III. L'ANIMATION DE LA DGI, UN MODÈLE HIÉRARCHIQUE ET TERRITORIAL TEMPÉRÉ PAR QUELQUES AMÉNAGEMENTS
L'organisation administrative de la DGI placée sous l'autorité hiérarchique suprême du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie allie des services d'administration centrale resserrés avec une dissémination sur le territoire de services déconcentrés.
Cette organisation privilégie la persistance d'un mode d'administration reposant sur la coexistence d'une administration centrale de conception et de commandement avec des services extérieurs chargés, sous l'autorité hiérarchique du centre, d'exécuter sur le terrain les missions fiscales.
Ce modèle est donc essentiellement caractérisé par le principe hiérarchique et le principe territorial.
Les nécessités d'une administration efficace de l'impôt ont cependant conduit à atténuer la rigueur de ces deux lignes directrices de l'organisation de la DGI.
Toutefois, l'absence de remise en cause plus en profondeur du modèle d'organisation traditionnel de cette administration laissent pendantes des difficultés importantes.
A. UN MODÈLE HIÉRARCHIQUE ET TERRITORIALISÉ...
Les services d'administration centrale ont principalement une mission de conception et d'animation. Leur organisation en découle. Mais ils sont également chargés de missions opérationnelles qui, pour être limitées dans leur définition, n'en sont pas moins significatives.
Mais l'essentiel du dispositif de la DGI est territorialisé, les services déconcentrés étant en charge de l'ensemble des fonctions opérationnelles dans les limites strictes de compétence qui leur sont assignées.
1. Les services centraux
a) Les services de centrale proprement dits
En application de l'arrêté du 2 novembre 1998, portant organisation de la direction générale des impôts, ils comprennent d'abord :
la direction de la législation fiscale ;
le service des ressources ;
le service de l'application ;
le service juridique ;
la sous-direction de la coordination et de la stratégie ;
la sous-direction du contrôle fiscal ;
le département de la communication ;
la mission d'expertises et de liaisons.
Certaines de ces structures sont directement rattachées au directeur général des impôts. Il s'agit de la sous-direction de la coordination et de la stratégie, de la sous-direction du contrôle fiscal, du département de la communication et de la mission d'expertises et de liaisons (MEL).
La sous-direction de la coordination et de la stratégie est chargée de la réalisation d'études prospectives, du contrôle de gestion, de l'assistance méthodologique à la modernisation des services. Elle effectue des études sur l'impact des mesures fiscales et l'adéquation des moyens aux missions de la direction générale des impôts. Elle élabore le schéma directeur de l'informatique et conçoit les applications et méthodes d'organisation relatives aux domaines fiscal et foncier.
La sous-direction du contrôle fiscal (CF) est chargée des études, de l'animation et des procédures et méthodes du contrôle fiscal. Elle assure la conduite et le suivi des procédures relatives à des affaires particulières ou internationales. Elle anime l'assistance administrative internationale.
La mission d'expertises et de liaisons (MEL) assure l'information du directeur général sur les conditions de fonctionnement de l'ensemble des services déconcentrés de la direction générale des impôts.
Les autres structures sont animées par des échelons administratifs intermédiaires intitulés sous-directions ou services selon leur objet.
Les entités plus particulièrement concernées par la gestion et l'animation des services déconcentrés sont récapitulés ci-dessous.
Le service des ressources se compose de trois sous-directions, d'un bureau et d'une cellule. Il assure ses missions dans le cadre des orientations générales élaborées par la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration. En son sein :
- la sous-direction des ressources humaines conduit des études en matière de personnel, définit la politique de recrutement et de formation professionnelle ainsi que les règles de gestion des personnels des services déconcentrés et en surveille l'application. Elle gère l'encadrement supérieur de la direction générale des impôts. Elle assure la protection et la défense des agents ;
- la sous-direction du budget et de la logistique assure la gestion des moyens financiers et immobiliers ;
- la sous-direction de l'informatique définit les choix en matière de matériels, de logiciels, de méthodes et de développement, et réalise les applications informatiques dans le cadre de la mise en oeuvre du schéma directeur de l'informatique ;
- le bureau du système d'informations en matière de ressources (SIR) conduit des études concernant les systèmes d'information en matière de personnel et de crédits et la modernisation de l'organisation et des méthodes de travail dans le même domaine ;
- la cellule de coopération coordonne les activités de coopération administrative internationale.
Le service de l'application se compose de trois sous-directions. Outre la sous-direction des affaires foncières qui assure le pilotage des missions foncières, cadastrales et domaniales, il s'agit de :
- la sous-direction de la gestion de la fiscalité qui conçoit et met en oeuvre les mesures d'application relatives à la fiscalité, et anime les services concernés ;
- la sous-direction du recouvrement qui élabore les mesures relatives au réseau des recettes des impôts, conduit des études juridiques et assure le suivi du contentieux en matière de recouvrement.
