COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

Mardi 28 novembre 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -.

Nomination de rapporteurs

La commission a nommé M. Yves Détraigne rapporteur sur les propositions de loi n° 85 (2006-2007) de M. Pierre Jarlier relative aux contrats d'assurance de protection juridique et n° 86 (2006-2007) de M. François Zocchetto visant à réformer l'assurance de protection juridique.

PJLF pour 2007 - Missions « Justice », « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Pouvoirs publics » - Crédits de la justice administrative - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2007 des missions « Justice », « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Pouvoirs publics », en abordant la partie consacrée à la justice administrative.

Après avoir rappelé le regret exprimé par le garde des sceaux devant la commission le 21 novembre dernier quant au choix du gouvernement d'inscrire les crédits de la justice administrative sous une mission distincte (Conseil et contrôle de l'Etat) de la mission « Justice », M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », rattaché à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a évoqué l'absence de consensus des syndicats de magistrats administratifs sur cette question, l'Union syndicale des magistrats administratifs (USMA) estimant inopportun de réserver aux juridictions administratives un sort différent des juridictions judiciaires, le syndicat de la juridiction administrative (SJA) étant satisfait de l'architecture budgétaire retenue depuis 2006.

Il a évoqué la progression (+ 5,3 %) des crédits alloués pour 2007 à la justice administrative (253 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 251 millions d'euros de crédits de paiement), constatant la priorité budgétaire accordée à ce poste de dépenses, dans un contexte de modique augmentation du budget de l'Etat (0,8 %).

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a indiqué que le statut dérogatoire de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » en matière d'exécution budgétaire avait permis aux juridictions administratives de ne pas être affectées par les gels de crédits et les mises en réserve, à une exception près, ces dernières ayant participé aux efforts de solidarité, à l'instar des autres programmes, pour financer les mesures urgentes pour lutter contre l'épidémie de chikungunya.

Il a noté l'amélioration des délais de jugement dans toutes les juridictions administratives en dépit de la hausse continue de la pression des affaires nouvelles, constatant toutefois un ralentissement de l'augmentation des contentieux depuis le premier semestre 2006. Il a relevé la très forte progression du volume d'affaires portées devant les cours administratives d'appel (+ 41 % entre 2004 et 2005), signalant la croissance exponentielle de certains contentieux devant les tribunaux administratifs tel le permis de conduire à points (+ 80 %).

Le rapporteur pour avis a regretté le non-respect de la programmation quinquennale en matière de créations d'emplois, relevant que le projet de budget pour 2007 ne finançait que 12 % des créations prévues en 2002. Il s'est félicité de la mise à disposition de moyens humains supplémentaires (4,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT)) pour absorber les charges nouvelles liées à la présidence des instances disciplinaires de certaines professions de santé, soulignant néanmoins l'insuffisance des renforts prévus. Il a jugé nécessaire de doubler le nombre de postes supplémentaires inscrits dans le projet de budget à cet égard.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a craint qu'en dépit du réajustement de l'enveloppe allouée aux frais de justice à hauteur de 1,2 million d'euros prévu par le projet de loi de finances pour 2007, cette dotation -d'un montant de 8,8 millions d'euros- ne soit insuffisante, compte tenu du niveau réel de dépenses constaté en 2005. Il a jugé fondé le doute exprimé par le rapporteur spécial de la commission des finances des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », M. Jean-Claude Frécon, sur la sincérité budgétaire de l'évaluation prévue en loi de finances initiale, après avoir souligné que la suppression du caractère évaluatif de ces crédits imposait pourtant d'estimer les besoins au plus près de la consommation.

Abordant les pistes de réforme envisagées par le gouvernement pour alléger la procédure administrative contentieuse et, ainsi, raccourcir les délais de jugement, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a évoqué le recours croissant au juge unique. Depuis 1995, plusieurs matières (situation individuelle des fonctionnaires, pensions, aide personnalisée au logement, redevance audiovisuelle, actions indemnitaires dont le montant est inférieur à 8.000 euros) peuvent être confiées à un juge statuant seul, en audience publique après audition du commissaire du gouvernement, a-t-il rappelé. Il a signalé qu'un premier élargissement du recours au juge unique était intervenu depuis le décret du 28 juillet 2005, afin d'ouvrir la possibilité pour le juge de statuer seul, par voie d'ordonnance, sur les affaires ne présentant pas de difficultés sérieuses. Il a précisé le champ des affaires concernées par cette réforme (les requêtes relevant d'une série formées devant toutes les juridictions et les litiges les plus simples soumis à la procédure d'admission des pourvois en cassation devant le Conseil d'Etat).

Il a recensé 18.000 affaires jugées à juge unique en 2005, soit près de 11 % des litiges réglés au cours de l'année par les tribunaux administratifs, précisant les domaines plus particulièrement concernés (contentieux de la fonction publique, des impôts locaux et des pensions).

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a souligné qu'un nouveau projet d'extension des matières ressortissant à la compétence du juge unique était envisagé qui inquiétait vivement les magistrats administratifs, traditionnellement attachés à la collégialité de la formation de jugement. Après avoir considéré que le renoncement à la collégialité constituait une solution par défaut, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a souhaité une limitation du recours au juge unique aux affaires les moins complexes et dépourvues d'enjeu à l'égard des droits et libertés fondamentaux. Il a indiqué que le secrétaire général du Conseil d'Etat, M. Patrick Frydman, lui avait donné l'assurance que l'extension envisagée ne viserait qu'un contentieux très ciblé et répétitif, dans des domaines où la jurisprudence était stabilisée et bien établie, comme par exemple le permis à points.

Une autre piste de réforme annoncée lui a semblé préoccupante, à savoir l'instauration d'un pouvoir de filtrage au profit du président d'une formation de jugement du tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel en vue de lui permettre de rejeter par ordonnance les requêtes manifestement insusceptibles de prospérer.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a par ailleurs souhaité que la procédure contentieuse en matière de refus de titre de séjour garantisse aux justiciables la possibilité de présenter tous leurs arguments, appelant l'attention sur la nécessité de prévoir un délai suffisamment long en matière de présentation du mémoire complémentaire annoncé par le requérant.

Satisfait du taux de réalisation de la programmation quinquennale en matière d'investissement (82 %), le rapporteur pour avis s'est félicité de la réalisation de nombreuses opérations immobilières, en particulier, de la concrétisation de deux chantiers ambitieux : la création d'une cour administrative d'appel à Versailles qui fonctionne depuis le 1er septembre 2004 et la création d'un trente-huitième tribunal administratif, à Nîmes, qui fonctionne depuis le 1er novembre dernier et dont le coût s'élève à 6,9 millions d'euros. Il a regretté que le financement de cette opération n'inclue pas le ravalement des façades de ce tribunal, soulignant la nécessité d'effectuer ces travaux concomitamment à la livraison de l'extension du tribunal. M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a fait part du report en 2008 de la construction du tribunal administratif de Toulon initialement programmée pour 2007.

Tout en soulignant le caractère réglementaire des règles de procédure administrative contentieuse, M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que le Parlement jouait pleinement son rôle en s'informant des réformes réglementaires à venir. Il a jugé inévitable le recours au juge unique pour traiter des contentieux de masse tel le permis de conduire à points, soulignant néanmoins que la collégialité devait être privilégiée pour le traitement des affaires touchant aux libertés publiques.

Après avoir noté que le législateur se heurtait souvent au problème de la frontière loi-règlement, M. Pierre Fauchon a estimé pleinement justifiée la démarche du rapporteur pour avis, faisant valoir que les règles d'organisation de la justice déterminaient largement le fond du droit et, qu'à ce titre, le législateur ne pouvait s'en désintéresser.

Un large débat s'est ensuite instauré sur l'opportunité d'un recours accru au juge unique.

M. Robert Badinter a considéré comme irréversible l'extension des matières susceptibles d'être jugées à juge unique, compte tenu de la demande de justice de plus en plus forte, rappelant que quels que soient les domaines concernés, y compris les plus sensibles, cette évolution était déjà en marche. A cet égard, il a cité l'instauration du juge aux affaires familiales, du juge de l'application des peines ou encore du juge de la liberté et de la détention. Il a estimé perdu d'avance le combat tendant à limiter le recours au juge unique aux affaires les plus répétitives. Il a fait valoir que l'impératif imposant de rendre des jugements en première instance dans un délai raisonnable devait l'emporter sur le souci de garantir un examen collégial des affaires. Il a souligné que la Cour européenne des droits de l'Homme, elle-même, n'avait pas échappé à cette obligation : confrontée à une pression des flux d'affaires contentieuses très forte et à un stock d'affaires en attente d'être jugées supérieur à 30.000, cette juridiction a en effet rationalisé son organisation en instituant le juge unique. Il s'est en outre déclaré sceptique sur les vertus de la collégialité telle qu'elle fonctionne actuellement, les audiences correctionnelles de comparution immédiate ne lui paraissant pas offrir les meilleures conditions pour rendre une justice sereine, compte tenu du contexte difficile dans lequel les magistrats jugent les affaires (audiences interminables et tardives).

M. Robert Badinter a relevé que dans certains pays, comme au Royaume-Uni, la justice était rendue en première instance par un juge unique, sans que ce mode d'organisation apparaisse choquant. Il a considéré que, face à la demande judicaire et le manque de moyens mis à la disposition de la justice, le juge unique était devenu une voie incontournable.

Après avoir pleinement adhéré à ces propos, M. Pierre Fauchon a considéré la collégialité des formations de jugement souvent factice.

M. Michel Dreyfus-Schmidt, attaché à la collégialité, s'est déclaré en profond désaccord avec ces points de vue.

M. Christian Cointat a pleinement souscrit aux arguments développés par M. Robert Badinter, considérant que la possibilité de mettre en cause la responsabilité des magistrats était indissociable de l'élargissement, inévitable, de la compétence du juge unique.

Rappelant qu'en matière judiciaire la grande majorité des décisions en matière civile et même pénale étaient rendues par un juge statuant seul, M. Robert Badinter a estimé que la question de la responsabilité des magistrats relevait d'une problématique différente.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a défendu un point de vue plus mitigé sur le recours du juge unique. Il a jugé impératif de rendre des jugements dans un délai raisonnable afin de respecter le droit à un procès équitable et d'éviter des frais d'indemnisation à l'Etat qui constituent une charge financière de plus en plus lourde. Il a ainsi mis en avant l'inéluctabilité du recours au juge unique dans les matières répétitives, estimant en revanche que les litiges impliquant les justiciables les plus fragilisés, tels que le contentieux des étrangers ou des personnes handicapées, devaient demeurer dans le champ des matières soumises à la collégialité. Il a fait valoir la nécessité pour les requérants les plus démunis de bénéficier des garanties d'un système de poids et contrepoids.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que certains contentieux répétitifs et systématiques en matière de refus d'agrément d'une assistance maternelle ou encore de permis de construire actuellement soumis à la collégialité pourraient opportunément être confiés à un juge unique. Il a en revanche estimé que le refus d'une allocation à un handicapé pouvait nécessiter des débats et, ainsi, légitimement ressortir à la collégialité. Il a rappelé que la Cour de cassation avait instauré une procédure de filtrage des pourvois de cassation non fondés, qui s'était révélée efficace pour traiter les contentieux de masse.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a jugé utile de connaître la proportion d'affaires jugées à juge unique en première instance frappées d'appel. Elle a déclaré partager l'avis du rapporteur pour avis en ce qui concerne les modalités de jugement des affaires complexes et des litiges mettant en jeu la liberté individuelle, notamment dans le domaine du droit des étrangers. Elle a jugé souhaitable une réflexion pour rénover la collégialité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la coexistence de deux justices -administrative et judiciaire- ajoutait à la complexité des règles d'organisation de la justice.

