COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mercredi 13 décembre 2006
  • Nomination de rapporteurs
  • Parité - Elections - Egal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives - Examen des amendements
  • Fonction publique - Fonction publique territoriale - Examen du rapport
  • Fonction publique - Modernisation de la fonction publique - Examen du rapport
  • Santé - Organisation de certaines professions de santé - Examen du rapport pour avis

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Mercredi 13 décembre 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les textes suivants :

- M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi organique n° 3391 (AN - XII^e législature) relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi n° 3392 (AN - XII^e législature) modifiant la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- M. François Zocchetto sur le projet de loi n° 3393 (AN - XII^e législature) tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- M. Henri de Richemont sur le projet de loi n° 3462 (AN - XII^e législature) portant réforme de la protection juridique des majeurs (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- M. Henri de Richemont sur la proposition de loi n° 406 (2005-2006), présentée par M. Nicolas About, visant à garantir le respect de la personne et de ses droits lorsqu'elle est placée sous tutelle ou sous curatelle.

Parité - Elections - Egal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 93 (2006-2007), tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

La commission a d'abord modifié la rédaction de son amendement n° 19.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que la rectification, d'ordre rédactionnel, tendait à une meilleure insertion du dispositif dans le projet de loi.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Avant l'article premier (Dispositions relatives à l'élection des adjoints au maire) la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 61 tendant à insérer un article additionnel présenté par M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à instituer l'alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes de candidats aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que la parité par groupes de six candidats sur les listes aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus avait fait ses preuves pour permettre aux femmes d'assumer en grand nombre un mandat municipal tout en garantissant une souplesse minimale dans la constitution de ces listes. Il a estimé qu'il conviendrait d'évaluer l'impact supposé de l'éventuelle instauration de ce dispositif pour les listes de candidats aux élections municipales avant de l'adopter.

M. Bernard Frimat a indiqué que cette proposition d'amendement résultait d'une longue réflexion.

A l'article premier, la commission a demandé le retrait des amendements n°s 52 et 53 présentés par M. Jean-René Lecerf, tendant d'une part, à substituer une proportion minimale de 40 % d'élus de chaque sexe à l'obligation de composition paritaire des listes de candidats prévue par le projet de loi pour l'élection des maires adjoints et, d'autre part, à prévoir que la recevabilité d'un candidat à la fonction de maire adjoint en cas d'élection partielle devait être subordonnée au respect de cette proportion.

M. Jean-René Lecerf a constaté que le projet de loi réussissait l'exploit de mettre en oeuvre des dispositions contraignantes pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives et de prévoir les moyens de les détourner par le biais d'élections partielles.

Il a estimé que le dispositif qu'il proposait restait fidèle à l'esprit de la réforme, mais prévoyait une plus grande souplesse dans son application, afin de tenir compte des réalités locales. Il a souligné que la prise en considération du sexe d'un conseiller municipal ne devait pas primer sur celle de sa disponibilité et de ses compétences lors du choix des maires adjoints.

Reconnaissant les limites de la rédaction de ses amendements, il a expliqué qu'ils répondaient aux inquiétudes des maires de certaines communes du département du Nord et qu'il les maintiendrait donc pour obtenir des assurances du gouvernement en séance publique sur l'application du dispositif de l'article 1^er.

A l'article 2 (Dispositions relatives aux fonctions exécutives des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse), la commission a demandé le retrait des amendements n°s 87, 86 et 85 présentés par M. Nicolas Alfonsi, tendant respectivement à préciser le jour de la première réunion de l'Assemblée de Corse à la suite de son élection, à remédier à l'imprécision du délai dans lequel doit se dérouler une élection partielle pour remplacer un conseiller exécutif de Corse dont le siège est vacant en cas de décès ou de démission, et à faire bénéficier d'un délai d'un mois les conseillers de l'Assemblée de Corse devenus membres du conseil exécutif pour démissionner.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a noté que les amendements de M. Nicolas Alfonsi tendaient à résoudre des difficultés pratiques réelles du fonctionnement de l'Assemblée de Corse, mais qu'elles étaient quelque peu éloignées de l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

M. Nicolas Alfonsi a déclaré que les problèmes posés étaient anciens et devaient être résolus rapidement. Il a indiqué qu'il présenterait ses amendements pour recueillir les intentions du gouvernement en la matière.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que ces dispositions pourraient faire l'objet d'une proposition de loi examinée au cours d'une séance mensuelle réservée.

A l'article 3 (Dispositions relatives aux conseillers généraux), la commission a donné un avis favorable au sous-amendement n° 41 à l'amendement n° 21 de la commission, présenté par Mmes Gisèle Gautier et Catherine Troendle, tendant à prévoir le remplacement d'un conseiller général dont le siège est vacant pour cause de limitation du cumul des mandats par la personne élue en même temps que lui, sous réserve d'une rectification tendant à la suppression de la référence à l'article L.O. 141 du code électoral relatif aux incompatibilités applicables aux parlementaires.

Rappelant que si les élus locaux sont obligés d'abandonner un ancien mandat et de conserver le dernier acquis lorsqu'ils sont atteints par le cumul, les parlementaires avaient la possibilité de démissionner du dernier mandat acquis, M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné le risque qu'un parlementaire puisse être candidat aux cantonales pour assurer la désignation de son remplaçant après sa démission.