Le service juridique se compose de deux sous-directions et d'un bureau dont :
- la sous-direction des études générales et du contentieux judiciaire qui est chargée de la coordination législative, de la politique générale de traitement du contentieux, du suivi des instances fiscales devant la juridiction judiciaire et des poursuites correctionnelles ,
- la sous-direction du contentieux administratif est chargée du suivi des instances fiscales devant la juridiction administrative et de l'examen des affaires contentieuses en matière d'impôts directs et de taxes sur le chiffre d'affaires.
Le département de la communication est chargé, en liaison avec la direction des relations avec les publics et la communication, de définir et d'organiser la communication interne et externe de la direction générale des impôts.
On trouvera en annexe un détail de l'organisation des différentes sous-directions de la DGI telle qu'arrêtée le 2 novembre 1998.
b) Les services rattachés aux services centraux
Aux services centraux sont rattachés en outre des directions à compétence nationale .
Il s'agit d'abord des organes de formation : l'école nationale des impôts, l'école nationale du cadastre, le centre national de formation professionnelle.
Il s'agit aussi des services à vocation foncière (service de la documentation nationale du cadastre, direction nationale des interventions domaniales).
Il s'agit enfin des trois directions dont les compétences s'exercent dans le domaine du contrôle fiscal .
La Direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) chargée du contrôle fiscal des personnes physiques redevables dotées d'un patrimoine important ou dont la situation est jugée sensible. Elle comporte 13 brigades de vérification et 1 brigade de programmation.
La Direction des vérifications nationales et internationales (DVNI) est compétente pour exercer le contrôle fiscal des entreprises les plus importantes c'est à dire celles dont le chiffre d'affaires excède 400 millions de francs ou celles qui font partie d'un groupe de dimension nationale ou régionale même si leur chiffre d'affaires est inférieur au montant précité. Elle comporte 28 brigades de vérifications générales (BVG) et 9 brigades de vérification des comptabilités informatisées (BVCI).
La Direction nationale d'enquêtes fiscales (DNEF) exerce quant à elle des compétences dans le domaine de la recherche de la fraude . Elle regroupe d'abord 8 sections de documentation et de recherche (SDR) chargées de la collecte des renseignements et de développer une approche méthodologique destinée à élucider les différents montages frauduleux et à identifier les parades.
Elle comprend ensuite 11 brigades interrégionales d'intervention (BII) (3 à Paris, 8 en Province), toutes ayant une compétence nationale dont la mission est de lutter contre les activités clandestines et les circuits frauduleux à travers les dispositions de l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales qui régit le droit de visite et le droit de saisie.
Les effectifs affectés à ces trois directions nationales s'élevaient au 1 er janvier 1999 à 1.161 emplois et se répartissaient comme suit :
Répartition des effectifs des trois directions
nationales
chargées du contrôle fiscal
(1)
|
Catégories Directions |
|
|
|
|
|
DNVSF |
149 |
43 |
52 |
244 |
|
DVNI |
362 |
41 |
91 |
494 |
|
DNEF |
199 |
123 |
101 |
423 |
|
Total |
710 |
207 |
244 |
1.161 |
(1) Au 1 er janvier 1999.
Enfin à partir de 2001, une direction des grandes entreprises devrait voir le jour, compétente pour asseoir et recouvrer l'impôt des 17. 000 entreprises dont le chiffre d'affaires atteint ou dépasse 4 milliards de francs.
2. Les services déconcentrés
L'organisation des services déconcentrés comprend un échelon régional et un échelon départemental qui a autorité directe sur les services déployés localement. A ce modèle d'organisation échappe toutefois la région Ile-de-France et, dans une moindre mesure, les départements qui, comme les Bouches-du-Rhône disposent de deux directions départementales.
a) Les directions régionales
Les directions régionales sont principalement en charge dans le domaine fiscal de la :
- gestion de la formation professionnelle,
- du traitement de l'information par les centres régionaux d'informatique lorsqu'un tel centre est implanté dans leur région,
- et du contrôle fiscal des affaires importantes.
Ces dernières affaires sont celles qui concernent des entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 10 et 400 millions de francs ou qui concernent les " groupes régionaux ".
L'activité de contrôle est conduite dans le cadre de " brigades de vérification " au nombre de 171 à l'échelon régional ou de " brigades d'études et de programmation régionales " en charge des missions de recherche préparatoires au contrôle.
b) Les services départementaux
Les services départementaux sont pilotés par les directions des services fiscaux et comprennent localement des entités en charge de l'assiette et du contrôle -les centres des impôts- et des entités en charge du recouvrement.
Les directions départementales des services fiscaux sont au nombre de 107. Leur organisation générale correspond peu ou prou au schéma suivant correspondant à l'organisation retenue dans l'Essonne.