M. Robert Badinter a indiqué que l'institution d'une justice unique ne pourrait intervenir sans une révision constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant érigé l'existence de ces deux branches de la justice en principe fondamental reconnu par les lois de la République.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé qu'une évolution des matières relevant du domaine de la loi et du règlement était toujours possible, sous réserve de modifier la Constitution. Il a souligné que la commission n'était pas opposée à la perspective d'élargir le recours au juge unique, sous bénéfice d'inventaire des matières concernées et sous réserve que cette réforme ne systématise pas cette modalité de jugement.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à la justice administrative par le projet de loi de finances pour 2007.

PJLF pour 2007 - Mission « Justice » - Crédits de la justice et de l'accès au droit - Examen du rapport pour avis

Evoquant les contours de la mission « Justice », dessinés en 2006 en application de la LOLF, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, a signalé la création d'une huitième action (support à l'accès au droit et à la justice) au sein du programme 166 « Justice judiciaire », destinée à accueillir les crédits de rémunération des personnels intervenant dans le domaine de l'accès au droit transférés du programme 101 « Accès au droit et à la justice » -cette modification évitant la dispersion de ces crédits dans deux budgets opérationnels de programme distincts et facilitant la gestion de ces personnels.

Il a regretté que, contrairement au souhait de la commission, le conseil supérieur de la magistrature (CSM) demeure une simple action du programme « Justice judiciaire ». Il a fait valoir que la place conférée à cet organe dans la nomenclature budgétaire n'était pas conforme à son statut constitutionnel, prônant un rattachement de ses crédits à un programme autonome rattaché à la mission « Pouvoirs publics ». M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a estimé qu'une éventuelle réforme du CSM visant à accroître son indépendance à l'égard des magistrats judiciaires ne pourra intervenir sans que le gouvernement prévoie un rattachement budgétaire plus respectueux de son autonomie. Enfin, il a constaté que la création d'un poste de secrétaire général au ministère de la justice, intercalé entre le ministre et les responsables de programme, avait facilité la coordination entre ces derniers.

Abordant les conditions de mise en oeuvre de la LOLF, il s'est félicité de l'appropriation par les chefs de cour d'appel de leurs nouvelles responsabilités (ordonnancement secondaire et responsabilité des marchés publics), lesquels avaient bénéficié du concours précieux des services administratifs régionaux (SAR). Il a signalé d'importants retards dans la délégation des crédits de paiement en début d'année, imputables à une excessive prudence de l'administration centrale qui n'avait pas laissé une grande latitude aux cours d'appel en matière de gestion des crédits, ces difficultés étant résolues depuis mai. M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a constaté que la fongibilité asymétrique n'avait pas été utilisée, la destination des crédits ayant été le plus souvent préalablement fléchée par l'administration centrale, ce qui avait été interprété par les personnels des juridictions comme une excessive bureaucratie. Il a jugé fondamental de respecter la philosophie initiale de la LOLF en donnant une autonomie plus grande aux chefs de cour d'appel afin que les personnels des juridictions puissent voir leurs efforts en matière de gestion budgétaire récompensés.

Le rapporteur pour avis a signalé que le nouveau mode de comptabilisation des effectifs en emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) -et non plus en effectifs budgétaires- avait compliqué la gestion des ressources humaines. Il a expliqué que le calcul de la masse salariale correspondant au plafond d'emplois constituait une opération technique très complexe et souvent incertaine compte tenu des mouvements à venir et des différents changements de position administrative.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a évoqué la situation très tendue des SAR en 2006, lesquels avaient assumé des charges croissantes liées à l'ordonnancement secondaire sans renforcement des effectifs.

Il s'est réjoui de la maîtrise réelle des frais de justice, une baisse de la dépense (-13 %) étant attendue pour 2006 contrastant avec les hausses observées les années précédentes (+ 16 % en 2005, + 23 % en 2004 et + 18 % en 2003). Il a imputé cette évolution favorable à la très forte mobilisation de tous les acteurs de l'institution judiciaire, le ministère de la justice ayant négocié une politique tarifaire efficace avec les principaux prestataires de service rémunérés sur les frais de justice (téléphonie mobile, empreintes génétiques), les juridictions ayant nommé des magistrats référents pour assurer un suivi précis de la dépense et ayant accru le contrôle du parquet sur les officiers de police judiciaire prescripteurs de frais de justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a également souligné l'adhésion des juridictions judiciaires à la démarche de performance, notant qu'au sein du programme justice judiciaire, 18 indicateurs de performance sur 22 étaient opérationnels. Il s'est félicité de la prise en compte des remarques formulées par le Parlement dans le programme « Accès au droit », dont les indicateurs avaient été recentrés sur 4 objectifs et 4 indicateurs de performance. Il a salué la démarche novatrice du SAR de Paris tendant à construire un indicateur pour mesurer la qualité des décisions rendues en matière civile.

Le rapporteur pour avis a résumé la situation budgétaire de l'institution judicaire en 2007 en quelques chiffres : 6,27 milliards d'euros sont consacrés à la mission « Justice » en progression de 5 % contre 4,6 % l'année dernière ; le programme « Justice judiciaire » qui représente 41,5 % des crédits bénéficie de 2.605 millions d'euros (+ 4 %) et de 42 % des ETPT ; les crédits du programme « Accès au droit et à la justice » augmentent de 7 %, pour atteindre 338 millions d'euros ; le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », doté d'une enveloppe de 281 millions, croît de 7 %. Le rapporteur pour avis a noté qu'une partie de cette hausse bénéficiera à la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), dont la dotation progresse de 9 %, relevant toutefois que cette autorité administrative indépendante semblait avoir des difficultés à financer la fin d'exécution de son budget. Il s'est à cet égard interrogé sur la pertinence du rattachement -de pure forme- de la CNIL à la mission « Justice », estimant que cet organe aurait davantage sa place dans un programme dédié aux autorités administratives indépendantes.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a dressé le bilan de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, dont le projet de budget pour 2007 finance la dernière tranche.

Il a jugé satisfaisant le taux de réalisation prévisionnel des créations d'emplois pour l'ensemble du ministère (82 %, soit 7.728 ETPT), relevant que pour le programme « Justice judiciaire », ce taux (64 %) était moindre. Il a constaté que si les postes supplémentaires de magistrats obtenus depuis 2002 respectaient les engagements inscrits dans le programme quinquennal (81%), les personnels des greffes dont la charge de travail s'était pourtant alourdie n'avaient pas bénéficié d'un effort équivalent. Il a indiqué que ce décalage dans les créations d'emplois n'avait pas permis d'améliorer le ratio fonctionnaires des greffes -magistrats toujours inférieur au niveau observé durant les années 90. Il a souhaité que l'achèvement du programme quinquennal ne marque pas la fin d'un renforcement des effectifs dans les greffes. Il a invité le ministère de la justice à définir une programmation pluriannuelle des créations d'emplois et des recrutements dans le souci d'anticiper les nombreux départs à la retraite à venir.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de la mise en oeuvre du programme d'investissement prévu par la programmation quinquennale, le taux de réalisation atteignant 97 %. Il a précisé que les réalisations immobilières intervenues depuis 2002 avaient permis de moderniser les juridictions judiciaires et d'améliorer l'accueil des justiciables. Il s'est réjoui des avancées accomplies en faveur de la sécurisation des juridictions judiciaires. S'agissant de la justice de proximité, il a signalé la révision à la baisse de l'objectif des recrutements (de 3.300 à 1.000) annoncé par le gouvernement. Il a dénombré 585 juges de proximité en fonctions au 15 octobre 2006, ajoutant que deux réformes réglementaires étaient actuellement envisagées, l'une pour renforcer leur formation, l'autre pour rembourser les frais de déplacement des juges entre leur juridiction d'affectation et leur domicile professionnel.

A l'exception des tribunaux d'instance qui, avec un délai de jugement stable (4,5 mois), ne connaissent pas de progrès significatifs, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'amélioration des délais de jugement en matière civile en 2005 (6,7 mois pour les tribunaux de grande instance et 14,2 mois pour les cours d'appel), malgré le nombre croissant des affaires. Il a expliqué cette évolution encourageante par la systématisation des contrats d'objectifs de résorption des stocks conclus entre les cours d'appel et le ministère de la justice, ajoutant que quelques tribunaux de grande instance s'étaient également engagés dans cette voie. Il a indiqué que depuis 2002, 69 créations d'emplois de greffiers et 78 créations d'emplois de magistrats avaient été localisées pour la mise en oeuvre de ces contrats.

En revanche, il a souligné qu'en matière pénale, les avancées étaient moins évidentes, les délais de jugement en matière délictuelle (11,4 mois) affichant une grande stabilité depuis dix ans, tandis que les délais en matière criminelle se dégradent (36,4 mois).

Le rapporteur pour avis a rappelé la forte augmentation des dépenses d'aide juridictionnelle constatée ces dernières années, imputable principalement à l'élargissement de la liste des bénéficiaires. Il a précisé le montant de la dotation allouée à ce poste de dépenses pour 2007 (323 millions d'euros), en hausse de 7 %. Il a relevé qu'un abondement de 16,3 millions d'euros était prévu pour financer une revalorisation de 6 % du montant de l'unité de valeur, précisant que la dernière revalorisation datait de 2004 et qu'une refonte du barème de quelques procédures était intervenue en 2003. Il a ajouté que le projet de budget prévoyait également le financement de l'extension de ce dispositif à de nouveaux bénéficiaires (réforme de l'aide juridictionnelle en Polynésie, extension du dispositif à l'assistance des mineurs devant le tribunal correctionnel) et de la généralisation des protocoles d'amélioration de la défense des justiciables, qui permettent une majoration de la dotation versée aux barreaux qui se sont engagés auprès des juridictions à remplir des objectifs assortis de procédures d'évaluation visant à assurer une meilleure organisation de la défense.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a indiqué que compte tenu du niveau actuel des plafonds de ressources d'éligibilité à l'aide juridictionnelle (859 euros pour l'aide totale et 1.288 euros pour l'aide partielle), la moitié de la population française était en droit d'accéder à ce dispositif, au moins au titre de l'aide partielle, une étude récente de l'INSEE ayant constaté que la moitié de la population vivait en dessous du revenu médian fixé à 1.314 euros.