Mme Catherine Troendle a indiqué qu'elle acceptait cette modification et qu'elle modifierait son sous-amendement en conséquence.

Après l'article 4 (Dispositions relatives au financement public des partis politiques), la commission a décidé de demander l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 38 tendant à insérer un article additionnel présenté par M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues, tendant à instituer des dispositions contraignantes favorisant l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives lors de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger.

M. Patrice Gélard a indiqué qu'il était favorable, à titre personnel.

M. Christian Cointat a affirmé que le gouvernement semblait favorable au principe d'introduire une obligation paritaire lors de l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger.

Il a souligné qu'à la différence de l'amendement n° 63 présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui introduisait l'alternance stricte entre candidats de chaque sexe sur les listes de candidats à l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger, l'amendement n° 38 prévoyait d'une part, à titre transitoire, un remplaçant de sexe différent pour les conseillers élus au scrutin majoritaire et, d'autre part, une obligation de composition paritaire sur les listes pour l'élection des conseillers désignés à la représentation proportionnelle.

Constatant que les amendements relatifs à l'Assemblée des Français de l'étranger ne pouvaient être directement rattachés à un article du projet de loi, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué qu'il demanderait à reporter leur examen après l'article 4 en séance publique.

Fonction publique - Fonction publique territoriale - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen en deuxième lecture du projet de loi n° 21 (2006-2007), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, relatif à la fonction publique territoriale.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a tout d'abord observé que le projet de loi, qui comprenait initialement 36 articles, en comptait désormais 81 à l'issue de la première lecture, dont 61 restant en navette, parmi lesquels l'Assemblée nationale avait voté dix suppressions.

Constatant que la réforme proposée par le Gouvernement avait recueilli un large accord des deux assemblées qui avaient, par ailleurs, accompli un important travail pour améliorer certains des dispositifs et compléter le texte qui leur était soumis, elle a rappelé les principales dispositions parmi les vingt articles adoptés en termes identiques par les deux assemblées dès la première lecture, insistant en particulier sur l'institution d'un collège des employeurs publics territoriaux qui devrait désormais être consulté sur toute question en matière salariale ou relative à l'emploi public territorial, sur la prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne et de l'avancement de grade ainsi que sur le maintien du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis des agents en cas de fusions d'établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes dans lesquels ils exercent leurs fonctions.

Après avoir fait mention des nombreuses dispositions qui, ayant uniquement fait l'objet d'améliorations rédactionnelles ou techniques par l'Assemblée nationale, avaient de facto recueilli l'accord des deux chambres sur le fond, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale avait confirmé la suppression, adoptée par le Sénat en première lecture, du Centre national de coordination des centres de gestion, que le projet de loi proposait initialement de créer. Elle a indiqué que l'Assemblée nationale n'avait en revanche pas souhaité qu'un centre de gestion assure, par le biais d'un conseil d'orientation, le recrutement et la gestion des fonctionnaires de catégorie « A+ », estimant le dispositif trop complexe et préférant maintenir la compétence du Centre national de la fonction publique territoriale en la matière.

Elle a également expliqué que plusieurs dispositions du texte du Sénat avaient été retravaillées par l'Assemblée nationale, afin principalement d'améliorer le dispositif proposé en matière de formation professionnelle, de définir clairement les missions des centres de gestion et de poursuivre la recherche d'une gestion efficace des ressources humaines.

Elle a indiqué que dix articles avaient également été supprimés par l'Assemblée nationale, non seulement par coordination ou par cohérence, afin de regrouper certaines mesures dans un même article ou parce que des dispositions identiques avaient été adoptées dans d'autres textes, mais aussi pour refuser :

- la création de commissions administratives paritaires communes à un établissement public de coopération intercommunale non obligatoirement affilié à un centre de gestion et certaines de ses communes membres (article 18 A) ;

- la prise en compte de la totalité des années d'ancienneté des seuls agents non titulaires de catégorie A relevant de la filière administrative et ayant bénéficié d'une intégration directe en vertu de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale (article 21 bis) ;

- que les conseils de discipline et conseils de discipline de recours rendent leurs avis à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés (article 28 bis) ;

- que les fonctionnaires momentanément privés d'emploi et pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale ou les centres de gestion ne voient plus leurs rémunérations réduites à hauteur des sommes qu'ils perçoivent à titre de cumul d'activités, lorsque ces dernières ont fait l'objet d'une autorisation dans le but de maintenir ou de développer des compétences favorisant le retour à l'emploi (article 28 quater) ;

- l'assouplissement des règles applicables en matière de recrutement de collaborateurs de cabinet, tendant à permettre à l'autorité territoriale d'en employer davantage, sans pour autant créer de dépenses supplémentaires pour le budget de la collectivité ou de l'établissement public (article 33 bis) ;

- d'interdire aux agents d'un établissement public de coopération intercommunale de se présenter aux élections municipales d'une commune membre de cet établissement (article 39).

