III. MIEUX FAIRE RECONNAÎTRE LE RÔLE ASSURÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA GARDE DES JEUNES ENFANTS
Les objectifs et les modalités de la garde des jeunes enfants relèvent sans conteste de l'Etat , seul à même de les définir pour l'ensemble du territoire, ainsi que de déterminer et fournir le financement de base de cette politique.
Cette évidence ne doit cependant pas conduire à méconnaître le rôle important assuré par les collectivités territoriales, en l'occurrence les départements et le bloc communal , dans l'application de cette politique. Ceci est d'autant plus crucial que de nombreuses améliorations des modes d'accueil pourraient être réalisées par une approche pragmatique issue des territoires , comme le constate le rapport de la Cour des comptes . Celui-ci souligne, en effet, que : « l'éclatement des compétences entre la CAF, le département et le niveau communal en matière d'initiative, d'autorisations, d'agréments et de financement des projets nuit à leur cohérence, et la coordination des différents acteurs est insuffisante » .
A. LE DÉPARTEMENT
L'accueil de la petite enfance est une politique multi-partenariale, et les départements y occupent, aux côtés de la CNAF, une large place. Il serait donc particulièrement souhaitable que les départements soient associés à la définition des objectifs de la CNAF, ce qu'ils suggèrent de longue date, sans succès.
La Cour des comptes estime que « le niveau départemental apparaît être l'échelon pertinent pour analyser les besoins en matière d'accueil de la petite enfance ».
S'agissant des principales recommandations faites par la Cour, la première d'entre elles vise à corriger les inégalités sociales et cible les modalités d'admission en établissement d'accueil. Plusieurs difficultés sont évoquées sur les modalités d'attribution des places , rarement collégiale ni même formalisée, le défaut de lisibilité des critères d'attribution (quand ils existent et ne se limitent pas à la date de la demande et à l'adresse du domicile des parents), les tarifs hétérogènes , alors qu'il faudrait tenir compte du profil des familles, de leurs besoins et de leurs ressources pour mieux appréhender les besoins d'accueil (horaires atypiques, handicap, temps partiel) et s'adresser prioritairement à ceux qui en ont le plus besoin (familles monoparentales, faibles ressources) sur le territoire d'implantation.
La Cour souligne également l'écart entre les « bonnes intentions sociales » de l'ensemble des acteurs institutionnels, et les contraintes impérieuses auxquelles sont soumis les gestionnaires d'établissements pour assurer l'équilibre financier de leur structure, et bénéficier des subventions de fonctionnement de la CAF.
1. Améliorer le travail en commun entre les conseils généraux et les CAF pour l'accueil de la petite enfance
La Cour recommande également de renforcer la coordination entre les conseils généraux et les CAF , dans leurs compétences respectives et partagées, recommandation à laquelle l'Assemblée des départements de France souscrit totalement .
En effet, les orientations en matière de petite enfance sont fixées par l'Etat lors de la signature de la Convention d'objectifs et de gestion (COG) Etat/CNAF, sans concertation avec les collectivités territoriales. Ces orientations sont ensuite appliquées uniformément sur le territoire, indépendamment des « réalités de terrain » exprimées tant en termes d'offre que de besoin.
Or, cette coordination existe de longue date au plan local, comme en témoigne le bilan sur l'évolution des modes d'accueil. L'amélioration considérable de l'offre d'accueil, tous modes confondus (+ 132 000 places supplémentaires de 2006 à 2011), est le fruit de politiques locales dynamiques et innovantes, et d'une coordination active entre les acteurs locaux qui définissent les projets, et les CAF qui les financent.
2. Permettre ainsi la clarification des informations destinées aux familles
Des progrès peuvent être faits dans le service aux familles par une meilleure information sur les modes d'accueil disponibles à l'échelle d'un territoire, la gestion des places disponibles, une amélioration des modalités d'inscription vers plus de clarté et un meilleur regroupement, une appréhension plus fine des besoins spécifiques, comme les horaires atypiques, et une rationalisation des coûts des modes d'accueil.
Une coordination entre les CAF et les départements permettrait de mutualiser leurs moyens et leurs compétences au service du renforcement et du contrôle de la qualité de l'accueil des enfants. Les départements disposent de compétences spécifiques grâce à leurs services de PMI et à leur rôle à l'égard des assistantes maternelles.
Ainsi, l'optimisation de l'offre d'accueil passe par une amélioration de la capacité d'accueil en EAJE, par des procédures d'admission transparentes, comme par la lutte contre les inégalités sociales d'accès aux structures.
