René Lecerf s'étant demandé selon quelles modalités l'enregistrement pourrait alors être effectué.

A l'article 7 (enregistrement audiovisuel, en matière criminelle, des interrogatoires des personnes mises en examen réalisés dans le cabinet du juge d'instruction), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de préciser que lorsque plusieurs mis en examen devraient être interrogés simultanément par le juge d'instruction, la décision d'enregistrer ou non devrait être prise au regard des nécessités de l'enquête.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 7, qui reprendrait les dispositions de l'article 18 du projet de loi ayant pour objet de prévoir que le Gouvernement présenterait un rapport, deux ans après l'entrée en vigueur de l'obligation d'enregistrement des gardes à vue et des mis en examen devant le juge d'instruction, sur le bilan de cette disposition, tout en le complétant afin que le rapport précise également les perspectives d'extension du champ d'application du dispositif.

A l'article 8 (octroi du statut de témoin assisté à la personne mise en examen - demande de confrontations séparées), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que la demande d'octroi du statut de témoin assisté pourrait être fondée sur les déclarations de la partie civile, d'un témoin, d'un témoin assisté ou d'une autre personne mise en examen.

A l'article 9 (renforcement du caractère contradictoire des expertises - transmission par voie électronique des pièces de procédure), la commission a adopté, outre trois amendements rédactionnels, un amendement tendant à prévoir que les conclusions des experts pourraient être communiquées directement au procureur de la République avec l'accord du juge d'instruction.

A l'article 11 (limitation du champ d'application de la règle en vertu de laquelle « le criminel tient le civil en l'état »), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa de cet article dont les dispositions lui paraissaient source d'ambiguïté.

M. Jean-René Lecerf s'étant demandé quelle serait dès lors la portée de cet article qui tend à réécrire l'article 4 du code de procédure pénale, relatif à l'action civile et qui pose le principe du « criminel tient le civil en l'état », M. François Zocchetto, rapporteur, a expliqué que la rédaction proposée par le projet de loi tendait à renforcer le lien de causalité entre l'action civile et l'infraction pénale ayant causé le préjudice qui doit être réparé, tout en rappelant que la Cour de cassation avait développé une jurisprudence interprétant de façon extensive le principe du « criminel tient le civil en l'état ».

Tout en étant favorable aux dispositions du projet de loi tendant à réduire le nombre de plaintes abusives ou dilatoires, le rapporteur a estimé que le juge civil ne devait pas pour autant disposer d'une liberté totale d'appréciation par rapport à la position susceptible d'être prise au pénal.

M. Jean-René Lecerf a craint qu'en supprimant le dernier alinéa de l'article, le dispositif proposé soit insuffisant.

A l'article 12 (prévenir les instructions injustifiées ou inutiles ouvertes du fait d'une plainte avec constitution de partie civile - limiter les demandes d'expertise abusives), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que la prescription de l'action publique serait suspendue entre le dépôt de la plainte par la personne s'estimant lésée auprès du ministère public ou du service de police judiciaire et la réponse du procureur de la République, ou passé un délai de trois mois, afin de lui garantir par la suite la possibilité de saisir directement le juge d'instruction par le biais d'une plainte avec constitution de partie civile.

Elle a également adopté un amendement tendant à rétablir un dispositif initialement prévu par le projet de loi mais supprimé par l'Assemblée nationale, ayant pour objet de permettre au procureur de la République de prendre, dans le cadre d'une plainte avec constitution de partie civile, des réquisitions de non-lieu lorsqu'il serait manifeste que les faits dénoncés par la partie civile n'ont pas été connus.

Elle a enfin adopté un amendement tendant à exclure la possibilité de mettre les frais d'expertise à la charge de la partie civile, dont la constitution a été jugée abusive ou dilatoire, dans les matières criminelles et de délit contre les personnes prévues par le livre II du code pénal.

A l'article 13 ter (institution d'un délai pour le dépôt du mémoire du ministère public ayant formé un pourvoi en cassation), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que, comme pour les autres demandeurs en cassation, le président de la chambre criminelle pourrait accorder, à titre dérogatoire, un délai supplémentaire au ministère public pour le dépôt de son mémoire.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 ter ayant pour objet d'instituer, comme en matière civile, la représentation obligatoire par un avocat à la Cour de cassation pour les pourvois relevant de la matière pénale.