Organigramme de la direction des services fiscaux de l'Essonne
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Chef des services fiscaux |
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|
Directeur départemental |
Directeur départemental |
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|
Directeur divisionnaire |
Directeur divisionnaire |
Directeur divisionnaire |
Directeur divisionnaire |
Directeur divisionnaire |
Directeur divisionnaire |
|
1 ère Division |
2 ème Division |
6 ème Division |
3 ème Division |
4 ème Division |
5 ème Division |
|
- Personnel - Ressources financières et logistique |
- Organisation - Structures - Responsables de centre - FDL (1) - Informatique - Bénéfices agricoles |
- Modernisation - Communication - Documentation - Inspection prin-cipale des services - Formation professionnelle - FI (2) |
- Contrôle fiscal - Poursuites correctionnelles |
- Législation et contentieux |
- Domaine - Cadastre - Conservations des hypothèques - Recouvrement |
(1) FDL :Fiscalité directe locale
(2) FI : Fiscalité immobilière
Cependant, les variantes d'organisation sont usuelles au niveau des services de la direction départementale elle-même, comme en témoigne la comparaison entre le schéma retenu dans l'Essonne et celui retenu dans la direction des services fiscaux de Paris-Centre.
Organigramme de la direction des services fiscaux de Paris-Centre
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Directeur des services fiscaux |
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|
Directeur départemental |
Directeur départemental |
Receveur divisionnaire |
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|
Division des ressources humaines |
Division de la modernisation et du budget |
Division des applications fiscales et foncières |
Division du contrôle fiscal externe et de la recherche |
Division de la législation et du contentieux (1) |
Division de la législation et du contentieux (2) |
Division des études et de la prospective |
|
Directeur divisionnaire Gestion du personnel Relations paritaires Services sociaux |
Directeur divisionnaire Budget, matériel Modernisation Services communs Cellule bureautique |
Directeur divisionnaire Fiscalité professionnelle et des particu-liers Contrôle sur pièces Organismes agréés Fiscalité immobilière |
Directeur divisionnaire Programmation, appuis tactiques, poursuites pénales, commission départementale |
Directeur divisionnaire Inspections spécialisées, brigades TP, remboursements de crédits de TVA |
Directeur divisionnaire Affaires particulières IAD (1) , CDIF (2) Recouvrement Service général, bureau d'ordre |
Directeur divisionnaire Tableau de bord des CDI (3) , RP et brigades Etudes diverses IPS (4) DPA |
|
Inspecteur divisionnaire Formation professionnelle Documentation |
||||||
(1) IAD : Inspection d'assiette et de documentation
(2) CDIF : Centres des impôts fonciers
(3) CDI : Centres des impôts
(4) IPS : Inspection principale des services
La diversité des modes d'organisation des directions départementales des services fiscaux est le résultat de la latitude d'appréciation laissée aux responsables et de la nécessité de s'adapter aux considérations locales.
Elle n'est donc pas choquante en soi, même si elle peut apparaître déconcertante lorsqu'elle semble ne traduire que des conceptions variables de la fonction d'encadrement et de soutien exercée par ces directions susceptibles de déboucher sur des allocations hétérogènes de moyens sans nécessités fonctionnelles évidentes. C'est le rôle du contrôle de gestion interne que de veiller à la meilleure allocation des moyens.
En tout état de cause, les trois missions fondamentales de la DGI -assiette de l'impôt, recouvrement et contrôle fiscal- sont organisées à partir des structures ci-après, en partant du niveau départemental vers les services à implantation locale.
En ce qui concerne l'assiette de l'impôt, les centres départementaux d'assiette ont la charge d'assurer la confection des rôles des impôts directs, la répartition des bulletins de recoupements, la gestion de la taxe sur les salaires et l'aide à la décision des collectivités locales, tandis que les 859 centres des impôts (CDI) sont chargés des travaux d'établissement des impôts directs, des taxes sur le chiffre d'affaires et des droits d'enregistrement.
Schéma d'organisation d'un centre des impôts
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MASSY-SUD |
MASSY-SUD |
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|
RESPONSABLE DE CENTRE
|
INSPECTEUR PRINCIPAL RESPONSABLE DE CENTRE |
||||||||||||||||||||
|
M. , INSPECTEUR DIVISIONNAIRE
|
INSPECTEUR DIVISIONNAIRE ADJOINT AU RESPONSABLE DU CENTRE |
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|
RELATIONS PUBLIQUES |
SERVICES COMMUNS |
SECTEURS D'ASSIETTE |
IFP (2) |
FI (3) |
|||||||||||||||||
|
Contrôleur |
Contrôleur principal SGDP 1) Contentieux Courrier Accueil |
SA 1 : SA 2 : SA 3 : SA 4 : SA 5 : |
IFP 1 : IFP 2 : IFP 3 : |
||||||||||||||||||
(1) Service de gestion de la documentation permanente
(2) Inspection de fiscalité professionnelle
(3) Fiscalité immobilière
En ce qui concerne le recouvrement, les recettes divisionnaires des impôts assurent la centralisation de la comptabilité des recettes et la coordination de leur action, l'assistance aux receveurs principaux et un rôle de recette des impôts pour leurs propres circonscriptions tandis que les 847 recettes des impôts implantées sur le territoire ont quant à elles ce dernier rôle seulement, c'est-à-dire le recouvrement des impôts indirects, des droits d'enregistrement, de la vignette automobile et de certains impôts directs.