Elle a enfin présenté les douze mesures nouvelles introduites dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, tendant à :

- assouplir certaines modalités de gestion des agents territoriaux : d'une part, les autorités territoriales devraient se voir confier la fixation des quotas d'avancement de grade pour chaque cadre d'emplois ou corps (article 22 bis) et, d'autre part, il est proposé de créer un titre emploi collectivité destiné à simplifier le recrutement d'agents non titulaires par les collectivités territoriales de moins de 1.000 habitants, pour un besoin occasionnel ou saisonnier (article 29 ter) ;

- reconnaître de nouveaux droits aux agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée (articles 18 AA et 18 AB) ;

- tenir compte de la situation particulière de certains personnels TOS de l'éducation nationale (articles 43 et 44) ;

- insérer les nouveaux congés pour validation des acquis de l'expérience et pour bilan de compétences parmi ceux auxquels ont actuellement droit les agents territoriaux, par coordination avec les dispositions proposées pour l'ensemble de la fonction publique, dans le projet de loi de modernisation de la fonction publique actuellement en cours de navette (article 5 bis) ;

- confier la présidence des conseils de discipline aux autorités territoriales, et non plus à des magistrats de l'ordre administratif (article 28 bis A) ;

- aligner le régime applicable en matière de transferts de compétences entre un centre communal d'action sociale et un centre intercommunal d'action sociale, tant en ce qui concerne les personnels que les biens, sur celui de droit commun des transferts de services communaux vers un établissement public de coopération intercommunale (article 35 bis A) ;

- prévoir des garanties de moralité pour les responsables des organismes de formation souhaitant recevoir l'agrément du ministère de l'intérieur pour dispenser des actions de formation aux élus locaux (article 42) ;

- consacrer l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes dans la fonction publique territoriale (article 45) ;

- procéder à une coordination (article 31 bis).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que les deux assemblées étaient déjà en accord sur un grand nombre de dispositions.

S'inquiétant de la reconnaissance par la loi des emplois fonctionnels de directeur général des services et de directeur général adjoint des services de mairies d'arrondissement, M. Jean-Claude Gaudin a souhaité que le dispositif proposé ne contribue pas à la création de nouvelles rivalités entre les directeurs généraux des services des mairies de plein exercice et ceux des mairies d'arrondissement, les relations entre ces mairies pouvant déjà être complexes. Tout en comprenant que les agents occupant de tels emplois bénéficient des avantages financiers afférents à leurs fonctions, il a demandé qu'il soit précisé dans la loi que la création de ces emplois fonctionnels soit effectuée dans le respect des compétences respectives des mairies de plein exercice et des mairies d'arrondissement définies par la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, lui eut suggéré de présenter un amendement afin d'obtenir les assurances nécessaires sur ce point et eut proposé que le rapport fasse état de cette préoccupation, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué que le fait de conférer le statut d'emploi fonctionnel aux emplois de directeur général des services et de directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissements ne devrait a priori ni remettre en cause la répartition des attributions, très différentes, entre les mairies de plein exercice et les mairies d'arrondissement, ni le rôle respectif de leurs directeurs généraux des services et directeurs généraux adjoints des services.

En réponse à M. Jacques Mahéas qui relevait que le CNFPT ne devrait pas demeurer compétent pour le recrutement et la gestion de tous les ingénieurs territoriaux, la majorité d'entre eux ne relevant pas de la catégorie dite « A+ » de la fonction publique territoriale, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué qu'elle proposait un amendement dans ce sens.

M. Jacques Mahéas s'est ensuite félicité de la mention expresse des actions de lutte contre l'illettrisme et pour l'apprentissage du français parmi les actions de formation pouvant être dispensées aux agents territoriaux, avant de faire part des difficultés rencontrées avec la nouvelle bonification indiciaire, et notamment pour le recrutement des auxiliaires de puériculture.

Il s'est également interrogé sur l'opportunité de permettre aux autorités territoriales de fixer elles-mêmes leurs quotas d'avancement, craignant des disparités entre les collectivités, au détriment des plus petites.

Faisant notamment référence à la création par le présent projet de loi du titre emploi collectivité et à la constitution d'un « statut bis » pour les agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée, il a critiqué le développement constant des dispositifs permettant de recruter plus facilement des agents contractuels.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a constaté que ses amendements permettraient de répondre à plusieurs des remarques formulées par M. Jacques Mahéas.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que certains élus qui critiquent le recours aux contractuels dans la fonction publique ne respectent pas leurs propres recommandations en tant qu'employeurs territoriaux.

Après que Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, eut proposé d'adopter sans modification l'essentiel des articles restant en navette, afin de permettre une adoption rapide du projet de loi, la commission a adopté quinze amendements tendant à modifier dix articles.

A l'article 8 (coordination - missions du Centre national de la fonction publique territoriale), la commission a adopté trois amendements tendant, outre une amélioration rédactionnelle, à :

- limiter le champ de compétences du CNFPT pour le recrutement et la gestion des ingénieurs territoriaux aux seuls ingénieurs en chef ;

- prévoir que le CNFPT serait également compétent, pour les agents dont il se voit confier le recrutement et la gestion, pour organiser les examens professionnels pour avancement de grade, et non seulement, comme le prévoit le projet de loi, en vue d'une promotion interne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était finalement sage que le CNFPT demeure compétent pour la gestion des personnels de catégorie « A+ », le faible nombre d'agents concernés ne justifiant pas la création d'une structure spécifique.

A l'article 18 AB (dispositifs applicables aux agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée), la commission a adopté un amendement tendant à encadrer la mise à disposition des agents non titulaires bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée, en la limitant aux cas où les fonctions qu'ils devront exercer sont de même nature que les précédentes et où elle est décidée au profit d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public ayant un lien étroit avec la collectivité ou l'établissement d'origine.

