Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement

Rapport d'information n° 68 (2012-2013) de M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 octobre 2012

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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' aide publique française au développement dans le domaine des projets d' infrastructures et d' urbanisme (AFD-PROPARCO),

Par M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc , rapporteur général ; Mme Michèle André , première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung .

INTRODUCTION

La politique d'aide publique au développement (APD) de la France ne s'inscrit pas seulement dans le cadre d'interventions d'urgence, auxquelles elle est parfois hâtivement assimilée dans l'opinion publique : elle comporte aussi, et peut-être d'abord, un volet conséquent d'aide à projets, dont le but est de soutenir les pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine sur la voie du développement, en favorisant les conditions du décollage économique et du progrès social des populations.

Dans ce cadre, les projets d'urbanisme et d'infrastructure occupent une place éminente : ils sont déterminants pour l'aménagement du territoire et le développement social , en incluant l'ensemble des réseaux - non seulement de transport (interurbains et intra-urbains), mais aussi l'eau et l'énergie - qui fondent la qualité de vie des populations et sous-tendent la diversification du tissu économique. En volumes financiers, ces projets représentent une part importante de l'APD française, qui peut prendre des formes diverses (aides directes, subventions, prêts bonifiés).

Les interventions de la France dans ces domaines sont parfois critiquées, au regard des priorités réelles ou supposées des populations des pays en développement. Elles jouent cependant un rôle fondamental pour inscrire la politique d'APD dans une relation réellement partenariale. En effet, si l'aide d'urgence relève de la solidarité à l'échelle planétaire, elle induit des flux des pays les plus riches vers les Etats plus pauvres qui peuvent être perçus comme une forme de dépendance et créer des liens de subordination. A contrario l'aide à projets s'inscrit davantage dans une démarche partenariale, sur la base de financements partagés, en vue d'un co-développement qui participe de l'élévation globale des relations d'échanges et de coopération entre pays du Nord et du Sud.

Vos rapporteurs spéciaux ont ainsi souhaité consacrer leur programme de contrôle budgétaire 2012 au financement par la France des projets d'infrastructure et d'urbanisme dans les pays en développement, via l'Agence française de développement (AFD), laquelle établit des partenariats dans le domaine public, et sa filiale PROPARCO (acronyme de Promotion et Participation pour la Coopération économique), qui aide les projets d'investissement privés.

La notion de projets d'infrastructure et d'urbanisme ne correspond toutefois pas à la classification sectorielle qu'utilisent l'AFD et PROPARCO. Il est donc nécessaire d'identifier préalablement le champ global des interventions dans les secteurs de l'AFD et PROPARCO relevant du domaine d'étude, en analysant et en appréciant leur cohérence au sein de la politique française d'aide publique au développement.

Sur cette base, il convenait d'illustrer concrètement les interventions de l'AFD et de PROPARCO : ayant donné lieu à une visite de terrain de votre rapporteure spéciale Fabienne Keller ^{1 ( * )} , la Tunisie a été retenue dans la mesure où elle est l'un des principaux récipiendaires de l'APD française , y compris dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme. L'ensemble des outils d'intervention de la France y sont ainsi utilisés. Par ailleurs, les changements politiques induits par les « printemps arabes » offrent une illustration de la déclinaison des priorités de l'APD française dans un pays ayant historiquement tissé des liens humains, culturels et économiques particulièrement étroits avec notre pays, comme avait déjà eu l'occasion de l'observer la délégation du bureau de votre commission des finances lors de son déplacement annuel l'ayant conduit en Egypte, Libye et Tunisie du 18 au 24 mars 2012 - elle avait alors séjourné à Tunis du 22 au 24 mars ^{2 ( * )} .

Votre rapporteure spéciale tient à remercier toute l'équipe de l'AFD en Tunisie pour la qualité, la convivialité et le professionnalisme de son accueil, et tout particulièrement Cyrille Bellier, alors directeur adjoint de l'agence, Mathieu Vasseur, en charge du portefeuille urbain, Amélie Aubert, responsable de la formation professionnelle, et Samiha Boulila, pour leur assistance précieuse et qui a été particulièrement appréciée. Elle remercie aussi l'ambassade de France, et notamment Boris Boillon et ses collaborateurs, pour leur accueil.

L'organisation de l'administration publique tunisienne, souvent proche de celle de la France, a également encouragé les échanges dans le domaine de l'APD. En revanche, la faiblesse relative du secteur privé tunisien n'a jusqu'à présent guère favorisé l'essor des activités de PROPARCO dans ce pays. Enfin, afin de ne pas segmenter la politique française d'aide au développement en excluant d'autorité d'autres secteurs que ceux des infrastructures et de l'urbanisme, les interventions françaises dans le domaine de la formation ont également figuré au programme de visite et d'inspection de votre rapporteure spéciale Fabienne Keller.

Au regard des éléments ainsi recueillis tout au long de leur mission de contrôle budgétaire, vos rapporteurs spéciaux ont établi quelques éléments de bilan d'un des axes majeurs de l'intervention française auprès des peuples en développement , en cherchant à répondre à ces questions centrales : l'aide française est-elle efficace, coordonnée avec celle des autres bailleurs et des partenaires locaux ? Dispose-t-on d'éléments objectifs montrant que, dans un contexte budgétaire tendu, les sommes consacrées à la politique française de développement ont bien l'effet multiplicateur attendu, non seulement sur la croissance économique et le progrès social des pays du Tiers Monde, mais aussi sur l'économie et la société françaises par leurs retombées directes et indirectes ?

DONNÉES SUR LES FINANCEMENTS DE L'AFD ET DE PROPARCO DANS LE SECTEUR DES INFRASTRUCTURES ET DE L'URBANISME

- Collectivités locales et développement urbain :

Au cours des quatre dernières années, les engagements de l'AFD dans le domaine de l'urbanisme ont dépassé en moyenne 500 millions d'euros par an. Sur dix ans (2000-2009), les engagements dans le domaine urbain ont atteint 3,51 milliards d'euros.

- Eau et assainissement

Pour la période 2010-2012, l'objectif de l'AFD est de parvenir à un niveau d'engagements annuels en faveur des pays étrangers à hauteur de 600 millions d'euros, soit une hausse de 50 % par rapport à la période 2007-2009.

- Transports

Les engagements financiers ont atteint 1,9 milliard d'euros sur la période 2003-2008.

La part des projets de transport urbain (ferré et routier) a été en augmentation régulière et a représenté en moyenne 42 % des engagements totaux du groupe dans le secteur des transports.

- Interventions de PROPARCO

Dans le secteur des infrastructures et de l'urbanisme, sur la période 2006-2011 et à la date du 31 décembre 2011, 50 projets (dont 5 annulés) avaient été autorisés dans le cadre des accords de sous-participation entre PROPARCO et l'AFD pour un montant total de 1,64 milliard d'euros (avec un montant de sous-participation de l'AFD de 773 millions d'euros).

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA MISSION DE CONTRÔLE EN TUNISIE

UN PARTENARIAT PRIVILÉGIÉ, DONT LES MODALITÉS ONT ÉTÉ REDÉFINIES APRÈS LA RÉVOLUTION TUNISIENNE

En 2011, la France a décidé d'apporter un soutien à la transition tunisienne à hauteur de 425 millions d'euros , dans le cadre du Plan d'appui à la relance (PAR) :

- 185 millions d'euros, décaissés en priorité, pour la formation professionnelle, d'une part, la préservation et la modernisation du secteur financier et bancaire, d'autre part ;

- 240 millions d'euros, en vue de réaliser des investissements d'amélioration des conditions de vie et de rattrapage des régions et populations en retard de développement, le rééquilibrage régional et social constituant le troisième axe du PAR.

Les projets financés comportent :

- une convention de financement de 40 millions d'euros pour le renforcement de la production de la Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (SONEDE) ;

- un projet de 20 millions d'euros au profit du développement par la SONEDE des réseaux d'adduction en eau potable rurale ;

- une subvention de 7,75 millions d'euros déléguée par l'Union européenne à l'AFD pour compléter le Programme National de Requalification Urbaine (PNRU), déjà financé à hauteur de 40 millions d'euros par l'AFD ;

- un financement en faveur du développement municipal à hauteur de 30 millions d'euros.

DES ATTENTES FORTES SUR LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME DE DEAUVILLE

Les « restes à payer » s'élevaient à environ 400 millions d'euros en début d'année 2012 et atteignaient 283 millions d'euros fin juin 2012 . Ils se répartissaient comme suit :

- 197 millions d'euros restaient à décaisser sur des projets d'amélioration des conditions de vie des populations (réhabilitation de quartiers populaires, équipements communaux, assainissement des eaux usées, accès à l'eau potable en zone rurale, petits périmètres irrigués...) ;

- 60 millions d'euros concernaient des grandes infrastructures à forte utilité sociale : métro léger et Réseau ferroviaire rapide (RFR) de Tunis ;

- 26 millions d'euros étaient consacrés aux projets de formation professionnelle.

Au regard des engagements pris par la France, les nouvelles autorités tunisiennes ont exprimé de fortes attentes , rappelées par Riadh Bettaieb, ministre de l'investissement et de la coopération internationale, lors de son entretien avec votre rapporteure spéciale.

Deux enjeux ont été identifiés par le gouvernement tunisien :

- la réduction des disparités spatiales : plus de 600 millions d'euros ont été investis en 2012 par la Tunisie dans le développement régional, notamment pour la construction ou l'aménagement des routes, les réseaux de gaz, l'électrification des zones rurales, ou encore l'aménagement de 400 hectares de zones industrielles ;

- le transport du gaz naturel, dont la Tunisie est l'un des producteurs, qui a donné lieu à un prêt non souverain de l'AFD à hauteur de 150 millions d'euros.

LES TRANSPORTS ET L'AMÉNAGEMENT URBAIN, DEUX AXES STRUCTURANTS D'INTERVENTION DE LA FRANCE

L'objectif du gouvernement tunisien est de porter la part des transports en commun dans le grand Tunis de 25 % à 40 % . A cette fin, l'AFD intervient sur le projet de Réseau ferroviaire régional (RFR), qui a souffert de retards dans l'attente d'une identification d'un chef de file. Après arbitrage du gouvernement, la société RFR a été chargée de la construction de la ligne, tandis que l'exploitation incombera à la Société nationale des chemins de fer tunisienne.

A l'échelle de la région, le rétablissement de la ligne du Transmaghrébin , qui relie Tripoli, Tunis, Alger et Casablanca, renforcerait les échanges et témoignerait de la confiance retrouvée entre les pays du Maghreb.

Dans le domaine de l'urbanisme, un des axes forts d'intervention de la France porte sur l'équipement en réseaux (électricité, eau et assainissement) des quartiers d'habitat spontané , où vivent 3 millions de Tunisiens, soit près d'un tiers de la population du pays. Pour l'avenir, une meilleure planification urbaine suppose de possibles actions d'accompagnement de l'aide française dans le renforcement des collectivités territoriales tunisiennes .

La formation professionnelle complète l'intervention de l'AFD en milieu urbain par une action sur l'emploi, alors que les quartiers populaires sont handicapés par la faiblesse des activités économiques.

UN PREMIER BILAN : UNE ACTION EFFICACE, MAIS QUI PEUT ENCORE GAGNER EN VISIBILITÉ

L'expertise de l'AFD est reconnue par les autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux, plaçant la France en position de chef de file , même sur des dossiers où les financements par l'AFD sont minoritaires, alors que les cofinancements avec d'autres bailleurs tendent à devenir la règle.

L'action de la France s'inscrit opportunément sur le long terme . Si l'aide française n'est pas liée à la conclusion de contrats avec la France, elle s'oriente opportunément dans les domaines d'excellence technique des entreprises françaises, notamment en ce qui concerne les différents réseaux (transports, énergie).

Mais l'aide française doit encore gagner en visibilité - notamment pour les projets de transport, ce qui pourrait justifier des actions de communication plus offensives. Le soutien à la conduite de micro-projets , en liaison notamment avec les ONG tunisiennes , est une orientation à conforter, y compris pour renforcer la société civile tunisienne.

PREMIÈRE PARTIE - LES INFRASTRUCTURES ET L'URBANISME : DES AXES D'INTERVENTION SECTORIELS DE LA POLITIQUE FRANÇAISE D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT À RESITUER DANS LEUR CONTEXTE

La politique française d'aide publique au développement obéit à des orientations stratégiques, dans le cadre desquelles s'inscrivent les projets d'infrastructure et d'urbanisme.

Avant l'examen d'un cas particulier - celui de la Tunisie - il est donc apparu opportun d'examiner les différents cadres d'intervention sectoriels utilisés par l'AFD et relevant exclusivement de la politique d'aide au développement dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme :

- les collectivités locales et le développement urbain ;

- l'eau et l'assainissement ;

- les transports .

Certains projets - comme ceux relatifs à l'énergie - s'inscrivent dans des politiques sectorielles plus larges.

Enfin, les projets de PROPARCO, qui n'obéissent pas à un cadre d'intervention sectorielle formellement distinct de celui de l'AFD, seront présentés dans leur ensemble.

Ces cadres d'intervention couvrent la période 2010-2012, et ne permettent donc malheureusement pas de disposer de données financières consolidées plus récentes. Cependant, l'AFD et PROPARCO ont envoyé à vos rapporteurs spéciaux la liste - volumineuse - des projets en cours dans leur champ d'investigation : la liste des quelque 300 projets d'infrastructures ayant donné lieu à des engagements financiers entre octobre 2008 et mars 2012 figure en annexe au présent rapport .

La démarche de l'AFD et de PROPARCO consistant à procéder par cadre d'intervention sectorielle ne permet pas aisément de cumuler les données relatives aux collectivités locales et au développement, à l'eau et à l'assainissement et aux transports, d'autant que les projets « eau et assainissement » ne sont montés en puissance que dans la deuxième moitié des années 2000.

Sous ces réserves méthodologiques, pour les données disponibles les plus récentes (correspondant, selon les secteurs, à 2008 ou à 2009), les engagements annuels cumulés qu'on peut considérer comme relevant des infrastructures et de l'urbanisme dépassent 2 milliards d'euros pour l'AFD seule , répartis en trois parts d'importance quasi-équivalente entre les différents cadres sectoriels, l'eau et l'assainissement étant toutefois un secteur légèrement moins développé que les deux autres (en 2009, les engagements « eau et assainissement » avaient atteint un niveau alors inégalé, supérieur à 600 millions d'euros).

La liste, figurant en annexe au présent rapport, des 300 projets d'infrastructure ayant donné lieu à des engagements entre octobre 2008 et mars 2012, donne un total d'engagements de 10,2 milliards d'euros : cette liste est plus exhaustive que celle des trois cadres d'intervention sectoriels précités (elle inclut notamment les opérations conduites dans le domaine de l'énergie), mais elle ne correspond pas non plus exactement aux années calendaires 2008-2012 - puisqu'elle recense aussi des projets antérieurs à 2008. Elle confirme cependant que le montant actuel des engagements de l'AFD dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme reste supérieur à 2 milliards d'euros par an dans la période la plus récente, depuis 2010.

Pour PROPARCO, la liste des projets d'infrastructure sur la période 2006-2011 figure également en annexe au présent rapport d'information. Le montant des engagements s'élève à 1,6 milliard d'euros, et la répartition annuelle des projets fait apparaître une montée en puissance après 2009.

Au total, on peut estimer que les engagements de l'AFD et de PROPARCO dans le domaine des infrastructures s'élèvent aujourd'hui à près de 3 milliards d'euros par an.

La description des trois cadres d'intervention sectoriels mentionnés plus haut (les collectivités territoriales et le développement urbain, l'eau et l'assainissement et les transports) soulève des questions récurrentes, de caractère transversal, au coeur des missions de contrôle budgétaire du Parlement, notamment sur le choix des projets, le partage des risques et le montage global des financements. Ces enjeux de sélection et de suivi des projets - ainsi que leur financement - ont ainsi été examinés plus spécifiquement, à partir d'un processus itératif de questions-réponses avec l'AFD et PROPARCO, dont les équipes ont été rencontrées par vos rapporteurs spéciaux dans la conduite de leur mission de contrôle budgétaire.

I. LES DIFFÉRENTS CADRES D'INTERVENTION SECTORIELS

Parmi les cadres d'intervention sectoriels, le développement urbain mérite un examen préalable dans la mesure où il coordonne un ensemble divers d'interventions sur le secteur urbain.

A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LE DÉVELOPPEMENT URBAIN

1. Des engagements croissants pour répondre à des besoins toujours plus élevés

Dans le domaine du développement urbain, l'AFD et PROPARCO veillent à prendre en compte l'urbanisation rapide des pays en développement en apportant un soutien aux collectivités territoriales, de manière à valoriser la fonction de maîtrise d'ouvrage effective des collectivités. Parallèlement, le ministère français des affaires étrangères accompagne les politiques de décentralisation, afin de doter l'échelon territorial pertinent des moyens de conduire une politique d'aménagement urbain.