Aux article 15 (renforcement de l'enregistrement obligatoire des auditions des mineurs victimes - coordination) et 15 ter (harmonisation des dispositions applicables pour l'enregistrement des gardes à vue des mineurs délinquants avec les mesures prévues pour celui des gardes à vue en matière criminelle), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que, comme pour l'enregistrement audiovisuel des auditions des personnes gardées à vue ou des mis en examen devant le juge d'instruction, l'absence d'enregistrement, du fait d'une impossibilité technique, d'une audition d'un mineur victime, d'une part, ou d'une garde à vue d'un mineur délinquant, d'autre part, devrait être mentionnée dans le procès-verbal, en précisant la nature de cette impossibilité, que le procureur ou le juge d'instruction devrait en être immédiatement avisé et vérifier qu'il n'est pas possible de procéder à l'enregistrement par d'autres moyens.

A l'article 16 (entrée en vigueur et dispositions transitoires), la commission a adopté un amendement tendant à réduire de cinq à trois ans le délai d'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction.

M. Jean-René Lecerf a craint que la réduction de ce délai ne rende difficile la mise en place de la réforme, dans la mesure où 550 nouveaux magistrats devraient alors sortir de l'Ecole nationale de la magistrature, M. François Zocchetto, rapporteur, lui répondant que cela ne serait le cas que si tous les postes de juge d'instruction étaient maintenus dans tous les tribunaux de grande instance.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la création des pôles de l'instruction et l'instauration de la collégialité constituaient un début de réforme de la carte judiciaire, laquelle pourrait être effectuée, malgré les oppositions, si la volonté politique existait en la matière.

Souscrivant aux propos du président, M. François Zocchetto, rapporteur, a considéré que le prochain garde des sceaux devrait s'atteler à la réforme de la carte judiciaire.

Au même article, la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que l'obligation de représentation pour les pourvois en cassation en matière pénale prévue dans un article additionnel après l'article 13 ter entrerait en vigueur douze mois après la publication de la loi, pour les seuls pourvois formés contre les décisions rendues après cette date.

A l'article 17 (application aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 18 (rapport dressant le bilan de l'obligation d'enregistrement des gardes à vue et des interrogatoires des personnes mises en examen dans le cabinet du juge d'instruction), la commission a adopté un amendement de suppression, par coordination avec l'amendement qu'elle avait adopté précédemment et qui tendait à insérer un article additionnel après l'article 7, lequel reprend, en les complétant, les mêmes dispositions.

Logement - Droit opposable au logement - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin examiné le rapport pour avis de M. Pierre Jarlier sur le projet de loi n° 170 (2006-2007) instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (urgence déclarée).

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a souligné la valeur symbolique et le caractère historique du texte, et rendu hommage à l'action de l'abbé Pierre, qui fut l'un des inspirateurs historiques de l'institution du droit au logement opposable, c'est-à-dire d'une obligation de résultat à la charge de la collectivité publique et d'une possibilité de recours juridictionnel pour en assurer le respect.

Il a rappelé que la commission des lois, comme la commission des affaires économiques, s'était saisie pour avis des cinq premiers articles du projet de loi, ce dernier étant examiné au fond par la commission des affaires sociales.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a indiqué que le droit au logement était consacré par les engagements internationaux de la France, par la loi et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui le considère comme un « objectif à valeur constitutionnelle ». Il a toutefois relevé que sa portée restait relative et, citant les chiffres du « mal logement », qu'il peinait à entrer dans les faits.

Après avoir souligné l'ampleur des efforts réalisés au cours de la législature pour développer l'offre de logements et la mettre en adéquation avec la demande, il a jugé les premiers résultats encourageants : 565.000 permis de construire délivrés, 430.000 logements mis en chantier, 97.230 logements locatifs sociaux financés dans le cadre du plan de cohésion sociale et 8.350 logements financés par l'Agence nationale de rénovation urbaine, 38.000 logements privés à loyers maîtrisés conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat en 2006, 30.000 places d'hébergement et d'insertion créées depuis 2002.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a observé que, selon le gouvernement, ces résultats permettaient d'aller plus loin et d'inscrire dans la loi un droit opposable au logement garanti par l'Etat. Après avoir rappelé les travaux du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées et du Conseil économique et social, il a présenté les dispositions du projet de loi.