M. Simon Sutour a craint que cet encadrement ne soit pas suffisant.

A l'article 25 (octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de supprimer la limitation apportée par l'Assemblée nationale -qui avait réduit le remboursement par les centres de gestion au quart du montant versé par eux en compensation des décharges d'activité de service- à la mutualisation de la charge financière de certaines autorisations spéciales d'absence (article 25).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la mutualisation de ces autorisations spéciales d'absence était en effet bienvenue, MM. Pierre-Yves Collombat et Jean-Claude Peyronnet approuvant ces propos.

A l'article 29 ter (création d'un titre emploi collectivité), la commission a adopté un amendement de suppression de cet article qui crée un « titre emploi collectivité », estimant que, malgré un objectif louable de simplification des modalités de recrutement et de gestion des contractuels employés pour un besoin occasionnel ou saisonnier par les communes de moins de 1.000 habitants, ledit titre ne semblait concerner que très peu de recrutements pour une mise en place complexe et coûteuse.

A l'article 31 (coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 26 janvier 1984), la commission a adopté deux amendements de coordination et un amendement tendant à corriger une erreur de référence.

A l'article 35 bis (compétence de la collectivité territoriale de Corse en matière d'accueil, de restauration, d'hébergement, d'entretien général et technique dans les établissements scolaires dont elle a la charge, ainsi que pour le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service qui y travaillent), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article 42 (garanties de moralité des personnes responsables des organismes de formation des élus locaux), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la subordination de la délivrance de l'agrément à un organisme de formation souhaitant assurer des actions de formation aux élus locaux, à une enquête administrative sur le responsable dudit organisme pouvant donner lieu à la consultation des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales, afin de vérifier qu'ils n'ont pas un comportement ou ne commettent pas des agissements « contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes moeurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat » et « incompatibles avec l'exercice de l'activité considérée ». Elle a en effet jugé suffisamment proportionné le contrôle du casier judiciaire.

A l'article 43 (conditions d'attribution des logements de fonction aux personnels ouvriers et de service dans un établissement public local d'enseignement), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 44 (modalités de transfert des personnels techniciens, ouvriers et de services non affectés dans les lycées et collèges au moment du transfert des services aux collectivités territoriales ou leurs groupements), la commission a adopté un amendement pour que les personnels TOS qui n'étaient pas dans les collèges ou lycées au moment de leur transfert aux départements et régions, du fait d'un congé de présence parentale, puissent, lorsqu'ils sont réintégrés, être également mis à disposition de ces collectivités et bénéficier du droit d'option prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

A l'article 45 (promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes), la commission a adopté un amendement pour corriger une erreur de référence.

Sous le bénéfice de ces amendements, elle a décidé de proposer l'adoption du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale.

Fonction publique - Modernisation de la fonction publique - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Hugues Portelli, à l'examen du projet de loi n° 440 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation de la fonction publique.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a observé que ce projet de loi avait initialement pour principal objet de mettre en oeuvre les accords sur l'action sociale et l'évolution statutaire dans la fonction publique, conclus par le gouvernement avec plusieurs organisations syndicales en 2006, mais qu'il avait été complété par diverses dispositions introduites à l'Assemblée nationale en première lecture, le nombre de ses articles passant ainsi de 26 à 42.

Il a estimé que les mesures proposées pouvaient être ordonnées autour de trois thèmes : favoriser la formation et l'expérience professionnelle des agents ; développer les échanges entre administrations publiques et entre secteur public et secteur privé ; faciliter la gestion des ressources humaines.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a tout d'abord relevé que les dispositions relatives à la formation et à l'expérience professionnelle des agents étaient pratiquement identiques à celles prévues par le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, en cours de navette.

Il a ensuite exposé que le projet de loi, pour développer les échanges entre administrations publiques et entre secteur public et secteur privé, étendait les possibilités de mise à disposition en contrepartie d'une plus grande transparence, définissait un nouvel équilibre en matière de déontologie et apportait de nouvelles dérogations au principe de l'interdiction du cumul d'activités pour favoriser notamment la création ou la reprise d'une entreprise.

Enfin, M. Hugues Portelli, rapporteur, a estimé que les dispositions diverses du projet de loi formaient un ensemble disparate destiné à apporter une solution à des difficultés réelles, mais ponctuelles, certaines mesures consistant en un assouplissement de règles statutaires, d'autres ayant trait à l'action sociale et au financement de la protection sociale complémentaire, d'autres encore concernant des problèmes spécifiques à certains personnels.

M. Jacques Mahéas s'est étonné de l'intitulé du projet de loi, estimant que les dispositions proposées, loin de procéder à une modernisation de la fonction publique, organisaient le départ des fonctionnaires vers le secteur privé.

Il a souhaité connaître les dépenses exposées par les administrations publiques pour financer des actions de formation professionnelle qualifiante au bénéfice de leurs agents. A titre de comparaison, il a rappelé qu'un faible nombre de salariés du secteur privé suivaient de telles formations.

Il s'est déclaré favorable au principe du remboursement des mises à disposition et a souhaité que soient limitées les mises à disposition de salariés du secteur privé auprès des administrations de l'Etat et de ses établissements publics administratifs.