Organisation territoriale du réseau comptable de la DGI
(territoire métropolitain + DOM)
(Centralisations comptables)
|
|
||||||
|
758
|
354
|
|||||
|
75
|
||||||
Enfin, en ce qui concerne le contrôle fiscal , le schéma ci-après donne l'organisation des services spécialisés de contrôle fiscal au niveau national, la partie droite du schéma rendant compte de l'organisation départementale des services chargés du contrôle.
Les services chargés du contrôle fiscal
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Niveau national |
Niveau régional |
Niveau départemental |
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Contrôle |
DNVSF 1 ( * ) - 13 brigades de vérifications - 1 brigade de programmation |
DVNI 2 ( * ) - 28 brigades de vérifications générales (BVG) - 9 brigades de vérification des comptabilités informatisées (BVCI) |
BRIGADES DE VERIFICATIONS - 20 directions régionales de province - 2 directions de vérification en Ile-de-France |
INSPECTEURS DES CENTRES DES IMPOTS BRIGADES DE VERIFICATION |
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Recherche |
DIRECTION NATIONALE D'ENQUETES FISCALES (DNEF) - 8 sections de documentation et de recherche (SDR) - 11 brigades interrégionales d'intervention (BII) |
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Compétence |
DVNI - Groupes de dimension nationale ou internationale DNEF Coordination du dispositif de recherche du renseignement et mise en oeuvre des procédures de recherche les plus lourdes (droit de visite et de saisie) DNVSF Contribuables à revenus importants ou complexes |
Vérification des entreprises moyennes et groupes régionaux |
Contrôle externe des petites entreprises Contrôle sur pièces de l'ensemble des contribuables et des entreprises |
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L'organisation de la DGI, qui offre ainsi l'image d'une pyramide, est donc le reflet d'une double logique. Sa verticalité exprime la prégnance du principe hiérarchique, son horizontalité, sa dissémination territoriale.
Celle-ci qui correspond à une spécialisation territoriale des services est toutefois tempérée par l'attribution de compétences particulières aux organes intermédiaires et centraux définies par référence à l'importance des dossiers des redevables qui ne correspond sans doute pas à une référence d'administration simple.
Quant au principe hiérarchique, quelques tempéraments lui ont été apportés dont l'ampleur ne doit pas être exagérée mais qui, sur certains points, sont susceptibles de fragmenter l'action des services fiscaux.
B. ... TEMPÉRÉ PAR QUELQUES AMÉNAGEMENTS
Le modèle d'animation des services à partir d'une relation hiérarchique verticale et d'un principe de dissémination territoriale a fait l'objet de plusieurs aménagements. Ceux-ci ont recherché à remédier au syndrome de " pyramide inversée " que la centralisation extrême du pilotage des services avait fini par engendrer. L'administration centrale se trouvant engorgée ne disposait plus des moyens d'assumer le rôle que ce modèle centraliste lui assignait, si bien que, les services déconcentrés se trouvant privés d'arbitrages, n'avaient pour autre solution que de fonctionner à partir d'initiatives prises sans coordination ni contrôle. Il s'ensuivait un fonctionnement quelque peu existentiel de l'administration fiscale, bien loin de réunir les qualités qui lui sont indispensables : la capacité à inscrire son action dans le cadre de stratégies adaptées aux objectifs poursuivis, l'unité d'action, élément indispensable à l'efficacité des missions mais aussi au respect du principe d'égalité devant l'impôt sans lequel la légitimité du prélèvement est vite en cause.
Les aménagements ainsi apportés, pour importants qu'ils aient été, ne vont pas sans poser quelques difficultés et méritent d'être approfondis.
1. La déconcentration des ressources
La déconcentration des ressources, c'est-à-dire la compétence donnée aux services territoriaux de gérer les moyens financiers de leur action, est souvent mise en avant comme de nature à constituer une modernisation décisive de la gestion administrative de la DGI. Cette présentation paraît excessivement flatteuse.
Le champ de la déconcentration des ressources apparaît en fait limité.