Il a par ailleurs mis en avant que certaines missions d'aide juridictionnelle n'étaient pas rémunérées (débat sur la prolongation de la détention, assistance d'un mineur devant le délégué du procureur). Il a souligné le caractère souvent complexe des dossiers d'aide juridictionnelle, expliquant que les avocats y consacraient beaucoup de temps. Il a souhaité la mise en oeuvre rapide de l'assurance de protection juridique, présentée comme un nécessaire relais au dispositif d'aide juridictionnelle.

S'agissant de la rétribution des avocats, il a noté le décalage entre les engagements du Gouvernement et la revalorisation intervenue depuis 2002.

En conséquence, la commission des lois a adopté deux amendements présentés par le rapporteur pour avis pour accentuer l'effort de l'Etat en faveur d'une plus juste rémunération des avocats :

- le premier, à l'article 34 - état B, pour affecter 5,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement au programme « Accès au droit » sur l'action 1 (aide juridictionnelle) et supprimer en conséquence 2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement affectés à l'action 4 (gestion administrative commune) du programme « Conduite et pilotage de la justice et organismes rattachés » destinés à financer des dépenses informatiques hors grands projets et 3,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement inscrits à l'action 6 (soutien) du programme « Justice judiciaire » destinés à financer des dépenses immobilières ;

- le second, à l'article 49 rattaché à la mission « Justice », pour porter le montant de l'unité de valeur de référence de 22,09 aux termes du projet de budget pour 2007 à 22,50 euros.

M. François Zocchetto a souligné la nécessité d'opérer un rattrapage en faveur des créations d'emplois des personnels des greffes. Il a par ailleurs évoqué le risque d'une baisse des effectifs si le gouvernement n'anticipait pas rapidement les futurs départs à la retraite, souhaitant une accélération du rythme des recrutements. Il a signalé que la pénurie des moyens humains alloués aux greffes contribuait à fragiliser les droits de la défense, les avocats étant souvent dans l'impossibilité d'obtenir une copie de leurs dossiers. Tout en souscrivant à la démarche du rapporteur pour avis d'accentuer l'effort de l'Etat s'agissant de la rétribution des avocats pour respecter les engagements pris en 2002, il a souhaité que le transfert à l'aide juridictionnelle de crédits destinés aux projets informatiques ne retarde pas l'informatisation des juridictions judiciaires.

Il a indiqué avoir déposé une proposition de loi pour réformer le régime de l'assurance de protection juridique. La situation actuelle n'est pas satisfaisante, a-t-il expliqué : les sociétés d'assurance proposent des garanties pour couvrir les frais de procédure en cas de litiges tout en décourageant les clients d'activer ce dispositif ; en cas de recours à un avocat, ces sociétés imposent le choix d'un professionnel (correspondant de la société), auquel elles allouent une rémunération encore plus faible que celle versée au titre de l'aide juridictionnelle. En outre, souvent inclus dans les polices automobiles ou les assurances contre les risques liés à l'habitation, voire les cartes de crédit, ces contrats sont le plus souvent ignorés des particuliers et souscrits plusieurs fois. M. François Zocchetto s'est félicité de l'aboutissement des discussions entre les représentants des avocats et des sociétés d'assurance.

M. Jean-René Lecerf s'est demandé si le vivier des greffiers n'allait pas se tarir et s'il ne serait pas souhaitable de faire évoluer leur carrière. Il a souligné la nécessité d'une réforme ponctuelle de la justice de proximité pour permettre le renouvellement des juges les plus anciens, compte tenu de leur qualité et de leur expérience. Il a craint qu'à défaut d'un tel ajustement, la justice de proximité ne soit vouée à l'échec.

Après avoir indiqué que l'aide juridictionnelle était le plus souvent totale, il a jugé que ce dispositif méritait d'être complété par d'autres réformes. La possibilité d'exonérer de l'impôt sur le revenu les honoraires versés aux avocats lui a semblé une piste à creuser.

M. Christian Cointat a demandé au rapporteur pour avis si l'exercice en commun des fonctions de gestion par les chefs de cour d'appel dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF avait donné lieu à des situations de blocage.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les nouvelles responsabilités des chefs de cour d'appel en matière d'ordonnancement secondaire et de responsabilité des marchés publics étaient auparavant exercées par les préfets.

Tout en soutenant la démarche du rapporteur pour avis d'augmenter les crédits d'aide juridictionnelle, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré qu'elle s'opposerait au vote des crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit.

M. Jean-Claude Peyronnet a approuvé l'abondement de l'enveloppe allouée à l'aide juridictionnelle proposé par la commission, estimant que les avocats méritaient une revalorisation substantielle de leur rémunération.

Après avoir indiqué que le groupe socialiste ne prendrait pas part au vote des crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit, M. Robert Badinter a jugé choquant que les frais postaux comptent encore pour une part substantielle des frais de justice, alors que des économies substantielles pourraient être obtenues à la faveur du développement des technologies modernes, telles que la messagerie électronique. Il a suggéré que le garde des sceaux réfléchisse à cette piste de réforme.

Pour M. Robert Badinter, la réforme de la justice de proximité est un échec, ce nouvel échelon judiciaire créé en 2002 devant être supprimé. Il a souhaité qu'à la prochaine législature, ce chantier soit repris afin de recentrer le dispositif sur le juge d'instance.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la difficulté d'anticiper les recrutements des personnels des greffes, alors que les fonctionnaires futurs retraités sont encore en poste et rémunérés, ce problème, également patent pour la police, n'étant pas spécifique à la justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a indiqué que l'aide partielle représentait 22 % du total de l'aide juridictionnelle. Il s'est félicité de la collaboration fructueuse entre les premiers présidents et les procureurs généraux dans le cadre de l'exercice de leurs nouvelles responsabilités de gestion, précisant que l'appui des coordonnateurs des SAR leur avait été précieux.

Sous le bénéfice des deux amendements précédemment adoptés, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2007 à la justice judicaire et à l'accès au droit.

PJLF pour 2007 - Mission « Justice » : crédits de l'administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Goujon sur le projet de loi de finances pour 2007 relatif aux crédits de l'administration pénitentiaire.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que l'administration pénitentiaire constituait l'un des cinq programmes de la mission « Justice » et qu'il se déclinait en trois actions : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » et « soutien et formation ». Il a relevé que les crédits dévolus à l'administration pénitentiaire s'élevaient à 2,246 milliards d'euros, soit une progression de 5,4 % par rapport aux crédits ouverts en 2006. Il a observé que le projet de budget présentait trois grandes caractéristiques :

- d'une part, un renforcement des effectifs avec la création de 458 emplois qui permettront de répondre notamment aux besoins suscités par la livraison de nouveaux établissements pénitentiaires ;

- d'autre part, l'augmentation de 7,4 millions d'euros des crédits de fonctionnement, en particulier pour renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires et développer les mesures d'aménagement de peine ou d'alternative à l'incarcération ;

- enfin, la poursuite du programme immobilier, les opérations conduites directement par l'administration pénitentiaire permettant de créer 1.800 places supplémentaires, tandis que les opérations sous convention de mandat avec l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice concerneront la réhabilitation des Baumettes et de Fleury-Mérogis ainsi que la construction de quatre établissements pour majeurs en conception-réalisation (2.360 places). En outre, un premier lot de 2.790 places réparties sur quatre établissements devrait être réalisé en maîtrise d'ouvrage privée.

Le rapporteur pour avis s'est félicité du taux de réalisation très satisfaisant de la loi de programmation en matière d'emplois et d'infrastructures. Il a relevé ainsi qu'avec la création de 13.200 places, le programme de construction aura porté la capacité du parc pénitentiaire à près de 60.000 places à l'horizon 2008-2009, soit une augmentation de près de 20 %. Il a ajouté que sept établissements pénitentiaires pour mineurs seront également ouverts et qu'un effort sans précédent aura été engagé pour moderniser les dispositifs de sécurité des établissements.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a souligné qu'au 1er novembre dernier, le nombre de personnes écrouées s'établissait à 57.612, le taux d'occupation des établissements pénitentiaires (116,3 %) restant stable par rapport à l'an dernier. Il a indiqué que la situation de certaines maisons d'arrêt demeurait très tendue, dépassant un taux d'occupation de 200 % pour certaines d'entre elles. Il s'est réjoui de l'augmentation des mesures d'aménagement de peines, en particulier du fait de la progression des placements sous surveillance électronique. Evoquant alors l'expérimentation en cours du bracelet mobile, il a souhaité que cette mesure soit assortie d'un accompagnement social renforcé afin que la fin du placement ne déstabilise pas l'intéressé.

Après avoir rappelé les principaux enseignements de la consultation des détenus, organisée dans la perspective des états généraux de la condition pénitentiaire, réunis en novembre 2006, le rapporteur pour avis a évoqué les principales évolutions intéressant les conditions de détention. Il a d'abord rappelé le projet du Gouvernement d'instituer un contrôle extérieur des prisons, qui avait été initialement préconisé par la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons de 2000. Il a estimé que les modalités de mise en oeuvre d'un tel contrôle méritaient d'être débattues dans le seul souci de garantir effectivement les droits fondamentaux des détenus. Il a rappelé également la généralisation progressive des unités de vie familiale au sein des établissements pénitentiaires dont les résultats étaient tout à fait probants ainsi qu'il avait pu le constater à l'occasion de la visite du centre pénitentiaire pour femmes de Rennes.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a enfin souligné l'amélioration des conditions d'accès aux soins en prison, qu'il s'agisse de la prise en charge des maladies somatiques comme du traitement des troubles psychiatriques. Rappelant les conclusions de la mission d'information de la commission des lois sur les mesures de sûreté concernant les personnes dangereuses, qu'il avait conduite conjointement avec M. Charles Gautier, il a souhaité que puisse être prévue, dans le cadre du programme des unités hospitalières spécialement aménagées, la réalisation de chambres particulièrement sécurisées pour les délinquants dangereux atteints des pathologies les plus lourdes.

Il a également observé que l'amélioration des conditions de détention résulterait de la rénovation des grands établissements pénitentiaires dont la situation était la plus préoccupante, telle la maison d'arrêt de La Santé. Enfin, il a souligné l'importance de la responsabilisation des personnels en regrettant que malgré l'indéniable effort engagé dans la période récente, les effectifs des personnels d'insertion et de probation ainsi que des personnels administratifs et techniques apparaissaient encore insuffisants.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a alors invité la commission à donner un avis favorable aux crédits inscrits pour l'administration pénitentiaire dans le projet de loi de finances de 2007.