La moitié des aires urbaines qui existeront en 2030 n'étant pas encore construites (cf. carte ci-après, présentant l'évolution du monde urbain d'ici 2030) , les interventions de la France visent à anticiper les évolutions à venir le plus en amont possible, en privilégiant une approche transversale pour construire une vision stratégique d'ensemble des futures unités urbaines à l'échelle de leurs territoires. Suivant les pays, à défaut d'une vision stratégique globale, l'AFD encourage des projets précis.

Cette approche globale prend en compte l'opportunité économique que constituent les nouvelles agglomérations, tout en prévenant les risques d'exclusion sociale et de dégradation de l'environnement.

L'AFD appuie ainsi les politiques locales en matière de logement, de mobilité, de développement économique, d'équipements et services publics. Elle intervient également pour l'accès des populations à un logement décent, aux services de base et aux équipements publics, tout en favorisant la mixité sociale, des politiques de mobilité adéquates assurant l'accessibilité du territoire urbain et la mixité fonctionnelle des espaces (réduction des déplacements, modes de transports doux, transports en commun), ainsi que la promotion des activités économiques et de l'emploi local. Par ailleurs, l'AFD soutient les politiques de préservation de la richesse du patrimoine culturel et urbain des villes tout en impulsant un développement local fondé sur la valorisation équilibrée de cette richesse. L'objectif est enfin de limiter l'empreinte écologique des villes par une réduction de l'étalement urbain et de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Les perspectives d'évolution urbaine dans le monde d'ici 2030

Source : réponse au questionnaire

L'encadré ci-après détaille les objectifs stratégiques de la politique sectorielle de l'AFD dans le soutien aux collectivités territoriales et les opérations de développement urbain.

Les objectifs stratégiques des interventions de l'AFD en matière d'urbanisme
et de développement urbain

Identifiant la collectivité locale comme acteur clé des politiques de développement durable, la stratégie de l'AFD en matière d'appui au développement urbain cible trois objectifs majeurs :

1. Le renforcement des capacités des collectivités locales partenaires, garantes de l'efficacité et de la durabilité des investissements réalisés. Les interventions de l'AFD s'inscrivent dans un processus de renforcement de la qualité des interventions des collectivités. Elles visent l'élaboration de politiques locales cohérentes et soutenables dans le cadre de partenariats à moyen et long termes. Lorsque la collectivité locale existe à l'état embryonnaire, il s'agit de l'appuyer par des actions visant à renforcer sa capacité de maîtrise d'ouvrage.

2. L'amélioration des conditions de vie et de la productivité urbaines, dans une logique de meilleure prise en compte des populations les plus démunies. Il s'agit de faciliter l'accès de tous au logement, aux services essentiels, à la mobilité et à l'emploi, tout en favorisant la mixité sociale et fonctionnelle du territoire urbain.

3. La promotion d'un aménagement territorial qui préserve l'environnement et les biens publics mondiaux en milieu urbain. Le but est de lutter contre les externalités négatives de la concentration urbaine : dégradation de l'environnement local et atteintes aux biens publics mondiaux (climat, biodiversité, patrimoine urbain et culturel, santé).

Source : AFD

Au regard des enjeux financiers, le soutien au développement urbain représente une part croissante des engagements de l'AFD : alors que ses engagements dans le domaine urbain avaient stagné et même décru à la fin des années 1990 et au début des années 2000, ceux-ci ont fortement augmenté depuis 2002 .

La part des projets sur des territoires urbains ayant vocation à développer et à aménager ces territoires est ainsi passée de 21 % pour la période 1997-2002 à 24 % pour la période 2003-2008. Au cours des quatre dernières années pour lesquelles des données consolidées sont disponibles (2006-2009), les engagements dans le domaine de l'urbanisme ont dépassé en moyenne 500 millions d'euros par an . Sur dix ans (2000-2009), les engagements dans le domaine urbain ont atteint 3,51 milliards d'euros .

Le graphique ci-après détaille l'évolution des engagements de l'AFD dans le secteur urbain.

Evolution des engagements de l'AFD dans le domaine urbain

(en million d'euros)

Source : AFD

La catégorie  « autres » regroupe principalement trois pays d'Amérique latine : le Brésil (59 % du total), la Colombie (35 %) et Haïti (5 %).

On observe la part légèrement minoritaire de l'Afrique subsaharienne (45 % du total) , qui devrait pourtant concentrer la majorité des crédits d'aide publique au développement suivant les orientations stratégiques de la politique française en matière d'APD : cette situation traduit le fait que les projets structurants ont plus de chances d'aboutir dans les pays ayant déjà atteint un certain degré d'industrialisation. De fait, en Afrique subsaharienne, le premier bénéficiaire a été l'Afrique du Sud (31 % des interventions de l'AFD dans le sous-continent, soit 14 % de l'ensemble de ses interventions). Cette observation a conduit vos rapporteurs spéciaux à examiner de manière plus approfondie les critères de sélection des dossiers et, plus globalement, les procédures suivies ( cf. infra ).

Au sein des pays méditerranéens, la Tunisie a été le premier bénéficiaire de l'APD dans le domaine urbain : le montant total des engagements en faveur de ce pays a atteint 0,34 milliard d'euros sur la période 2000-2009 (soit 9,5 % des engagements totaux de l'AFD ), la plaçant au deuxième rang mondial (après l'Afrique du Sud). Cette concentration de projets en Tunisie a été un des motifs du choix de ce pays pour une visite de votre rapporteure spéciale Fabienne Keller.

2. Une évolution des modalités d'intervention, au plus près des collectivités territoriales

Dans la réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux, l'AFD a souligné une évolution des modalités de financement des projets urbains . Depuis 2003, on observe ainsi une proportion croissante de prêts non-souverains (c'est-à-dire octroyés sans la garantie des Etats), du fait d'interventions plus nombreuses de l'AFD auprès d'institutions financières spécialisées dans le financement local ou directement auprès de collectivités. Ainsi, depuis 2005, les engagements directs en faveur de collectivités progressent : la part des concours octroyés directement à des collectivités dans le total des engagements en faveur du développement urbain a augmenté de 5 % en 2005 à 13 % en 2006 et 15,4 % en 2009 , comme le montre le tableau ci-après détaillant la répartition des bénéficiaires des interventions de l'AFD.

Répartition par catégories de bénéficiaires
des interventions de l'AFD dans le domaine urbain

(en millions d'euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Collectivités	162,7	94,4	96,9	258,9	115,5	218,5	437,1	354,9	528,7	112,2
Etat	8,0	26,7	0,0	0,0	53,5	119,0	0,0	51,1	0,0	389,7
Entreprises publiques	0,0	0,0	0,0	0,0	50,0	0,0	0,0	0,0	13,5	225,4
Institutions financières	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	80,0	80,0	10,0	28,1	0,0
Entreprises privées	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1
ONG	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,4
Total	170,7	121,1	96,9	258,9	219,0	417,5	517,1	416,0	570,3	727,8

Source : AFD

Ce soutien accru aux collectivités territoriales s'opère dans le cadre d'une répartition des compétences entre l'AFD et le ministère des affaires étrangères : ce dernier intervient sur les questions de gouvernance (appui à la décentralisation, renforcement des capacités institutionnelles, appui à la gouvernance urbaine) tandis que la première exerce la compétence en matière de développement urbain (infrastructures, appui à la maîtrise d'ouvrage). Ce modus operandi est conforme aux orientations stratégiques de la coopération française en matière de gouvernance urbaine, édictées en 2009.

3. Une palette diversifiée d'instruments financiers pour favoriser l'accompagnement des collectivités vers l'autonomie

En matière d'outils financiers, l'AFD cherche à structurer le marché du financement des collectivités locales en utilisant les différents produits à sa disposition, de la subvention au prêt direct à la collectivité en passant par le rehaussement de crédit.

Les prêts directs aux municipalités sont privilégiés dans les contextes où ce mode d'intervention est possible . Pour ce faire, il convient alors de disposer d'outils solides d'évaluation financière des collectivités étrangères.

Plus globalement, l'AFD cherche à favoriser l'accompagnement des collectivités vers l'autonomie financière en appuyant les acteurs institutionnels et financiers pertinents, tels que les fonds de développement municipaux ou les institutions financières spécialisées, en vue de favoriser à terme l'accès des collectivités au marché bancaire, voire obligataire.

L'AFD entend ainsi promouvoir des montages financiers innovants , notamment par le recours à des outils facilitant un financement local des collectivités en les mettant en relation directe avec les organismes financiers de leur pays, soit en renforçant la confiance des investisseurs potentiels (garantie, rehaussement de crédit), soit en apportant aux banques les ressources longues et la visibilité nécessaires au financement de ces contreparties.

Parmi les outils ainsi mis en oeuvre, le contrat de redressement apparaît comme un outil de pilotage et de responsabilisation des communes. La signature de ce type de contrat marque la volonté politique d'assainir la situation financière des collectivités signataires. Les contrats rappellent les engagements des deux parties, ceux de la municipalité portant principalement sur la mobilisation des ressources, la rationalisation des dépenses, l'épargne, la résorption de la dette, et ceux de l'Etat sur l'appui à la mobilisation des ressources, à l'organisation des services et à la mise en oeuvre du plan de redressement.

L'AFD a aussi encouragé les partenariats public-privé , en vue d'associer un intérêt collectif, le plus souvent le développement de services essentiels, avec un mode de gestion privé. Diverses formes de partenariat sont alors possibles, s'articulant entre la privatisation totale et la délégation conditionnelle de la gestion d'infrastructures d'intérêt collectif. Ces partenariats visent dans tous les cas à apporter une meilleure efficacité dans la gestion du service et du personnel ; ils imposent un niveau relativement satisfaisant de rentabilité, ce qui suppose également un environnement économique et financier favorable.

Intervenant ainsi en partenariat avec d'autres bailleurs locaux et internationaux, l'AFD dispose d'une compétence reconnue qui lui permet de se positionner en chef de file , comme cela a pu être observé en Tunisie ( cf . infra ).

B. L'EAU ET L'ASSAINISSEMENT

1. Une priorité figurant au premier rang des Objectifs du millénaire pour le développement

En tant que bien public traduisant des enjeux mondiaux, l'eau est soumise à des pressions de plus en plus fortes, tant en ce qui concerne la quantité disponible par habitant (sous le double effet de la croissance démographique et de l'évolution des régimes alimentaires), que sa qualité , éprouvée par la concentration croissante des populations dans les villes et les capacités insuffisantes des systèmes d'épuration des eaux usées. En outre, les changements climatiques aggravent ces tensions en entraînant une répartition plus inégale encore de la ressource.

Les dépenses pour sécuriser l'alimentation en eau ont été identifiées comme pouvant représenter un quart de l'ensemble des coûts d'adaptation aux changements climatiques jusqu'en 2050 ^{3 ( * )} .

La part du secteur « Eau et assainissement » dans l'APD totale a ainsi reculé, passant de plus de 8 % en 1997 à moins de 5 % en 2008 ^{4 ( * )} .

L'accès à l'eau et à l'assainissement figure ainsi parmi les priorités retenues dans le cadre des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), dont la cible n° 10 de l'objectif n° 7 vise à « réduire de moitié, d'ici à 2015, le pourcentage de la population qui n'a pas d'accès de façon durable à un approvisionnement en eau potable ni à des services d'assainissement de base ».

Près d'un milliard d'êtres humains ne disposent toujours pas d'un accès pérenne à l'eau potable , et 2,5 milliards de personnes ne bénéficient pas d'installations sanitaires satisfaisantes. Le manque d'eau potable et d'assainissement demeure ainsi l'une des premières causes de mortalité dans le monde, en particulier chez les jeunes enfants.

Les cartes ci-après présentent l'accès à l'eau potable et à un réseau d'assainissement amélioré en 2006.

Source : stratégie sectorielle de l'AFD (2010-2012) dans le domaine de l'eau et de l'assainissement

2. Une montée en puissance des interventions sectorielles de la France dans le domaine de l'eau et de l'assainissement

La stratégie sectorielle « Eau et assainissement » du CICID ^{5 ( * )} 2005 a fixé à l'AFD l'objectif de doubler la contribution de l'aide française entre 2005 et 2009. Cet objectif a été atteint dès 2007 , en respectant la priorité donnée à l'Afrique qui a concentré plus de 50 % des engagements.

Entre 2007 et 2009, l'AFD a contribué à l'accès à l'eau potable de 4,9 millions de personnes et permis l'accès à l'assainissement de 2,9 millions de personnes .

Pour la période 2010-2012, l'objectif de l'AFD est de parvenir à un niveau d'engagements annuels en faveur des pays étrangers à hauteur de 600 millions d'euros, soit une hausse de 50 % par rapport à la période 2007-2009. Au moins un tiers des engagements doit concerner l'assainissement, malgré les tensions financières croissantes pesant sur les opérations de subvention. L'AFD a ainsi entendu contribuer à améliorer, chaque année entre 2010 et 2012, l'accès à l'eau potable de 2,5 millions de personnes, et à 1,5 million de personnes pour l'assainissement.

Si les engagements ont dépassé 600 millions d'euros dès 2009, les décaissements n'atteignaient cependant que 200 millions d'euros à cette date, comme le montre le graphique ci-dessous.

Engagements et décaissements de l'AFD dans le secteur eau et assainissement

(en millions d'euros)

Source : AFD

La part de l'Afrique subsaharienne a effectivement dépassé 50 % en moyenne sur la période 2007-2009, alors que ce niveau n'avait pas été atteint entre 2003 et 2006.

Part de l'Afrique subsaharienne
dans les engagements eau et assainissement de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : AFD

L'intervention de l'AFD prend différentes formes :

- le renforcement de capacités (RC) , mené aux niveaux non seulement local et national mais aussi régional (en particulier pour appuyer les organisations de bassin transfrontalières) et de manière transverse (par la promotion de la formation professionnelle technique et managériale, par la facilitation de partenariats entre opérateurs) ; par ailleurs, l'éducation à l'hygiène est partie prenante du renforcement des capacités, que l'on peut définir comme le soutien au pilotage et à la conduite des politiques ;

- le financement d'infrastructures ;

- la production intellectuelle (PI) .

Les interventions portent tant sur la gestion de la ressource que sur l'accès aux services de base, que constituent l'alimentation en eau potable à usage domestique et industriel, en milieux rural et urbain, l'assainissement des eaux usées domestiques et industrielles sur l'ensemble de la filière (installations sanitaires, collecte et transport des déchets liquides, épuration et valorisation des sous-produits) et le drainage et l'assainissement des eaux pluviales.

3. Un financement des infrastructures essentiellement fondé sur des prêts

Pour les infrastructures, les prêts constituent l'instrument financier le plus utilisé.

Les prêts souverains (octroyés à un Etat ou à un organisme public bénéficiant d'une garantie de l'Etat) restent les plus utilisés pour financer les sous-secteurs de l'eau potable rurale et de l'assainissement urbain et s'imposent dans les pays où les politiques sectorielles ne sont pas suffisamment avancées. Ils peuvent être plus ou moins fortement bonifiés par le gouvernement français, afin de réduire leur taux d'intérêt. Parmi les plus bonifiés, l'AFD s'attache à utiliser, pour les Etats d'Afrique subsaharienne qui ont la capacité financière de se réendetter, des prêts très concessionnels contracycliques (PTCC). Ils offrent à leurs bénéficiaires, pour le remboursement de la dette, une période de grâce indexée sur leurs revenus d'exportation, afin de s'adapter à la capacité de paiement du pays, en particulier du fait de chocs exogènes.

Les prêts non souverains (prêts directs ou en intermédiation bancaire, sans garantie de l'Etat) sont adaptés au financement de l'eau potable urbaine quand les politiques sectorielles sont suffisamment avancées. Les prêts non souverains peuvent aussi financer les stations d'épuration en BOT ^{6 ( * )} . Ils s'adressent à des contreparties financièrement autonomes et suffisamment rentables pour garantir leur remboursement. Les prêts non concessionnels (c'est-à-dire sans bonification de l'Etat français) à des contreparties privées peuvent être l'objet d'un financement par PROPARCO.

Parmi les enjeux de financement figurent une coordination plus étroite avec les bailleurs internationaux (la Chine et l'Inde sont les premiers bénéficiaires des interventions, grâce à la Banque mondiale et à la Banque asiatique de développement) et aussi un rôle d'appui de l'AFD aux interventions des collectivités territoriales françaises.

C. LES TRANSPORTS

1. Un secteur structurant pour l'économie nationale des pays en développement

Sous leurs différentes composantes (routes, chemin de fer, ports et aéroports), les transports font partie des priorités non seulement des Etats dans leurs stratégies de développement, mais aussi des populations : avec l'alimentation et le logement, les transports représentent l'un des trois premiers postes de dépenses des ménages dans les pays en développement .