Il a relevé qu'elles confiaient effectivement à l'Etat le rôle de garant du droit opposable au logement, mais prévoyaient un partage de responsabilités avec les délégataires du contingent préfectoral de logements sociaux (maires ou présidents d'établissements publics de coopération intercommunale).

Il a indiqué que le projet de loi exigeait, avant tout recours juridictionnel destiné à contraindre l'Etat ou le délégataire du contingent préfectoral à s'acquitter de son obligation, l'introduction d'un recours amiable devant la commission de médiation, actuellement chargée, dans chaque département, d'examiner les réclamations concernant les attributions de logements locatifs sociaux.

Il a précisé que la possibilité d'introduire un recours juridictionnel serait ouverte à toute personne jugée prioritaire par la commission de médiation et n'ayant pas reçu, dans un délai fixé par voie réglementaire, une offre de logement, de relogement ou d'accueil dans un structure adaptée tenant compte de ses besoins et de ses capacités.

Il a précisé que le recours serait examiné par un juge unique désigné par le président du tribunal administratif, statuant en premier et dernier ressort, en urgence et sans conclusions du commissaire du gouvernement, et disposant de la faculté d'assortir sa condamnation d'une astreinte dont le produit serait versé au fonds régional d'aménagement urbain.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a observé que la possibilité d'un recours juridictionnel serait ouverte progressivement :

- avant le 1er décembre 2008, dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale ayant obtenu la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral de droits à réservation de logements locatifs sociaux après la promulgation de la loi ;

- à compter du 1er décembre 2008, sur tout le territoire, pour les personnes appartenant à l'une des cinq catégories de demandeurs ayant le droit de saisir sans délai la commission de médiation ;

- à compter du 1er janvier 2012, pour tous les autres demandeurs.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a estimé que ce calendrier induisait, compte tenu de l'insuffisance globale de l'offre de logements et de son inadaptation à la demande, plusieurs risques : une concentration des demandes sur les communes disposant déjà de logements locatifs sociaux ; une remise en cause des efforts déployés, notamment par les maires et les bailleurs sociaux, pour assurer la mixité sociale et la rénovation urbaine des quartiers ; des tensions très vives au sein de la société provoquées par la déception des demandeurs prioritaires de ne pas obtenir les logements promis et le ressentiment des autres demandeurs à leur endroit ; la saturation des tribunaux administratifs.

En conséquence, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'apporter au projet de loi des aménagements substantiels et plusieurs compléments, s'articulant autour de trois axes essentiels :

- distinguer clairement droit à l'hébergement et droit au logement, en prévoyant un calendrier réaliste pour l'exercice de ces droits ;

- affirmer la responsabilité exclusive de l'Etat comme garant du droit au logement et du droit à l'hébergement, mais permettre aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre qui le souhaitent d'assumer cette responsabilité à titre expérimental, en contrepartie de compétences renforcées ;

- créer les conditions pour adapter l'offre de logements à la demande et éviter les procédures contentieuses.

Sous le bénéfice de ces observations et de ces amendements, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des dispositions dont elle s'était saisie.

M. Pierre-Yves Collombat a déclaré que le texte proposé constituait un exemple de législation « compassionnelle et médiatique ». Il a lui aussi jugé nécessaire de distinguer le droit au logement et le droit à l'hébergement, ce dernier étant plus facile à garantir.

Il a estimé qu'en raison de l'insuffisance globale de l'offre de logements et de son inadaptation à la demande, la mise en oeuvre du droit opposable au logement reposerait essentiellement sur les communes disposant de nombreux logements sociaux, souvent les plus en difficultés, et contribuerait à aggraver les déséquilibres entre les territoires. Par ailleurs, il a redouté que la réforme proposée ne conduise à une « mise en concurrence entre les pauvres », contraire à l'objectif de mixité sociale. Il a exprimé la crainte que les condamnations financières de l'Etat ne soient dérisoires.