M. Robert Badinter a souligné que la consultation des détenus organisée sous les auspices des états généraux de la condition pénitentiaire avait reçu un soutien actif de la part du Médiateur de la République. Il a ajouté que, contrairement aux revendications aux fortes résonances politiques exprimées dans les années soixante-dix, les préoccupations des détenus telles qu'elles ressortaient du sondage effectué au cours de l'été dernier portaient principalement sur les conditions matérielles de détention et au premier chef le maintien des liens familiaux et la possibilité d'accomplir un travail rémunéré.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a observé que les aspirations des détenus apparaissaient en effet dans l'ensemble très mesurées et justifiées. Il a, par ailleurs, précisé à l'attention de M. Robert Badinter qu'au 1er janvier 2006, le nombre de détenus écroués outre-mer s'élevait à 3.885 sur une population pénale totale de 59.522 détenus.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à l'administration pénitentiaire de la mission « Justice » par le projet de loi de finances pour 2007.

PJLF pour 2007 - Mission « Justice » - Crédits de la protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

Le rapporteur pour avis a tout d'abord rappelé que le projet de loi de finances pour 2007 marquait la deuxième année de l'entrée en vigueur de la LOLF et l'achèvement de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, d'une durée de cinq ans. Il a indiqué que les crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » (PJJ) augmentaient de 8,6 % par rapport à 2006, pour s'élever à 799 millions d'euros, soit 12,8 % du budget de la justice.

Il a toutefois observé qu'une grande partie de cette progression visait à apurer la dette de l'Etat vis-à-vis du secteur associatif habilité, conséquence d'une sous-estimation de ces crédits en 2005 et 2006. Il a rappelé que le paiement aux associations s'était arrêté dès mai, s'agissant des mesures en faveur des jeunes majeurs.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », a ensuite indiqué que 49 % des crédits étaient destinés aux mineurs délinquants, qui représentent 19 % des personnes prises en charge par la protection judiciaire de la jeunesse, tandis que les mesures relatives aux mineurs en danger et aux jeunes majeurs représentaient 33 % des crédits et se stabilisaient après la très forte baisse intervenue l'an passé (- 16 %).

Rappelant que les dépenses liées à l'hébergement des jeunes majeurs représentaient 40 % des crédits du secteur associatif, alors même qu'elles ne concernaient que 5 % des personnes prises en charge par ce secteur, il a précisé que le Gouvernement avait pour objectif de baisser de 20 % les crédits consacrés aux jeunes majeurs dans un délai de cinq ans, et de recentrer ces actions sur les jeunes majeurs déjà suivis pendant leur minorité, en insistant sur l'accès rapide à l'autonomie, les autres jeunes majeurs devant être réorientés vers une prise en charge par les conseils généraux. Il a donc jugé indispensable de poursuivre la réflexion sur ce sujet.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que 185.000 mineurs, dont 42,5 % de délinquants, avaient fait l'objet d'une saisine des juridictions de mineurs en 2005. Il a précisé que le taux de réponse pénale s'élevait pour les mineurs à 85,5 % et que les alternatives aux poursuites représentaient 44,4 % des affaires poursuivables. Il a en outre rappelé que la part des mineurs jugés deux fois ou plus au cours de l'année était restée stable à 18,5 %.

Le rapporteur pour avis a ensuite ajouté que la part de jeunes délinquants suivis par la PJJ s'élevait à 39 % et qu'elle avait augmenté de 108 % en dix ans.

Il a par ailleurs évoqué les expériences nouvelles mises en oeuvre en direction des mineurs délinquants, à savoir les centres éducatifs renforcés (CER) à partir de 1996, les centres de placement immédiat (CPI) à partir de 1999 et, enfin, les centres éducatifs fermés (CEF), à partir de 2002. Il a estimé que ces CEF, après un démarrage difficile, semblaient dorénavant adaptés à la prise en charge des mineurs multirécidivistes et violents. Il a toutefois souligné que, seuls, 17 des 60 CEF initialement prévus par la LOPJ étaient ouverts, tout en indiquant qu'une vingtaine d'ouvertures étaient prévues dans les deux prochaines années.

Le rapporteur pour avis a ensuite observé que le nombre des mineurs incarcérés avait interrompu sa baisse pour atteindre 732 au 1er janvier 2006, contre 623 un an plus tôt, tout en précisant que cette augmentation semblait liée aux émeutes de novembre 2005 et donc présenter un caractère conjoncturel.

Il a ajouté que sept établissements pénitentiaires pour mineurs (d'une capacité de 60 places chacun) ouvriraient en 2007 et 2008, et estimé qu'ils permettraient une prise en charge éducative intensive grâce à la présence de 43 équivalents temps plein issus de la PJJ. Il a cependant précisé que 36 des 59 quartiers mineurs existants seraient maintenus.

Le rapporteur pour avis a ensuite salué les progrès accomplis par la direction de la PJJ afin de répondre aux critiques exprimées par la Cour des comptes en juillet 2003, afin notamment de développer la complémentarité des structures, d'éviter des doublons entre secteur public et secteur associatif habilité, et d'améliorer le taux d'activité des établissements.

Il a en effet déploré l'irrationalité des critères déterminant l'implantation des structures de la protection judiciaire de la jeunesse, rappelant que la carte des CEF correspondait plus à des contextes politiques locaux favorables qu'aux besoins des bassins territoriaux de délinquance.

Après avoir regretté que certains indicateurs de performance demeurent incomplets, notamment en termes de valeurs cibles pour 2007, et de coût des mesures judiciaires par journée dans les CEF, CER et CPI du secteur public, le rapporteur pour avis a rappelé qu'un des objectifs fixés à la PJJ consistait à assurer une prise en charge de qualité tout en maîtrisant les coûts. Il a cependant observé que les montants unitaires par journée ou par mesure du secteur public semblaient plus élevés que ceux observés dans le secteur associatif.

Le rapporteur pour avis a enfin rappelé l'urgence de disposer d'un panel de mineurs, attendu depuis 1996, qui permettra d'observer tous les mineurs nés entre un 1er et un 15 octobre dont l'institution judiciaire a eu à connaître, et ainsi d'évaluer l'impact des décisions judiciaires prises en assistance éducative et au pénal sur la trajectoire du mineur. Il a souligné que les conséquences de rappels à la loi successifs pourraient notamment révéler s'ils avaient agi comme un frein à l'entrée dans la délinquance ou s'ils avaient donné au mineur un sentiment d'impunité et banalisé la justice.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, qui l'interrogeait sur le coût des centres éducatifs fermés, le rapporteur pour avis a indiqué que le prix de journée dans les CEF publics était de 731 euros et dans les CEF associatifs de 609 euros.

S'agissant du différentiel de coût observé entre le secteur public et le secteur associatif habilité, il a avancé plusieurs explications : des règles de recrutement et d'affectation dans le secteur public moins souples, entraînant un taux de vacance important sur les postes offerts dans les structures de placement ; des frais de siège supérieurs en raison des impératifs de couverture territoriale impartis par la mission de service public ; la spécialisation du secteur public sur les mineurs délinquants et sur l'accueil d'urgence impliquant un taux d'encadrement plus élevé ; la durée des mesures dans le secteur associatif, 2,4 fois plus longue que dans le secteur public, impliquant un turnover supérieur dans le secteur public et donc des écarts de taux d'occupation et de coût unitaire par journée ; ainsi que l'inadaptation et l'état dégradé du patrimoine immobilier du secteur public.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à la protection judiciaire de la jeunesse par le projet de loi de finances pour 2007.

Mercredi 29 novembre 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Organisation de certaines professions de santé - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a tout d'abord décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 91 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique et a désigné M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis.

PJLF pour 2007 - Mission « Sécurité - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur les crédits de la mission « Sécurité » prévus par le projet de loi de finances pour 2007.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'en 2007, les crédits de la mission « Sécurité » connaîtraient une hausse significative de 2,6 %, supérieure à la hausse générale des dépenses de l'Etat, fixée à 0,8 %.

Il a ensuite indiqué que :

- les crédits du programme « Police nationale » s'élèveraient à 8,199 milliards d'euros, en hausse de 2,3 %, les dépenses de personnel représentant 85 % de ces crédits ;

- les crédits du programme « Gendarmerie nationale » s'élèveraient à 7,484 milliards d'euros, en progression de 2,92 %, les dépenses de personnel en représentant 81 %.

Au total, il a estimé que le taux de réalisation des objectifs de la LOPSI en matière d'effectifs devrait s'établir pour la police et la gendarmerie respectivement à 95 % et 85 % à l'issue de la cinquième et dernière année d'exécution. Il a ajouté que l'ensemble des grandes orientations de la politique de sécurité seraient poursuivies, voire menées à leur terme, notamment certains programmes d'équipement, comme le déploiement du réseau de communication ACROPOL.

Estimant que rarement une loi de programmation avait été aussi bien exécutée, il a relevé que tous les syndicats rencontrés l'avaient souligné.

Commentant les chiffres de la délinquance, il a déclaré qu'ils étaient bons pour la cinquième année consécutive, même si un ralentissement de la baisse pouvait être observé, seuls les crimes et délits contre les personnes continuant de progresser de manière inquiétante.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a expliqué que l'exigence de résultat était d'autant plus forte que la LOPSI arrivait à son terme et qu'à l'avenir, les forces de police et de gendarmerie nationales seraient peut-être contraintes de faire aussi bien et même mieux avec des moyens progressant moins vite.

Il a ensuite fait part de quelques réflexions et critiques sur le choix des indicateurs de performance. Rappelant qu'il avait fait l'année dernière un certain nombre d'observations et critiques à l'encontre du choix de ces indicateurs, il a constaté que pratiquement aucune n'avait été suivie.

Il a tout particulièrement regretté que certains objectifs de la politique de sécurité intérieure ne soient toujours pas pris en compte par un indicateur, notamment la prévention, le renseignement, le poids des charges qualifiées d'« indues », l'accueil des victimes ou la déontologie.

Toutefois, il s'est réjoui de ce que l'ensemble des indicateurs soit désormais renseigné, à l'exception de deux, dont l'un était pourtant un indicateur dont il avait salué la pertinence : le « taux de remise en liberté de personnes placées en rétention administrative par le juge des libertés et de la détention pour vice de procédure imputable aux services de police ». Il a expliqué que cet indicateur permettait de mesurer à la fois la qualité de la formation juridique des policiers, le respect de la légalité et, pour une part, le respect de la déontologie, rien ne servant en effet de faire beaucoup de procédures si elles sont bâclées ou faites dans la précipitation car au final, elles ont un coût, démoralisent les personnels et renforcent le sentiment d'impunité.

Il a ajouté qu'un indicateur de ce type pourrait être retenu pour évaluer, de manière plus générale, l'action de la police judiciaire, en mesurant le nombre de procédures annulées pour vice de procédure imputable aux services de police et de gendarmerie.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite rapidement dressé un bilan de l'exécution de la LOPSI. Il a noté qu'une année supplémentaire sera nécessaire pour tenir l'ensemble des engagements en faveur de la gendarmerie, notamment en matière d'effectifs et d'immobilier.