De fait, la mise en place d'un réseau hiérarchisé et structuré de transports poursuit un ensemble d'objectifs économiques et sociaux :

- en tant que support de la croissance économique, de l'intégration régionale, et de l'insertion dans l'économie mondiale ;

- par les enjeux d'accessibilité, de désenclavement, d'accroissement ou de réduction des disparités spatiales ;

- par les enjeux d'emploi ;

- pour répondre à la forte demande de déplacements urbains ;

- en termes de sécurité alimentaire et de soutien au monde rural ;

- par les enjeux qu'ils portent d'amélioration du cadre de vie et les objectifs environnementaux, au niveau local, puisque la construction et l'exploitation des infrastructures de transport ont d'importants effets négatifs sur l'environnement à l'échelle locale (extraction de matériaux de construction, effets de coupure spatiale, bruit et insécurité pour les riverains, pollution de l'air), mais aussi au niveau mondial pour l'exploitation des ressources, alors que les transports représentent 60 % de la consommation de pétrole ;

- par les enjeux de sûreté et de sécurité qu'ils sous-tendent, notamment la sécurité routière.

Dans ce contexte, les objectifs de la stratégie de l'AFD et de PROPARCO visent à promouvoir des services de transport performants, équitables et durables, suivant la définition résumée dans le schéma ci-après.

Les composantes du second plan d'orientation stratégique de l'AFD
dans le secteur des transports

Source : AFD

2. Des financements et des formes d'intervention dépendant des pays et des objectifs

Les financements et les formes d'intervention dépendent des pays et des objectifs recherchés, comme détaillé dans le graphique ci-après.

La sélectivité géographique et par objectifs des interventions de l'AFD dans les transports

Source : AFD

Ces objectifs étant en partie corrélés aux modes de transport, les outils de financement se déclinent par type de pays et de marché, les prêts souverains et non-souverains constituant les modes de financement privilégiés.

L'encadré ci-après détaille les modes de financement par marché et selon les pays.

Les transports collectifs urbains et le transport ferroviaire à longue distance constituent actuellement des priorités de l'AFD , tant en raison tant de leurs enjeux et de la montée en puissance de pays émergents dans le portefeuille de clients de l'AFD, que pour le financement de l'agence : le développement général des activités de prêts sous-souverains et non-souverains de l'Agence s'adapte tout particulièrement à ces projets - les prêts non-souverains étant notamment adaptés aux ports et aux aéroports.

Politique sectorielle des transports : marchés, types de pays et financement

Source : AFD

Sur la période 2003-2008, l'effet de levier moyen (ratio engagements / coût Etat) des interventions du groupe dans les transports est de l'ordre de 3 , ce qui le situe dans la moyenne globale de l'Agence, mais en dessous d'autres secteurs d'infrastructures (5 dans l'énergie). Les ratios de versement (rapport entre les versements de l'année N et le reste à verser au 1 ^er janvier de l'année N + 1) sont également dans la moyenne globale des interventions de l'AFD, aux alentours de 17 %, soit des engagements qui mettent un peu moins de six ans à être décaissés.

Par ailleurs, sur les projets de transport en exécution (30 à 40 selon les années), environ 70 % sont notés A ou B sur l'échelle de notation de qualité décroissante allant de A à D. Il s'agit donc de projets bien notés, car structurants.

Dans le domaine routier , où les interventions sont davantage de nature à soulever des critiques des opinions publiques occidentales, il convient d'observer que les projets de l'AFD ne sont pas en général des constructions de routes ex nihilo mais des améliorations (bitumage d'une route en terre, ponts...), des réhabilitations et des renforcements. Ils poursuivent des objectifs d'intégration régionale (par exemple, dans le cas de tronçons situés sur une route inter-Etats) et de désenclavement intérieur, notamment dans des pays forestiers, en liaison avec des projets de mise en valeur.

3. Une part significative des engagements de l'AFD

Pris dans tous ses modes (routier, ferroviaire, par voie d'eau, aérien) et sur tous ses marchés (transport urbain, longue distance, voyageurs et fret), le transport a représenté, sur la période 2003-2008, en moyenne 13 % des engagements financiers du groupe de l'AFD (y compris PROPARCO), toutes zones géographiques confondues.

Les engagements financiers ont atteint 1,9 milliard d'euros sur la période 2003-2008, dont un tiers pour l'Afrique subsaharienne , comme détaillé ci-après.

La part des projets de transport urbain (ferré et routier) a été en augmentation régulière depuis une quinzaine d'années, et a représenté en moyenne 42 % des engagements totaux du groupe dans le secteur des transports au cours de ces six années 2003-2008.

Les engagements financiers dans le domaine des transports et leur répartition par mode

(en millions d'euros)

Source : AFD

Les engagements financiers transport par zone géographique

(en millions d'euros)

Source : AFD

Toujours au cours de la période 2003-2008, les prêts souverains concessionnels ont représenté plus de la moitié des financements .

Répartition des instruments financiers dans le secteur des transports
(2003-2008)

(en millions d'euros)

Instrument financier
Subventions	324
Prêts souverains concessionnels (Etats étrangers) Prêts bonifiés COM *	1 133 77
Prêts non bonifiés COM *	20
Prêts non souverains concessionnels Prêts non souverains non concessionnels	132 258
Garanties données	3
Total	1 948

* collectivités d'outre-mer

Source : AFD

D. LES INTERVENTIONS DE PROPARCO

1. Les engagements de PROPARCO : des volumes financiers moins importants que ceux de l'AFD

Les cadres d'intervention sectoriels de PROPARCO ne se distinguent pas formellement de ceux de l'AFD, les relations entre les deux entités étant formalisées par des accords-cadres de cofinancement.

Un premier accord-cadre de cofinancement en sous-participation a été signé entre PROPARCO et sa maison mère, l'AFD, en 2007. Il a ensuite été renouvelé annuellement, avec au total cinq enveloppes approuvées entre 2007 et 2011, pour un montant de 1 milliard d'euros. Le sixième accord-cadre, signé le 24 avril 2012, a prévu une enveloppe annuelle de 200 millions d'euros en 2012. Début octobre, les montants autorisés sur cet accord cadre en sous-participation atteignaient 75 millions d'euros, pour un total de financement de 166 millions d'euros.

Cette coopération financière renforcée permet notamment à PROPARCO, en charge de l'instruction des transactions avec sous-participation, d'accéder à des clients et des projets plus importants aux côtés des institutions financières de développement les plus importantes. Ce mécanisme assure par ailleurs à l'AFD, qui prend une sous-participation en risques et trésorerie, de faire progresser ses encours non concessionnels.

Comparativement à l'AFD, les engagements de PROPARCO sont moins importants , le critère retenu (le niveau d'autorisations) et les interventions de l'AFD sous forme de sous-participations ne permettant pas une agrégation des données de l'AFD et de PROPARCO.

Les volumes d'autorisations annuelles de l'AFD ont atteint en moyenne 400 millions d'euros par an (dont la moitié de sous-participations de l'AFD) sur la période 2009-2011.

Selon les données communiquées à vos rapporteurs spéciaux en réponse à leur questionnaire, à la date du 31 décembre 2011, 50 projets (dont 5 annulés) avaient déjà été autorisés dans le cadre des accords de sous-participation entre PROPARCO et l'AFD pour un montant total de 1,64 milliard d'euros (avec un montant de sous-participation de l'AFD de 773 millions d'euros).

Les volumes d'autorisations pour chaque enveloppe annuelle ont été les suivants, révélant par ailleurs une montée en puissance des projets de PROPARCO :

- 177 millions d'euros (dont 90 millions d'euros de sous-participation de l'AFD) en 2007 ;

- 218 millions d'euros (dont 104 millions d'euros de sous-participation AFD) en 2008 ;

- 373 millions d'euros (dont 199 millions d'euros de sous-participation AFD) en 2009 ;

- 424 millions d'euros (dont 168 millions d'euros de sous-participation AFD) en 2010 ;

- 448 millions d'euros (dont 212 millions d'euros de sous-participation AFD) en 2011.

2. Des interventions dans le secteur des infrastructures à hauteur de 40 % du montant total des engagements

Comme l'indique le graphique ci-après, l'ensemble des interventions dans le domaine des infrastructures ont représenté 39,5 % des autorisations au cours de la période 2007-2011, majoritairement dans le domaine de l'énergie (22,7 %), devant l'eau (6,5 %) et les transports (5,3 %).

La répartition sectorielle des autorisations de l'AFD (2007-2011)

(en %)

Source : PROPARCO

La répartition par zone géographique fait apparaître que la part de l'Afrique subsaharienne (29,2 %) est significativement inférieure à celle observée pour les projets de l'AFD, alors que la politique française fixe un objectif de concentration de l'APD française sur l'Afrique subsaharienne au moins égale à 50 %.

La répartition géographique des autorisations de l'AFD (2007-2011)

(en %)

Source : PROPARCO

La liste des autorisations de PROPARCO dans le domaine des infrastructures sur la période 2006-2011 est présentée en annexe au présent rapport.

En Afrique subsaharienne, les projets les plus nombreux concernent les télécommunications, alors que les interventions dans le secteur de l'énergie se concentrent sur les grands pays émergents (la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Indonésie).

*

Cette présentation successive des différents cadres d'intervention sectoriels de l'AFD relevant du domaine des infrastructures et de l'urbanisme (les collectivités locales et l'urbanisme, l'eau et l'assainissement, les transports), puis des interventions de sa filiale PROPARCO, a montré que les instruments financiers utilisés étaient adaptés aux projets et aux pays.

Toutefois, certaines questions transversales se posent, et déterminent d'ailleurs le choix des instances délibératives de l'AFD et de PROPARCO pour évaluer l'opportunité d'un engagement de l'agence et de sa filiale dans les projets soumis à leur délibération. En tant que membres du conseil d'administration de l'AFD, vos rapporteurs spéciaux sont ainsi amenés à se prononcer au stade final des dossiers, avant signature des conventions de financement. C'est forts de cette expérience qu'ils ont donc examiné plus en détail, suivant une approche transversale, les phases en amont et en aval, de la sélection des dossiers à la couverture des risques, notamment financiers.

II. DES PROCÉDURES RODÉES DANS L'IDENTIFICATION DES PROJETS ET LE MONTAGE FINANCIER

L'examen transversal des procédures a été conduit sous un double regard administratif (dans la sélection et le suivi des dossiers) et financier, ainsi que par comparaison avec les interventions des autres bailleurs.

A. LA SÉLECTION ET LE SUIVI DES PROJETS

1. Une procédure exigeante et étroitement formalisée

Formalisée, la procédure de sélection se divise préalablement en trois phases : l'identification du projet ; son instruction et son évaluation préalable (ou pré-évaluation) ; l'évaluation et les négociations, jusqu'à la signature d'une convention de financement . Dans un deuxième temps, la mission locale de l'AFD procède à un suivi permanent et à la supervision du projet.

Les projets identifiés par l'AFD font toujours suite à une demande exprimée par le pays ou l'entité bénéficiaire. Les idées de projets émergent du dialogue permanent entretenu par les agences de l'AFD avec les autorités nationales et les responsables des entités bénéficiaires (entreprises publiques, banques...). Les réponses apportées par l'AFD à ces demandes s'inscrivent dans le cadre des stratégies régionales et sectorielles établies en concertation avec ses tutelles et approuvées par son conseil d'administration.

L'évaluation, l'instruction et le suivi sont ainsi effectués en direct par l'AFD, sous la responsabilité du chef de projet local, en liaison étroite avec les divisions géographiques et sectorielles de l'Agence à Paris.

Une fois le projet identifié, une lettre d'intérêt est envoyée au client. Cette lettre d'intérêt est rédigée par le chef de projet, afin d'assurer l'indépendance de l'AFD par rapport à son client.

Préalablement aux négociations, le niveau du concours prévisionnel et les modalités d'intervention sont discutés lors de l'étape de faisabilité. L'évaluation du projet prend en compte le risque environnemental et sa dimension sociale.

Le graphique ci-après détaille la procédure de sélection, d'instruction et de suivi des projets de l'AFD.

La sélection et le suivi des projets de l'AFD

Source : AFD

Avant la conclusion de l'accord qui prend la forme d'une convention de financement, le conseil d'administration (CA) - ou le comité des Etats étrangers (CEA) - de l'AFD est amené à se prononcer, assurant ainsi la collégialité de la prise de décision. Les membres du CA ou du CEA disposent d' une évaluation du risque effectuée par une instance indépendance des départements géographiques et sectoriels, interne à l'AFD : le comité des risques.

2. Un cadre en constante évolution devant répondre aux objectifs de la diplomatie française

Au moment même de la mission de contrôle budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, l'AFD leur a indiqué qu'elle continuait à améliorer ses procédures, notamment en ce qui concerne l'évaluation des risques environnementaux et sociaux .

Par ailleurs, comme ils ont pu le constater lors de leurs missions de contrôle budgétaire sur le terrain, la coordination avec les services de l'ambassade obéit parfois à des schémas complexes . Certes, la nécessité de recueillir l'avis du chef de poste diplomatique est clairement mentionnée dans les procédures, et cette coordination apparaît d'autant plus souhaitable que l'ambassade dispose de ressources propres pour apprécier la pertinence, la faisabilité et les risques éventuels du projet. Mais en pratique les agences de l'AFD sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui crée des situations potentielles de conflit avec les ambassades.

L'aide publique au développement est en effet l'une des composantes de la diplomatie française en termes d'influence et de ressources , et ses modalités s'inscrivent dans les documents stratégiques de l'AFD :

- au niveau global, dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé entre l'Etat (représenté par l'ensemble des autorités de tutelle de l'AFD) et l'AFD ; le COM 2011-2013 fixe des cibles de répartition des ressources budgétaires mises à la disposition de l'AFD par groupes de pays et par secteurs jugés prioritaires par l'Etat ;

- dans le cadre du plan d'orientations stratégiques (POS) ^{7 ( * )} de l'AFD : le POS définit les objectifs prioritaires et les volumes prévisionnels à moyen terme de l'activité de l'AFD ainsi que les moyens financiers, humains et organisationnels à mettre en oeuvre pour y parvenir ;

- en prenant en compte les programmes annuels d'activité présentés en début d'année au conseil d'administration de l'AFD et dont il est rendu compte de l'avancement en cours d'année à chaque réunion du conseil d'administration ;

- au niveau sectoriel et régional, par les cadres d'intervention régionaux (CIR) et des cadres d'intervention sectoriels (CIS). Ces documents expliquent notamment comment les stratégies régionales et sectorielles de l'AFD contribuent à préserver et accroître l'influence française en termes d'expertise et de retour direct ou indirect pour les entreprises françaises.

3. Les partages d'informations et de bilans avec les autres financeurs

En l'absence de règles rigides de cofinancement, notamment avec d'autres bailleurs, les modalités d'intervention étant décidées au cas par cas, le cofinancement de projets donne lieu à des échanges d'informations et de bilans .

Les projets cofinancés font l'objet d'évaluations conjointes, et les divers documents nécessaires à cette évaluation (études de faisabilité, études d'impact environnemental et social notamment) sont alors échangés entre les bailleurs et donnent également lieu, le cas échéant, à des validations conjointes. Les documents produits par les co-financiers (aide-mémoires, rapports d'évaluation) sont également échangés, et parfois (comme pour les aide-mémoires) il s'agit de documents conjoints.

Dans certains cas, un bailleur de fonds chef de file est désigné et peut prendre en charge tout ou partie des diligences d'évaluation du projet pour le compte des autres co-financiers . Toutefois, lorsqu'elle n'est pas chef de file, l'AFD a répondu à vos rapporteurs spéciaux qu'elle veille à « garde[r] toujours son autonomie de jugement et de négociation sur un certain nombre de points clés, en particulier l'évaluation du risque de contrepartie, la négociation de ses conventions de financement et, bien évidemment, ses décisions d'octroi » ^{8 ( * )} .

Un accord été conclu en ce sens entre l'AFD, la Banque européenne d'investissement (BEI) et la KFW ^{9 ( * )} (accord dit de « Mutual Reliance Initiative », initiative de reconnaisse mutuelle). Cet accord définit précisément les conditions et les limites dans lesquelles l'institution chef de file exerce pour son compte et celui de l'un et/ou l'autre de ses deux partenaires, l'instruction et la mise en oeuvre du cofinancement.

L'encadré ci-après présente les coopérations engagées dans le cadre européen.

Les coopérations engagées par l'AFD et PROPARCO au niveau européen :
un cadre rénové et élargi

L'AFD a obtenu, en 2008, l'accréditation de l'Union européenne, lui permettant de gérer des fonds européens en utilisant ses propres procédures . En effet, dans le cadre de la gestion centralisée indirecte, la Commission européenne peut déléguer la gestion de l'aide extérieure de l'Union européenne à un organisme public ou privé d'un Etat membre ayant une mission de service public. Cette accréditation repose sur 6 critères : (i) transparence des passations des marchés, (ii) contrôle interne efficace et efficient et séparation effective des fonctions d'ordonnateur et de comptable, (iii) système comptable permettant de s'assurer de la bonne utilisation des fonds communautaires, (iv) audit externe indépendant, (v) accès public à l'information au niveau prévu par la réglementation communautaire, (vi) publication annuelle a posteriori des noms des bénéficiaires des fonds en provenance du budget européen). La coopération déléguée est un instrument conçu pour promouvoir les cofinancements entre la Commission européenne et les Etats membres (ou leur agence d'aide bilatérale) et s'inscrit dans une logique de division du travail. De manière générale, une délégation de gestion suppose un cofinancement de la part de l'AFD. Le cofinancement par l'AFD peut prendre la forme de prêts ou de dons. Entre 2008 et 2011, l'AFD s'est vu confier 118 millions d'euros en délégations de la Commission européenne, en face desquelles l'AFD a engagé 123 millions d'euros de cofinancement. A l'inverse, l'AFD a confié 38,5 millions d'euros de transferts vers la Commission européenne qui a cofinancé les projets et programmes concernés à hauteur de 170 millions d'euros.

