Projet de loi portant diverses dispositions urgentes pour faire face aux conséquences de l'épidémie de covid-19

EXAMEN DE L'ARTICLE DÉLÉGUÉ AU FOND

ARTICLE 3

Centralisation des trésoreries publiques

Le présent article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances, dans un délai de 12 mois, les mesures relevant du domaine de la loi destinées à prescrire le dépôt sur le compte du Trésor des disponibilités des personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique et des organismes publics ou privés chargés d'une mission de service public.

Principe ancien, la centralisation des trésoreries publiques est obligatoire pour les entités soumises aux règles de la comptabilité publique. Elle présente des avantages indéniables en matière de gestion des deniers publics. Cette mutualisation permet notamment de diminuer le volume des emprunts émis par l'État pour couvrir son besoin de financement, avec un impact positif sur ses coûts de financement, au bénéfice de tous les organismes publics.

En aucun cas, la centralisation des dépôts des organismes soumis aux règles de la comptabilité publique ne revient, pour l'État, à s'approprier les dépôts des correspondants du Trésor. L'obligation de centralisation accepte par ailleurs plusieurs aménagements : les organismes visés par l'obligation de dépôt auprès du Trésor peuvent demander une dérogation s'ils ont des besoins financiers et bancaires spécifiques et requièrent des services qui ne peuvent être assurés ni par le Trésor, ni par la direction générale des finances publiques.

La commission ne s'oppose donc pas, par principe, à la centralisation des trésoreries publiques, sous réserve qu'il soit bien tenu compte des besoins spécifiques des organismes concernés. Elle refuse néanmoins la méthode retenue par le Gouvernement, qui introduit une habilitation au champ d'application particulièrement large et pouvant inclure un nombre significatif d'organismes, aux structures très variées. Le Gouvernement n'est pas en mesure de citer ne serait-ce qu'un seul organisme qu'il souhaiterait effectivement contraindre, dans un délai proche, à centraliser sa trésorerie. Cela empêche le Parlement de pleinement apprécier les avantages et les éventuels inconvénients de l'extension de cette obligation. Le Parlement n'est pas non plus en mesure de connaître dans quel cas une habilitation à légiférer serait nécessaire, l'obligation de centralisation ne revêtant pas obligatoirement un caractère législatif. Dès lors et tandis qu'il n'est même pas acquis que les concertations avec les organismes concernés soient vraiment engagées, la commission des finances estime qu'il est prématuré d'intégrer ce dispositif dans le présent projet de loi, son inscription pouvant être suspectée d'opportunisme.

C'est pourquoi, sur proposition du rapporteur, la commission des finances a proposé à la commission des lois de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE CENTRALISATION DES TRÉSORERIES PUBLIQUES, SES AMÉNAGEMENTS ET SES IMPLICATIONS POUR LES CORRESPONDANTS DU TRÉSOR

A. LE PRINCIPE DE CENTRALISATION DES TRÉSORERIES PUBLIQUES ET SES AMÉNAGEMENTS

1. La gestion de la trésorerie de l'État et l'obligation de dépôt des disponibilités auprès du Trésor

L'une des missions de l' Agence France Trésor (AFT) est d' assurer la gestion au quotidien de la trésorerie de l'État et de garantir sa continuité financière : l'État doit en toutes circonstances être capable d'honorer ses engagements et le dénouement de ses opérations financières, en recettes et en dépenses. L'AFT gère la trésorerie de l'État via un compte unique ouvert à la Banque de France . En vertu de l'article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ^{1 ( * )} , ce compte doit être, en fin de journée, créditeur .

Comme le rappelle la Cour des comptes ^{2 ( * )} , la trésorerie est constituée de l'ensemble des mouvements financiers exécutés par les comptables publics. La trésorerie de l'État a toutefois une particularité , celle « d ' englober également l'activité des "correspondants ", c'est-à-dire des organismes tenus de déposer leurs fonds auprès de l'État » ^{3 ( * )} . D'autres entités et organismes que l'État déposent en effet leurs disponibilités sur le compte unique du Trésor, soit qu'ils y soient contraints, en vertu du principe de centralisation des trésoreries publiques, soit qu'ils le fassent volontairement, sur le fondement d'une convention.