Les constats opérés par la Cour des comptes décrivent les effets induits, et pas toujours positifs, des importantes réformes mises en oeuvre par la CNAF (contrat enfance jeunesse, prestation de service unique...) qui ont permis le développement, la rationalisation, et l'augmentation des taux d'occupation des EAJE.
Ceci démontre que la politique nationale en faveur de l'accueil de la petite enfance ne peut se limiter à l'application d'une logique gestionnaire, et à une appréciation quantitative des besoins.
Les études récentes réalisées par le CNAF elle-même 6 ( * ) démontrent les limites d'une logique de gestionnaire dans le fonctionnement des EAJE et dans la qualité des conditions d'accueil des enfants au sein de ces établissements : défaut d'ancrage dans les territoires, gestion administrative de l'accueil, perte de l'innovation et du dynamisme, ainsi qu'une certaine démotivation des professionnels.
Dans le cadre de la Modernisation de l'action publique (MAP), le gouvernement a récemment modifié le schéma de gouvernance de l'accueil de la petite enfance en confiant aux préfets plutôt qu'aux élus, le soin d'organiser la concertation locale. Ce sont donc les préfets qui présideront les « commissions départementales des services aux familles », appelées à se substituer aux commissions départementales d'accueil du jeune enfant (CDAJE).
3. Définir avec une plus grande précision les priorités de la politique familiale
Aux effets directs de la crise économique, qui entraînent un ralentissement des recettes, s'ajoute une augmentation des dépenses de la branche « famille » les plus sensibles à la conjoncture, comme les allocations logement et le poids des droits familiaux de retraite.
De ce fait, la branche famille n'a plus assez de réserves financières pour engager une réforme des prestations sans réduire le montant de celles qui sont actuellement versées.
Il est donc impératif d'engager une réflexion sur le sens à donner à la politique familiale, sur les objectifs jugés prioritaires, que ce soit la garde d'enfants, la solidarité vis-à-vis des familles en difficulté ou la conciliation des vies familiale et professionnelle.
La Convention d'objectifs et de gestion 2009-2012 prévoyait une augmentation de 7,5 % par an des crédits du Fonds national d'action sociale pour les quatre années 7 ( * ) .
Elle faisait de la conciliation des vies familiale et professionnelle la priorité pour 2012, et prévoyait une augmentation de 10,1 % des crédits consacrés à la petite enfance.
Le fonds d'action sociale de la CNAF avait ainsi été doté à cet effet de 1,25 milliard d'euros supplémentaires sur quatre ans pour satisfaire les priorités suivantes :
- 7 ème plan crèche inscrit dans la COG 2009-2012 entre l'Etat et la CNAF ;
- le plan métiers de la petite enfance lancé en 2008 visait à pallier la pénurie de professionnels, du fait d'un manque d'attractivité de la profession et de départs massifs à la retraite à anticiper ;
il prévoyait le recrutement, de 2008 à 2012, de 60 000 professionnels de la petite enfance, dont 45 000 agréments d'assistantes maternelles, la création de 200 000 places supplémentaires, dont 100 000 en accueil individuel, et 6 millions d'euros pour augmenter le nombre de relais assistantes maternelles ;
- plan Espoir Banlieues pour favoriser l'accueil dans les zones urbaines sensibles (ZUS), favorisant la création de places à horaires étendus au profit des démarches d'insertion des femmes, l'accès aux métiers de la petite enfance et l'aide aux familles monoparentales. Les premiers crédits ont été débloqués en juillet 2010, mais peu de projets ont été finalisés.
Pour autant, le taux de couverture des besoins reste insuffisant. Il faudrait, pour y remédier, développer des solutions qui répondent aux besoins des parents, besoins liés aux contraintes du marché du travail (horaires atypiques, périscolaire,...) et tenant compte de leurs ressources.