Par ailleurs, les facilités d'investissement et fonds fiduciaires de l'Union européenne constituent une nouvelle modalité d'octroi de fonds . Elles réservent des fonds sous forme de dons, pour (i) répondre aux spécificités des différents secteurs de développement et des zones géographiques d'intervention et (ii) mobiliser les ressources de l'ensemble des institutions, financières européennes de développement pour soutenir l'action extérieure de l'Union européenne et en renforcer la visibilité. On dénombre déjà plus de huit facilités et fonds fiduciaires, parmi lesquels le Fonds Fiduciaire Infrastructures pour l'Afrique (ITF), géré par la BEI, qui appelle au cofinancement et au mixage prêts/dons, et les Facilités Eau et Energie, la facilité d'investissement pour le voisinage (FIV) et plusieurs facilités régionales (Amérique latine, Asie, etc.). Dans le cadre de l'ITF, l'AFD a reçu 81 millions d'euros de subventions en face de 496 millions d'euros de cofinancement sous forme de prêts de l'AFD pour un montant total des projets de 1 655 millions d'euros financés avec d'autres bailleurs (notamment la BEI et la KFW).

Depuis 2010, la BEI, la KFW et l'AFD travaillent à la mise en oeuvre de la Mutual Reliance Initiative ( MRI ou Initiative de reconnaissance mutuelle ) dont la finalité est la facilitation des cofinancements par la reconnaissance mutuelle des procédures des trois institutions. Cette initiative doit permettre de simplifier les procédures d'instruction des projets en cofinancement quelle que soit l'institution chef de file, réduire les coûts de transaction globaux, améliorer les synergies entre la BEI, la KFW et l'AFD, partager les risques (notamment pour les financements de grands projets d'infrastructures). A terme, ces bonnes pratiques pourront être mise en avant auprès de la Commission européenne et être élargies à d'autres partenaires. Une phase pilote de deux ans a permis de mener conjointement 14 projets : 9 en Méditerranée et 5 en Afrique subsaharienne ; 8 dans l'eau et l'assainissement, 4 dans l'énergie, 2 dans les transports ; 4 avec la BEI en chef de file, 4 la KFW et 6 l'AFD. Après cette phase pilote, les trois institutions viennent de finaliser un guide opérationnel ( Operational guidelines ) de mise en oeuvre de la MRI. Ce guide couvre tout le cycle de projet, de l'identification jusqu'à l'évaluation ex post . Il permet aux équipes opérationnelles d'avoir un recueil des modalités et procédures mutuellement reconnues et appliquées par chaque institution.

Des accords ont également été conclus avec certains bailleurs bilatéraux européens (DFID ^{10 ( * )} anglais, GiZ allemande ^{11 ( * )} , LuxDev ^{12 ( * )} luxembourgeoise) sans recouvrir la dimension emblématique et structurante des initiatives précédemment citées. Toutefois, la collaboration avec le DFID donne lieu à une délégation de fonds gérés par l'AFD, comme c'est le cas également pour des fonds suisses et monégasques.

Source : AFD, réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

Comme il sera montré dans la dernière partie de ce rapport, l'exemple tunisien a donné à vos rapporteurs spéciaux l'occasion d'apprécier concrètement la conduite de ce travail partenarial.

B. ÉVALUER ET PRÉVENIR LES RISQUES

1. Des méthodes éprouvées de provisionnement des risques

Les méthodes de provisionnement des risques relatifs aux opérations pour compte propre de l'Agence française de développement dépendent des éléments suivants :

- le segment d'activité de l'intervention : intervention en outre-mer, dans les pays étrangers au profit des Etats souverains ou de sociétés sans la garantie de l'Etat étranger ;

- au sens bancaire des termes, l'appréciation du caractère sain (opération se remboursant normalement) ou douteux (impayés en cours ou anticipés à court terme) du concours ;

- la nature de l'instrument financier : prêt, garantie ou participation .

Pour les prêts aux Etats souverains, le dispositif actuel prévoit :

- l'abondement d'un fonds logé dans les comptes de l'AFD sur la base de crédits budgétaires versés par la direction générale du trésor selon des modalités déterminées par cette dernière ;

- le provisionnement par l'AFD de 100 % des intérêts impayés ;

- l'indemnisation de l'AFD en capital et intérêts, dans le cadre du Club de Paris, par l'Etat, qui peut, à sa convenance, utiliser une partie du fonds mentionné ci-dessus pour financer cette indemnisation.

S'agissant des opérations au profit des contreparties non-souveraines dans les Etats étrangers , la procédure de l'AFD prévoit :

- un provisionnement collectif sur encours sain , qui a été mis en place sur les prêts et les garanties ; il est établi sur la base d'une évaluation semestrielle de la qualité des risques ainsi que sur des éléments de conjoncture macroéconomique ;

- un provisionnement spécifique des encours douteux , sur la base d'un taux de recouvrement mis à jour de manière semestriel, quel que soit le produit.

S'agissant de PROPARCO, il convient d'observer que son niveau de fonds propres contraint son volume de risques . En effet, le ratio de solvabilité bancaire fixe une limite à l'encours pondéré des prêts (ou autres produits, notamment de participations) accordés par un établissement financier en fonction de ses capitaux propres. Cette limite fixée par la règlementation bancaire est de 8 %. Au 31 décembre 2011, le ratio de solvabilité de PROPARCO s'établissait à 14,8 %. L'AFD, dont PROPARCO est une filiale, a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'elle ne souhaitait pas descendre en dessous de 10 %, soit un encours de l'ordre de 3,5 milliards d'euros - en observant que les homologues de l'AFD en Europe « ont des capitaux propres de l'ordre de 1,7 milliard d'euros à comparer aux capitaux propres de PROPARCO qui s'élèvent à 416 millions d'euros » ^{13 ( * )} .

2. Les critères d'évaluation du risque

L'évaluation du risque dépend de la nature de l'intervention.

Pour les subventions , le risque financier est principalement fiduciaire - corruption et détournement, blanchiment et financement du terrorisme - et donne lieu à un examen approfondi. Les risques de corruption et de détournement sont maîtrisés au travers des processus de contrôle de la passation des marchés et des versements mis en place par l'AFD.

Pour les prêts souverains , l'AFD est exposée, outre les risques fiduciaires précités, à un risque de non-remboursement. Ce risque n'est pas apprécié projet par projet mais globalement en fonction de la situation macro-économique et financière du pays. L'AFD procède périodiquement à une évaluation de cette situation, tout en utilisant les travaux des institutions internationales.

S'agissant des pays à faibles revenus entrant dans le « cadre de soutenabilité de la dette » du FMI et de la Banque Mondiale, l'AFD intervient sur prêt dans les pays à faible risque de surendettement (« pays verts ») et, exceptionnellement, sur autorisation du ministère des finances, dans les pays à risque modéré (« pays orange »). Elle doit aussi respecter les critères de concessionnalité imposés par le FMI, lesquels ne peuvent être satisfaits que par une contribution budgétaire de l'Etat.

Ces contraintes peuvent donc conduire l'AFD à renoncer, faute de ressources suffisantes, à financer certains projets utiles pour les pays concernés, particulièrement en Afrique subsaharienne.

Dans les pays non soumis à ces contraintes, les capacités de financement de l'AFD peuvent aussi être entravées par l'insuffisance de ses fonds propres au regard de la réglementation bancaire , en particulier le ratio « grands risques », comme c'est actuellement le cas au Maroc, en Tunisie et au Vietnam.

Pour les prêts non souverains , l'évaluation du risque de crédit et la possibilité de le couvrir par des garanties appropriées sont un élément décisif pour l'octroi du prêt. Pour ce faire, l'AFD a mis en place un système de notation de toute contrepartie sollicitant un prêt non souverain. Les contreparties ne répondant pas au seuil minimal de notation ou n'étant pas en mesure d'apporter les garanties requises n'ont pas accès aux prêts non souverains de l'AFD, quels que soient les mérites du projet qu'elles présentent.

3. Les procédures en cas de défaut du client

En cas d'abandon et d'inachèvement d'un projet, qui constituent des hypothèses de défaut du client, l'AFD et Proparco mettent en place très en amont des procédures pour récupérer tout ou partie des sommes investies .

L'AFD peut prendre les mesures suivantes s'agissant des subventions , suivant un calendrier type qui inclut le passage à chacune des phases après des délais harmonisés selon les pays :

- suspendre le versement des fonds ;

- prononcer la résiliation de la convention de financement ;

- demander le remboursement de tout ou partie des sommes déjà versées.

En ce qui concerne les prêts , les options données à l'AFD sont les suivantes :

- suspendre le versement des fonds ;

- prononcer l'exigibilité anticipée du prêt et demander ainsi le remboursement immédiat de tout ou partie des sommes dues au titre du prêt ;

- suspendre la négociation et la signature de conventions portant sur des offres de financement notifiées à l'emprunteur.

Des dispositifs analogues peuvent être utilisés par PROPARCO ^{14 ( * )} .

Comme le fait apparaître l'annexe détaillant la liste des projets d'infrastructure de l'AFD et de PROPARCO, les cas de défaut du client sont rares . En revanche, des délais peuvent affecter la mise en oeuvre de certains projets. A titre d'exemple, un projet aérien au Cambodge soutenu par PROPARCO a été autorisé dès 2006 mais a donné lieu à des discussions entre le promoteur et les autorités locales. Le projet a été relancé mais a conduit à une réaffectation, l'évolution du trafic aérien n'ayant pas été à la hauteur des prévisions.

C. LA POSITION RELATIVE DE L'AFD PAR RAPPORT AUX AUTRES BAILLEURS

1. Des taux d'intérêt supérieurs à ceux d'autres bailleurs...

Au sein de l'ensemble des opérations de l'AFD et de PROPARCO, plus de la moitié des prêts accordés sont des prêts non bonifiés, PROPARCO n'étant par ailleurs pas habilité à proposer des prêts bonifiés :

- sur 5,05 milliards d'euros de prêts octroyés par l'AFD et PROPARCO en 2010, les prêts bonifiés atteignaient 2,37 milliards d'euros (soit 47 % de l'ensemble des prêts) et les prêts non bonifiés s'élevaient à 2,68 milliards d'euros (soit 53 % de tous les prêts) ;

- en 2011, sur une activité totale de prêts de 4,84 milliards d'euros, les prêts bonifiés ont atteint 1,98 milliard d'euros (41 % du total) et les prêts non bonifiés 2,86 milliards d'euros (59 %).

La quasi-totalité des prêts non bonifiés sont inscrits en aide publique au développement.

Le taux des prêts non bonifiés de l'AFD sont construits en vue d'atteindre l'équilibre économique global et ne comprennent pas de marge bénéficiaire . Le différentiel par rapport aux taux de marché est constitué de la bonification versée par l'Etat.

La construction de la marge sur prêt est détaillée dans le schéma ci-après : outre le coût de la ressource de marché, elle inclut les frais généraux et le coût du risque pays et du risque de contrepartie, mais pas de rémunération du capital.

Source : AFD

Les taux des prêts bonifiés de l'AFD ont soulevé des critiques sur leur niveau, comparé à ceux d'autres bailleurs. L'AFD a tenu à relativiser cette « baisse d'attractivité de l'AFD » , en formulant les observations suivantes :

« Le coût de nos emprunts de marché est effectivement supérieur à celui des plus importants [bailleurs] multilatéraux (Banque mondiale, Banque asiatique de développement, Banque africaine de développement) et de la KFW qui bénéficie des taux très bas de l'Allemagne, mais assez proche des conditions de la Banque européenne d'investissement. Les bonifications en provenance de l'Etat permettent de corriger cet écart .

En outre, la faiblesse des taux en euros permet à l'offre AFD de rester dans l'absolu très attractive pour nos emprunteurs ».

2. ... mais d'autres avantages comparatifs de l'AFD et de PROPARCO

Une analyse comparée de la position de l'AFD et de sept bailleurs bilatéraux (DFID anglais, KFW allemande, JICA ^{15 ( * )} japonaise) et multilatéraux (Banque mondiale, Banque européenne d'investissement, Banque asiatique de développement, l'aide extérieure de la Commission européenne) a été menée sur la période 2006-2011 .

Il est ressorti de cette étude que, en termes d'évolution globale de son activité, le groupe AFD est le bailleur de l'échantillon qui a connu la plus forte croissance annuelle moyenne d'activité depuis 2006, ce qui l'a positionné en premier bailleur bilatéral européen depuis 2009, devant la KFW et le DFID. La JICA reste, cependant, le premier bailleur bilatéral en volume. Depuis 2009, le groupe AFD est aussi le premier bailleur bilatéral en volume (en valeur absolue) présent en Afrique subsaharienne. Par ailleurs, la part des ressources budgétaires par rapport au volume d'autorisations de financement de l'AFD (14 %) est la plus faible de tous les bailleurs, excepté la BEI (5 %).

Pour sa part, PROPARCO est membre de l'association EDFI ( European Development Finance Institutions ) qui regroupe l'ensemble des institutions européennes de financement du secteur privé dans les pays en développement. EDFI regroupe 15 organisations dont les principales sont DEG ^{16 ( * )} (Allemagne), FMO ^{17 ( * )} (Pays Bas), CDC ^{18 ( * )} (Royaume Uni) et PROPARCO. En 2010, les EDFI ont engagé 4,6 milliards d'euros d'investissements dont 1,2 milliard d'euros pour la DEG, 1 milliard d'euros pour le FMO et 0,9 milliard d'euros pour PROPARCO.

Dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme, l'AFD présente un avantage comparatif par la diversité de ces instruments financiers :

- l'AFD peut intervenir en risque direct auprès d'une collectivité, sans garantie de l'Etat , ce qu'on appelle une intervention en « sous-souverain », le terme « souverain » concernant les Etats. L'outil sous-souverain participe ainsi de la souplesse d'intervention de l'AFD, s'ajoutant aux autres instruments de sa gamme de produits financiers. A quelques rares exceptions près, la plupart des bailleurs ne peuvent pas intervenir en sous-souverain ;

- l'AFD dispose d'une gamme d'instruments variée, puisqu'elle peut intervenir en subvention, mais aussi sous forme de prêt, à la concessionnalité plus ou moins élevée, jusqu'aux conditions de marché. Elle peut mobiliser à la fois des financements souverains (prêts directs aux Etats ou avec la garantie de ceux-ci) et non souverains (pour des entreprises publiques du secteur concurrentiel ou les sociétés du secteur privé, sans garantie de l'Etat). Elle peut intervenir dans le cadre de schémas financiers adaptés à des situations variées, situation opportune pour les interventions en partenariats public-privé (en finançant par exemple sur un projet donné une part d'investissement à la charge de l'Etat sous forme de concours souverain, et la part relevant du partenaire privé sous forme de prêt de type privé). PROPARCO peut enfin intervenir au bénéfice des partenaires privés, à travers des prêts, des garanties (notamment de prêts en monnaie locale), ou des prises de participation minoritaires.

Par ailleurs, l'AFD peut apporter son appui technique et/ou institutionnel, notamment en partenariat avec des collectivités territoriales françaises, grâce au maillage de son réseau d'agences.

*

Les interventions de l'AFD et de PROPARCO obéissent à des procédures très formalisées au regard des enjeux financiers et aussi d'image pour notre pays. Elles doivent suivre les cadres d'intervention sectoriels et géographiques de l'AFD. Par ailleurs, elles s'opèrent dans le respect du circuit de décision et de suivi, qui imbrique le travail des agences locales et des équipes dédiées au siège.

Sur cette base, et pour illustrer concrètement le travail conduit par l'AFD et PROPARCO dans les projets de soutien aux infrastructures et à l'urbanisme, votre rapporteure spéciale Fabienne Keller a effectué une visite de terrain en Tunisie du 24 au 26 juin 2012.

SECONDE PARTIE - L'EXEMPLE DE LA TUNISIE : UN PARTENARIAT ANCIEN AVEC LA FRANCE, FONDÉ SUR LA VOLONTÉ D'AMÉNAGEMENT D'UN PAYS DÉJÀ INDUSTRIALISÉ

Les relations historiques et humaines exceptionnelles entre la France et la Tunisie peuvent se résumer en un chiffre : le consulat français de Tunis est le troisième au monde par le nombre de visas émis, soit 80 000 par an. Ces relations, qui doivent encore s'étoffer en levant les obstacles à la mobilité des Tunisiens en Europe, justifient les partenariats très appréciés entre les administrations publiques européennes et tunisiennes.