Des dispositions législatives, règlementaires et conventionnelles encadrent ainsi la centralisation auprès du Trésor des trésoreries publiques :

- l'article 26 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ^{4 ( * )} dispose que, sous réserve d'une disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'État . Cet article précise également qu' aucun découvert ne peut être consenti aux correspondants du Trésor ;

- l'article 47 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ^{5 ( * )} (« décret GBCP ») impose aux personnes morales mentionnées à l'article 1 ^er du décret , et donc soumises aux règles de la comptabilité publique, de déposer leurs fonds au Trésor , sous réserve des dispositions de l'article 197 (cf. infra ) ;

Les entités et organismes soumis aux principes de la comptabilité publique

Ces entités sont listées à l'article 1 ^er du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Il s'agit des administrations publiques au sens du règlement (CE) du 25 juin 1996 suivantes :

- l'État ;

- les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics locaux d'enseignement (général, agricole et maritime) ;

- les établissements publics de santé et les groupements de coopération sanitaire lorsqu'ils sont érigés en établissement public de santé ;

- les personnes morales de droit public figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget ^{6 ( * )} ;

- après avis conforme du ministre chargé du budget et lorsque leurs statuts le prévoient, les personnes morales de droit privé ^{7 ( * )} .

L'article 1 ^er précise que sont également soumises aux règles de la comptabilité publique les personnes morales de droit public ne relevant pas de la catégorie des administrations publiques, sauf si leurs statuts en disposent autrement. Cette disposition s'applique, sous conditions, aux groupements d'intérêt public ^{8 ( * )} .

Le décret GBCP et, partant, l'obligation de centralisation des dépôts auprès du Trésor, couvrent donc la quasi-totalité des entités publiques françaises .

- des conventions de coopération monétaire ont par ailleurs été conclues, par exemple avec les pays de la Zone franc ^{9 ( * )} . Ces accords stipulent qu'une partie des réserves de change de ces banques centrales doivent être déposées sur un compte dit « d'opérations », auprès du Trésor.

2. Des aménagements autorisés par des dispositions législatives ou règlementaires

Conformément au 3° de l'article 26 de la LOLF, des dispositions adoptées en loi de finances ont permis aux collectivités territoriales de déroger, pour une partie de leurs disponibilités, au principe de centralisation . L'article 1618-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise en effet les collectivités territoriales et les établissements publics à déroger à l'obligation de dépôt auprès du Trésor pour les fonds qui proviennent de libéralités, de l'aliénation d'un élément de leur patrimoine, d'emprunts dont l'emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité ou de l'établissement public et de recettes exceptionnelles dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État ^{10 ( * )} . Ce même article ajoute que les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, sur autorisation du ministre du budget, déposer les fonds de leurs régies de recettes et d'avances sur un compte ouvert à la Poste ou dans un établissement de crédit agrémenté. L'article L. 1618-1 du CGCT précise que ces dispositions ne sont pas applicables aux établissements publics d'habitations à loyer modéré.

L' article 5 du décret GBCP précise quant à lui que, par dérogation à l'article 1 ^er , les dispositions du présent décret, dont celles relatives à la centralisation des disponibilités, ne s'appliquent pas à l'Institut de France et aux académies qui le composent, à l'Académie d'agriculture de France, à l'Académie de chirurgie, à l'Académie de médecine, à l'Académie de pharmacie, à l'Académie vétérinaire de France, aux autorités publiques indépendantes, aux chambres des métiers et de l'artisanat, aux chambres de commerce et d'industrie, à l'Institut national de l'audiovisuel, à La Monnaie de Paris et à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

Au-delà de ces dérogations, inscrites dans les textes, il convient de relever que toutes les entités en principe visées par le décret GBCP et ne relevant d'aucune des exceptions précitées ne déposent pas, en réalité, leurs disponibilités auprès du Trésor . À cet égard, trois situations peuvent être distinguées :

- leurs statuts leur permettent de déroger au principe général de centralisation des trésoreries ;

- une disposition législative ou règlementaire ultérieure les y a autorisés ;

- ils ont demandé l'autorisation de déroger au principe de centralisation des trésoreries publiques, dans les conditions prévues à l'article 197 du décret GBCP.

Le I de l'article 197 permet en effet aux organismes visés à l'article 1 ^er de déroger à l'obligation de dépôt de leurs disponibilités auprès du Trésor sur autorisation délivrée par le ministre chargé de l'économie et le ministre chargé du budget . Ces organismes, une centaine aujourd'hui, peuvent alors déposer leurs fonds à la Banque de France ^{11 ( * )} ou dans un établissement de crédit. Ces dérogations sont généralement accordées lorsque les organismes ont des contraintes opérationnelles ou des besoins de gestion spécifiques et requièrent par conséquent des services que ni le Trésor ni la DGFiP ne sont en mesure de leur fournir (par exemple la réalisation d'opérations à l'étranger en devises ou le recours à des moyens de paiement non pris en charge par le Trésor). Les autorisations ministérielles sont valables pour une durée maximale de trois ans, ce caractère renouvelable permettant d'apprécier à intervalle régulier le bien-fondé de la dérogation, par exemple si de nouveaux services bancaires sont offerts par la DGFiP.