En conclusion, M. Pierre-Yves Collombat a souligné la nécessité de développer l'offre de logements sociaux et regretté que l'Etat consacre davantage de crédits au financement du logement privé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, et Mme Catherine Troendle ont rappelé que le nombre des logements sociaux financés n'avait pas été aussi important depuis de nombreuses années.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a souligné que des efforts considérables étaient consentis pour construire des logements sociaux sans permettre encore d'assurer l'adéquation de l'offre à la demande.

A l'article 1er (principes essentiels du droit opposable au logement), la commission a adopté un amendement de réécriture globale tendant à préciser les contours du droit opposable au logement, à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer les titres de séjour requis pour qu'un étranger en situation régulière puisse exercer ce droit et à prévoir l'insertion de ces dispositions dans le code de la construction et de l'habitation.

A la demande de Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a énuméré les documents permettant actuellement à un étranger en situation régulière, en vertu d'un arrêté du 25 mars 1988, de présenter une demande de logement locatif social.

A l'article 2 (recours amiable devant la commission de médiation), la commission a adopté un amendement de réécriture globale tendant à :

- prévoir que le garant du droit opposable au logement est l'Etat en toutes circonstances, y compris en cas de délégation du contingent préfectoral de réservations de logements sociaux ;

- modifier la composition de la commission de médiation, instance devant laquelle les recours amiables devront être formés ;

- distinguer clairement les demandes de logement locatif social, c'est-à-dire de logement pérenne, et les demandes d'hébergement ou de logement de transition ;

- permettre à la commission de médiation de déterminer pour chaque demandeur, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques de l'offre de logement, de relogement ou d'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition ou un logement-foyer ;

- permettre au préfet, après avis des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale, de déterminer le périmètre dans lequel un organisme bailleur devra proposer au demandeur un logement répondant aux caractéristiques définies par la commission de médiation ;

- prévoir que le préfet peut également proposer au demandeur un logement appartenant au parc locatif privé conventionné par l'Agence nationale de l'habitat.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a indiqué que les décisions de la commission de médiation seraient susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Il lui a semblé probable que les contentieux soient nombreux.

Il a précisé, à la demande de M. Jean-Jacques Hyest, président, que cet amendement avait été élaboré conjointement avec le rapporteur de la commission des affaires sociales et celui de la commission des affaires économiques.

A l'article 3 (recours juridictionnel devant la juridiction administrative), la commission a tout d'abord adopté un amendement de coordination.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à rendre le droit à l'hébergement opposable dès le 1er décembre 2007, et non pas à compter du 1er décembre 2008.

Mme Catherine Troendle et M. Christian Cointat ont salué cet amendement, la première suggérant de prévoir une entrée en vigueur au 1er novembre 2007 afin qu'elle corresponde au début de la période d'interdiction des expulsions.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, l'a invitée à déposer un sous-amendement.

La commission a ensuite examiné un amendement tendant à reporter du 1er décembre 2008 au 1er janvier 2010, c'est-à-dire à la fin du plan de cohésion sociale, la possibilité d'un recours juridictionnel offerte aux personnes appartenant aux catégories de demandeurs d'un logement locatif social pouvant saisir sans délai la commission de médiation.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a estimé que le rythme actuel des constructions ne permettrait pas de répondre aux demandes dès la fin de l'année 2008. Il a toutefois précisé qu'il envisageait de retirer cet amendement en contrepartie de l'acceptation par le gouvernement d'autres amendements tendant à développer l'offre. Il a ajouté que la commission des affaires sociales ne proposerait pas de modification du calendrier prévu par le projet de loi, tandis que la commission des affaires économiques proposerait un report plus important.

M. Christian Cointat a suggéré d'ouvrir la possibilité d'un recours juridictionnel aux personnes appartenant aux catégories de demandeurs d'un logement locatif social pouvant saisir sans délai la commission de médiation dès le 1er décembre 2009.