Le choix de la Tunisie pour une visite de terrain de votre rapporteure spéciale se justifie également par le fait que ce pays du Maghreb se situe au premier rang des bénéficiaires des aides à projet de l'AFD, qui y regroupe pratiquement toutes ses formes possibles d'intervention. L'agence de l'AFD à Tunis est ainsi relativement étoffée et a pu se spécialiser par secteur. En revanche, la filiale de l'AFD PROPARCO est peu présente, ce qui témoigne de la nécessité de développer davantage le secteur privé tunisien.

La Tunisie constitue donc une bonne illustration du savoir-faire de l'AFD, mais aussi des améliorations qui pourraient être apportées à son cadre d'intervention dans le domaine de l'urbanisme et des infrastructures.

A l'époque du président Ben Ali, la Tunisie était déjà l'un des principaux bénéficiaires de l'APD française. A cet égard, elle bénéficiait d'une administration structurée et d'un personnel d'encadrement en partie formé dans les écoles françaises, où le réseau des grandes écoles a créé des liens de solidarité renforcés par les importantes communautés tunisienne en France et française en Tunisie.

Compte tenu du niveau de développement de la Tunisie, les interventions de l'AFD prennent davantage la forme de prêts que de subventions, lesquelles ne sont toutefois pas toujours perçues comme une aide au développement par les Tunisiens.

Après un rappel de l'engagement de la France, qui prend ses racines dans le soutien aux révolutions arabes, une présentation des visites de terrain et des rencontres de votre rapporteure spéciale avec les responsables tunisiens, permettra de formuler quelques observations sur la mise en oeuvre des projets d'aide publique au développement portés par l'AFD et PROPARCO dans la réhabilitation urbaine, le secteur de l'eau et l'assainissement, ainsi que les transports urbains et interurbains.

I. DES ACTIONS S'INSCRIVANT DANS LE CADRE D'UN PARTENARIAT PRIVILÉGIÉ

A. UNE REDÉFINITION DU CADRE D'INTERVENTION APRÈS LA RÉVOLUTION TUNISIENNE

1. La nouvelle Tunisie démocratique face aux défis économiques et sociaux

Le 17 décembre 2010, l'immolation de Mohamed Bouazizi, jeune habitant de Sidi Bouzid, a marqué le déclenchement de la révolution tunisienne jusqu'au départ du Président Zine El Abidine Ben Ali, qui s'était emparé du pouvoir le 7 novembre 1987 en écartant Habib Bourguiba, père de l'indépendance tunisienne en 1956. Le régime Ben Ali a été marqué par la confiscation des ressources nationales au profit de sa famille, et un autoritarisme social et politique pour conduire la politique dite « du changement ».

Le processus démocratique a conduit à l'élection le 23 octobre 2011 d'une assemblée législative dotée de pouvoirs constituants. Le 10 décembre 2011, l'Assemblée constituante a adopté une loi d'organisation des pouvoirs qui fait reposer le fonctionnement institutionnel sur un triumvirat (également appelé troïka) dans l'attente de l'adoption de la nouvelle Constitution, et qui associe les principales formations politiques aux institutions provisoires : le Président de la République, Moncef Marzouki, le Président de l'Assemblée nationale constituante, Mustapha Ben Jaafar, et le Premier ministre Hamadi Jebali.

En 2011, le PIB tunisien a reculé de 1,8 %, sous l'impact des événements politiques, alors que la prévision de croissance initiale était de 5,4 %. Les revenus du tourisme (estimés à 1,14 milliard d'euros) ont chuté de 34 % en 2011 par rapport à 2010, alors que ce secteur représente 400 000 emplois et 7 % du PIB tunisien.

Malgré les indices de reprise en 2012 (les prévisions de croissance économique sont comprises entre 2 % et 3 % cette année), le contexte économique et les attentes sociales exigent une présence continue de la France pour soutenir le peuple tunisien.

Les incertitudes politiques de l'année 2011 ont pu soulever des interrogations. Mais après une phase d'hésitations quant à la poursuite des projets lancés avant la révolution , il est à présent acquis qu'ils seront maintenus , en raison notamment de leur impact économique et social.

2. Un soutien rapide de la France à la transition en Tunisie, adapté aux conditions locales

Le soutien de la France à la nouvelle Tunisie a été très rapide, et s'est concrétisé par des engagements nouveaux en matière d'aide publique au développement.

Lors de la visite à Tunis de Christine Lagarde, ministre de l'économie et des finances, le 22 février 2011, la France et la Tunisie ont convenu en commun d'identifier un programme d'actions dans lesquelles la France pourrait intervenir. Lors de la visite à Tunis d'Alain Juppé, ministre des affaires étrangères et européennes, les 20 et 21 avril 2011, la France a choisi d'apporter un soutien à la transition tunisienne à hauteur de 350 millions d'euros. Ce montant a ensuite été porté à 425 millions d'euros à l'occasion de la réunion des ministres des finances du G8 à Marseille.

La Tunisie et la France ont ainsi décidé de mobiliser les financements de l'AFD pour soutenir le Plan d'appui à la relance (PAR) du gouvernement tunisien, dans le cadre d'un soutien apporté par les quatre principaux bailleurs de fonds de la Tunisie (la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, l'Union européenne et l'AFD).

Il a été décidé d'allouer les fonds français suivant les différents axes du PAR :

- à hauteur de 185 millions d'euros, décaissés en priorité, pour la formation professionnelle, d'une part, la préservation et la modernisation du secteur financier et bancaire, d'autre part ;

- pour le solde (soit 240 millions d'euros), en vue de réaliser des investissements d'amélioration des conditions de vie et de rattrapage des régions et populations en retard de développement, le rééquilibrage régional et social constituant le troisième axe du PAR.

Alors que la dégradation de la note souveraine de la Tunisie par les agences de notation a renchéri l'accès du pays au crédit, les interventions de l'AFD ont joué un rôle contra-cyclique et soutenu la croissance, les investissements et l'emploi .

Dans le cadre des opérations de rééquilibrage régional et social, les projets financés mettent l'accent sur les investissements tendant à l'amélioration des conditions de vie dans les villes, notamment les petites municipalités, et dans les zones rurales :

- une convention de financement de 40 millions d'euros pour le renforcement de la production de la Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (SONEDE) a été signée en mai 2012 ;

- un projet de 20 millions d'euros au profit du développement par la SONEDE des réseaux d'adduction en eau potable rurale a été adopté par le conseil d'administration de l'AFD en mai 2012 ;

- toujours en mai 2012, l'Union européenne a délégué une subvention de 7,75 millions d'euros à l'AFD pour compléter le Programme National de Requalification Urbaine (PNRU), déjà financé par l'AFD à hauteur de 40 millions d'euros ;

- l'AFD a lancé l'instruction d'un nouveau financement en faveur du développement municipal de 30 millions d'euros, en vue d'une signature fin 2012 ; ce projet pourrait également être complété par une subvention déléguée par l'Union européenne.

La convention de financement d'une première contribution de 185 millions d'euros, à décaissement rapide, a été signée à l'occasion du Sommet du G8 de Deauville le 27 mai 2011. Enfin, le 22 juillet 2011, l'AFD a été le premier bailleur à effectuer un premier décaissement de fonds de 85 millions d'euros . Le second versement est intervenu en février 2012, après la formation du nouveau gouvernement.

B. LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME DE DEAUVILLE POUR LA TUNISIE : DES ATTENTES FORTES

1. Un processus continu d'engagement de la France

Comme le détaille l'annexe au présent rapport sur les interventions de l'AFD en Tunisie, les « restes à payer » s'élevaient à environ 400 millions d'euros en début d'année 2012 et atteignaient 283 millions d'euros fin juin 2012 . Ils se répartissaient comme suit :

- 193 millions d'euros restaient à décaisser sur des projets d'amélioration des conditions de vie des populations (réhabilitation de quartiers populaires, équipements communaux, assainissement des eaux usées, accès à l'eau potable en zone rurale, petits périmètres irrigués...) ;

- 60 millions d'euros concernaient des grandes infrastructures à forte utilité sociale : métro léger et Réseau ferroviaire rapide (RFR) de Tunis ;

- 26 millions d'euros étaient consacrés aux projets de formation professionnelle.

Par ailleurs, d'autres projets d'aide publique au développement sont en cours en Tunisie :

- dans le domaine économique, pour aider ce pays à se doter d'un cadre réglementaire pour la micro-finance, à faire évoluer celui du capital investissement et à contribuer à la promotion des partenariats public-privé ;

- suite à un séminaire qui a été co-organisé en 2011 par l'AFD, le Centre de Marseille pour l'intégration méditerranéenne (CMIM), la Banque mondiale et la BEI, en vue de mettre à disposition de la Tunisie l'expérience internationale en matière de mesures sociales d'urgence ;

- pour financer des appuis méthodologiques aux groupes de travail tunisiens chargés de proposer une actualisation de la politique agricole ;

- dans le cadre d'une évaluation externe de la politique d'aménagement du territoire de la Tunisie et de la décentralisation.

Ces différents travaux s'inscrivent dans le cadre du mémorandum pour un dialogue stratégique signé entre les deux pays, aux termes duquel l'AFD est mandatée pour apporter son appui intellectuel sur les grandes politiques publiques du pays, en liaison avec les autorités tunisiennes et les acteurs de la société civile.

2. Des attentes fortes de la Tunisie

Au regard des engagements pris par la France, les nouvelles autorités tunisiennes ont exprimé de fortes attentes , comme a notamment pu le constater votre rapporteure spéciale lors de son entretien avec Riadh Bettaieb, ministre de l'investissement et de la coopération internationale, qui est l'interlocuteur direct de l'AFD au sein du gouvernement tunisien.

Le ministre a indiqué que la relation avec l'Union européenne est stratégique, tout en soulignant que l'exportation de pièces industrielles vers l'Europe souffre de la crise. Il a évoqué l'installation d'une filiale d'Airbus-EADS, opérationnelle depuis fin 2010, et présenté ses démarches en cours pour faire venir en Tunisie un constructeur automobile.

Il s'est inquiété du versement de la totalité des engagements promis l'année dernière par Christine Lagarde, alors ministre de l'économie et des finances, et Alain Juppé, qui était ministre des affaires étrangères et européennes, lors de leurs déplacements en Tunisie. Il s'est cependant félicité que le Président de la République François Hollande se soit engagé à suivre cette question.

Cet entretien a permis de rappeler que le processus de Deauville a assuré la mise en place de montants importants de financements, nécessaires pour répondre à l'urgence sociale en Tunisie. Riad Bettaieb souhaite à présent bénéficier de l'ensemble des crédits pour créer les conditions d'une prospérité accrue dans son pays, et a sollicité un financement supplémentaire exceptionnel.

S'agissant du dossier-clé du développement régional pour réduire les très fortes disparités spatiales , il a cité l'exemple de l'enjeu du désenclavement de Jendouba, Le Kef et Siliana, au nord-ouest du pays, non loin de la frontière algérienne. Plus de 600 millions d'euros ont été investis en 2012 par la Tunisie dans le développement régional , notamment pour la construction ou l'aménagement des routes, les réseaux de gaz, l'électrification des zones rurales, ou encore l'aménagement de 400 hectares de zones industrielles. Les questions du développement économique et du progrès social sont intimement liées : le ministre a évoqué la question des écoles dans les quartiers où sont menées des opérations de rénovation urbaine.

Le dossier du transport du gaz naturel a également été abordé, car présentant un caractère stratégique pour la Tunisie qui est un producteur de gaz. A cet égard, un prêt non souverain de 150 millions d'euros a été accordé par la France. Un complément de financement par l'AFD est attendu, alors que d'autres bailleurs - notamment du Moyen-Orient - sont sur les rangs.

Cet entretien a montré l'importance de la présence française sur les dossiers de transport et d'aménagement urbain pour le développement économique et social de la Tunisie.

II. TRANSPORTS ET AMÉNAGEMENT URBAIN : DES AXES STRUCTURANTS D'INTERVENTION DE LA FRANCE

Les programmes d'infrastructure et d'urbanisme figurent en bonne place dans les opérations de l'AFD en Tunisie, conformément au cadre d'intervention de la France défini d'un commun accord avec les autorités tunisiennes.

Ils portent sur :

- l'appui à la réalisation d'infrastructures ferroviaires à l'échelle du pays et du grand Tunis ;

- le financement d'infrastructures pour l'eau et l'assainissement, dans le cadre d'un appui aux programmes de rénovation urbaine - qui correspondent en fait à des investissements dans les quartiers spontanés.

Par ailleurs, votre rapporteure spéciale a eu l'opportunité de visiter un centre de formation professionnelle, financé par des crédits du budget de l'Etat qui relèvent actuellement du programme « Développement solidaire et migrations » de la mission « Aide publique au développement ». Ces crédits gérés par le ministère de l'intérieur dans la loi de finances initiale pour 2012 sont rattachés au ministère des affaires étrangères dans le projet de loi de finances pour 2013.

A. LES TRANSPORTS URBAINS ET INTERURBAINS : RÉÉQUILIBRER L'ESPACE NATIONAL ET PRÉPARER LE GRAND TUNIS DE DEMAIN

1. L'agglomération tunisienne face aux défis de l'extension du réseau de transports en commun et de l'intermodalité

a) Un enjeu : accroître la part des transports en commun dans Tunis

Votre rapporteure spéciale a rencontré les responsables de la Société des transports de Tunis (TRANSTU) en particulier Mme Sarra Rejb, directrice générale ^{19 ( * )} , et ainsi pu évoquer les différents projets d'évolution de la carte des transports à l'échelle de l'agglomération, au premier rang desquels le Réseau ferroviaire rapide (RFR), dont le modèle peut être comparé à celui du RER parisien.

TRANSTU est une société de 8 300 agents, issue de la fusion en 2003 de la Société Nationale des Transports (SNT) et de la Société du Métro Léger de Tunis (SMLT). Les effectifs ont augmenté fortement lors de la révolution, sous la pression sociale alors exercée pour intégrer de nombreux personnels nouveaux, ce qui nécessite à présent de conduire des efforts accrus de formation et de qualification.

En 2011, le nombre de voyageurs a connu une baisse par rapport à 2010 d'environ 27,5 % sur le réseau bus et 18 % sur le réseau ferré, due notamment à la diminution des places offertes.

La ligne historique TGM (Tunis, La Goulette, La Marsa) comprend, sur une seule ligne, 36 stations et est dotée de 18 motrices. Le métro léger (qui est techniquement un tramway) parcourt 6 lignes, avec 146 stations et 173 voitures. Leur disponibilité, c'est-à-dire l'entretien des rames, est un sujet majeur.

Le réseau de bus dispose pour sa part de 227 lignes, 3 000 stations et 1 200 véhicules. Les bus sont de marques Mercedes, Volvo, Iris et Man.

Les principaux projets structurants sont :

- la réhabilitation de la ligne TGM,

- la mise en place d'un nouveau système de perception , afin de sécuriser les recettes,

- l'acquisition de nouveaux matériels roulants ferroviaires , avec notamment l'entrée en service prochaine de 16 nouveaux tramways Citadis du groupe Alstom, devant ainsi porter le parc total à 39 motrices,

- l'achat de 42 bus et d'un système de suivi des bus par GPS.

Les projets à court terme concernent l'amélioration de la capacité du tronçon central du métro léger, la révision générale des voitures, et à moyen terme l'acquisition de nouvelles voitures pour le TGM, l'aménagement de sites propres pour les bus, la construction d'un nouveau dépôt de bus à Mghira, ainsi que le prolongement de la ligne 6, la plus fréquentée. Votre rapporteure spéciale observe que le coût de construction d'un kilomètre de métro léger est d'environ 10 millions de dinars (ou 5 millions d'euros), soit entre le tiers et la moitié du coût du kilomètre en France.

Le dispositif actuel de subvention d'équilibre versée par l'Etat n'apparaît pas réellement satisfaisant , dans une gestion centralisée où les tarifs sont décidés par l'Etat, notamment les tarifs réduits et les gratuités pour certaines catégories de voyageurs, dont les forces de sécurité intérieure.

Une présentation de la société TRANSTU figure en annexe au présent rapport.

La répartition modale dans le grand Tunis est dominée (à 75 %) par la voiture, tandis que la part des transports en commun s'élève à 25 %. L'objectif du gouvernement tunisien est d'opérer un rééquilibrage, en portant cette part à 60 %.

La situation de Tunis est celle, classique, d'une grande métropole, disposant d'un réseau de transport urbain assez bien structuré mais vieillissant , avec des projets structurants cohérents, des financements mobilisés, mais une concurrence des infrastructures routières qui se mettent en place dans un calendrier beaucoup plus rapide, contrariant l'objectif affiché de rééquilibrage entre les modes de transport publics et individuels.

A l'image de toutes les agglomérations du monde, Tunis doit donc gérer la compétition entre les transports individuels, qui apportent une réponse rapide mais très consommatrice d'espace et de ressources, et les transports collectifs, lourds et coûteux en investissement mais bien plus structurants en termes d'aménagement urbain et s'inscrivant sur le long terme.

b) La place de Barcelone : un exemple concret des enjeux de l'intermodalité

Votre rapporteure spéciale a visité la place de Barcelone, noeud des transports publics de Tunis qui imprime à cet espace vivant et très fréquenté un caractère accueillant et chaleureux.