Enfin, il a marqué son inquiétude devant le développement du recours aux agents contractuels, notamment dans certaines collectivités territoriales, et la constitution à leur profit d'un « statut ».

Mme Jacqueline Gourault a indiqué que la plupart des collectivités territoriales recrutaient leurs agents en fonction de leurs compétences, et non de leur statut.

Enfin, M. Jacques Mahéas s'est insurgé contre les dispositions du projet de loi prévoyant une dérogation à l'interdiction du cumul d'activités pour la création ou la reprise d'une entreprise par un agent public.

S'il a reconnu que certaines dispositions du projet de loi apportaient des améliorations, à la marge, M. Pierre-Yves Collombat s'est déclaré scandalisé par la réforme des règles relatives au « pantouflage », estimant qu'elle organisait le départ des fonctionnaires vers le secteur privé. Il a rappelé qu'un rapport du service central de prévention de la corruption avait mis en exergue, il y a quelques années, le « pantouflage » d'environ la moitié des inspecteurs des finances, ainsi que le rôle d'anciens hauts fonctionnaires des impôts dans le développement de l'évasion fiscale. Il a estimé qu'aucune raison ne justifiait de faciliter le départ des fonctionnaires vers le secteur privé.

M. Pierre-Yves Collombat a par ailleurs marqué sa volonté de soumettre certains hauts fonctionnaires des services déconcentrés de l'Etat, notamment les trésoriers payeurs généraux et les directeurs des renseignements généraux, aux mêmes règles de passage dans la fonction publique territoriale que les préfets.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a tout d'abord indiqué que 7 % de la masse salariale de la fonction publique de l'Etat étaient consacrés à la formation permanente des agents.

M. Jacques Mahéas a estimé que la consommation des crédits était sans doute bien plus faible.

M. Jean-Claude Peyronnet a souhaité obtenir des précisions sur l'utilisation de ces crédits.

Rappelant que les fonctionnaires en formation restaient rémunérés par l'Etat, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que le montant total des crédits consacrés à la formation professionnelle pouvait tenir compte de cette rémunération, ainsi que des indemnités de déplacement et de séjour, ce qui compliquait les comparaisons entre les différents employeurs.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a ensuite précisé que l'inspection générale des finances avait recensé 2.800 mises à disposition « entrantes », c'est-à-dire auprès de l'Etat, concernant pour l'essentiel des agents des organismes de sécurité sociale, des services départementaux de la mutualité sociale agricole, ou d'établissements publics.

Enfin, évoquant le « pantouflage » des agents publics, il a indiqué qu'il proposerait à la commission plusieurs amendements destinés à renforcer le contrôle du respect des règles de déontologie.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que, seuls, 2 des 43 articles du projet de loi étaient consacrés au « pantouflage ». Il a rappelé que ce dernier n'avait pendant longtemps était soumis à aucune règle, ce qui avait conduit à une grande porosité, à l'époque des nationalisations de 1981-1982, entre les entreprises devenues publiques et les administrations chargées de les contrôler ou de passer des marchés avec elles. Il a estimé que la loi du 29 janvier 1993 avait permis de mettre un terme aux situations les plus choquantes, mais que le délai d'interdiction de cinq ans, applicable en cas de départ d'un agent public vers le secteur privé, s'avérait aujourd'hui sans doute excessif. Aussi la réforme proposée par le projet de loi, consistant à réduire ce délai en contrepartie d'un renforcement du rôle et de la composition de la commission de déontologie, lui a-t-elle semblé équilibrée. Enfin, il a indiqué qu'il n'y avait pas de raison d'empêcher tout départ des agents publics vers le secteur privé, car leurs administrations d'origine bénéficiaient, à leur retour, de l'expérience ainsi acquise.

M. Pierre-Yves Collombat a jugé illusoire de croire au retour dans le giron de l'administration d'un fonctionnaire parti dans le secteur privé.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 2 (formation professionnelle tout au long de la vie - reconnaissance d'un droit individuel à la formation - création de périodes de professionnalisation), elle a adopté un amendement ayant pour objet de préciser que l'autorité administrative prend en charge l'intégralité des frais de formation, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyant en effet une simple participation au financement de ces frais.

La commission a ensuite adopté un amendement modifiant l'intitulé du chapitre II du projet de loi, relatif à l'adaptation des règles de la mise à disposition.

Au texte proposé par l'article 7 du projet de loi pour l'article 41 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat (définition et conditions de la mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat), elle a adopté un amendement ayant pour objet de permettre la mise à disposition de fonctionnaires de l'Etat auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de leur service.

Au texte proposé par l'article 7 du projet de loi pour l'article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (périmètre et remboursement de la mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat), elle a adopté, outre trois amendements rédactionnels, deux amendements ayant respectivement pour objet :

- de permettre la mise à disposition des fonctionnaires de l'Etat auprès de l'ensemble des établissements employant des fonctionnaires hospitaliers ;

- de prévoir qu'en cas de mise à disposition auprès d'organismes contribuant à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, les fonctionnaires ne peuvent exercer que les seules missions de service public confiées à ces organismes.