3. Les dépôts des correspondants ont fortement augmenté ces dernières années et demeurent difficiles à prévoir

Les dépôts des correspondants du Trésor atteignent, au 31 décembre 2019, 128,4 milliards d'euros ; ils ont quasiment doublé en 15 ans . Diverses raisons expliquent cette hausse : une année 2010 « exceptionnelle » du fait des abondements liés aux programmes d'investissements d'avenir, l'interdiction pour la plupart des établissements publics nationaux de recourir à l'endettement, les abondements dans le cadre du plan Campus...

Évolution des dépôts des correspondants du Trésor depuis 2006

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse d'exécution budgétaire de la Cour des comptes « Gestion de la dette et trésorerie de l'État » (2019) et les documents budgétaires

Il est extrêmement difficile pour l'AFT de prévoir la tendance (hausse ou baisse) et le volume de variation des dépôts des correspondants attendus au cours de l'année , les entités bénéficiant d'une autonomie de gestion . Ces deux dernières années, les dépôts des correspondants ont augmenté de respectivement 10 et 11,5 milliards d'euros.

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics représentent près de la moitié de ces dépôts, suivis des établissements publics nationaux et des gouvernements et organismes étrangers.

Encours des dépôts des principaux correspondants du Trésor en 2019

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse d'exécution budgétaire de la Cour des comptes « Gestion de la dette et trésorerie de l'État » (2019) et les documents budgétaires

B. LA GESTION DU COMPTE UNIQUE DU TRÉSOR ET LE TRAITEMENT DES DISPONIBILITÉS DES CORRESPONDANTS DU TRÉSOR

1. La gestion du compte unique du Trésor et de leurs disponibilités par les correspondants

Au 31 décembre 2018, le compte unique du Trésor réalisait la synthèse de 5 548 comptes d'opérations , sur lesquels opéraient environ 5 000 comptables publics ^{12 ( * )} . En 2009, la Cour des comptes rappelait que près de 100 000 opérations étaient exécutées chaque jour , pour un montant total quotidien avoisinant les 20 milliards d'euros ^{13 ( * )} des chiffres stables. Hors opération de dette et de trésorerie, les correspondants du Trésor sont à l'origine de plus de la moitié des flux bancaires en volume ^{14 ( * )} . Le suivi des mouvements financiers exécutés par les comptables publics est assuré par la direction générale des finances publiques, la Banque de France centralisant les mouvements en temps réel et l'AFT se chargeant de la gestion des liquidités disponibles sur le compte.

La centralisation des trésoreries publiques ne signifie pas que l'État s'approprie les fonds des correspondants . Pour schématiser, l'État joue simplement le rôle d'un teneur de compte, à l'image d'une banque pour un particulier. Les correspondants sont donc globalement libres dans leurs opérations et les dépôts sont à l'entière disposition de chacun des déposants.

Le compte unique du Trésor est une abstraction, c'est la synthèse d'une multitude de comptes sur lequel sont retracées et centralisées l'ensemble des opérations des déposants. Le niveau de l'ensemble des disponibilités peut donc fortement varier d'un jour à l'autre, en raison des opérations réalisées par l'État et les correspondants, mais également du déphasage calendaire entre le recouvrement des recettes (à intervalles réguliers et espacés) et l'exécution des dépenses (intervalles plus irréguliers et plus fréquents). L'AFT estime quotidiennement les montants nécessaires au financement des opérations appelées à s'imputer sur le compte du Trésor, les mouvements opérés sur les comptes des correspondants du Trésor affectant en effet directement le compte unique du Trésor ^{15 ( * )} . C'est pour cette raison q u'ils doivent signaler à l'AFT toute opération financière supérieure à un million d'euros avant 16 heures la veille du jour de leur imputation . À défaut, l'AFT peut soit bloquer un débit supérieur à un million d'euros et n'ayant pas été annoncé dans le délai imparti, soit l'autoriser si elle estime que l'opération ne génère pas de risque sur le solde du compte unique du Trésor. Selon les informations présentées dans les documents budgétaires ^{16 ( * )} , les correspondants respectent quasi-parfaitement cette obligation d'annonce.