La place de Barcelone rassemble la gare de Barcelone de la SNCFT, deux grandes stations de métro léger, positionnées en face de la gare SNCFT, des lignes de bus latérales ainsi que des bus informels, privés. Les marchands proposent journaux, eau et alimentation, dans ce square dont les potentialités n'ont pas été pleinement exploitées par les projets antérieurs de réaménagement de l'espace public, mais qui n'en constitue pas moins un pôle d'échanges majeur de la vie urbaine. Il fait aujourd'hui l'objet de réflexions et de projets en vue d'améliorer son organisation.

Ainsi, le passage du train à la ligne 6 se fait en marchant sur les rails, empêchant une bonne gestion des circulations ; la barrière sensée éviter ces difficultés reste levée et s'avère inefficace car les déplacements à pied suivent les trajets les plus directs. Les conflits de stationnement entre le métro léger et les minibus ont été aggravés du fait de l'essor des transports privés depuis la révolution, au regard des besoins importants de transport.

S'agissant de l'avenir de la place de Barcelone, un projet de passage en souterrain est prévu pour ce lieu central, afin de préserver le square en surface. Votre rapporteure spéciale forme le voeu que ce grand lieu d'échanges trouve un dessein fonctionnel et d'aménagement de qualité, compte tenu de sa fréquentation quotidienne par de très nombreux Tunisiens.

La délégation a ensuite pris le tramway vers Tunis Marine avant de retrouver, en bout de ligne, la gare du TGM.

2. Le Réseau ferroviaire rapide (RFR), projet structurant de la nouvelle carte ferroviaire tunisienne

Votre rapporteure spéciale s'est également rendue au siège de la Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT), qui se trouve dans la gare de Barcelone, où elle s'est entretenue avec Samir Khanfir, directeur central de l'infrastructure.

Elle a notamment évoqué la ligne A de la banlieue Sud de Tunis, électrifiée, mise en service en avril 2012 et construite par Alstom. Le financement des rames a été assuré par la JICA ^{20 ( * )} japonaise.

S'agissant du projet RFR, sa date de mise en service prévue est décembre 2016. Le dossier est apparu poser un certain nombre de difficultés, au regard des conditions de passation de marché - marquées par la nécessité de relance des appels d'offre pour les rames et la question de l'attribution des lots systèmes - suivant des procédures souvent complexes. Le projet est ainsi menacé par des retards dans sa mise en oeuvre.

Une des questions essentielles est celle du choix du chef de file . Après arbitrage du gouvernement, la société RFR a été chargée de la construction de la ligne, tandis que l'exploitation incombera à la SNCFT.

Sur le plan national, le réseau ferroviaire tunisien apparaît bien maillé. Ainsi, le tronçon reliant Tunis à la frontière algérienne est exploité avec dix trains par jour, la desserte étant toutefois limitée par le manque de disponibilité du matériel roulant.

La liaison vers Sfax est assurée en 3 h 15, soit un temps similaire au trajet en voiture, dans des wagons produits par la société française Constructions ferroviaires de Bagnères (CFD Bagnères).

Un projet de ligne à grande vitesse Nord-Sud est en cours, mais il faut préalablement achever les études et réserver les emprises. Il est aussi envisagé une liaison vers Enfidha - siège d'un aéroport international, et où il est également projeté la construction d'un port en eaux profondes.

Le rétablissement de la liaison vers Kairouan, Hajeb El Ayoun et Kasserine a été évoqué, avec la desserte de Sidi Bouzid, berceau de la révolution, où les attentes déçues des populations sont à l'origine du soulèvement. Le tronçon vers Hajeb El Ayoun nécessite d'être reconstruit, puis la ligne pourra se poursuivre vers Gafsa et Tozeur. La voie au Sud de Tunis est fonctionnelle jusqu'à Gabès, mais interrompue au-delà.

Enfin, votre rapporteure spéciale a aussi évoqué la ligne du Transmaghrébin qui relie Tripoli, Tunis, Alger et Casablanca, aujourd'hui interrompue à chaque frontière. Sa remise en service serait un superbe symbole de la confiance retrouvée entre les pays du Maghreb.

Le réseau ferroviaire tunisien

Source : Société nationale des chemines de fer tunisien

Le projet du réseau RFR

Source : TRANSTU

B. L'EAU ET L'ASSAINISSEMENT AU CoeUR DU PROGRAMME DE REQUALIFICATION URBAINE : ASSURER L'ACCÈS DE TOUS AUX SERVICES PUBLICS DE BASE

1. Plaidoyer pour un nouvel urbanisme

Votre rapporteure spéciale a pu discuter des enjeux de l'urbanisme et de l'organisation municipale en Tunisie lors d'une rencontre avec des architectes.

L'organisation institutionnelle des territoires a ainsi été évoquée. Des conseils municipaux provisoires, nommés délégations spéciales, ont été désignés en attendant les élections locales qui doivent suivre les conclusions des travaux de l'assemblée constituante, puisqu'il revient au pouvoir législatif de définir les modalités de ces élections. Par ailleurs, les communes ont très peu de moyens, leurs budgets représentant 4 % de celui de l'Etat. Ainsi, il n'existe pas d'ateliers municipaux d'urbanisme.

Les architectes rencontrés ont déploré que les enjeux de l'aménagement et de l'urbanisme soient peu pris en compte. Ils ont cité l'exemple de la marina de Bizerte, visitée par votre délégation, dont un projet de réaménagement menacerait de défigurer la ville en modifiant son accès à la mer et au port.

L'aménagement urbain est actuellement géré par le gouvernement, non sans certaines lourdeurs institutionnelles en l'absence de réel processus de décentralisation. La formation et la reconnaissance des urbanistes restent problématiques, alors que 30 % des logements sont construits de manière spontanée, par des lotisseurs, sur des terrains souvent éloignés et mal desservis.

Les urbanistes rencontrés ont manifesté une certaine désillusion, alors qu'ils avaient fondé de grands espoirs dans la révolution. Leur vision est peu prise en compte, et ils doutent parfois du processus démocratique en cours. Amoureux de la Tunisie, ils s'y battent pourtant depuis de longues années pour partager leur vision qualitative de l'urbanisation, et faire reconnaître leur approche. Votre rapporteure spéciale a tenu à les assurer de l'universalité de leur combat, et de l'importance de leur action.

2. Les défis posés par l'habitat spontané

Les quartiers d'habitat spontané correspondent à des terrains cédés par leurs propriétaires à des particuliers ou des professionnels qui y bâtissent des maisons. Les règles générales de l'urbanisme ne l'autorisant pas, ce sont des constructions de fait .

Les maisons se construisent souvent dans le temps, au fur et à mesure de l'épargne de la famille, l'acquisition du terrain étant suivie de la construction du rez-de-chaussée. Le premier et éventuellement le second étages compléteront la construction quand les économies de la famille le permettront, ou pour installer la famille d'un enfant ou de proches.

Les maisons sont bien organisées dans l'espace, alignées, et il incombe à l'Agence de rénovation urbaine (ARRU) tunisienne d'assurer ultérieurement l'installation de l'électricité, de l'eau et l'assainissement, ainsi que l'aménagement des rues. Les aménagements publics sont peu anticipés, même si l'installation de cafés, de petits commerces et d'artisans s'opère spontanément, et donne un sentiment d'assez belle harmonie de vie.

Les terrains concernés sont en général séparés du reste de la ville : cette situation crée un habitat éclaté, éloigné des modes de transport collectifs, des pôles d'emploi et des lieux de formation. Ce phénomène correspond à un développement informel de logements, plutôt bien construits, mais entraînant un étalement urbain, ce qui est une constante dans les pays riches, pauvres ou intermédiaires, que l'on retrouve en Tunisie.

3. Des visites de terrain dans les quartiers populaires

Au cours de son déplacement à Bizerte, la délégation a eu l'occasion de commenter de nombreux enjeux d'aménagement, notamment celui des constructions souvent très étalées du fait des enjeux de propriétés, tandis qu'il doit être répondu aux défis de l'agriculture et de la protection de l'environnement, ainsi qu'aux enjeux d'assainissement et de valorisation des sols.

Lors de ses visites de terrain, votre rapporteure spéciale a été accompagnée par Mohamed Salah Arfaoui, président directeur général de l'Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (ARRU), Fethi Mansouri, directeur général adjoint de l'ARRU, Khalil Attia, président directeur général de l'Office national d'assainissement (ONAS) tunisien, et des représentants de la Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (SONEDE).

La délégation s'est rendue dans le quartier Oued Roumine, situé dans le gouvernorat de Bizerte, qui s'inscrit dans le cadre du nouveau programme de réhabilitation et d'intégration de grands quartiers d'habitations, proposé au financement de l'Union européenne, de l'AFD et de la Banque européenne d'investissement. Votre rapporteure spéciale s'est ensuite rendue dans les quartiers Hached et Bir Massyougha, toujours dans le gouvernorat de Bizerte. Ces quartiers ont été réalisés en partie dans le cadre de la quatrième génération d'actions du programme de réhabilitation des quartiers populaires, financé par une subvention de l'AFD et un don de l'Union européenne pour la partie relevant de l'autofinancement municipal.

Le quartier de Oued Roumine est à l'écart du centre-ville et de son port, dont il est distant de plusieurs kilomètres. Typiques de l'habitat informel, ses logements abritent essentiellement des familles qui travaillent dans le secteur non déclaré. Pour l'ensemble de la Tunisie, on considère que l'habitat informel concerne 560 000 logements et 3 millions d'habitants, soit près d'un tiers de la population.

Les projets d'aménagement du quartier ont été présentés par l'ARRU et l'ONAS, dans les domaines de l'assainissement, de l'adduction d'eau, de l'électrification et la réalisation de la voirie. En particulier, les projets de sécurisation des capacités de production et d'adduction d'eau potable atteignent un montant sur cinq ans s'élevant à 40 millions d'euros, en complément des programmes conduits en milieu rural. Le programme d'assainissement des quartiers populaires (dit PNAQP 4.2), d'un montant également de 40 millions d'euros, couvre la période 2009-2014.

A l'invitation des habitants, votre rapporteure spéciale a pu visiter deux logements, très bien tenus, et où plusieurs générations cohabitent. Ce quartier est largement habité par des femmes seules, dont les conjoints travaillent en dehors de la Tunisie, et qui investissent progressivement leurs économies gagnées à l'étranger dans les quartiers populaires.

La délégation a également visité les quartiers de Hached et Bir Massyougha, situés non loin d'une cimenterie et de son tapis roulant qui porte les matériaux extraits. La poussière et le bruit caractérisent ce site à la fois proche de la ville et relégué dans un creux de vallon peu accueillant.

Si les quartiers populaires sont au final assez réussis en termes de qualité de construction et d'aménagement, ils accueillent peu d'activités économiques , en dehors des commerces et des artisanats, et offrent donc peu de possibilités de travail. Cette situation impose aux populations de ces quartiers, jeunes et touchées par un chômage important, des déplacements longs et difficiles vers les pôles d'emplois.

Les interlocuteurs rencontrés ont tous convenu de l'importance d'un travail de planification urbaine et d'anticipation, l'enjeu étant de prévenir des déplacements de populations trop importants à l'intérieur du pays, dont les régions sont confrontées à un véritable exode. Des éléments déterminants de cette planification sont la maîtrise du foncier et la production de logements sociaux de manière organisée, l'habitat informel constituant une production de logements sociaux de fait. L'intégration de l'habitat informel apparaît stratégique pour la cohésion du pays.

C. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : LE CENTRE DE KABARIA IBN SINA

1. L'enjeu de la formation professionnelle en Tunisie

Alors que l'analphabétisme touche encore plus de 20 % de la population tunisienne, le pays souffre également d'un manque de débouchés pour ses jeunes diplômés.

Dans ce contexte, l'une des premières priorités des nouvelles autorités tunisiennes issues de la révolution a été la construction d'écoles et de centres de formation, la mise en place du programme AMAL pour les jeunes diplômés chômeurs et l'extension à plus de 35 000 familles supplémentaires de la prime aux familles nécessiteuses.

Le dispositif AMAL octroie aux primo-demandeurs d'emploi diplômés de l'enseignement supérieur une allocation de 200 dinars en plus de la couverture médicale, à titre d'indemnité pour la recherche active d'emploi. L'allocation est versée pendant au maximum une année. Le bilan de la première année d'application du dispositif, en 2011, était mitigé : selon le ministère de l'emploi et de la formation professionnelle, 6 000 jeunes seulement avaient trouvé un emploi sur plus de 140 000 diplômés ayant bénéficié de l'allocation en 2011, soit au total une dépense de 300 millions de dinars financée par un emprunt auprès de la Banque mondiale.

L'action de la France en matière d'éducation et de formation professionnelle est ainsi particulièrement sollicitée, et implique de nombreux acteurs - au premier rang desquels les universités et les écoles françaises.

Ce sujet a ainsi pu être évoqué par votre rapporteure spéciale lors d'un déjeuner à l'ambassade de France offert par l'ambassadeur Boris Boillon. Le professeur Abderrazek Zouari, ancien ministre du développement régional, a évoqué les travaux de l'Institut Tunis-Dauphine, qui organise des enseignements partagés conduisant à des échanges d'étudiants et d'enseignants des deux côtés de la Méditerranée. Ces partenariat de qualité, que l'ancien ministre a décrit comme très constructifs, consolident aussi les relations entre la France et la Tunisie. Votre rapporteure spéciale a pu aussi échanger sur le rôle des associations d'élèves de grandes écoles françaises, qui forment un lien solide d'amitié entre les deux pays.

2. L'action de la France au centre de formation aux métiers du bâtiment de Kabaria Ibn Sina

La délégation a visité le centre de formation professionnelle aux métiers du bâtiment de Kabaria Ibn Sina. L'arrivée d'une desserte par la ligne 6, liée au centre de formation, a déclenché un processus d'urbanisation du secteur.

Le centre de formation est un projet de grande envergure, puisqu'il a vocation à devenir le plus grand établissement de ce type en Tunisie. Il témoigne par son architecture de l'engagement et du volontarisme tunisiens pour former ses jeunes et préparer l'avenir du pays.

L'AFD intervient aussi dans le secteur de la formation professionnelle par l'octroi de prêts bonifiés, et ce secteur de coopération a été fortement renforcé dans le cadre du partenariat de Deauville.

Une annexe au présent rapport détaille les interventions de l'AFD dans le domaine de la formation professionnelle depuis la fin des années 1990. En cherchant à impliquer systématiquement les professionnelles, l'AFD a engagé une démarche pilote , qui a ensuite servi de référence pour des actions dans d'autres pays, comme le Vietnam.

D. UN PREMIER BILAN : UNE ACTION EFFICACE, MAIS QUI PEUT ENCORE GAGNER EN VISIBILITÉ

1. Une expertise reconnue et recherchée par les partenaires de la France

Compte tenu des liens noués par l'AFD avec les acteurs tunisiens, la France est fréquemment tête de réseau (avec l'Allemagne, les bailleurs européens et internationaux) pour des projets au financement desquels elle ne participe parfois que pour une part très minoritaire.

Les aides européennes viennent en appui à l'Etat de droit et à la gouvernance et comportent également un programme d'aide aux zones défavorisées. Le financement d'infrastructures, du RFR et de stations d'épuration montre une cohérence et une convergence d'objectifs avec l'AFD, qui justifient une coopération.

Votre rapporteure spéciale a pu constater que les bailleurs travaillent dans un très bon esprit, dans des échanges constructifs et respectueux, empreints d'une volonté d'efficacité commune . Formant des équipes réduites au strict minimum, ils s'entraident pour l'expertise des dossiers, l'AFD s'étant vu reconnaître le rôle de référent en Tunisie.

2. Une action s'inscrivant opportunément sur le long terme

Si le printemps tunisien a conduit les nouvelles autorités à insister sur la nécessité d'une aide immédiate pour répondre aux besoins sociaux les plus urgents, les projets menés s'inscrivent bien dans une logique pluriannuelle . Le renouvellement urbain en offre une illustration, puisqu'il donne lieu à plusieurs tranches d'intervention qui son apparues très clairement lors des visites sur place. La césure était visible entre les rues ayant déjà bénéficié de programmes d'aménagement et celles qui s'inscriront dans les prochaines tranches d'intervention.

Cette prise en compte du long terme implique que la France dispose des savoir-faire techniques nécessaires à ses interventions . Conformément à un principe fondamental de l'APD française, l'aide n'est pas liée à la conclusion de contrats avec la France. Toutefois, elle s'oriente opportunément dans les domaines d'excellence technique des entreprises françaises, notamment en ce qui concerne les différents réseaux (transports, énergie).

Le choix du long terme suppose, enfin, une évaluation des projets qui s'améliore sans cesse, mais peut encore être affinée. L'impact sur l'environnement et la société est plus difficile à mesurer, mais est fondamental, alors qu'une certaine difficulté des autorités françaises à percevoir les prémices de la révolution tunisienne a conduit notre poste diplomatique à conforter ses échanges avec la société civile . Les associations tunisiennes sont d'ailleurs bénéficiaires d'une part accrue de l'APD française dans le pays.