Au texte proposé par l'article 7 du projet de loi pour l'article 43 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (mise à disposition de personnels de droit privé auprès de l'Etat et de ses établissements publics administratifs), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Au texte proposé par l'article 7 du projet de loi pour l'article 43 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (rapports annuels sur les mises à disposition), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 8 bis (mises à disposition de fonctionnaires territoriaux auprès des deux autres fonctions publiques), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'aligner les règles relatives à la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux sur celles prévues par l'article 7 du projet de loi pour les fonctionnaires de l'Etat, tout en conservant certaines spécificités actuelles :

- la possibilité de recruter un fonctionnaire en vue de le mettre à disposition pour effectuer tout ou partie de son service dans d'autres collectivités ou établissements que le sien sur un emploi permanent à temps non complet ;

- la possibilité d'une mise à disposition d'un fonctionnaire auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ;

- l'assimilation des services accomplis par les sapeurs-pompiers professionnels mis à disposition auprès de l'Etat ou de ses établissements publics, dans le cadre de leurs missions de défense et de sécurité civiles, à des services effectifs réalisés dans leur cadre d'emplois.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a exposé que l'alignement proposé se traduirait par :

- un assouplissement des conditions de mise à disposition ;

- un élargissement du périmètre des mises à disposition ;

- l'autorisation des mises à disposition entrantes de personnels de droit privé ;

- l'institution d'une obligation de remboursement, sauf pour les mises à disposition intervenant entre une collectivité territoriale et un établissement public administratif dont elle est membre, par exemple un établissement public de coopération intercommunale, ou qui lui est rattaché, auprès d'une organisation internationale intergouvernementale ou auprès d'un Etat étranger.

Il a précisé qu'à l'avenir, les associations bénéficiant de la mise à disposition de fonctionnaires territoriaux devraient donc rembourser leurs employeurs mais pourraient, le cas échéant, recevoir en contrepartie des subventions plus importantes, ce qui lui a semblé plus transparent.

A l'article 8 ter (mises à disposition de fonctionnaires hospitaliers auprès des deux autres fonctions publiques), la commission a adopté un amendement ayant pour objet d'aligner les règles relatives à la mise à disposition des fonctionnaires hospitaliers sur celles prévues par l'article 7 du projet de loi pour les fonctionnaires de l'Etat.

A l'article 9 (dispositions transitoires), elle a adopté un amendement de coordination.

La commission a ensuite adopté un amendement de réécriture de l'article 10 (délit de prise illégale d'intérêts) afin de supprimer la permission législative instituée par le projet de loi, en vertu de laquelle le juge pénal n'aurait pu être saisi d'un délit de prise illégale d'intérêts dès lors que l'agent ayant quitté l'administration aurait déjà reçu un avis exprès de compatibilité de la commission de déontologie, et de supprimer, par coordination, le nouveau délit pénal de non-saisine de la commission de déontologie.

A l'article 11 (réforme de la commission de déontologie), elle a adopté un amendement ayant pour objet de prévoir que, seuls, les agents non titulaires de droit public employés par l'Etat, une collectivité territoriale ou un établissement public et les agents contractuels des autorités administratives indépendantes doivent avoir été employés depuis plus d'un an par la même autorité ou collectivité publique pour entrer dans le champ du contrôle statutaire en matière déontologique.

Après avoir adopté un amendement de coordination, elle a examiné un amendement tendant à améliorer et à alléger la composition de la commission de déontologie.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a précisé que les modifications proposées consistaient à :

- préciser que le magistrat de l'ordre judiciaire peut être un magistrat en activité ou honoraire et à lui prévoir un suppléant, également magistrat de l'ordre judiciaire en activité ou honoraire ;

- réduire de trois à deux le nombre des personnalités qualifiées ;

- supprimer la présence, selon le cas, du directeur général de l'administration et de la fonction publique, du directeur général des collectivités locales ou du directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, en raison de la forte représentation de l'administration au sein de la commission prévue par le projet de loi et de la faible participation des intéressés aux réunions de la commission actuelle ;

- permettre au directeur du personnel de l'autorité dont relève l'agent de se faire représenter par le fonctionnaire de son choix ;

- prévoir un suppléant pour les directeurs d'administration centrale.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a marqué son opposition à la désignation de personnalités qualifiées, au sein de la commission de déontologie comme de tout autre organisme. Il a estimé préférable de prévoir la présence de magistrats.

MM. Hugues Portelli, rapporteur, et Jean-Jacques Hyest, président, ont estimé que la présence de personnalités extérieures à l'administration, dont une devrait avoir exercé des fonctions au sein d'une entreprise privée, permettrait aux autres membres de la commission de déontologie de disposer d'un éclairage utile. Ils ont en outre observé que, sur les huit membres de la commission, trois seraient magistrats.

M. Jacques Mahéas a suggéré d'exiger que les deux personnalités qualifiées occupent un emploi public au moment de leur désignation.

M. Hugues Portelli, rapporteur, s'est opposé à une telle modification en faisant valoir que la présence d'un avocat, par exemple, pourrait s'avérer utile. Il a ajouté qu'il convenait d'éviter de transformer cette commission en une autorité administrative indépendante.

La commission a adopté l'amendement dans la rédaction proposée par le rapporteur.

Elle a ensuite adopté, outre un amendement de précision, un amendement ayant pour objet de prévoir que l'administration est également liée par les avis d'incompatibilité de la commission de déontologie lorsqu'elle vérifie la compatibilité des fonctions exercées par l'agent avec un projet de création ou de reprise d'entreprise ou sa participation, en tant que chercheur, à la création d'une entreprise et aux activités d'entreprises existantes pour valoriser ses travaux.