L'arrêté du 24 janvier 2013 ^{17 ( * )} définit les conditions d'ouverture et de fonctionnement des comptes de disponibilités des comptables publics, des régisseurs et des trésoriers militaires. Il est par exemple prévu que le correspondant dispose d'un délai de cinq jours pour rétablir la situation créditrice ou nulle de son compte si les opérations de débit ont eu pour effet de faire apparaitre un solde débiteur sur son compte, l'État pouvant percevoir des intérêts débiteurs en cas de retard (article 19) ou si une opération de débit émise par un correspondant n'a pas pu être imputée sur son compte au Trésor faute de provision suffisante (article 20).

2. La rémunération des disponibilités et des fonds placés auprès du Trésor

Le II de l'article 197 du décret GBCP énonce clairement que « les fonds déposés au Trésor par les organismes ne bénéficient d'aucune rémunération », sauf exceptions prévues dans le cadre de conventions ou de dispositifs spéciaux . Par exemple, les dépôts des banques centrales africaines de la Zone franc ^{18 ( * )} sont rémunérés dans les conditions prévues par les accords de coopération monétaire entre la France et les États parties, soit, actuellement, au taux plancher de 0,75 % jusqu'à la moitié des avoirs extérieurs totaux de ces banques (et 2,5 % pour la Banque centrale des Comores) ^{19 ( * )} . Les dotations non consommables versées par l'État dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir font également exception (la rémunération de ces dotations a représenté un coût de 0,8 milliard d'euros en 2019).

Par ailleurs, le II de l'article 197 du décret GBCP ajoute que, sur autorisation expresse des ministres chargés de l'économie et du budget, ou pour leurs fonds libres provenant soit de libéralités soit de l'aliénation d'éléments de leur patrimoine, les organismes visés par le décret GBCP peuvent placer ces dépôts sur un ou des comptes à terme ouverts auprès du Trésor , sur un compte de placement rémunéré ouvert auprès du Trésor ou encore acquérir des titres libellés en euros, détenus, émis ou garantis par les États membres de l'Union européenne et de l'Espace économique européen.

Les chapitres V et VI de l'arrêté du 24 janvier 2013 ^{20 ( * )} précisent les règles de fonctionnement des comptes à terme et de placement rémunéré ouverts auprès du Trésor (durée du placement, montant minimal, fixation des taux de rémunérations, indisponibilité des fonds, gestion). Les comptes à terme et les comptes de placement ouverts auprès du Trésor sont rémunérés en référence aux taux courts, avec un taux plancher de 0 % . Les taux à court terme étant aujourd'hui négatifs, c'est ce plancher qui est actuellement appliqué, à l'exception de certains comptes de placement rémunéré, aux modalités de fonctionnement spécifiques fixées par décisions ministérielles ou dans le cadre de conventions bilatérales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : HABILITER LE GOUVERNEMENT À PRENDRE PAR ORDONNANCES LES MESURES RELEVANT DU DOMAINE DE LA LOI AFIN D'ÉTENDRE LE PRINCIPE DE CENTRALISATION DES DISPONIBILITÉS AUPRÈS DU TRÉSOR

Le I du présent article vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi destinées à prescrire le dépôt sur le compte du Trésor des disponibilités des personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique et des organismes publics ou privés chargés d'une mission de service public .

Sont concrètement visées les entités qui sont déjà citées par l'article 1 ^er du décret GBCP mais qui, en dépit de l'obligation générale de centralisation des fonds prévue à l'article 47 du décret GBCP, dérogent au principe de centralisation. Elles peuvent y déroger du fait de leurs statuts ou parce qu'une disposition législative ou règlementaire les y a autorisées. S'ajoutent à ces entités les organismes publics ou privés chargés d'une mission de service public.

Après l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a modifié le dispositif prévu au présent article afin de bien indiquer que cette habilitation à prescrire le dépôt des disponibilités sur le compte du Trésor s'appliquait sous réserve de l'article 26 de la LOLF . Cela signifie concrètement que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sont pas visés par le champ de l'habilitation .

Le délai d'habilitation prévu par l'article est de 12 mois , le II précisant également qu' un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication des ordonnances.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : EXCLURE FORMELLEMENT LES ORGANISMES GÉRANT DES RÉGIMES DE RETRAITE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission spéciale, trois amendements identiques de nos collègues députés du groupe La République en Marche (dont le rapporteur du texte Guillaume Kasbarian), de M. Savignat et de plusieurs de ses collègues, ainsi que de M. Isaac-Sibille et Mme de Vaucouleurs afin d' exclure formellement du champ de l'habilitation les organismes gérant un régime de retraite .