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Le 7 ème plan crèche Il est décrit synthétiquement dans la réponse apportée, le 17 août 2010, par le secrétariat d'Etat chargé de la Famille et de la Solidarité, à une question écrite de M. Jean-Jacques Urvoas, député du Finistère : La Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) peut accorder à ses partenaires (communes, communautés de communes, associations, entreprises, mutuelles) des aides à l'investissement pour contribuer au financement de projets qui s'inscrivent dans son champ de compétence. Il peut s'agir de subventions sur les fonds propres de son budget d'action sociale, suivant les modalités et les crédits votés chaque année par son conseil d'administration ou sur des dispositifs nationaux dédiés à la création de places petite enfance suivant la réglementation en cours lors de l'élaboration du projet tel que le septième plan crèche pluriannuel d'investissement (PCPI). Afin de développer l'offre d'accueil du jeune enfant et d'offrir 386 000 places sur l'ensemble du territoire, il est prévu, en complément des places déjà financées par un plan crèche, la mise en place d'un fonds d'investissement pluriannuel. Ce plan crèche pluriannuel d'investissement (PCPI) est prévu pour permettre l'ouverture de 60 000 places nouvelles entre 2009 et 2016. Jusqu'en 2012, l'objectif est d'atteindre la création de 30 000 places nouvelles, pour un montant de 330 millions d'euros, le même nombre étant prévu jusqu'en 2016. Pour être éligibles au PCPI, les établissements d'accueil devront respecter au moins une des conditions suivantes : bénéficier de la prestation de service unique (PSU) ou de la prestation de service accueil temporaire (PSAT), donc appliquer le barème institutionnel des participations familiales ; accueillir uniquement des enfants pour lesquels les parents perçoivent le complément mode de garde « structure » de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), possibilité ouverte uniquement pour les micro-crèches et les services d'accueil familiaux lorsque ces derniers sont gérés par une association ou une entreprise. Le PCPI étant réservé aux établissements d'accueils collectifs gérés par des personnes morales, les assistantes maternelles exerçant en regroupement ne pourront pas bénéficier d'une aide de ce type. Ils pourront obtenir une aide à l'installation lorsqu'ils seront nouvellement agréés. Néanmoins, pour la création de nouveaux Relais d'assistantes maternelles (RAM), éligibles au PCPI, le financement se fera à hauteur de 80 % du coût total du projet, afin de favoriser le développement et la qualité de l'accueil individuel. La CNAF précise également que les structures et les équipements dont la conception, la réalisation et les modalités de fonctionnement ne permettent pas l'accueil d'enfant handicapé sont exclus du bénéfice du plan (lieux d'accueil enfants-parents, accueils de loisirs, équipements relatifs à l'accueil périscolaire, jardins d'éveil). La répartition des enveloppes de ce 7 ème plan crèche s'appuie sur les besoins exprimés par les CAF. Les fonds seront attribués prioritairement aux projets implantés sur des communes ou intercommunalités peu couvertes en modes d'accueil individuels ou collectifs. |
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Dans le cas de création de places nouvelles, cette aide peut être bonifiée en fonction de trois critères : pour un projet implanté dans une zone dont le taux de couverture est insuffisant (800 euros de complément) ; pour une place créée ou fonctionnant en intercommunalité (bonus de 800 euros par place nouvelle) ; en fonction des ressources de la commune d'implantation (bonus supplémentaire de 1 000 à 5 000 euros accordé en fonction de la richesse du territoire). Le montant du financement des projets peut aller de 7 400 à 14 000 euros par place nouvellement créée. Les projets de transplantation, de rénovation ou d'aménagement doivent quant à eux obligatoirement s'accompagner d'une progression de 10 % minimum de la capacité d'accueil. » |
Ainsi, 63 % des enfants de moins de 3 ans sont gardés à titre principal par leurs parents, 4 % par leurs grands-parents ou un autre membre de leur famille, 19 % par une assistante maternelle, 10 % en crèche, 2 % par une nourrice à domicile, et 3 % par d'autres modes de garde.
L'offre de garde a certes augmenté, mais pas à la mesure de la dynamique démographique.
4. Renforcer les capacités d'accueil des jeunes enfants
Cette croissance de l'offre passe par l'extension des capacités des établissements d'accueil collectif, comme par celles des assistantes maternelles.
La création, en 2010, des Maisons d'assistantes maternelles (MAM), a permis à celles-ci de se regrouper dans un local spécifique, pour y garder collectivement jusqu'à 16 enfants.
Ces maisons comportent de nombreux avantages : elles répondent à un souhait de nombreuses assistantes maternelles d'accueillir des enfants hors de leur domicile et de partager leurs expériences, et permettent d'apporter des services très demandés par les familles en matière d'accueil : horaires souples et accueil d'enfants légèrement souffrants, ce qui évite à l'un des deux parents de devoir s'absenter de son travail.
L'agrément en maison d'assistantes maternelles, et l'appui à leur création relèvent de la responsabilité des départements.