A l'article 12 (coordinations), la commission a adopté un amendement ayant pour objet de corriger une erreur de référence.

A l'article 13 (redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions), elle a adopté, outre deux amendements rédactionnels, deux amendements ayant respectivement pour objet de :

- supprimer une mention inutile ;

- permettre la prolongation pour une année supplémentaire, au maximum, de la possibilité offerte à un agent public et au dirigeant d'une société ou d'une association à but lucratif recruté par une administration publique de déroger pendant un an à l'interdiction du cumul d'activités pour créer, reprendre ou continuer à gérer une entreprise.

M. Jacques Mahéas a marqué l'opposition du groupe socialiste à ce dernier amendement.

A l'article 14 (droit au service à temps partiel pour l'agent public qui crée ou reprend une entreprise), la commission a adopté trois amendements de précision.

A l'article 16 (abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 - suppression des règles de cumuls plus restrictives applicables aux agents à temps partiel - maintien des régimes spécifiques de cumuls), elle a adopté un amendement ayant pour objet de maintenir les règles relatives à l'interdiction de cumuler le supplément familial de traitement avec un avantage de même nature actuellement en vigueur, dont le projet de loi tend par erreur à restreindre le champ d'application.

A l'article 17 (coordinations au sein du code du travail), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 18 A (définition de l'action sociale), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 19 (précisions sur l'organisation des concours), elle a adopté un amendement tendant à prévoir que les examinateurs ayant évalué ou corrigé des épreuves d'un concours doivent participer, avec voix consultative, aux délibérations du jury pour l'attribution de la note se rapportant à ces épreuves.

La commission a ensuite adopté deux amendements tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 21, afin :

- de préciser, comme pour la fonction publique de l'Etat, que seul l'accès au premier grade des concours de catégorie C de la fonction publique hospitalière peut faire l'objet d'un recrutement sans concours ;

- d'ouvrir l'accès, par concours, aux grades supérieurs des corps de catégorie C de la fonction publique hospitalière.

A l'article 24 bis (élargissement des possibilités de recrutement dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, par la voie du tour extérieur, du détachement et de concours complémentaires), elle a adopté quatre amendements de précision.

A l'article 26 (champ d'application et entrée en vigueur des dispositions du projet de loi), la commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination.

Sous le bénéfice de ces amendements, elle a décidé de proposer l'adoption du projet de loi de modernisation de la fonction publique.

Santé - Organisation de certaines professions de santé - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé, sur le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf, à l'examen du projet de loi n° 91 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a d'abord observé que la commission des lois avait souhaité se saisir pour avis de l'article 12 du projet de loi, inséré par un amendement du Gouvernement, afin d'autoriser celui-ci à modifier par ordonnance les dispositions législatives relatives aux soins psychiatriques sans consentement, dans la mesure où ces mesures intéressent directement les libertés et la sécurité publiques. Il a rappelé en outre que le champ de l'habilitation recouvrait la question de l'hospitalisation d'office traitée par les articles 18 à 24 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance soumis parallèlement en deuxième lecture au Sénat, sur lesquels la commission des lois s'était prononcée au fond, la commission des affaires sociales s'étant alors saisie pour avis.

Il a d'abord estimé que les mesures prévues par le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance en matière d'hospitalisation d'office tendaient sur le fond à apporter des garanties supplémentaires. Ainsi, en premier lieu, la décision d'hospitalisation d'office devrait être prise par le maire et non, comme aujourd'hui, par le préfet -ce dernier pouvant néanmoins continuer à intervenir en premier « en cas de nécessité » et, en tout état de cause, devant confirmer la décision prise par le maire.

Le rapporteur pour avis a indiqué ensuite que le critère de notoriété publique sur lequel pouvait, en l'état du droit, se fonder l'hospitalisation d'office serait supprimé. L'hospitalisation serait ainsi décidée sur la base d'un certificat médical -en cas d'urgence, d'un avis médical- à la double condition que les soins soient nécessaires et que les troubles mentaux dont souffre la personne compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte de façon grave à l'ordre public.

En outre, a-t-il ajouté, le texte instaurait une période d'observation de soixante-douze heures entre la décision du maire et la confirmation de cette décision par le préfet. Il a souligné que les modalités du diagnostic seraient renforcées, puisque deux certificats médicaux seraient établis successivement dans ce délai, alors qu'aujourd'hui, après le certificat établi dans les vingt-quatre heures, le deuxième certificat n'était prévu que dans les trois jours précédant l'expiration des quinze jours suivant l'hospitalisation.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a enfin rappelé que les personnes dont les troubles mentaux constituaient un risque pour la société relèveraient exclusivement du régime de l'hospitalisation d'office et seraient aussi les seules à en dépendre, afin d'éviter les confusions actuelles entre les deux régimes d'hospitalisation sous contrainte.