L'exclusion explicite de ces organismes du champ du dispositif prévu au présent article visait à traduire « en dur » l'intention du Gouvernement, telle qu'exprimée à l'Assemblée nationale en commission ^{21 ( * )} et en séance ^{22 ( * )} , de ne pas inclure ces organismes dans le champ des ordonnances prescrivant la centralisation des dépôts auprès du Trésor public.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : SI LA CENTRALISATION DES TRÉSORERIES PUBLIQUES PRÉSENTE DES AVANTAGES INDÉNIABLES, LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT MANQUE DE TRANSPARENCE ET SON INSCRIPTION DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI PEUT ÊTRE SUSPECTÉE D'OPPORTUNISME

A. SI LE PRINCIPE DE CENTRALISATION DES TRÉSORERIES PUBLIQUES MÉRITE D'ÊTRE SOUTENU...

L e principe de centralisation des trésoreries publiques est un principe de bonne gestion publique , comme la Cour des comptes a d'ailleurs pu le rappeler ^{23 ( * )} .

Selon les éléments recueillis auprès de l'Agence France Trésor, la centralisation des disponibilités présente les avantages suivants :

- elle permet tout d'abord de réduire l'endettement des administrations publiques et, partant, le besoin de l'État de recourir à l'emprunt pour couvrir son besoin de financement . Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, la centralisation des trésoreries publiques aurait permis de réduire le niveau des emprunts d'environ 200 milliards d'euros entre 2000 et 2020, dont une économie cumulée de charge d'intérêt d'environ 70 milliards d'euros ;

- la réduction du volume des emprunts de l'État peut avoir un effet positif sur les coûts de financement proposés par les marchés à l'État . La diminution du coût de financement de l'État a en retour une répercussion positive sur les coûts de financement des organismes publics, ces derniers dépendant en effet de celui de l'État, augmenté d'une prime ;

- les dépôts des correspondants du Trésor sont sûrs et garantis . Certains organismes ont effectivement eu tendance à recourir à des placements risqués, y compris à l'étranger, pour augmenter leurs ressources. Comme le rappelle l'étude d'impact, la crise sanitaire et l'effondrement consécutif des actifs ont montré qu'il pouvait être « risqué pour des établissements publics de compter sur les revenus de placements mobiliers pour leur financement ». Certes, en plaçant leurs dépôts auprès du Trésor, les organismes bénéficient sur leurs fonds d'une rémunération à un taux nul, mais le marché peut à l'heure actuelle leur proposer des taux négatifs ;

- les flux financiers sont supervisés par l'AFT , qui s'appuie pour cela sur un système d'information dédié, lui permettant d'identifier chaque flux (en dépenses ou en recettes) ;

- l'AFT procède à une gestion active de la trésorerie , c'est-à-dire qu'elle place une partie des liquidités disponibles afin de diminuer le coût de la trésorerie pour le contribuable. Toutefois, les taux de court terme étant aujourd'hui, et depuis plusieurs années, en territoire négatif, le taux servi sur le compte de la Banque de France est souvent plus avantageux que ceux proposés sur le marché interbancaire. L'AFT a donc eu tendance, ces dernières années, à ne placer qu'une faible part des liquidités disponibles.

Le contexte actuel montre toute l'utilité de la centralisation des trésoreries publiques . D'après la seconde loi de finances rectificative pour 2020 ^{24 ( * )} , le besoin de financement de l'État s'élèverait cette année à 324,6 milliards d'euros, contre 230,5 milliards d'euros en loi de finances initiale. Pour couvrir ce besoin de financement, l'Agence France Trésor devra lever 245 milliards d'euros à moyen et long terme, soit 40 milliards d'euros de plus que ce qui était initialement prévu, tandis que l'encours des titres d'État à court-terme augmenterait de 64,1 milliards d'euros (10 milliards d'euros en loi de finances pour 2020). À cet effet, l'AFT a, au cours du mois d'avril, rehaussé les appels de fonds au marché : la taille des émissions des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté ( BTF) a doublé (passant de 4,5 à 5 milliards d'euros d'émission moyenne hebdomadaire à 9 à 10 milliards d'euros) et la taille des émissions des OAT a été augmenté de moitié (passant d'environ 8 à 9,5 milliards d'euros d'appel tous les quinze jours à 10 à 11 milliards d'euros) ^{25 ( * )} .