3. La nécessité de mieux faire connaître l'action de la France

L'action de l'AFD s'inscrit dans une volonté de rééquilibrage en faveur de l'aide bilatérale , plus visible, par rapport à l'aide multilatérale. A cet égard, la Tunisie constitue un cas d'école intéressant, puisque le rôle de la France est connu des populations, comme en ont témoigné les interpellations de plusieurs habitants des quartiers d'habitat populaire lors de la visite de votre rapporteure spéciale. Même si l'AFD n'est pas l'unique bailleur présent, c'est la France qui est la plus sollicitée et apparaît comme l'interlocuteur privilégié des Tunisiens.

Indéniablement, l'AFD assure une grande visibilité de l'action de notre pays en Tunisie, mais la question de son impact et de son évaluation a été évoquée, notamment lors de la rencontre de votre délégation avec l'ambassadeur Boris Boillon.

De fait, l'aide française n'est pas toujours visible en tant que telle - comme c'est notamment le cas pour les projets de transport, ce qui pourrait justifier des actions de communication plus offensives. Le soutien à la conduite de micro-projets, en liaison notamment avec le soutien aux ONG tunisiennes , s'inscrit d'ores et déjà dans cette démarche, sur laquelle a insisté notre poste diplomatique.

CONCLUSION

Les infrastructures et l'urbanisme occupent à juste titre une part croissante dans les actions de l'AFD et de PROPARCO : s'inscrivant pleinement dans le cadre des Objectifs du millénaire pour le développement, cette forme d'intervention participe d'une volonté de la France d'accompagner les pays en développement sur le chemin d'une croissance économique respectueuse des équilibres sociaux et environnementaux. Elle vise à structurer l'espace national, contribue à la requalification des zones d'habitat spontané des capitales et ambitionne de jeter les bases d'un nouvel essor économique, qui affirme ces pays comme des partenaires à part entière de la France sur la scène de la mondialisation.

L'objectif « développementaliste » des politiques d'aménagement du territoire, naguère critiqué pour son volontarisme parfois éloigné des réalités économiques et sociales nationales, gagne ainsi en cohérence sur la base des évaluations qui, conduites par l'AFD, n'en font pas moins l'objet d'un constat partagé avec les peuples d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine. Comme le montre l'exemple tunisien, l'AFD joue un rôle décisif dans le soutien normatif et la production de modèles, donnant aux administrations locales nationales les moyens de reproduire ce qui a été mené en partenariat avec la France, selon les caractéristiques nationales de chaque pays.

L'essor des activités de l'AFD et de sa filiale PROPARCO, qui intervient en collaboration avec le secteur privé, pose cependant un risque potentiel de non-respect d'engagements financiers croissants, au moment où les agences de notation exercent une pression accrue sur les conditions de financement de notre dette publique. Si ce risque ne s'est actuellement guère concrétisé, il a d'ores et déjà conduit à une diminution de l'avantage comparatif, en termes de taux, des prêts bonifiés de la France par rapport à ceux consentis par d'autres bailleurs. Par ailleurs, les procédures internes d'évaluation des impacts sociaux et environnementaux des projets de l'AFD sont actuellement révisées pour que ces risques soient appréciés plus finement.

Comme l'a montré l'exemple tunisien, les engagements de la France sont nombreux, et ont montré leur capacité à résister aux changements politiques. C'est le signe d'un appui constant de l'AFD, même dans les périodes troublées d'organisation des nouveaux pouvoirs politiques. L'action de l'AFD illustre la pérennité d'une aide précieuse et respectueuse de la volonté des peuples à définir eux-mêmes les voies de leur accès à la démocratie et à la prospérité.

L'action de la France à travers l'AFD est concrète, structurée, ancienne. Une relation de grande confiance s'est établie entre les responsables tunisiens et les interlocuteurs de l'AFD. Vos rapporteurs spéciaux n'ont perçu aucun ressentiment à l'égard de la France, mais plutôt une attente et une confiance. A contrario un relatif retrait de la France en termes de présence économique depuis le printemps arabe a été perçu comme un signe de défiance envers la Tunisie, mal vécu des Tunisiens, s'agissant d'un pays partenaire très familier et attendu.

Cette visite conduit vos rapporteurs spéciaux à recommander le plein respect par la France de tous ses engagements pris dans le cadre des accords de Deauville, et dans le cadre du processus démocratique interne en cours. L'exemplarité de la situation tunisienne dans le Maghreb rend l'évolution de sa situation déterminante pour l'avenir de l'ensemble de la zone.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 23 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a entendu une communication de M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur le financement des projets d'infrastructure et d'urbanisme (AFD-PROPARCO) .

M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - En 2012, vos rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement » ont choisi de faire porter leur contrôle non pas sur un pays, comme c'était l'usage, mais sur une politique transversale : les projets d'infrastructure et d'urbanisme, c'est-à-dire les opérations d'aménagement et de renouvellement urbain, les interventions sur les modes de transport, les réseaux d'eau et d'énergie.

En effet, alors que l'aide au développement est souvent assimilée à une aide d'urgence lors de crises humanitaires, les sommes les plus importantes vont à des projets qui structurent l'espace des pays en développement, notamment dans le domaine des infrastructures et de l'urbanisme. Ces projets n'ont pas toujours bonne presse : n'entend-on pas dire que l'on finance des projets pharaoniques, des « éléphants » éloignés des besoins immédiats des populations ? A l'issue de nos travaux, ces reproches nous paraissent illégitimes : les sommes investies ont un effet multiplicateur, non seulement sur la croissance économique et le progrès social des pays du tiers monde, mais aussi sur l'économie et la société françaises, par leurs retombées directes et indirectes.

Restait à vérifier la qualité des procédures et des évaluations, pour s'assurer du bon emploi des deniers publics. Nous nous sommes plus particulièrement intéressés à l'Agence française de développement (AFD), qui établit des partenariats dans le domaine public, et sa filiale Proparco (Promotion et participation pour la coopération économique), qui soutient des projets d'investissement privés. Dans la mesure où Fabienne Keller et moi-même siégeons au conseil d'administration de l'AFD, nous avons pu décortiquer le processus décisionnel depuis l'identification des projets jusqu'au vote formel des instances délibératives.

Combien de projets sont concernés, et quel est le montant des engagements ? La réponse n'est pas simple, car les cadres d'intervention sectoriels de l'AFD classent différemment les projets. Nous avons examiné trois cadres d'intervention : les collectivités locales et le développement urbain, l'eau et l'assainissement, les transports, soit 2 milliards d'euros par an. Avec les interventions dans le domaine de l'énergie et celles de Proparco, un peu moins de 20 % de celles du groupe AFD, ce sont 3 milliards d'euros qui sont consacrés chaque année aux projets d'infrastructure et d'urbanisme dans le monde - environ soixante-dix projets, infrastructures routières et aéroportuaires, réseaux d'eau et d'énergie...

L'aide française est totalement déliée : le versement d'un prêt ou d'une subvention n'est pas conditionné au choix d'entreprises françaises, ce qu'interdiraient d'ailleurs les règles relatives aux marchés publics dans la plupart des pays du monde. Mais nos partenaires étrangers sollicitent naturellement la France qui compte dans ses domaines de spécialité plusieurs groupes de renommée mondiale. Nos entreprises participent à la réalisation d'équipements qui améliorent la vie des populations locales et jettent les bases du développement. L'AFD évalue aussi les risques sur l'environnement et l'équilibre social des pays, pour réduire autant que possible les externalités négatives.

Les procédures, rigoureuses, associent les équipes locales de l'AFD et les bureaux sectoriels et géographiques de Paris. Les projets font l'objet d'une demande expresse du pays ou de l'entité bénéficiaire. Dès la phase de pré-évaluation, le mode de financement et les impacts sociaux et environnementaux sont pris en compte. Toutefois la procédure d'instruction et de suivi des dossiers peut encore être améliorée et l'AFD revoit ses critères d'appréciation. En outre, si les ambassades sont associées à toutes les étapes de la procédure, les agences de l'AFD sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui peut provoquer des conflits. Une fois la décision prise par les instances délibératives de l'AFD ou de Proparco, une convention de financement est conclue. Certains projets sont abandonnés ou ne sont pas menés à terme. C'est plus fréquent dans le cas de Proparco, qui finance des acteurs privés auxquels elle octroie des prêts non bonifiés : une fois sur dix, le client fait défaut - ce fut le cas pour cinq des quelque cinquante opérations que nous avons examinées.

Une partie de l'opinion française juge les interventions de l'AFD et Proparco exorbitantes, étant donnée la situation de notre pays. Cette appréciation ne correspond pas à la réalité. Le taux des prêts non bonifiés de l'AFD est établi en vue d'atteindre l'équilibre économique global et ne comprend pas de marge bénéficiaire. Le différentiel par rapport aux taux de marché est constitué de la bonification versée par l'Etat. Le coût des emprunts de marché de l'AFD est en effet supérieur à celui des principaux bailleurs multilatéraux, la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement, la Banque africaine de développement et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW), qui bénéficie des taux très bas de l'Allemagne. Toutefois, l'AFD possède des avantages comparatifs : elle peut intervenir auprès d'une collectivité sans garantie de l'Etat, en « risque direct » ; elle dispose d'une large gamme d'instruments, subventions, prêts à la concessionalité plus ou moins élevée, financements souverains - prêts directs aux Etats ou avec la garantie de ceux-ci - ou non souverains - pour des entreprises publiques du secteur concurrentiel ou des sociétés privées, sans garantie de l'Etat. L'AFD est capable d'adapter ses schémas financiers à des situations variées, en finançant par exemple la part d'investissement incombant à l'Etat sous forme de concours souverain, et la part incombant au partenaire privé sous forme de prêt classique. Elle peut aussi apporter son appui technique ou institutionnel, notamment en partenariat avec des collectivités territoriales françaises, grâce à son maillage d'agences.

Avec l'AFD et Proparco, notre pays dispose d'instruments opérationnels remarquables. L'augmentation des engagements, qui peut certes exposer la France à une réévaluation de son risque souverain par les agences de notation, n'en est pas moins justifiée par nos ambitions diplomatiques et commerciales.

Mme Fabienne Keller , rapporteure spéciale . - Après cette analyse générale, nous avons voulu nous rendre sur le terrain, et j'ai mis le cap sur la Tunisie à la fin du moins de juin pour aller observer la conduite opérationnelle de projets. Ce pays, avec lequel nous avons tissé des liens historiques, est depuis longtemps l'un des premiers bénéficiaires de notre aide publique au développement. Il était intéressant de voir comment la France avait adapté ses interventions après le « printemps arabe » : réagissant très rapidement, elle a poursuivi et amplifié son aide, ce que nos amis tunisiens ont apprécié même si des attentes, voire des impatiences, se sont fait jour face à l'urgence des besoins sociaux. Yvon Collin n'a pas pu m'accompagner, mais il avait fait partie d'une délégation du bureau de notre commission qui s'était rendue en Egypte, en Libye et en Tunisie au mois de mars.

Le 17 décembre 2010, l'immolation de Mohamed Bouazizi marquait le début de la révolution tunisienne, qui devait s'achever par le départ du président Ben Ali. Le régime qu'il avait mis en place se caractérisait par la confiscation des ressources nationales au profit de sa famille, par un autoritarisme social et politique au service de la politique dite « du changement ». Le 23 octobre 2011 a été élue une assemblée législative dotée de pouvoirs constituants, qui devait achever ses travaux aujourd'hui même - en fait, ce sera plutôt au printemps. Dans l'attente de l'adoption d'une nouvelle constitution, le pouvoir est exercé par une troïka qui associe les principales formations politiques aux institutions provisoires : le président de la République Moncef Marzouki, le président de l'Assemblée nationale constituante Mustapha Ben Jaafar, et le Premier ministre Hamadi Jebali. La croissance économique s'est arrêtée : le PIB a diminué de 1,8 % en 2011 et n'augmentera au mieux que de 3 % en 2012, ce qui ne suffira pas à faire reculer le chômage et la pauvreté.

Expression du soutien français au processus démocratique, une liste de projets prioritaires a été établie par les experts français et tunisiens. Une aide de 350 millions d'euros a été annoncée en avril 2011 par Alain Juppé à Tunis, puis portée à 425 millions d'euros lors de la réunion des ministres des finances du G8 à Marseille. L'AFD aidera à financer le Plan d'appui à la relance du gouvernement tunisien, auquel contribuent les quatre principaux bailleurs de fonds, la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, l'Union européenne et l'AFD. Les fonds français sont destinés aux différents axes du plan de relance : d'une part, 185 millions d'euros ont été décaissés en priorité et affectés à la formation professionnelle ainsi qu'à la préservation et à la modernisation du secteur financier et bancaire, d'autre part, 240 millions d'euros visent à l'amélioration des conditions de vie et au rattrapage économique de certaines régions et populations. La convention de financement portant sur une première contribution de 185 millions d'euros, à décaissement rapide, a été signée à l'occasion du sommet du G8 de Deauville le 27 mai 2011. Le 22 juillet 2011, l'AFD, premier bailleur à débloquer des fonds, a versé la somme considérable de 85 millions d'euros ; le second versement est intervenu en février 2012, après la formation du nouveau Gouvernement.

Les projets d'infrastructure et d'urbanisme occupent une place de premier plan dans ce programme. Une convention de financement de 40 millions d'euros pour le renforcement de la production de la Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (Sonede) a été signée en mai 2012. Le même mois, une aide de 20 millions d'euros pour le développement des réseaux d'adduction en eau potable rurale a été approuvée par le conseil d'administration de l'AFD. Toujours en mai 2012, l'Union européenne a délégué à l'AFD une subvention de 7,75 millions d'euros pour compléter le Programme national de requalification urbaine (PNRU), déjà financé à hauteur de 40 millions d'euros par l'AFD. A cela s'ajoutent un projet de tramway ou « métro léger » à Tunis, et un autre de RER, le Réseau ferroviaire rapide (RFR).

J'ai pu constater à quel point les réalités tunisiennes étaient proches des nôtres. On assiste là-bas à une course-poursuite entre la route et les transports collectifs, dont la part modale n'est encore que de 25 %. Il faut douze à dix-huit mois seulement pour construire une autoroute, comme celle que l'Arabie saoudite vient de financer entre le centre de Tunis et l'aéroport... J'ai rencontré les responsables de la Société des transports de Tunis (Transtu). Je me suis aussi entretenue avec les dirigeants de la Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT), ceux de l'Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (Arru) - bien antérieure à notre Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ! - et ceux de l'Office national d'assainissement (Onas) et de la Sonede, ainsi qu'avec des urbanistes. Enfin, j'ai eu une entrevue avec Riadh Bettaieb, ministre de l'investissement et de la coopération internationale, l'interlocuteur direct de l'AFD au sein du gouvernement tunisien. J'ai pu apprécier la haute technicité de nos interlocuteurs, dont beaucoup ont été formés en France, mais aussi la force des attentes vis-à-vis de notre pays et l'enthousiasme éprouvé à bâtir un pays nouveau, en relevant les défis du développement.

Le projet structurant RFR se heurtait au choix du chef de file ; le gouvernement a finalement décidé que la société RFR serait chargée de la construction de la ligne et la SNCFT de son exploitation. Cela ressemble fort au partage des tâches entre la RATP et la SNCF...

Il existe en Tunisie un logement social de fait, un habitat populaire issu d'une urbanisation spontanée, sur des terrains cédés au mépris des règles générales de l'urbanisme. La construction des maisons s'échelonne dans le temps, les étages s'ajoutent les uns aux autres à mesure que les familles s'agrandissent. C'est l'Agence de rénovation urbaine qui installe ensuite l'électricité, l'eau et l'assainissement, qui aménage les rues, tandis que le ministère de l'éducation construit des écoles. A Bizerte, j'ai visité le quartier d'Oued Roumine, très à l'écart du centre-ville et du port, où la sécurisation des capacités de production et d'adduction d'eau potable coûtera 40 millions d'euros en cinq ans. Les quartiers de Hached et Bir Massyougha sont situés loin du centre, là où les terrains sont bon marché : leur rattachement aux réseaux de transport et d'approvisionnement coûte donc très cher. Les habitants m'ont accueillie de façon très conviviale, mais ils m'ont fait part de leurs attentes vis-à-vis des institutions tunisiennes et de la France.

En Tunisie, l'AFD intervient aux côtés de la KFW allemande et des bailleurs européens et internationaux, et elle est souvent tête de réseau, même pour des projets où elle ne participe que très faiblement : cela s'explique par les liens noués avec les responsables tunisiens, mais aussi par le fait que notre expertise est reconnue et recherchée. Toutefois, l'action de la France n'est pas toujours suffisamment visible : notre ambassade réclame une communication plus offensive. Le soutien à des micro-projets, en lien avec les ONG tunisiennes, va dans ce sens, alors que le manque de relais dans la société civile avait empêché la France de percevoir les prémices de la révolution tunisienne.

Nos engagements résistent aux changements politiques. En Tunisie, l'AFD a continué à travailler chaque jour lors de la période troublée de la révolution. La pérennité de l'aide est précieuse.