Il a estimé que les modalités d'hospitalisation d'office soulevaient à l'évidence des considérations d'ordre public qu'il n'était pas injustifié de traiter dans un projet de loi consacré à la prévention de la délinquance. Cependant, a-t-il poursuivi, si aucune des dispositions du texte ne donnait prise au risque de confusion entre malade mental et délinquant, les représentants de la profession psychiatrique et des associations de patients s'étaient émus de l'insertion de ces dispositions dans un projet de loi traitant de la prévention de la délinquance. La commission s'était d'ailleurs faite l'écho de ces préoccupations auprès du Gouvernement et le nouveau dispositif proposé par le présent projet de loi avait pour objet d'y répondre.

Il a relevé que les articles 18 à 24 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance avaient suscité un deuxième ordre de critiques portant sur le caractère partiel de la réforme proposée, qui ne traitait que de l'hospitalisation d'office, alors que, de l'avis général, l'ensemble du régime de l'hospitalisation sous contrainte appelait une refonte. Interrogé sur ce point lors de son audition devant la commission des lois, le 15 septembre dernier, M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, avait indiqué qu'il ouvrirait le chantier d'une révision de la loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison des troubles mentaux. L'article 12 du projet de loi concernant l'organisation de certaines professions de santé concrétisait précisément cet engagement.

Selon le rapporteur pour avis, l'habilitation demandée par le Gouvernement pour légiférer par ordonnance permettrait une réforme effective et rapide de la loi du 27 janvier 1990, selon les voeux des représentants du corps médical et des associations de malades ou de leur famille, qui, compte tenu du calendrier parlementaire, n'était réalisable que par le biais d'une législation déléguée. Ensuite, le champ de l'habilitation couvrait les différentes dispositions législatives concernant les soins psychiatriques sans consentement, permettant ainsi la réforme d'ensemble attendue.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement avait fixé à deux mois, après l'entrée en vigueur du présent projet de loi, le délai dans lequel devrait être prise l'ordonnance issue de l'habilitation prévue par l'article 12, en soulignant que ce délai apparaissait relativement bref au regard des délais moyens fixés par les lois d'habilitation. Il a ajouté que le projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Selon le rapporteur pour avis, la concertation engagée depuis novembre dernier avec la profession psychiatrique et les associations de famille et de patients se poursuivrait et porterait en particulier sur la clarification de la notion de tiers, l'articulation entre l'obligation de soins et ses modalités d'exécution, l'amélioration de l'évaluation clinique prévue dans les soixante-douze heures suivant l'admission et la modification de la composition et du fonctionnement des commissions départementales de l'hospitalisation psychiatrique.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a estimé que la teneur des mesures concernant l'hospitalisation d'office ne devrait pas différer des dispositions adoptées par le Parlement dans le cadre du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance et souhaité que cet engagement soit réaffirmé par M. Xavier Bertrand lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique. Il a également formé le voeu que le débat sur les articles 18 à 24 puisse se poursuivre en 2^e lecture au Sénat et à l'Assemblée nationale.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a indiqué que le groupe socialiste s'opposerait au choix du Gouvernement de procéder par voie d'ordonnance pour modifier les dispositions législatives concernant l'hospitalisation sous contrainte. Il s'est interrogé sur les raisons qui avaient conduit à confier la décision d'hospitalisation d'office aux maires, alors que l'exercice de cette responsabilité par le préfet n'avait, semble-t-il, à ce jour suscité aucune difficulté. Il a craint par ailleurs que le délai de soixante-douze heures au terme duquel le préfet devrait confirmer l'hospitalisation d'office ne constitue une rétention arbitraire. Il a indiqué, enfin, qu'il entendait saisir le Conseil d'Etat de l'ordonnance issue de l'habilitation.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que jusqu'à sa ratification, l'ordonnance présentait un caractère réglementaire et pouvait à ce titre faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a estimé incompréhensible le recours à deux voies parallèles -d'une part, le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance et, d'autre part, l'habilitation accordée par l'article 12 du projet de loi concernant les professions de santé- pour adopter des dispositions identiques. Elle a jugé offensant pour le Parlement de le laisser débattre de mesures qui seraient adoptées par ailleurs sous forme d'ordonnance.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que le champ d'habilitation de l'ordonnance couvrait l'ensemble de l'hospitalisation sous contrainte, alors que les articles 18 à 24 du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance ne concernaient que l'hospitalisation d'office.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, tout en reconnaissant que l'emploi d'un double véhicule législatif apparaissait sur le plan procédural pour le moins original, a estimé que l'habilitation donnée au Gouvernement pour légiférer par ordonnance répondait aux critiques adressées au projet de loi relatif à la prévention de la délinquance en permettant en particulier la réforme d'ensemble de la loi de 1990. Il a ajouté que la mise en place d'une période d'observation de 72 heures résultait des recommandations exprimées notamment par les différentes missions d'évaluation de la loi de 1990 et permettrait, passé éventuellement le dégrisement, d'une part, de diagnostiquer l'existence de troubles mentaux et, d'autre part, d'évaluer la dangerosité de la personne. Seules les personnes justifiant réellement d'une hospitalisation d'office se verraient ainsi appliquer ce régime. Il a rappelé en outre que les fichiers départementaux HOPSY comportaient actuellement des informations relatives à toutes les personnes faisant l'objet d'une hospitalisation sous contrainte, alors que la mise en place d'un traitement national proposé par le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance ne porterait que sur les personnes placées sous le régime de l'hospitalisation d'office.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 12 du projet de loi n° 91 (2006-2007) ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique, dont elle s'était saisie.