La déconcentration des actes de gestion en matière de personnel est demeurée marginale et ne concerne que des décisions mineures, à l'exception de la formation continue des agents, totalement déconcentrée, et des décisions leur accordant le bénéfice de conditions particulières d'exercice de leurs fonctions (temps partiel qui concerne 20.000 cas par an ; congés et autorisations d'absence).
On trouvera en annexe la récapitulation des niveaux de compétence, local ou central, selon l'objet des actes de gestion du personnel ainsi qu'une explication sommaire des choix opérés.
En ressort l'impression du maintien d'une grande centralisation des décisions.
Celle-ci qui peut être justifiée par la nécessité d'un pilotage national et un souci de cohérence et d'harmonisation des règles et de leur application s'explique surtout par le respect des procédures de consultation des organismes paritaires qui restent jusqu'à présent nationaux. Cette situation n'est pas sans poser de redoutables difficultés de gestion des personnels sur lesquelles on revient plus loin.
En fait, la déconcentration a surtout concerné la gestion des crédits de fonctionnement. Elle s'est opportunément accompagnée d'une globalisation desdits crédits qui favorise les arbitrages des directions territoriales.
Le taux de déconcentration de ces crédits atteint, en 1998, 80 % du total ; il implique la déconcentration et la globalisation d'une masse de crédits de 1.988 millions de francs contre seulement 505 millions en 1990. S'y ajoutent 470 millions de francs au titre de crédits de fonctionnement déconcentrés mais non globalisés qui concernent essentiellement des dépenses d'affranchissement des centres informatiques.
Cette déconcentration s'est accompagnée d'une adaptation des modes de gestion. Les crédits délégués sont soumis au contrôle financier local et leur gestion est optimisée à travers une application d'aide à la gestion des crédits (SAGEC).
Cependant, le passage d'une gestion centralisée à une gestion plus déconcentrée est nécessairement ambigu dans une administration dont l'efficacité repose sur une certaine standardisation des méthodes.
En ce sens il est naturel que les choix des antennes locales soient prédéterminés par les nécessités du fonctionnement de leur administration et, pour des domaines aussi importants que l'informatique, par les instructions du centre.
2. La déconcentration organisationnelle et le pilotage du réseau
a) Une modernisation...
Sous les fortes contraintes rappelées plus haut, les aménagements apportés au fonctionnement vertical de la direction générale des impôts se sont traduits de façon plus décisive que dans le domaine de la gestion de l'acquisition des ressources par une réelle délégation donnée aux directeurs des services fiscaux pour organiser l'activité des services placés sous leur responsabilité, c'est-à-dire pour allouer les ressources qui leur sont concédées.
Cette autonomisation des services fiscaux est susceptible de se propager au plus bas du réseau mais, en la matière, beaucoup dépend de la volonté des directeurs départementaux qui accordent plus ou moins de liberté aux chefs des centres opérationnels.
Elle s'est réalisée dans le cadre de la procédure " Diagnostic, Objectif, Plan d'action " connue à la DGI sous le vocable " DPA ". Il s'agit de promouvoir une démarche visant, à partir d'un diagnostic précis de la situation des services intégrant les missions et les moyens, à identifier et à analyser les points sur lesquels agir pour améliorer les résultats, et à définir, dans ce but, un plan d'action.
Concrètement, cette démarche est déclinée dans le cadre de la procédure " directeur-entrant ", chaque prise de fonction d'un directeur des services fiscaux faisant l'objet d'une rencontre avec le directeur général des impôts qui est l'occasion d'affiner un plan stratégique qui fait l'objet d'un suivi annuel réalisé à partir des dossiers de situation élaborés par les directeurs des services fiscaux.
L'ensemble de ces procédures a été conçu pour rénover les conditions de pilotage du réseau.
Les enjeux pour l'administration centrale sont en effet importants. Il s'agit d'abord pour elle d'être mieux informée des conditions effectives d'exercice des missions par un retour d'expérience effectif. Cette connaissance intime conditionne la pertinence des objectifs stratégiques qu'il lui incombe de définir.
Mais il s'agit aussi de suivre les performances des structures déconcentrées, préalable indispensable -mais non suffisant- à sa capacité à mettre en oeuvre une allocation des ressources adaptée.
Les enjeux pour les structures locales sont également importants en théorie. Contrepartie de l'autonomie de gestion -relative- qui leur est conférée, la procédure ici décrite introduit un certain degré de responsabilisation.
Dans une telle démarche, la capacité à définir les bonnes priorités et à suivre les performances des structures territoriales dépend sans doute de la qualité des indicateurs construits pour la synthétiser.
C'est pourquoi, il importe de mentionner les indicateurs de résultats qui sont actuellement utilisés.
Les tableaux ci-dessous regroupent les indicateurs suivis ainsi que leur évolution à partir de la situation concrète de l'une des directions des services fiscaux visitées par votre rapporteur.