Il a estimé que le premier apport décisif de la LOPSI a été de redonner un cap à la politique de sécurité intérieure, notamment en développant au niveau central l'approche interministérielle avec la création du Conseil de sécurité intérieure ou du comité interministériel de contrôle de l'immigration. Il a indiqué qu'un autre succès aura été de parvenir concomitamment à rendre son identité à la gendarmerie et à la replacer au coeur de la politique de sécurité intérieure, après la crise à la fois morale, culturelle et matérielle qu'elle avait traversée en 2001.

Toutefois, il a jugé que tous les objectifs fixés par la LOPSI n'avaient pas été atteints en matière de recentrage des policiers et des gendarmes sur des missions directement liées à la sécurité publique.

En premier lieu, il a expliqué que la proportion de personnels administratifs dans la police et la gendarmerie restait inférieure à celle des autres pays européens en dépit d'un effort notable de recrutement depuis 2002 et que par conséquent un certain nombre de fonctionnaires actifs de la police et de la gendarmerie était encore occupé à des tâches administratives ou de gestion.

En second lieu, il a regretté les faibles progrès réalisés pour réduire le poids des charges qualifiées d'« indues », et plus particulièrement des extractions et transfèrements judiciaires.

Il a indiqué qu'en 2005, ces missions avaient représenté l'équivalent de 2.600 fonctionnaires pour la police nationale et 1.086 pour la gendarmerie. Il a précisé que la tendance observée n'était pas bonne, les concours à la justice de la direction centrale de la sécurité publique ayant par exemple augmenté de 9,5 %.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a tenu à se faire l'écho de l'exaspération de nombreux policiers et gendarmes face au gaspillage d'hommes et d'argent engendré par les escortes judiciaires ou médicales.

Il a proposé d'appliquer le principe prescripteur-payeur conformément à l'esprit de la LOLF en transférant ces missions à l'administration pénitentiaire, étant entendu que dans le cas de détenus particulièrement dangereux, les forces de police et de gendarmerie pourraient rester compétentes.

Il a expliqué que, si dans un premier temps les économies ne seraient pas immédiates, à moyen terme le volume des transfèrements et extractions devrait sensiblement baisser du fait d'une meilleure responsabilisation financière du ministère de la justice. Il a rappelé que le programme « Administration pénitentiaire » dépendait de la mission « Justice ». Il a déclaré que le développement de la visioconférence serait sans aucun doute le levier le plus efficace pour réduire le volume des escortes judiciaires.

En outre, il a jugé qu'une telle réforme améliorerait la gestion des ressources humaines :

- d'une part, en diversifiant les missions des surveillants pénitentiaires, ce qu'il souhaite pour une majorité d'entre eux ;

- d'autre part, en n'employant plus des policiers et gendarmes formés à d'autres missions de sécurité publique et de police judiciaire.

Toutefois, il a convenu que cette réforme ne pourrait se faire du jour au lendemain, car elle suppose :

- de réduire les moyens de la police et de la gendarmerie en conséquence et d'allouer à l'inverse des moyens supplémentaires à l'administration pénitentiaire ;

- de repenser la formation des agents pénitentiaires qui ne sont pas formés à intervenir en milieu ouvert.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite abordé le thème de la police technique et scientifique, étudié de façon approfondie cette année dans l'avis.

Il a rappelé que cette priorité de la LOPSI était au coeur de différents enjeux :

- accompagner le passage d'une culture de l'aveu à une culture de la preuve pour confondre les délinquants ;

- répondre à la sophistication des méthodes employées par les délinquants.

Il a indiqué s'être rendu à Ecully où se situe le laboratoire de police scientifique de Lyon ainsi que la sous-direction de la police technique et scientifique de la police nationale.

Il a souligné que depuis 2002, des moyens humains, matériels et juridiques avaient été engagés pour développer une police scientifique et technique moderne et efficace, plus de 400 personnels scientifiques supplémentaires ayant été recrutés par la police nationale à titre d'exemple.

Il a expliqué que si l'effort budgétaire avait permis de développer la police technique et scientifique de proximité, l'essentiel des nouveaux moyens avaient été absorbés par le développement du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG).

Il a mis en exergue la diffusion de la police technique dans l'ensemble des services de telle façon que la lutte contre la petite délinquance bénéficie à moyen terme de ses moyens. Pour illustrer cette révolution en cours, il a décrit la modernisation en cours du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) qui devrait pouvoir être alimenté et consulté en temps réel depuis la quasi-totalité des commissariats d'ici 2008, pour que les résultats parviennent dans le temps de la garde à vue.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a ensuite fait le point sur l'état d'avancement du FNAEG.

Il a indiqué qu'en mars 2003, 4.000 profils avaient été enregistrés dans le fichier, dont 267 traces, et moins de 40 affaires criminelles avaient été rapprochés. Or, au 31 octobre 2006, le nombre de profils enregistrés s'élevait à 317.196, dont environ 15.000 traces, plus de 5.200 affaires ayant été rapprochées.

Il a ajouté que le rythme actuel était d'environ 400 à 500 identifications positives par mois, soit une vingtaine de rapprochements quotidiens, cette montée en puissance coïncidant avec la mise en place de l'unité de génotypage de masse à Lyon depuis septembre et la résorption du stock d'analyses génétiques en attente d'être intégré dans le FNAEG grâce à l'embauche de nombreux contractuels.

A titre de comparaison, il a expliqué que les résultats obtenus grâce au FNAEG étaient déjà supérieurs à ceux du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) en dépit de l'ancienneté de celui-ci et du nombre beaucoup plus élevé de profils dans sa base.

Sans remettre en cause la priorité donnée au FNAEG, il a signalé que d'autres programmes d'investissements lourds, hors biologie, avaient pris du retard. Il a indiqué que l'Institut national de la police scientifique avait élaboré un plan triennal d'équipements afin de mettre au niveau des meilleurs standards européens des matériels scientifiques, hors biologie, devenus obsolètes, les besoins s'élevant à environ 12 millions d'euros sur trois ans.

Enfin, il a évoqué quelques perspectives prévisibles d'évolution de la police technique et scientifique (PTS).

Tout d'abord, il a jugé que l'activité de la PTS devrait croître structurellement dans les années à venir, bien qu'il soit difficile d'évaluer l'effort budgétaire.

Il a également attiré l'attention sur les conséquences de la signature du Traité de Prüm par la France le 27 mai 2005. Il a rappelé que ce traité signé entre les Etats du Benélux, l'Allemagne, l'Espagne, l'Autriche et la France prévoyait notamment la consultation automatisée des fichiers nationaux des empreintes génétiques et des empreintes digitales des Etats parties.

Enfin, il a indiqué que le fichier des empreintes digitales devrait connaître une nouvelle jeunesse dans le courant de l'année 2007 avec l'intégration de la photographie et des empreintes palmaires, ces dernières représentant environ 30 % des traces retrouvées sur les scènes d'infraction.

Bien que se réjouissant de la bonne exécution de la LOPSI, M. Philippe Goujon a déclaré partager l'appréciation du rapporteur sur les résultats médiocres en matière de réduction des charges d'escorte judiciaire.

Il a rappelé que dans son rapport de 2004 sur les crédits de l'administration pénitentiaire, il se faisait l'écho de cette demande forte de transférer aux surveillants pénitentiaires ces missions actuellement assumées par la police et la gendarmerie. Il a précisé que les syndicats de surveillants pénitentiaires étaient favorables à une telle réforme, qui permettrait de diversifier leurs tâches. Toutefois, il a relevé que la réforme achoppait notamment sur le nombre d'emplois budgétaires à transférer de la police et de la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.

A titre d'information, il a indiqué que le projet de budget pour 2007 prévoyait un million d'euros pour équiper tous les établissements pénitentiaires en visioconférence.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que l'expression usuelle de charges « indues » lui semblait impropre, ces missions demeurant des missions de sécurité à effectuer par les services tant qu'ils en sont chargés. Il a ensuite émis des doutes sur la réalité des économies attendues du transfert de cette compétence à l'administration pénitentiaire.

En revanche, il a déclaré qu'il était certainement possible de réduire le volume global des extractions et transfèrements, beaucoup n'étant demandés par les magistrats qu'en vue de simples notifications de routine.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que le métier de gardien de prison était très particulier et qu'il ne préparait absolument pas à des missions d'escorte en milieu ouvert. Par ailleurs, il a jugé que les chiffres donnés par le rapporteur à propos du nombre de policiers et gendarmes occupés par ces missions n'étaient pas si élevés.

M. François Zocchetto a indiqué qu'en Italie, il existait une police pénitentiaire. Concernant la proposition du rapporteur, il a déclaré ne pas être convaincu qu'il y ait un volume de travail suffisant pour occuper à temps plein un corps spécifique. Il s'est surtout déclaré frappé par le nombre de policiers et gendarmes en faction devant des bâtiments publics, estimant que des alternatives existaient, notamment en recourant à des entreprises privées.

Il a déclaré que l'un des problèmes importants rencontrés dans les quartiers difficiles était la jeunesse des policiers qui y sont affectés ainsi que le fait qu'ils restaient souvent moins de deux ans. Il a interrogé M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, pour savoir si des solutions étaient envisagées pour y remédier.

Enfin, il a demandé si le projet de budget pour 2007 prévoyait des crédits pour rémunérer les indicateurs.

M. José Balarello s'est déclaré opposé au transfert à l'administration pénitentiaire des escortes judiciaires, estimant qu'en définitive, c'était toujours le contribuable qui payait. Il a indiqué que la solution consisterait à réduire, en concertation avec les magistrats, certains transfèrements.

Approuvant les propos de M. François Zocchetto, Mme Catherine Troendle a souligné le problème de la fidélisation des policiers, notamment à Mulhouse, où trente postes sont à pourvoir.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que le plus gros problème concernait l'offre de logements et de crèches pour les jeunes policiers.

M. Jean-René Lecerf a demandé si des crédits étaient prévus pour développer le projet d'Identité nationale électronique sécurisé (INES). A cet égard, il a signalé que certains spécialistes se préoccupaient de la possibilité de lire à distance les nouveaux passeports électroniques à l'insu de leur détenteur. Il a rappelé que la mission d'information de la commission des lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, dont il avait été le rapporteur en juin 2005, avait recommandé de ne pas recourir aux techniques de lecture à distance des puces.

A propos des escortes judiciaires, M. Charles Guené a suggéré de responsabiliser financièrement le ministère de la justice en tarifant à la vacation les opérations d'escortes et de transfèrement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a reconnu que dans l'esprit de la LOLF, ces opérations relevaient du ministère de la justice. Il a remarqué qu'en Grande-Bretagne, elles étaient réalisées par des sociétés privées, notamment des sociétés de transport de fonds.