Ce processus de centralisation n'est enfin pas exclusif du maintien et de l'octroi quasi-automatique de dérogations pour les organismes qui ont besoin de services spécifiques.

B. .... LA MÉTHODE EMPLOYÉE PAR LE GOUVERNEMENT MANQUE DE TRANSPARENCE, TANT SUR LE PÉRIMÈTRE DE L'HABILITATION QUE SUR LES RAISONS QUI L'ONT CONDUIT À INSCRIRE CE DISPOSITIF DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI

1. L'absence d'informations sur les organismes qui pourraient se voir contraindre, dans un avenir proche, à centraliser leurs trésoreries empêche le Parlement d'apprécier pleinement les avantages et les inconvénients de l'extension de cette obligation

Dans le dispositif proposé au présent article, le champ des organismes pour lesquels le Gouvernement pourrait prescrire le dépôt des disponibilités auprès du Trésor est très large . Cette incertitude s'attache notamment à la notion des « organismes publics ou privés chargés d'une mission de service public » ^{26 ( * )} . Le Gouvernement avait pourtant déjà revu, après l'avis du Conseil d'État, la formulation du présent article, en substituant à la mention « tout organisme public ou chargé d'une mission de service public et des établissements publics administratifs » celle « d'organismes publics ou privés chargés d'une mission de service public ». D'après le Conseil d'État, cette modification était de nature à bien montrer que le Gouvernement n'avait pas l'intention d'inclure dans ce dispositif tous les organismes privés chargés d'une mission de service public , notamment ceux dont les disponibilités sont essentiellement issues de cotisations de personnes privées .

Aucune information sur les organismes prioritairement visés par cette habilitation n'est transmise dans les documents accompagnant le projet de loi et le Gouvernement n'est pas en mesure de citer ne serait-ce qu'un seul organisme dont il souhaiterait effectivement, dans un délai proche, contraindre à centraliser sa trésorerie . C'est donc bien une habilitation très générale que le Gouvernement demande, conférant un caractère discrétionnaire et particulièrement large à ce dispositif.

Ce manque de transparence ne pouvait que susciter des réticences. Le Gouvernement a dû se défendre de vouloir inclure dans le champ de l'habilitation des organismes tels que les associations sportives, les organismes gérant des régimes de retraite ou encore les ordres professionnels. La liste des exemptions est donc longue, mais elle est loin d'être exhaustive. La Cour des comptes indiquait dans son rapport en 2009 qu'elle regrettait qu'il n'y ait pas un recensement solide des dérogations accordées à certains établissements, afin de mieux en apprécier la pertinence et le volume ^{27 ( * )} , certaines ne se justifiant plus. Il est possible que ce processus de recensement ne soit pas encore achevé.

Le Gouvernement reconnait lui-même que les concertations, l'appréciation de la pertinence de la centralisation des dépôts, la définition des modalités de rapatriement des trésoreries et le traitement des éventuelles demandes de dérogations prendront du temps et demande un délai d'habilitation de douze mois.

2. La nécessité d'une mesure législative n'est même pas encore établie, ce qui rend la demande d'habilitation dans le projet de loi prématurée et suspecte d'opportunisme de la part du Gouvernement

Si le Gouvernement n'a pas encore recensé ces organismes ou ne sait pas précisément avec lesquels commencer les concertations, ni lesquels nécessiteraient une intervention de niveau législatif, il apparaît prématuré d'intégrer cette demande d'habilitation et ce dispositif dans le présent projet de loi .

Afin de suivre l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a ajouté au sein du présent article la finalité du dispositif proposé, à savoir améliorer la gestion de la trésorerie de l'État .

Certes, la centralisation des trésoreries permet de réduire le coût de financement de l'État et son volume d'emprunt, ce qui ne peut être que soutenu dans le contexte actuel (cf. supra ). Dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le Gouvernement estime qu' une bonne application du principe de centralisation permettrait de rapatrier dans le champ du compte unique du Trésor environ 10 milliards d'euros . Toutefois, comme il le concède lui-même, ce chiffre doit être pris avec beaucoup de précaution. Il dépendra tout d'abord des organismes qui seront inclus. Il est également peu probable que les sommes escomptées soient rapatriées rapidement : le Gouvernement demande déjà un délai d'habilitation de douze mois pour mener les premières concertations avec les organismes concernés ; ensuite, ces concertations pourraient s'étendre au-delà de ce délai, une fois le principe d'un rapatriement des fonds auprès du Trésor acté. Enfin, ce montant ne représente pas non plus une variation nette positive des dépôts auprès du Trésor, puisque des retraits pourraient possiblement intervenir ces prochains mois.