Présentation des indicateurs de résultats d'une direction des services fiscaux (1995-1996-1997)
|
SECTEURS |
ACTIVITE |
QUALITE |
EFFICIENCE |
|||
|
ASSIETTE IAD (1) |
Rythme d'avancement de l'émission accélérée en nombre (Majoration au 15/09) |
Rythme d'avancement de l'émis-sion accélérée en nombre (Majoration au 15/09) |
||||
|
1995 |
91,7 % (6 e ) |
1995 |
91,5 % (4 e ) |
|||
|
1996 |
92,1 % (10 e ) |
1996 |
93,1 % (8 e ) |
|||
|
1997 |
94 % (11 e ) |
1997 |
95,2 % (7 e ) |
|||
|
|
Taux de dégrèvement contentieux IR/TH |
|||||
|
1995 |
4,2 % (5 e ) |
|||||
|
1996 |
4,5 % (3 e ) |
|||||
|
1997 |
4,3 % 3 e ) |
|||||
|
Inspections Spécialisées |
Taux de retardataires TVA de plus de 6 mois (au 30/10/N) |
|||||
|
1995 |
17,0 % (8 e ) |
|||||
|
1996 |
14,2 % (11 e ) |
|||||
|
1997 |
11,7 % (12 e ) |
|||||
|
Taux pondéré de poursuites correctionnelles |
Nombre d'affaires réalisées suite à recherche par agent BCR |
|||||
|
1995 |
4,9 % (5 e ) |
1995 |
23,1 |
|||
|
1996 |
4,9 % (6 e ) |
1996 |
17,9 |
|||
|
Contrôle fiscal |
1997 |
4,4 % (9 e ) |
1997 |
19,6 |
||
|
externe |
Taux moyen de pénalités |
|||||
|
1995 |
84,3 % (1 er ) |
|||||
|
1996 |
57,3 % (3 e ) |
|||||
|
1997 |
65,3 % (1 er ) |
|||||
|
Taux d'abandon des rappels initialement pris en compte |
||||||
|
1995 |
1,7 % (1 er ) |
|||||
|
1996 |
1,4 % (2 e ) |
|||||
|
1997 |
2,2 % (3 e ) |
|||||
|
Taux de réalisation du programme théorique |
Rappel moyen par agent vérificateur |
|||||
|
Année |
% |
Année |
||||
|
Brigades |
1995 |
77,1 (5 e ) |
1995 |
6 708 161 (5 e ) |
||
|
1996 |
78,4 (6 e ) |
1996 |
4 945 944 (11 e ) |
|||
|
1997 |
80,5 (7 e ) |
1997 |
5 754 131 (9 e ) |
|||
|
Taux de réalisation du programme théorique |
Rappel moyen par agent équivalent vérificateur |
|||||
|
Année |
% |
Année |
% |
|||
|
Inspections spécialisées |
1995 |
69,8 (8 e ) |
1995 |
1 881 300 (11 e ) |
||
|
1996 |
94,0 (2 e ) |
1996 |
2 442 656 (8 e ) |
|||
|
1997 |
85,5 (4 e ) |
1997 |
2 872 230 (7 e ) |
|||
(1) Inspections d'assiette et de documentation
Résultats par indicateur 1995-1996-1997
|
Secteurs |
Activité |
Qualité |
Efficience |
|||||
|
CONTRÔLE SUR PIECES |
IAD : |
Fréquence des redressements I.R. |
Rappel moyen I.R. |
Rappel moyen par agent (hors encadrement) |
||||
|
1995 |
6,9 % (2 e ) |
1995 |
7 801 (8 e ) |
1995 |
471 640 (4 e ) |
|||
|
1996 |
6,1 % (4 e ) |
1996 |
8 371 (7 e ) |
1996 |
465 641 (6 e ) |
|||
|
1997 |
7,7 % (3 e ) |
1997 |
8 521 (9 e ) |
1997 |
590 503 (5 e ) |
|||
|
Inspections
|
Fréquence des redressements IR+IS+TCA |
Rappel moyen IR+IS+TCA |
Rappel moyen par agent (hors FI) (2) |
|||||
|
1995 |
7,1 % (4 e ) |
1995 |
32 753 (13 e ) |
1995 |
1 734 418 (11 e ) |
|||
|
1996 |
7,7 % (4 e ) |
1996 |
33 807 (12 e ) |
1996 |
2 109 528 (9 e ) |
|||
|
1997 |
8,5 % (5 e ) |
1997 |
30 240 (13 e ) |
1997 |
2 103 613 (11 e ) |
|||
|
Contrôle |
Rappel moyen en droits d'enregistrements |
Rappel moyen par agent des FI (2) |
||||||
|
de la fiscalité |
1995 |
45 163 (6 e ) |
1995 |
2 525 757 (5 e ) |
||||
|
1996 |
37 241 (8 e ) |
1996 |
2 175 258 (5 e ) |
|||||
|
immobilière |
1997 |
59 559 (9 e ) |
1997 |
2 918 838 (8 e ) |
||||
|
CONTENTIEUX : |
Taux de couverture de la charge, toutes affaires confondues |