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Repères quantitatifs sur les MAM
Source : ADF |
Les difficultés de montage constituent un obstacle majeur au développement quantitatif des MAM : difficulté à trouver un local adapté, difficultés de trésorerie pendant la phase de montage doublées d'une incertitude quant à l'agrément des candidats non agréés à domicile et à l'autorisation de la MAM.
L'Assemblée des départements de France regrette que le suivi de l'agrément par les départements soit limité par le manque de moyens techniques et humains.
L'enquête auprès des services départementaux de PMI témoigne de la faiblesse de l'outillage statistique utile à la mesure du potentiel théorique d'accueil et du nombre de places effectivement occupées. La majorité des départements n'est pas en mesure d'indiquer la répartition des agréments en fonction du nombre de places agréées.
Les moyens des services départementaux ne permettent que rarement un suivi régulier des personnes agréées. Les services se centrent ainsi sur le renouvellement de l'agrément, le suivi des assistantes maternelles qui en font la demande ou sont signalés par des parents. Il s'agit donc plus d'un contrôle que d'un suivi .
Les départements sont également impliqués dans la formation des assistantes maternelles, puisque ce sont eux qui la financent (60 heures de formation initiale à l'accueil du premier enfant, puis 60 heures de formation continue consacrée notamment à l'organisation de l'accueil collectif).
Les Commissions départementales d'accueil du jeune enfant (CDAJE), créées en 2002 et placées sous l'autorité du président du conseil général, visaient à recueillir les avis de tous les acteurs impliqués : collectivités territoriales, services de l'Etat, CAF, gestionnaires et professionnels de la petite enfance, ainsi que des usagers de ces modes d'accueil. Au total, ces commissions se sont révélées utiles à la confrontation des points de vue, mais n'ont que marginalement joué le rôle d'aide à la décision.
Elles ont été remplacées, le 7 février 2014, par les commissions départementales des services aux familles , réunissant les mêmes acteurs. Ces nouvelles instances ont pour mission de définir les schémas territoriaux des services aux familles , qui ont pour but de définir l'offre et de réduire les inégalités territoriales dans son accès. Ces schémas sont actuellement expérimentés dans 17 départements pilotes 8 ( * ) (16 en métropole, plus La Réunion). Leur achèvement, prévu pour l'été 2014, engagera les départements impliqués pour quatre ans. Ces schémas doivent s'appuyer sur « un diagnostic territorial local », et ont vocation à être généralisés d'ici à la fin 2014.
Cette initiative est doublement opportune , puisqu'elle donne à ces nouvelles commissions départementales une mission et un cadre précis, et conduit à une programmation sur 4 ans. Elle conforte le département dans son rôle de chef de file de la cohésion sociale . Il l'exerce notamment dans la mise en place de maisons d'assistantes maternelles (MAM), locaux où ces personnels accueillent des enfants - y compris ceux qui sont peu gravement malades - à des horaires atypiques.
Le conseil général accorde également les agréments, après avis du maire, aux micro-crèches et aux assistantes maternelles, en fonction des besoins. Mais, en pratique, il est très difficile de refuser cet agrément, même en cas de surcapacités .
Enfin, s'agissant de la scolarisation des enfants à partir de l'âge de 2 ans , l'ADF souligne qu'elle a l'avantage d'offrir un mode d'accueil gratuit à tous les parents, mais que ce service a un coût élevé pour la collectivité , comprenant le salaire des enseignants et, en milieu rural, le coût du transport scolaire. Cette préscolarisation ne cesse d'ailleurs de décroître depuis 2008.
Evolution de la préscolarisation des enfants de moins de trois ans
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Rentrée 2008 |
Rentrée 2009 |
Rentrée 2010 |
Rentrée 2011 |
Rentrée 2012 |
Evolution cumulée 2008-2012 |
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Effectifs |
149 000 |
123 300 |
111 700 |
94 700 |
90 957 |
- 58 043 |
Source : ministère de l'Education nationale - Métropole et DOM (hors Mayotte)
* 6 Diversité des opérateurs et gouvernance locale de la petite enfance : quels enjeux pour le développement des territoires, des modes d'organisation des acteurs et la régulation de la qualité ?, oct/nov 2013 .
* 7 La progression de l'offre a été sensible au cours de ces années, puisqu'entre 2006 et 2013, le nombre de places d'accueil a augmenté de 128 900, soit un taux théorique de couverture passé de 48,9% à 53,3% des enfants de moins de 3 ans, pour la seule métropole. Pour la France entière, les chiffres correspondants sont respectivement de 131 600, soit une progression de 47,7% à 52,2%.
* 8 Voir annexe 3.