Répondant à M. Jean-René Lecerf, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que le projet INES relevait du programme « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Répondant à M. François Zocchetto, il a indiqué que l'arrêté sur la rémunération des indicateurs était paru au Journal officiel du 2 février 2006. Concernant la fidélisation des jeunes policiers dans les quartiers difficiles et en région parisienne, il a expliqué que la réforme des corps et carrières engagée depuis 2004 prévoyait que la durée de la première affectation ne pouvait être inférieure à cinq ans. En outre, il a indiqué que les syndicats étaient demandeurs de plus de logements et de places en crèches pour ces policiers plutôt que d'une prime.

Enfin, sur la question des transfèrements, il s'est déclaré convaincu que des économies importantes étaient possibles et que le meilleur moyen d'y parvenir était d'appliquer le principe du prescripteur-payeur. Il a ajouté que le fait de confier ces missions à des policiers et gendarmes formés pour d'autres missions ne constituait pas une utilisation satisfaisante des ressources humaines.

A propos du problème des logements des policiers, M. José Balarello a déclaré que le département des Alpes-Maritimes réservait à ceux qui y étaient affectés une partie de ses logements sociaux.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » prévus par le projet de loi de finances pour 2007.

PJLF pour 2007 - Mission « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Charles Guené sur les crédits consacrés à la mission « Sécurité civile », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a indiqué que le budget de la mission « Sécurité civile » pour 2007 pouvait être considéré comme un budget de transition après une période de remise à niveau des moyens et qu'il s'inscrivait néanmoins dans l'entreprise de modernisation de la sécurité civile consacrée par la loi du 13 août 2004. Rappelant que 80 % des dispositions de cette loi étaient aujourd'hui applicables, il a précisé que les efforts initiés en 2002 avaient permis d'actualiser l'organisation des secours, tout en développant une véritable culture de la sécurité civile en France.

Précisant les caractéristiques principales du budget, il a souligné que la délimitation de la mission « Sécurité civile » demeurait insuffisante pour prendre en considération la réalité interministérielle de cette politique, que le ministre de l'intérieur s'était prononcé pour sa redéfinition, mais que les réflexions sur son évolution n'avaient pas encore abouti.

Il a noté toutefois qu'un amendement du rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, M. Gérard Ginesta, tendait à améliorer la transparence sur l'ensemble des crédits consacrés à la sécurité civile en France en prévoyant d'insérer dans le document de politique transversale relatif à la sécurité civile l'effort financier des collectivités territoriales au titre des services départementaux d'incendie et de secours.

A cet égard, il a rappelé que le total des contributions des collectivités territoriales au financement des services départementaux d'incendie et de secours s'élevait à 3,5 milliards d'euros et que ces services assuraient l'essentiel des missions de secours.

Indiquant que les crédits de paiement prévus au titre de la mission sécurité civile rattachée au ministre de l'intérieur étaient fixés à environ 430 millions d'euros pour 2007, en baisse de 7 %, il a noté que les autorisations d'engagement augmentaient de 20,75 % et que les effectifs étaient stables.

Il a insisté sur le rétablissement des capacités de la flotte aérienne au sein du programme intervention des services opérationnels avec l'achat d'un douzième Canadair en gestion 2006, la poursuite de la location pour 4 ans de la location d'un hélicoptère bombardier d'eau et l'acquisition en 2007 de trois nouveaux appareils EC145.

Il a relevé la mise en oeuvre de la dernière tranche du plan de modernisation de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le renforcement des moyens de lutte contre les risques nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC).

Evoquant la situation des services départementaux d'incendie et de secours, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que le ministre de l'intérieur avait annoncé le report au 1er janvier 2010 de la suppression des contributions communales et intercommunales au budget des services et que la répartition des crédits du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours allait être modifiée pour éviter leur « saupoudrage ».

Sur ce dossier, il a précisé qu'une part du fonds allait financer le programme ANTARES, destiné à permettre l'interopérabilité des communications de tous les services concourant à la sécurité civile, et que l'autre serait probablement « sanctuarisée » au profit des services départementaux d'incendie et de secours. Il a indiqué que la Conférence nationale des services d'incendie et de secours travaillait à l'élaboration de nouveaux critères de répartition de cette seconde part.

Constatant que l'amélioration des informations transmises permettait une meilleure appréhension du coût des missions de secours et de la performance des services départementaux et de secours, il a salué l'installation d'un outil statistique sur l'activité de ces derniers en rappelant qu'elle était conforme à l'une de ses demandes réitérées et en soulignant qu'elle permettrait à l'avenir à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours de valider et de diffuser les bonnes pratiques managériales et opérationnelles de ces services.

Concernant la mise en oeuvre de la politique de sécurité civile, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a estimé que les crises récentes de la grippe aviaire et du chikungunya avaient mobilisé les moyens nationaux de la sécurité civile et souligné l'interaction permanente entre sécurité sanitaire et sécurité civile.

Il a salué le courage des personnels ayant participé au rapatriement et à l'accueil de 11.000 Français en provenance du Liban l'été dernier et a estimé que la mobilisation forte des moyens de prévention et de lutte contre les feux de forêt avait permis d'obtenir de bons résultats cette année dans la limitation des surfaces brûlées.

Signalant les chantiers urgents de la sécurité civile, il a indiqué que des efforts étaient en cours pour mieux protéger des incivilités et agressions les sapeurs-pompiers en intervention et qu'un amendement gouvernemental au projet de loi de prévention de la délinquance en cours de discussion à l'Assemblée nationale allait renforcer les sanctions pénales réprimant les auteurs d'embuscades à l'encontre des forces de sécurité et des sapeurs-pompiers.

Rappelant que de longues négociations étaient en cours entre les élus présidents de conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours et les représentants des sapeurs-pompiers professionnels, sur l'extension du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire, l'évolution du grade de major ou encore l'application aux sapeurs-pompiers des « accords Jacob » restructurant la catégorie C de la fonction publique territoriale, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elles avaient permis d'aboutir à un bon compromis comportant d'importantes avancées sociales soumis au ministre délégué aux collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux.

Constatant que quatre organisations syndicales avaient alors rompu les négociations en exigeant d'autres avancées et avaient organisé une manifestation le 21 novembre au cours de laquelle quinze policiers et gendarmes avaient été blessés, dont deux grièvement, il a estimé que ces violences n'étaient pas acceptables et qu'elles risquaient de ternir l'image de l'ensemble des sapeurs-pompiers. Il a indiqué qu'il comptait interroger le ministre de l'intérieur en séance publique afin de faire le point sur ce dossier.

Il a déclaré que la prestation de fidélisation et de reconnaissance, instituée par la loi du 13 août 2004, pour récompenser l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires, entrait en vigueur sans difficultés et que M. Brice Hortefeux avait confirmé que l'Etat prendrait toute sa part dans son financement en compensant les sommes non versées pour 2005.

Estimant que l'évaluation des effets du dispositif fiscal en faveur des entreprises employant des sapeurs-pompiers volontaires était prématurée, il s'est félicité de la montée en puissance des réserves communales de sécurité civile, de la mise en oeuvre progressive de dispositifs d'alerte en liaison avec les médias et de l'entrée en vigueur de la sensibilisation aux risques à l'école.

Insistant sur l'accélération de la réflexion sur la constitution d'une force de protection civile européenne avec la décision positive du Parlement européen le 17 novembre, il a souligné que le rapport de M. Michel Barnier à la Commission européenne esquissait des pistes intéressantes et que M. Christian Estrosi, lors de son audition devant la commission, avait confirmé que la France souhaitait à la fois conserver une autonomie en matière de sécurité civile et favoriser la mutualisation des moyens européens en cas de crise.

Mme Michèle André s'est interrogée sur les coûts supplémentaires éventuels pour les services d'incendie et de secours induits par le développement du programme Antarès et sur les avantages de cette infrastructure. Elle s'est étonnée du nouveau report de la suppression des contributions communales au financement des services départementaux d'incendie et de secours et s'est demandé s'il ne valait pas mieux les conserver.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé que l'Etat allait prendre en charge le financement du programme Antarès et que les services départementaux d'incendie et de secours auraient seulement à renouveler leurs équipements de transmissions à échéance normale. Il a constaté que la majorité des services départementaux d'incendie et de secours avaient effectué des études relatives à la modernisation de leurs réseaux de communication.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que l'expérimentation du programme Antarès en Seine-et-Marne avait prouvé la fiabilité du dispositif et qu'il était à l'origine d'économies d'échelle importantes.

Rejoignant ces propos, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a indiqué que les coûts annuels pour le service départemental d'incendie et de secours pilote de l'Ain, liés aux communications, reviendraient de 250.000 euros à 150.000 euros avec le système Antarès.

Il a expliqué que le report de la suppression des contributions communales et intercommunales correspondait à la nécessité d'ouvrir une réflexion permettant d'envisager toutes les conséquences de cette suppression, en particulier sur les modalités de représentation des communes au sein des conseils d'administration des services d'incendie et de secours ou sur la situation des communes à faible montant de dotation globale de fonctionnement.

Constatant la grande diversité selon les départements de l'importance de la participation des communes au financement des services départementaux d'incendie et de secours, M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il convenait de conserver une présence des élus municipaux au sein de ces services et que les départements ayant maîtrisé les coûts liés à l'activité de ces derniers ne devaient pas être pénalisés par la réforme.

Concernant les revendications récentes des sapeurs-pompiers professionnels, il a estimé que les auteurs de violences à l'encontre des forces de l'ordre lors de la manifestation du 21 novembre devaient être sévèrement sanctionnés et que les demandes de certaines organisations de faciliter un départ anticipé des sapeurs-pompiers à la retraite étaient déjà satisfaites par le projet de fin de carrière adopté au sein de la loi du 13 août 2004.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité civile » prévus par le projet de loi de finances.

PJLF pour 2007 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. José Balarello sur les crédits consacrés à l'administration générale et territoriale de l'Etat, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » représentait 0,93 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat et 35.113 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé, précisant que l'augmentation de 12,9 % des crédits de la mission était due essentiellement à la préparation des échéances électorales de 2007.

Il a rappelé que les activités de la mission étaient réparties en trois programmes : « Administration territoriale », doté de 1.615 milliards d'euros soit 65 % de la mission, « Vie politique cultuelle et associative », dotée de 381 millions d'euros soit 15 % de la mission et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », doté de 501 millions d'euros, soit 20 % de la mission.

Expliquant que le programme « Administration territoriale » comprenait six objectifs de performance, assortis de 13 indicateurs, contre 12 en 2006, il a précisé qu'un nouvel indicateur portait sur le coût de téléphonie par agent, la cible recherchée étant d'atteindre une réduction de 10 % du coût de la téléphonie par agent entre 2004 et 2008. Il a en outre indiqué que parmi ceux déjà prévus en 2006, deux avaient été modifiés conformément aux recommandations exprimées par la commission, s'agissant du taux d'actes retirés ou réformés après intervention préfectorale et du taux d'actes budgétaires réformés dans les mêmes conditions.