La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

Elle a ensuite adopté un amendement ayant pour objet de permettre au demandeur, en l'absence de commission de médiation dans le département, d'exercer un recours juridictionnel, après avoir saisi le représentant de l'Etat dans le département, s'il n'a pas reçu une offre tenant compte de ses besoins et de ses capacités dans un délai fixé par voie réglementaire.

M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a expliqué qu'il s'agissait de prévoir une incitation forte à la création des commissions de médiation, en soulignant que seulement 76 départements s'étaient jusqu'à présent acquittés de cette obligation légale.

La commission a ensuite adopté un amendement ayant pour objet de supprimer les dispositions prévoyant l'application anticipée du droit au logement opposable dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui signeront une convention de délégation du contingent préfectoral entre la promulgation de la loi et le 1er décembre 2008.

Elle a adopté un amendement ayant pour objet de maintenir la possibilité de faire appel des décisions du juge administratif.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a indiqué que les recours en première instance devraient être dispensés du ministère d'avocat, mais que cette précision relevait du niveau réglementaire.

A la demande de Mme Alima Boumediene-Thiery, il a souligné que les demandeurs décidant de faire appel à un avocat pourraient bénéficier de l'aide juridictionnelle.

Enfin, la commission a adopté un amendement de coordination.

Elle a adopté deux amendements de suppression de l'article 4 (contenu des nouvelles conventions de délégation du contingent préfectoral) et de l'article 5 (contenu des conventions actuelles de délégation du contingent préfectoral) par coordination avec l'affirmation du rôle exclusif de garant du droit opposable au logement de l'Etat.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 afin de prévoir, conformément aux préconisations du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, une expérimentation donnant aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre la faculté d'assumer, avec l'accord de leurs communes membres, la responsabilité du droit opposable au logement en contrepartie de compétences renforcées.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 afin d'étendre l'obligation de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux, sous peine de sanctions financières applicables à compter de 2014 seulement, aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions et qui, sans faire partie d'une agglomération au sens du recensement général de la population, sont membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants.

En réponse à Mme Catherine Troendle, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a expliqué que, depuis le développement de l'intercommunalité, la définition des agglomérations retenue par l'INSEE, impliquant qu'aucune habitation ne soit séparée de la plus proche par plus de 200 mètres, paraissait ne pas tenir compte de la réalité des bassins de vie en excluant sans raison objective un grand nombre de communes de l'obligation de réaliser des logements locatifs sociaux.

Soulignant que le droit au logement devait pouvoir être opposable sur l'ensemble du territoire, il a marqué sa volonté d'éviter que les communes disposant du plus grand nombre de logements locatifs sociaux se trouvent, de facto, seules à devoir assumer l'obligation d'offrir un logement à toute personne qui en ferait la demande.

Enfin, il a souligné qu'il ne s'agissait pas d'imposer des sanctions financières aux communes, ces sanctions ne pouvant pas être infligées avant 2014, c'est-à-dire avant la fin du prochain mandat municipal, mais de se fixer un objectif pour assurer une meilleure couverture du territoire national en logements sociaux.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 afin de prévoir, dans le cadre du plan de cohésion sociale, le financement de 17.000 logements locatifs très sociaux supplémentaires chaque année, pour les années 2007, 2008 et 2009.

Après avoir précisé que le gouvernement avait d'ores et déjà annoncé que cet effort supplémentaire serait consenti en 2007, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il importait de lui adresser un signal fort afin que cet effort soit poursuivi en 2008 et 2009.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 afin de prolonger les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties accordées aux bailleurs sociaux en contrepartie de la signature d'une convention sur l'amélioration de la qualité du service rendu aux locataires.

Elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 afin de permettre aux propriétaires de logements privés conventionnés par l'Agence nationale de l'habitat de les louer à des personnes morales, notamment des associations, pour qu'elles les sous-louent à des personnes défavorisées.

Enfin, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 afin de corriger une erreur à l'article L. 442-4 du code de l'urbanisme relatif aux lotissements.

Sous réserve de ces amendements, la commission des lois a donné un avis favorable aux dispositions du projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dont elle s'est saisie.