|||||||
|
1995 |
90,5 % (2 e ) |
|||||||
|
Ensemble |
1996 |
91,2 % (1 er ) |
||||||
|
1997 |
91,7 % (1 er ) |
|||||||
|
CDI (3) |
Taux d'affaires traitées dans le mois |
|||||||
|
1995 |
80,1 % (5 e ) |
|||||||
|
1996 |
80,3 % (8 e ) |
|||||||
|
1997 |
82,7 % (9 e ) |
|||||||
|
Services de base |
Taux d'affaires contentieuses et gracieuses traitées dans les trois mois (Hors plafonnement TP) |
|||||||
|
1995 |
ND % |
|||||||
|
1996 |
91,6 % (4 e ) |
|||||||
|
1997 |
92,7 % (3 e ) |
|||||||
|
Direction |
Taux d'affaires contentieuses traitées dans les six mois (Hors plafonnement TP) |
|||||||
|
1995 |
ND % |
|||||||
|
1996 |
38,4 % (9 e ) |
|||||||
|
1997 |
43,7 % (11 e ) |
|||||||
|
Juridictionnel |
Taux de jugement favorables ou partiellement favorables |
|||||||
|
1995 |
95,6 % (1 er ) |
|||||||
|
1996 |
93,4 % (1 er ) |
|||||||
|
1997 |
93,5 % (3 e ) |
|||||||
|
|
Coefficient de recouvrement net sur prises en charge |
Délai moyen pondéré de recouvrement des créances |
Montant des recouvrements sur prises en charge par agent |
|||||
|
1995 |
38,9 % (12 e ) |
1995 |
8,0 (6 e ) |
1995 |
3 069 462 (6 e ) |
|||
|
1996 |
42,8 % (12 e ) |
1996 |
6,1 (10 e ) |
1996 |
3 102 243 (7 e ) |
|||
|
1997 |
38,7 % (13 e ) |
1997 |
5,9 (8 e ) |
1997 |
2 912 676 (9 e ) |
|||
|
Evolution de la proportion des comptes débiteurs |
Délai moyen pondéré de comptabilisation des moyens de paiement |
|||||||
|
1,6 % (13 e ) |
1995 |
3,2 (9 e ) |
||||||
|
- 0,8 % (2 e ) |
1996 |
2,9 (12 e ) |
||||||
|
- 2,3 % (1 er ) |
1997 |
2,1 (12 e ) |
||||||
(2) Fiscalité immobilière
(3) Centres des impôts
Résultats par indicateurs 1995 - 1996 - 1997
Informations non cotées
|
Proportion de contribuables IR, imposables ou non, reçus lors de la campagne (accueil physique ou téléphonique) |
Montant moyen des droits rappelés en ISF |
||||
|
1995 |
21,7 % |
1995 |
9 537 |
||
|
ASSIETTE |
1996 |
20,4 % |
CFI |
1996 |
16 634 |
|
1997 |
22,1 % |
1997 |
31 992 |
||
Éléments de contexte
|
RECOUVREMENT |
Coefficient de restes à recouvrer sur lesquels les comptables peuvent agir |
||||
|
1995 |
32,9 % (3 e ) |
||||
|
Contrôle |
1996 |
29,6 % (4 e ) |
|||
|
1997 |
29,1 % (6 e ) |
||||
|
fiscal |
Pourcentage d'affaires réalisées d'origine recherche |
Coefficient de prises en charge |
|||
|
externe |
1995 |
26,6 % (3 e ) |
1995 |
6,2 % (1 er ) |
|
|
1996 |
24,4 % (5 e ) |
1996 |
5,1 % (2 e ) |
||
|
1997 |
23,8 % (5 e ) |
1997 |
7,2 % (1 er ) |
||
|
Montant moyen d'un article IR (Imposables + Non imposables) |
Délai moyen non pondéré de recouvrement des créances |
||||
|
Contrôle sur |
1995 |
13 675 (8 e ) |
1995 |
10,3 (9 e ) |
|
|
pièces |
1996 |
13 709 (8 e ) |
1996 |
8,4 (7 e ) |
|
|
1997 |
12 602 (8 e ) |
1997 |
8,3 (10 e ) |
||
|
Contrôle
|
Versement moyen par acte |
Délai moyen non pondéré de comptabilisation des moyens de paiement |
|||
|
fiscalité |
1995 |
48 022 (10 e ) |
1995 |
5,4 (4 e ) |
|
|
immobilière |
1996 |
55 319 (7 e ) |
1996 |
5,8 (10 e ) |
|
|
1997 |
74 526 (7 e ) |
1997 |
4,3 (13 e ) |
||
A première vue, la batterie des indicateurs est fournie et permet de suivre l'évolution des performances de chaque direction des services fiscaux pour chacune des missions.