Soulignant que l'administration préfectorale faisait l'objet de nombreuses réformes, il a salué la mise en place d'une mesure de plus en plus efficiente de la performance et la définition d'un budget permettant aux préfectures de jouer leur rôle pivot dans l'exercice des politiques nationales comme le logement et la lutte contre les exclusions.

Rappelant que le rôle du préfet de région avait été renforcé afin de lui permettre d'animer et de coordonner l'action des préfets de départements, il a ajouté que ces derniers pouvaient, en vertu du décret du 29 avril 2004, créer des délégations interservices, afin de mutualiser les compétences et moyens. Précisant que dans cet esprit, la circulaire du Premier ministre du 2 janvier 2006 avait créé six délégations interservices au profit des politiques interministérielles essentielles telles que la police de l'eau ou la sécurité routière, il a souligné qu'avait été engagée la mise en place d'une bourse d'emplois interministérielle dans les régions Lorraine et Champagne-Ardennes et d'un nouvel organigramme des services de l'Etat dans le Lot.

Il a expliqué que les programmes d'intervention territoriale de l'Etat (PITE) permettaient par ailleurs de regrouper, pour un projet d'envergure et ayant un intérêt national, l'ensemble des crédits qui lui sont alloués par différents programmes ministériels, les rendant ainsi globalisés et fongibles.

Soulignant que l'activité essentielle des préfectures en matière de délivrance des titres absorbait 40 % des crédits du programme « Administration territoriale », il a indiqué que plus de 22 millions de titres avaient été délivrés par l'administration territoriale en 2005, dont 5 millions de cartes nationales d'identité et 12,8 millions de cartes grises. Il a précisé que le ministère de l'intérieur contrôlait les délais de traitement des titres, les préfectures étant réparties à cette fin en quatre strates selon le nombre d'habitants du département. Il s'est félicité de l'attention portée au respect des délais de traitement des demandes de titres par les préfectures, précisant que l'administration préfectorale conduisait des réformes importantes, telles que l'instauration du passeport électronique et de la carte d'identité nationale électronique sécurisée (projet INES) ainsi que le développement du système d'immatriculation à vie des véhicules.

Evoquant ensuite la refonte de l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (projet GREGOIRE), il a ajouté que le ministère de l'intérieur poursuivait la modernisation du contrôle de légalité, avec la transmission des actes par voie électronique, l'application ACTES devant à cette fin être progressivement déployée sur l'ensemble du territoire national.

Rappelant que la mise en place des passeports électroniques était rendue obligatoire par le règlement européen du 13 décembre 2004, il a déclaré que la délivrance de ces titres était effective dans toute la France depuis juin 2006, après la décision des Etats-Unis imposant depuis le 26 octobre 2005 aux ressortissants de 27 pays exemptés de visas, dont la France, l'utilisation du passeport électronique. Indiquant qu'à partir de 2007 l'Agence nationale des titres sécurisés devrait être instituée et chargée d'organiser la production de ces nouveaux documents d'identité, y compris de nouvelles cartes d'identité biométriques dans le cadre du projet d'identité nationale électronique sécurisée (Projet INES), il a relevé que la numérisation des empreintes digitales dans les passeports européens serait en outre rendue obligatoire à compter du 28 juin 2009 par le règlement européen du 13 décembre 2004. Il a par ailleurs souligné qu'il serait à terme difficile de maintenir la possibilité de déposer une demande de document d'identité dans chacune des 36.000 communes de France.

S'agissant du programme « Vie politique, cultuelle et associative », il a expliqué que l'organisation des élections prévues en 2007 devait absorber 64 % des crédits du programme, les crédits destinés aux élections progressant de 228,1 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2006. Précisant que les aides aux partis politiques s'élèveraient à 80,26 millions d'euros en 2007, soit un montant inchangé depuis 1995, il a indiqué que depuis 2002, 7 millions d'euros n'étaient pas versés aux partis en raison des sanctions infligées pour non-respect de l'obligation de parité.

Evoquant ensuite la vie cultuelle, il a déclaré que l'action « Cultes » était dotée de 55,9 millions d'euros en crédits de paiement, essentiellement destinés aux émoluments des ministres des cultes d'Alsace et de Moselle, soit 1.409 équivalents temps plein travaillés. Il a expliqué que selon la commission de réflexion juridique sur les relations entre les cultes et les pouvoirs publics, présidée par M. Jean-Pierre Machelon, 65 % des personnes se déclarent catholiques et que beaucoup se déclarent agnostiques, le nombre de musulmans pouvant être estimé à 4 millions, celui des protestants à 1,2 million, des orthodoxes, arméniens, coptes, syriaques, maronites et chaldéens à 750.000, des israélites à 600.000, des bouddhistes à 400.000 et des témoins de Jéhovah à 140.000. Soulignant que l'évolution des religions en France faisait apparaître le développement de confessions récemment implantées, il a estimé que cette évolution posait le problème de l'édification de nouveaux lieux de culte. Il a rappelé que lors de son audition devant la commission des lois, M. Christian Estrosi, ministre de l'aménagement du territoire, avait jugé que la commission de réflexion juridique proposait à cet égard des pistes intéressantes, telles que les baux emphytéotiques avec option d'achat, les garanties d'emprunt et les avances remboursables et que la possibilité, pour les communes, de subventionner la construction de lieux de culte pouvait également être envisagée, dans la mesure où une telle subvention semblait préférable à un financement étranger à la légalité incertaine.

Il a salué l'action conduite par le ministère de l'intérieur afin de favoriser la vie associative en simplifiant et en dématérialisant les procédures dans le cadre du projet de répertoire national des associations, avec le développement de l'application WALDEC (Web des Associations Librement déclarées) déjà en partie opérationnelle dans 54 départements et en Nouvelle-Calédonie.

S'agissant du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », il a souligné la volonté du ministère de l'intérieur de dynamiser sa gestion immobilière, tout en regrettant un nombre trop faible de cessions et un recours trop important aux locations.

M. Christian Cointat a souhaité savoir si le ministère de l'intérieur envisageait l'organisation d'une information spécifique à l'égard des Français de l'étranger lors des campagnes électorales de 2007.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a indiqué que la question des actions conduites à l'égard des Français de l'étranger lors des élections de 2007 pourrait être posée en séance publique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est étonné que les chrétiens maronites ne semblent pas considérés comme des catholiques par les statistiques citées, l'Eglise maronite faisant partie des Eglises catholiques orientales.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » par le projet de loi de finances pour 2007.

PJLF pour 2007 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Christian Cointat sur les crédits consacrés à la mission « Outre-mer », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la mission « Outre-mer », d'un montant de 2,03 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,96 milliard d'euros en crédits de paiement, connaissaient une relative stabilité, dans la mesure où ils étaient affectés par diverses mesures de périmètre, rappelant que le ministre de l'outre-mer avait annoncé que les crédits de paiement de la mission progressaient de 0,35 %.

Il a insisté sur le fait que le montant des autorisations d'engagement diminuait fortement par rapport à la loi de finances pour 2006, et s'établissait cette année à un niveau proche de celui des crédits de paiement. Il a souligné qu'il était de bonne gestion que le montant des autorisations d'engagement soit cohérent avec le montant des crédits de paiement afin d'éviter que ne se renouvellent des situations comme celle du logement social outre-mer, où l'Etat a contracté une dette de plus de 113 millions d'euros.

Il a regretté que les crédits de la mission ne représentent que 16 % des 12,4 milliards d'euros prévus dans le projet de loi de finances au profit de l'ensemble de l'outre-mer, auxquels il convenait d'ajouter 2,4 milliards d'euros de dépenses fiscales spécifiques. Il a estimé que, pour respecter pleinement l'esprit de la LOLF, il conviendrait de modifier à l'avenir la maquette budgétaire afin de regrouper l'ensemble des crédits accordés à l'outre-mer au sein de la mission ministérielle actuelle ou, à défaut, de créer une mission interministérielle.

Il a relevé que le « Document de politique transversale outre-mer », substitué aux deux « jaunes » consacrés aux départements d'outre-mer, d'une part, et aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises, d'autre part, était bien moins renseigné que ces derniers. Il a annoncé qu'il présenterait à la commission un amendement, identique à ceux présentés par la commission des finances et les autres commissions saisies pour avis, afin de renforcer le contenu informatif de ce document.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a précisé que le programme « Emploi outre-mer » représentait 59 % des crédits de la mission et permettrait de poursuivre la politique déjà engagée par le gouvernement, qui avait un effet positif sur la situation de l'emploi dans les collectivités ultramarines.

S'agissant du programme « Conditions de vie outre-mer », qui recueille 20 % des crédits de la mission, il a rappelé qu'il avait vocation à soutenir en priorité la politique du logement en outre-mer, la dette contractée par l'Etat devant être résorbée avant la fin de l'année. Il a souligné que le Premier ministre avait également prévu d'augmenter de 20 % par an jusqu'en 2009 les sommes dédiées au logement outre-mer, afin de les aligner sur l'effort fourni, en métropole, dans le cadre du plan de cohésion sociale.

Il a ajouté que ce programme finançait également la politique de continuité territoriale de l'Etat qui prenait la forme, notamment, du passeport-mobilité et de la dotation de continuité territoriale. Il s'est interrogé sur la possibilité de voir s'étendre le champ d'application de cette politique, en permettant de financer les liaisons intérieures dans les collectivités ultramarines ainsi que les déplacements des ultramarins depuis la métropole et à destination de l'outre-mer. Il a rappelé que le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, adopté par le Sénat, offrait d'ailleurs la possibilité aux collectivités ultramarines de contribuer financièrement au passage aérien de personnes originaires de l'outre-mer mais n'y résidant pas, en cas d'événement grave survenant à un membre de leur famille y résidant.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a indiqué que le programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer », représentant 21 % des crédits de la mission, tendait avant tout à soutenir l'action relative aux collectivités territoriales d'outre-mer qui connaissait une augmentation de 16,83 % par rapport aux dotations de 2006.

Il a souligné que ce programme finançait également les actions des fonds de coopération régionale des départements d'outre-mer et de Mayotte, regrettant la faible dotation de 3 millions d'euros prévue par le projet de loi de finances et la volonté de la commission des finances du Sénat de transférer l'intégralité de cette somme au profit de la politique du logement social. Il a insisté sur l'importance d'actions de coopération régionale fortes, tant pour renforcer le développement des collectivités ultramarines que pour atténuer, par le renforcement de l'offre de services publics dans les pays sources, les flux migratoires massifs auxquels étaient confrontés ces territoires français.

Il a ajouté que ce même programme permettait également de financer la fonction juridique du ministère de l'outre-mer, essentiel pour adapter la législation aux contraintes et spécificités des collectivités ultramarines.