Les quelques milliards d'euros attendus ne représentent toutefois qu' une faible proportion du besoin de financement de l'État qui atteindrait, selon les prévisions inscrites dans la seconde loi de finances rectificative pour 2020 ^{28 ( * )} , 324,6 milliards d'euros. Quant à la variation des dépôts des correspondants, elle est très difficile à apprécier (cf. supra ) et elle ne semble pas devoir susciter d'inquiétudes, dans l'immédiat. Si, effectivement, dans le cadre de la réforme du franc CFA et de la révision des accords de coopération monétaire avec les pays de l'Union économique et monétaire des États d'Afrique de l'Ouest, il serait mis fin à l'obligation pour la Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest de déposer la moitié de ses réserves de change auprès du Trésor, ces montants, quoique conséquents, ne représentent qu'une petite partie de l'encours total des dépôts des correspondants.

La seconde loi de finances rectificative pour 2020 prévoit une stabilité des dépôts ( contre une augmentation de 6,4 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2020 ). Toutefois, comme le montre les graphiques ci-après, il est rare que l'on arrive à estimer avec précision les variations des dépôts des correspondants : l'AFT n'a en effet qu'une faible visibilité sur les intentions de chacun des correspondants du Trésor, ce qui rend tout travail prédictif extrêmement difficile (cf. supra).

Prévision des variations des dépôts des correspondants
en loi de finances initiale et réalisation

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les lois de finances initiales et de règlement

Il n'est, par ailleurs, pas clairement indiqué par le Gouvernement pourquoi il lui est nécessaire de recourir à des ordonnances, alors que de nombreuses dérogations relèvent à l'heure actuelle du niveau réglementaire, voire du statut des organismes concernés.

Dès lors, et alors même que le Gouvernement ne semble pas encore avoir commencé les concertations indispensables avec les organismes concernés, l'inscription de ce dispositif dans le présent projet de loi pourrait être suspectée d'opportunisme. Il s'agirait ainsi de « toiletter le dispositif », selon l'expression utilisée par le ministre chargé des relations avec le Parlement, M. Marc Fesneau, devant la commission spéciale ^{29 ( * )} chargée d'examiner le projet de loi à l'Assemblée nationale.

La centralisation des disponibilités n'est ni un principe nouveau, ni une politique récente . Le Gouvernement précise bien, dans l'étude d'impact, qu'entre 2011 et 2019, près de 14 milliards d'euros ont été rapatriés auprès du Trésor, dont trois milliards en 2019 au titre de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Il ajoute même que « la hausse qui était anticipée en 2019 correspond au rapatriement de la trésorerie d'établissements publics, qui dérogeaient jusqu'alors au principe de centralisation des dépôts au Trésor ». Les documents transmis avec le présent projet de loi auraient pu étayer les éventuels blocages constatés dans ce processus de centralisation.

Enfin, étant entendu que la mise en oeuvre de cette disposition prendra du temps, que les organismes visés n'ont pas encore été bien définis et qu'il n'est même pas certain que les concertations aient commencé, il aurait été tout à fait possible, et préférable, que le Gouvernement propose « en dur », dans un futur projet de loi, les dispositions législatives lui permettant de revenir sur certaines dérogations, une fois ces mesures effectivement négociées et concertées, voire éventuellement une habilitation au champ beaucoup plus restreint. Le Parlement pourrait alors débattre de manière apaisée, avec une idée précise des organismes visés.

La méthode retenue manque donc de transparence et alimente les suspicions les plus diverses.

Pour l'ensemble de ces raisons, qui portent davantage sur la méthode retenue par le Gouvernement que sur le principe même de la centralisation des trésoreries publiques, la commission des finances a adopté les amendements FINC-1 (COM-74) présenté par le rapporteur, COM-1 rectifié présenté par Mme Jocelyne Guidez, COM-5 rectifié bis présenté par M. Roger Karoutchi et COM-7 présenté par M. Patrice Joly et plusieurs de leurs collègues, afin de supprimer cet article .

Décision de la commission : votre commission propose à la commission des lois de supprimer cet article.

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* ¹ Cet article interdit aux banques centrales des États membres d'accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux administrations, organismes et entreprises publics des États membres.