La rapidité et la fiabilité des travaux d'assiette, la réalisation d'objectifs physiques mais aussi financiers en matière de contrôle fiscal, l'efficacité et la célérité du recouvrement sont appréhendées à partir d'indices significatifs.
Les directions des services fiscaux étant classées en cinq catégories définies à partir de caractéristiques socio-économiques et de dimension, les résultats atteints donnent lieu à un classement permettant de situer les performances de chaque direction par rapport aux directions de même groupe.
S'il faut saluer sans réserves cet effort de pilotage d'un réseau d'administration dont d'autres administrations devraient s'inspirer, le système n'en atteint pas moins certaines limites.
b) ... qui rencontre des limites
Il apparaît d'abord que le pilotage des services via une série de " statistiques " à réaliser est susceptible de donner naissance à une culture administrative trop axée sur la réalisation et le suivi d'objectifs nominaux insuffisamment adaptés aux réalités.
Un tel système demande d'abord d'allouer un assez grand nombre de moyens à son suivi, revers sans doute inévitable de tout effort d'évaluation.
Surtout, il oscille en permanence entre deux objectifs contradictoires : la simplicité qui s'accompagne sans doute d'une certaine rusticité ; la sophistication qui suppose une trop grande complexité.
La définition et le suivi d'objectifs identiques dans toutes les directions des services fiscaux et dans tous les services placés sous leur autorité constituent une démarche qui, à l'évidence, n'est pas adaptée à la diversité des situations locales. Les résultats acquis doivent alors être " retraités " pour tenir compte des éléments de contexte qui, il faut le noter, peuvent provenir du milieu socio-économique mais aussi des caractéristiques administratives propres à chaque direction ou service (stabilité des agents en particulier).
La polarisation de chaque type de services sur des indicateurs sommaires à atteindre dans le cadre des missions qui sont les siens peut en outre faire perdre de vue la cohérence d'ensemble de l'action.
Présenter d'excellents résultats en termes de contrôle n'a ainsi que peu de signification lorsque les recouvrements sont hors d'atteinte.
Cette situation débouche d'ailleurs sur l'expression par les agents de certaines insatisfactions dont votre rapporteur a pu être le témoin. Quelques agents peuvent ainsi exprimer des doutes non seulement sur la capacité du système à appréhender la réalité de leur travail- ainsi en est-il allé du cas d'un agent qui remarquait que ses démarches de contrôle pouvaient être mal classées entre contrôle externe et contrôle sur pièces- mais aussi et surtout à assurer les liens nécessaires entre les phases successives de la chaîne fiscale. Il peut s'agir alors soit de s'inquiéter de l'efficacité de son travail compte tenu des blocages observés à l'aval, soit de regretter que les services d'amont obnubilés par le souci d'atteindre les performances qui leur sont demandées ne prennent pas en considération les difficultés qu'engendrent leurs résultats pour les services situés en aval.
Le divorce le plus profond s'instaure entre les services d'assiette et les services de recouvrement, l'apogée des incompréhensions étant atteint entre les services d'assiette de la DGI et les services de recouvrement de la DGCP.
A côté de ces limites inhérentes au pilotage des services par indicateurs et sans même évoquer les questions posées par ces indicateurs du point de vue de leur pertinence, un problème majeur se pose : celui de la qualité des informations recueillies pour les suivre. Si dans l'ensemble la connaissance de l'activité réelle des services apparaît satisfaisante, l'on ne peut exclure certaines insuffisances du côté de la connaissance du milieu fiscal lui-même. En effet, l'une des difficultés majeures auxquelles est confrontée la DGI est en effet d'appréhender correctement la matière fiscale qu'elle doit administrer.
Or, une inégale maîtrise en ce domaine est susceptible de biaiser entièrement nombre des indicateurs utilisés pour piloter la direction.
Enfin, la question demeure entière de l'impact concret des évaluations des services territoriaux ainsi réalisées. Il n'est pas douteux que cette démarche dont les coûts ne sont, rappelons-le, pas négligeables a permis de renforcer le dialogue entre les services territoriaux et les services d'administration centrale.
De ce dialogue est née une meilleure connaissance mutuelle. La capacité théorique à animer les services s'en est sans doute améliorée. Mais, les pesanteurs de toutes sortes et en particulier, les problèmes non résolus de gestion des personnels limitent beaucoup les suites concrètes du système. L'inadaptation de l'allocation des ressources en Ile-de-France, le caractère figé du réseau en sont des indices significatifs.
* 1 Direction nationale des vérifications de situations fiscales.
* 2 Direction des vérifications nationales et internationales.