Il a annoncé qu'il présenterait à la commission un amendement tendant à augmenter d'un million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement le montant prévu pour le financement des fonds de coopération régionale.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a relevé que la suppression des bonifications de pensions versées aux fonctionnaires de l'Etat retraités résidant dans certaines collectivités ultramarines, financées sur la mission « Régimes sociaux et de retraite », était à nouveau évoquée, un rapport d'audit de modernisation s'étant montré très défavorable au maintien du dispositif actuel. Il a estimé que le principe d'un complément de pension était légitime, compte tenu des écarts de niveau de vie constatés par rapport à la métropole, mais que le système actuel pouvait encourager la fraude. Il a souhaité qu'une réforme du dispositif permette d'aboutir à un système plus équilibré.

S'agissant des départements et régions d'outre-mer, qui recueillent environ 75 % des crédits consacrés à l'ensemble de l'outre-mer, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a relevé que la Réunion restait le principal bénéficiaire des dotations de l'Etat, en raison de l'importance de sa population.

Il a souligné que le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, adopté par le Sénat, permettrait aux départements et régions d'outre-mer d'adapter, sur leur territoire, les lois et règlements ainsi que de fixer les règles dans certaines matières pouvant relever du domaine de la loi, la Réunion ayant cependant souhaité être exclue de cette dernière faculté.

Il a constaté que l'Etat avait engagé des moyens accrus pour lutter contre l'immigration clandestine, notamment en Guyane et en Guadeloupe, et a souhaité qu'ils s'accompagnent d'une intensification de la coopération avec les Etats et territoires voisins.

Il a souligné la baisse globale de la délinquance dans les départements d'outre-mer, laquelle, à l'exception de la Guyane, avait pour effet de réduire la surpopulation carcérale. Il s'est félicité de ce que plusieurs programmes immobiliers de l'administration judiciaire et pénitentiaire soient en cours de réalisation, en particulier pour de nouvelles places de détention en Martinique, en Guyane et à la Réunion.

Il a rappelé que les îles de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, actuellement communes de la Guadeloupe, devraient, aux termes du projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, devenir des collectivités d'outre-mer au sens de l'article 74 de la Constitution. Il a insisté sur la nécessité d'un plan de rattrapage financier pour Saint-Martin.

Evoquant ensuite les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), il a indiqué que, lors de l'examen des projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, le Sénat avait adopté, à l'initiative de la commission des lois, des amendements confirmant la vocation de Mayotte à accéder au statut de département et région d'outre-mer défini par l'article 73 de la Constitution.

Soulignant la lente progression des travaux de la commission de révision de l'état civil à Mayotte, il a précisé que celle-ci avait rendu 33.000 décisions entre son installation en avril 2001 et le 31 décembre 2005. Rappelant que l'Etat poursuivait ses efforts de lutte contre les maladies vectorielles à Mayotte, il a indiqué que l'archipel était par ailleurs frappé, depuis le printemps 2005, par la maladie du chikungunya. Il a précisé que le renforcement des moyens humains et matériels de lutte contre l'immigration clandestine avait abouti, au cours des huit premiers mois de l'année 2006, à des résultats significatifs, cette action étant complétée par le développement de la coopération régionale avec l'Union des Comores. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité d'améliorer les infrastructures de Mayotte en particulier par la construction d'une nouvelle piste d'atterrissage, afin de permettre des liaisons aériennes directes avec la métropole.

Evoquant ensuite Saint-Pierre-et-Miquelon, il a rappelé que lors de l'examen du projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, le Sénat avait adopté, à l'initiative de la commission des lois, des amendements renforçant les compétences des communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade, en matière d'urbanisme et de fiscalité. Insistant sur la nécessité de soutenir les initiatives visant à diversifier les ressources économiques de l'archipel, il a salué l'aide apportée par l'Etat et par la collectivité au développement de l'aquaculture. Soulignant l'opportunité que constituerait la création d'activités de soutien à l'exploration ou à la production pétrolière, il a indiqué que l'utilisation optimale de l'aéroport de Saint-Pierre et la réparation des infrastructures portuaires des deux îles principales étaient indispensables à la pérennisation des activités économiques de l'archipel.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, il a noté que les principales forces politiques représentées au congrès étaient l'Avenir ensemble, constitué de représentants de l'Alliance de M. Didier Leroux et de dissidents du Rassemblement-UMP, le Rassemblement-UMP et le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), fédérant des formations indépendantistes. Il a précisé que M. Jacques Lafleur, député, avait récemment quitté le Rassemblement-UMP pour fonder le Rassemblement pour la Calédonie, présidé par M. Simon Loueckhote, sénateur.

Il a expliqué que, face aux déséquilibres spatiaux et économiques de la Nouvelle-Calédonie, les perspectives de développement de l'exploitation du nickel et de l'industrie métallurgique suscitaient des espérances fortes. A cet égard, il a indiqué que le projet d'exploitation du gisement de Goro dans la province Sud avait été retardé en 2006 par les blocages et les dégâts occasionnés par des opposants et que le tribunal de grande instance de Paris avait récemment mis un terme à la construction d'une partie de l'usine en raison de l'absence d'autorisation administrative et d'un dommage imminent pour l'environnement. Il a d'ailleurs insisté sur la nécessité de prendre en compte la préservation de l'environnement dans le développement de l'exploitation du nickel, alors que la France était sur le point de présenter devant l'Unesco une demande de classement des récifs coralliens de la Nouvelle-Calédonie au patrimoine mondial de l'humanité. Evoquant le projet d'exploitation du gisement de Koniambo, situé dans la province Nord, il a expliqué que si la Société minière du Sud Pacifique et l'opérateur canadien Falconbridge avaient confirmé leur engagement, conformément aux accords de Bercy de février 1998, Falconbridge avait depuis fait l'objet d'un rachat par la société suisse Xstrata, qui semblait demander une augmentation de l'enveloppe de défiscalisation accordée par l'Etat.

Rappelant que le centre pénitentiaire de Nouméa était confronté depuis plusieurs années à une surpopulation chronique, il s'est félicité de la construction prochaine d'un centre spécialisé pour les peines aménagées ainsi que d'un quartier des mineurs et des jeunes majeurs, qui devrait au total accroître de 93 places la capacité d'accueil de l'établissement.

Indiquant ensuite que la situation politique de la Polynésie française n'était pas encore entièrement apaisée, il a précisé que la collectivité connaissait depuis 2000 une stagnation de sa fréquentation touristique, mais avait bénéficié en 2005 d'une forte croissance du secteur de la perliculture, favorisée par l'augmentation de la qualité des perles.

Rappelant que la création des communes était relativement récente en Polynésie française, puisqu'elle procède de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971, il a expliqué que la collectivité comptait actuellement 48 communes et 98 communes associées, dont les actes sont encore soumis au contrôle a priori du Haut commissaire de la République. Il a déclaré que l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, constituait la première étape de la modernisation du régime des communes polynésiennes, la seconde étape devant être réalisée par une autre ordonnance visant à étendre à ces communes les dispositions du code général des collectivités territoriales. Précisant que cette ordonnance devrait être publiée au premier trimestre 2007, il a souligné qu'elle prévoirait la suppression du contrôle a priori des actes des communes.

Evoquant ensuite la situation des îles Wallis et Futuna, il a insisté sur la nécessité de procéder à l'actualisation du statut défini par la loi du 29 juillet 1961 au regard des dispositions de l'article 74 de la Constitution et des évolutions intervenues dans le droit commun des collectivités territoriales. Il a estimé qu'à l'occasion de la révision du statut des îles Wallis et Futuna, une réflexion pourrait être conduite sur l'éventuelle création de structures de type communal, adaptées à l'organisation coutumière. Rappelant la faiblesse structurelle de l'activité économique de ces îles, il a souligné que leurs perspectives de croissance étaient tributaires de lourds handicaps structurels appelant un effort particulier de l'Etat notamment pour améliorer les conditions de desserte aérienne et maritime de Futuna. Soulignant que les îles Wallis et Futuna connaissaient un très faible taux de délinquance, il a précisé que les atteintes aux biens pouvaient y faire l'objet d'un règlement selon le mode coutumier par l'intervention des chefferies.

Il a enfin expliqué que les Terres australes et antarctiques françaises constituaient un grand laboratoire de recherche pour l'avenir de notre planète, évoquant à cet égard les travaux coordonnés en Antarctique par l'Institut polaire français Paul-Emile Victor. Il a estimé qu'une réflexion pourrait par conséquent être engagée afin d'incorporer l'île de Clipperton dans le vaste ensemble de recherches scientifiques organisées au sein des TAAF, compte tenu du caractère unique de son lagon fermé, où vivent et se développent des espèces encore inconnues.

Revenant sur la question du logement social outre-mer, M. José Balarello a souhaité savoir envers qui l'Etat avait contracté la dette de 113 millions d'euros évoquée par le rapporteur. Il s'est ensuite interrogé sur l'avancement des travaux relatifs à la révision de l'état civil à Mayotte et sur les conséquences de la création du registre international français sur l'immatriculation des navires dans les collectivités d'outre-mer.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a expliqué que l'État, en prévoyant pendant plusieurs années des autorisations d'engagement d'un montant très supérieur à celui des crédits de paiement, avait contracté une dette à l'égard des opérateurs du logement social, les mettant parfois dans une situation financière critique. Il a souligné que la commission des finances avait conduit sur cette question une mission de contrôle dont les conclusions venaient d'être rendues publiques.

Indiquant que la commission de révision de l'état civil avait pour mission de fixer les noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local, d'établir les actes d'état-civil et de rectifier les actes irréguliers, a précisé que cette commission employait 41 rapporteurs répartis dans les communes et que l'État s'efforçait de faciliter ses travaux en développant un logiciel spécifique et en finançant l'équipement des mairies. Il a rappelé que l'article 34 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français prévoyait à terme la suppression de l'immatriculation des navires de commerce au registre des TAAF (pavillon des Kerguelen), ce qui entraînerait une perte de recettes de 900.000 euros par an pour cette collectivité.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 34 - Etat B, elle a adopté un amendement tendant à :

- supprimer 1 million d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement affectés à l'action n° 5 « Culture, jeunesse et sports » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » ;

- affecter 1 million d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement au programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer », sur l'action n° 2 « Coopération régionale ».

Après l'article 50 bis rattaché, elle a adopté un amendement tendant à créer un article additionnel afin que le « Document de politique transversale outre-mer », substitué aux deux « jaunes » budgétaires relatifs aux départements et régions d'outre-mer ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises, présente à l'avenir les mêmes informations que celles figurant jusqu'alors dans ces « jaunes », lesquelles sont indispensables à la bonne information du Parlement dans le cadre de la LOLF.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » prévus par le projet de loi de finances, ainsi modifiés.