* ² Cour des comptes, « La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l'État » (2009).

* ³ Ibid.

* ⁴ Article 26 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁵ Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

* ⁶ Arrêté du 1er juillet 2013 fixant la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées au 4° de l'article 1er du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027678866

* ⁷ D'après les informations transmises au rapporteur, aucun organisme ne relève actuellement de cette catégorie.

* ⁸ La comptabilité du groupement doit être tenue selon les règles du droit public lorsqu'il assure à titre principal la gestion d'une activité de service public administratif. Elle doit être tenue selon les règles de droit privé lorsque le groupement assure à titre principal la gestion d'une activité de service public industriel et commercial (article 112 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit).

* ⁹ La Zone franc regroupe trois zones monétaires : les États membres de l'Union monétaire ouest-africaine, les États membres de l'Union monétaire d'Afrique centrale et les Comores.

* ¹⁰ Inscrites à l'article R. 1618-1 du code général des collectivités territoriales, il s'agit des indemnités d'assurance, des sommes perçues à l'occasion d'un litige, des recettes provenant de vente de biens tirés de l'exploitation du domaine réalisées à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques, des dédits et pénalités reçus à l'issue de l'exécution d'un contrat.

* ¹¹ Dans les conditions prévues à l'article L. 141-8 du code monétaire et financier, qui dresse la liste des entités pouvant être titulaires de comptes à la Banque de France.

* ¹² Agence France Trésor, rapport d'activité pour l'année 2018.

* ¹³ Cour des comptes, « La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l'État » (2009).

* ¹⁴ Agence France Trésor, rapport d'activité pour l'année 2018.

* ¹⁵ Agence France Trésor, rapport d'activité pour l'année 2018.

* ¹⁶ D'après le rapport annuel de performance de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2019, le taux d'annonce des collectivités territoriales et des établissements publics s'est établi à 99 % en 2019, comme en 2017 et 2018.

* ¹⁷ Arrêté du 24 janvier 2013 portant application des articles 43 à 47, 134, 138, 141, 142, 143, 195 et 197 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant les comptes de disponibilité et les dépôts de fonds au Trésor.

* ¹⁸ Banque centrale des États d'Afrique de l'Ouest, Banque centrale des États d'Afrique centrale, Banque des Comores.

* ¹⁹ Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire de la Cour des comptes sur la gestion de la dette et de la trésorerie de l'État (2019).

* ²⁰ Arrêté du 24 janvier 2013 portant application des articles 43 à 47, 134, 138, 141, 142, 143, 195 et 197 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et encadrant les comptes de disponibilité et les dépôts de fonds au Trésor.

* ²¹ Réunion de la commission spéciale sur le projet de loi portant diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* ²² Séance publique du vendredi 15 mai 2020 à 9 heures, relative à l'examen du projet de loi portant diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* ²³ Cour des comptes, « La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l'État » (2009).

* ²⁴ Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ²⁵ Audition de M. Anthony Requin, directeur de l'Agence France Trésor, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 13 mai 2020. http://videos.assemblee-nationale.fr/video.9042651_5ebbb4ec12386.commission-des-finances--m-anthony-requin-directeur-general-de-l-agence-france-tresor-sur-les-be-13-mai-2020

* ²⁶ La jurisprudence administrative avait, dans les années 1960, posé trois critères pour identifier un organisme privé chargé d'une mission de service public : l'exercice d'une mission d'intérêt général, le contrôle par une personne publique, la détention de prérogatives de puissance publique (Conseil d'État, 28 juin 1963, Narcy ). Depuis, le Conseil d'État a modifié sa jurisprudence, en estimant tout d'abord que le critère de la détention de prérogatives de puissance publique n'était pas toujours nécessaire (Conseil d'État, 17 février 1992, Société Textron ). Il a été plus loin en 2007, en considérant que, dans le silence de la loi, un organisme privé peut être regardé comme assurant une mission de service public si, eu égard à un certain nombre de critères (intérêt général de l'activité, conditions de la création, organisation, fonctionnement, obligations imposées, mesures prises pour, vérifier que ses objectifs sont bien atteints), l'administration a entendu lui confier une telle mission. Voir notamment les conclusions du commissaire du Gouvernement Célia Vérot sur l'arrêt du 22 juin 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés.

* ²⁷ Cour des Comptes, « La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l'État » (2009).

* ²⁸ Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* ²⁹ Réunion de la commission spéciale sur le projet de loi portant diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Compte-rendu : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/csdducovid/l15csdducovid1920002_compte-rendu