Je souhaite que la France tienne les promesses faites à Deauville il y a plus d'un an, sous le gouvernement précédent : le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius m'a donné des assurances en ce sens, mais les contraintes budgétaires sont fortes, qui expliquent certains délais... Je souhaite aussi, bien sûr, que l'on respecte le processus démocratique en cours. Il est important que la transition démocratique se passe bien en Tunisie, car ce pays sert d'exemple au Maghreb et à toute la région. Je crois nécessaire de soutenir des projets structurants dans les pays en développement. Lors d'une conférence sur le Maghreb à Strasbourg, Alexandre Adler appelait la France à renforcer son aide technique et financière aux Tunisiens, dans cette période où des débats de fond traversent la société. J'ajoute que si les touristes sont revenus, la part des Français est en recul.

M. Philippe Marini , président . - Considérez-vous que l'argent public ainsi dépensé l'est à bon escient ? Y a-t-il lieu d'adresser à l'administration des remarques ou des questions ? Bref, tout va-t-il aussi bien que vous semblez le dire ?

M. Aymeri de Montesquiou . - L'APD bénéficie-t-elle aux entreprises françaises ?

M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - Je l'ai dit, les aides sont déliées : l'AFD veille au respect des règles applicables aux marchés publics.

Pour répondre au président Marini, l'AFD est un outil très performant, le bras armé de notre aide publique, dans les pays en développement et ailleurs, puisqu'il existe différentes sortes de prestations en fonction de la richesse des pays : aides directes, prêts bonifiés, prêts simples. Les interventions, dont la gamme est particulièrement large, sont très appréciées à l'étranger.

La France a intérêt à rester présente à l'étranger, et pas seulement lors des crises humanitaires. On a longuement débattu des prêts - non bonifiés - accordés par l'AFD en Chine. Lors du tremblement de terre du Sichuan qui a fait 200 000 morts, notre intervention humanitaire a eu des prolongements lors de la reconstruction, et nous avons alors financé, par exemple, des équipements de méthanisation pour les entreprises agricoles. Dans cette région de 80 millions d'habitants, notre présence a été fort appréciée. Les revenus des prêts suffisent à couvrir les frais de fonctionnement de l'AFD en Chine, où travaillent une quinzaine de salariés. Or les interventions de l'agence contribuent à ouvrir des marchés aux entreprises françaises, par exemple dans le domaine du chauffage urbain.

Mme Fabienne Keller , rapporteure spéciale . - En Tunisie, j'ai eu le sentiment que l'Agence faisait un bon usage des fonds qui lui sont versés : elle accorde surtout des prêts pour des investissements techniques, et quelques subventions d'un montant beaucoup plus faible pour des projets environnementaux ou la formation professionnelle. Le plus souvent, il s'agit de prêts souverains.

Ces interventions profitent-elles à nos entreprises ? La Tunisie réalise 30 % de ses échanges avec la France, dans les deux sens ; de plus en plus d'entreprises françaises sous-traitent là-bas une partie de leurs activités, et les Tunisiens espèrent une nouvelle implantation d'une entreprise automobile européenne. Place de Barcelone, j'ai vu le même tramway Citadis qu'à Strasbourg : Alstom a remporté l'appel d'offres. J'attire votre attention sur les limites de l'aide liée : la gare de Tunis est un conservatoire de vieux trains dépareillés, venus de Hongrie et d'ailleurs, qu'il est très difficile d'entretenir.

La Tunisie est un Etat industrialisé, où le régime Ben Ali, malgré ses graves travers, a fait scolariser tous les enfants et créé des universités dans l'ensemble du pays. Ce n'est donc pas une aide humanitaire que nous apportons, mais un soutien à l'économie du pays et à un Etat en voie de consolidation. Je l'ai dit, la Tunisie sert de modèle, et il est important que la transition s'y déroule correctement. La situation alimentaire n'est pas bonne. La communauté internationale, et la France au premier chef, doivent être aux côtés du peuple tunisien.

Sans doute l'aide publique des pays européens pourrait-elle être mieux coordonnée, grâce à un système formalisé de reconnaissance mutuelle : de même que la France est chef de file en Tunisie, de même la Belgique, l'Allemagne ou le Royaume-Uni pourraient l'être ailleurs, compte tenu de leurs liens historiques avec tel ou tel pays. Cela éviterait les doublons et rendrait l'aide plus efficace : la KFW allemande ne compte que deux représentants pour toute la Tunisie...

M. Éric Doligé . - J'ai cru comprendre à vos propos que des prêts étaient accordés pour l'implantation d'entreprises automobiles. Finance-t-on des délocalisations ?

La Tunisie est peut-être un exemple de démocratie, mais la fuite des cerveaux ne met-elle pas en péril son économie ?

M. Jean Arthuis . - On peut s'étonner que l'AFD intervienne en Chine et au Brésil : il est cocasse de voir ces pays nous prêter de l'argent pour que nous leur venions en aide. Yvon Collin nous assure cependant que cela a un effet d'entraînement pour les entreprises françaises...

Y a-t-il une vraie synergie entre les aides de l'AFD et celles de l'Europe, auxquelles est consacrée une partie des 20 milliards d'euros de la contribution française au budget de l'Union ?

Des zones d'activité se développent au Maghreb, attirant des industries et des centres d'appels téléphoniques, mais y a-t-il là une vraie stratégie ?

Mme Fabienne Keller , rapporteure spéciale . - Eric Doligé m'a mal comprise : je disais que la Tunisie réalise 30 % de ses échanges commerciaux avec la France, en partie parce que des industriels français ont localisé une partie de leur production en Tunisie.

Tous les pays en développement souffrent de la fuite des cerveaux, d'autant plus qu'ils sont plus pauvres : paradoxalement, le Nord aspire et pompe les compétences du Sud. La Tunisie est relativement épargnée, même si nos hôpitaux fonctionnent en grande partie grâce à des médecins formés là-bas ; en revanche la situation est dramatique à Haïti, île vidée de ses élites et de sa classe moyenne par la dictature et les chocs climatiques successifs.

Jean Arthuis peut légitimement s'interroger sur la présence de l'AFD en Chine et au Brésil, mais le budget de l'aide au développement pour ces pays inclut les frais d'écolage des étudiants chinois et brésiliens qui étudient en France. Quant aux prêts, ils sont modestes au regard du PIB de ces pays.

M. Jean Arthuis . - Ils servent surtout à occuper l'AFD...

Mme Fabienne Keller , rapporteure spéciale . - Au Brésil, la France et les entreprises françaises sont implantées depuis longtemps. La présence en Chine est plus récente.

M. Yvon Collin , rapporteur spécial . - Malgré une certaine compétition, la Banque européenne d'investissement, la KFW et l'AFD cherchent bien à coordonner leur action, et ont même décidé de mettre en place un système de reconnaissance mutuelle afin qu'un pilote soit désigné pour chaque opération.

Mme Fabienne Keller , rapporteure spéciale . - C'est indispensable, car il est terrible pour les gestionnaires de devoir s'adresser à tant d'établissements, pour des projets souvent limités dans le temps et alors que ces pays sont souvent mal organisés. Les Européens n'arriveront pas à s'entendre pour désigner une ambassade chef de file, mais c'est sans doute possible pour l'aide au développement.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de leur communication à M. Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information .

ANNEXES
ANNEXE I : LISTE DES ENGAGEMENTS INFRASTRUCTURES DE L'AFD (2008-2012)

Liste des engagements de l'AFD dans le domaine des infrastructures (octroi 2008-2012, situation arrêtée fin mars 2012)

(en euros, sauf indication contraire)

Les lignes dont le texte est barré correspondent à des projets annulés.

Source : AFD

ANNEXE II : LISTE DES ENGAGEMENTS INFRASTRUCTURES DE PROPARCO (2006-2011)

Liste des engagements de PROPARCO dans le domaine des infrastructures (2006-2011)

(en euros, sauf indication contraire)

Les lignes dont le texte est barré correspondent à des projets annulés.

Source : PROPARCO

ANNEXE III : LISTE DES ENGAGEMENTS DE L'AFD EN TUNISIE

Liste des engagements de l'AFD en Tunisie (en cours au 15 juin 2012)

(en euros, sauf indication contraire)

Source : AFD

ANNEXE IV : PROGRAMME DE VISITE EN TUNISIE DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE FABIENNE KELLER

Dimanche 24 juin 2012

18h30 : Revue de portefeuille de l'agence.

Lundi 25 juin 2012

9h00 : Visite de la Société des transports de Tunis (TRANSTU) : Mme Sarra Rejeb, directrice générale

9h30 : Visite de la gare de Barcelone.

11h30 : Visite de la SNCFT : M. Sami Khanfir, Directeur Central de l'Infrastructure ;

13h00 : Bailleurs de fonds : Mme Françoise Millecam et M. Régis Méritan (Délégation de la Commission européenne), M. Malek Bakir (BEI), M. Markus Schlomman (KFW)

15h00 : Audience avec M. Riadh Bettaieb, ministre de l'investissement et de la coopération internationale ;

16h30 : Visite du centre de formation Ibn Sina-Kabaria - M. Hamza Elfil, directeur général de l'agence tunisienne de la formation professionnelle

20h30 : Urbanistes tunisiens

Mardi 26 juin 2012

9h00 : Visite des quartiers populaires à Bizerte - M. Mohamed Salah Arfaoui, Président directeur général de l'Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (ARRU)

15h00 : Visite Agence française de développement

ANNEXE V : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES LORS DU DÉPLACEMENT EN TUNISIE

- Agence de réhabilitation et de rénovation urbaine (ARRU)

M. Mohamed Salah Arfaoui, Président directeur général

M. Fehti Mansouri, Directeur général adjoint

- Banque européenne d'Investissement (BEI)

M. Robert Feige, Représentant de la BEI à Tunis

M. Malek Bakir, Représentant adjoint

- Délégation de la Commission européenne

Mme Françoise Millecam, Chef de coopération

M. Régis Méritan, Premier secrétaire

- Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW)

M. Markus Schlomann

- Ministère de la culture

M. Denis Lesage, Architecte

- Ministère de l'investissement et de la coopération internationale

M. Riadh Bettaieb, Ministre

M. Lotfi Trifa, Directeur, unité de la coopération bilatérale

M. Adel Ayari, Chef de service, unité de la coopération bilatérale

- Office national de l'assainissement (ONAS)

M. Khalil Attia, Président directeur général

- Société des transports de Tunis (TRANSTU)

Mme Sarra Rejeb, Directrice générale

M. Salah Belaïd, Directeur adjoint

M. Noureddine Labidi, Directeur du réseau bus

M. Mongi Ben Fredj, Chef du département développement et finances

M. Thabet Labidi, Secrétaire général

- Société nationale des chemins de fer tunisiens (SNCFT)

M. Samir Khanfir, Directeur central de l'infrastructure

M. Chedly Guizani, Directeur du département planification et contrôle de gestion

Mme Latifa Jordak, Directrice de la communication

- Société nationale d'exploitation et de distribution des eaux (SONEDE)

M. Mohamed Mogzen, directeur

- Union bancaire pour le commerce et l'industrie (UBCI)

M. Abderrezek Zouari, Président du conseil d'administration

- URBA - CONSULT

M. Morcheb Chabbi, Président directeur

- Autres personnalités

M. Hamza Elfil, Directeur du centre de formation professionnelle Kabaria Ibn Sina

Mme Henda Gafsi, Présidente de l'Association tunisienne des urbanistes

M. Mahmoud Ben Romdhane, Economiste

M. Hichem Turki, Directeur général du pôle de compétitivité de Sousse

M. Abderrazek Zouari, ancien ministre du développement régional

ANNEXE VI : PRÉSENTATION DE LA SOCIÉTÉ TRANSTU

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ANNEXE VII : LES INTERVENTIONS DE L'AFD EN TUNISIE DANS LE SECTEUR DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

ELÉMENTS DE CONTEXTE

Principal bailleur de fonds du secteur de la formation professionnelle, l'AFD est impliquée pour soutenir le développement de la formation professionnelle en Tunisie depuis 1996, date à laquelle un vaste programme de mise à niveau de la formation professionnelle a été lancé. Baptisé MANFORME - Mise à Niveau de la Formation Professionnelle et de l'Emploi, ce programme visait à améliorer l'efficacité du système de formation de façon à le rendre plus adapté aux besoins des entreprises, avec pour objectif central l'amélioration de l'employabilité des nouveaux entrants sur le marché du travail.

Cet accompagnement s'articule autour de 3 principes, centrés sur l'idée d'une formation véritablement professionnalisante :

• systématiser l'approche par les compétences ;

• favoriser l'alternance afin d'optimiser l'utilisation du dispositif et l'insertion ;

• soutenir le partenariat avec les branches professionnelles, pour favoriser les synergies entre le monde de la formation et le secteur privé.

Démarche pionnière dans la région Méditerranée, ce mode opératoire a depuis été mis en oeuvre dans de nombreux pays d'intervention de l'AFD, au Maghreb et ailleurs (Maroc, Sénégal, Vietnam...).

RÉALISATIONS

Trois prêts successifs à taux d'intérêt bonifiés ont été mis en place entre 1997 et 2010, au profit du ministère en charge de la formation professionnelle, pour un montant de 73 millions d'euros. Ces financements ont ainsi contribué à la création ou la réhabilitation de 24 centres de formation, représentant un flux annuel de l'ordre de 13 000 apprenants, dans tous les secteurs d'activité (industrie, tourisme, agriculture...).

Deux projets de financement de création ou restructuration de quatre centres de formation professionnelle, pour un montant total de 17,8 millions d'euros en subvention, en application de l'accord de gestion concertée des migrations et du développement solidaire, sont par ailleurs en cours d'exécution.

Ces projets concernent :

(i) la réhabilitation du centre en soudure et construction métallique de Menzel Bourguiba (Bizerte) - travaux en cours d'achèvement, réalisation des programmes de formation en cours de finalisation, formation des formateurs à venir dans l'été, en vue d'une inauguration du centre à l'automne 2012 . Financement français : 2,5 millions d'euros ;

(ii) la création d'un centre dans les métiers du bâtiment de Kabaria-Ibn Sina (grand Tunis) - même état d'avancement que Menzel Bourguiba . Financement français : 7,2 millions d'euros ;

(iii) la création du centre en soudure et construction métallique de Médenine - démarrage des travaux en février 2012, finalisation des infrastructures prévue en avril 2013, activités d'ingénierie de formation en cours . Financement français : 2,1 millions d'euros ;

(iv) la restructuration du centre de formation de Mghira (grand Tunis) dans les métiers de l'aéronautique, afin de faire de cet établissement un centre vitrine tête de réseau fédérant plusieurs centres. - Instruction du projet finalisée ; chronogramme de démarrage des activités en cours de finalisation en vue du lancement des 1ers appels d'offre . Financement français : 5,7 millions d'euros.

Deux subventions ont par ailleurs été successivement accordées à la Tunisie pour soutenir l'implication des professionnels dans la définition des orientations du secteur de la formation. Les branches professionnelles tunisiennes s'appuient pour cela sur leurs homologues françaises, avec qui elles établissement des partenariats favorisant le partage d'expériences.

LA COMPLÉMENTARITÉ AVEC LES INTERVENTIONS DE L'AFD SUR LES QUESTIONS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET D'EMPLOI

Dans le contexte post-14 janvier 2011, le futur politique et social de la Tunisie apparaît plus que jamais étroitement lié à la capacité qu'auront les pouvoirs publics à offrir des perspectives de formation et d'emploi à la hauteur des défis démographiques et économiques, notamment pour les moins de 29 ans, qui représentent plus de la moitié de la population. Présente auprès de ses partenaires pour contribuer au développement de meilleures synergies entre le monde de la formation et celui de l'entreprise, l'AFD, qui intervient aussi bien sur la formation professionnelle, dans l'enseignement supérieur professionnalisant, que sur l'emploi ou l'entreprenariat des jeunes, est aujourd'hui plus que jamais mobilisée pour accompagner les autorités tunisiennes sur les questions de formation pour l'emploi, notamment des jeunes.

C'est dans cet esprit qu'a été signé en juin 2011 un prêt de 15 millions d'euros qui vise à appuyer la création de l'Ecole Nationale des Ingénieurs de Bizerte (ENIB). A terme, 1 200 étudiants seront accueillis dans cette école dont la première promotion d'ingénieurs, disposant d'une solide formation scientifique et technique, sortira diplômée à l'été 2012.

Le Plan d'Appui à la Relance, pour lequel la France a souhaité mobiliser les financements de l'AFD à travers la mise à disposition du gouvernement tunisien d'un prêt de 185 millions d'euros, s'inscrit également dans cette démarche d'accompagnement des dynamiques d'emploi. En effet, sur les quatre axes d'intervention prioritaires retenus par les bailleurs de fonds impliqués sur ce plan d'appui (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Union européenne, AFD), la France a choisi de concentrer son effort sur les mesures touchant à l'emploi et au secteur financier, en soutenant les réformes mises en oeuvre, autour des priorités suivantes :

- la préservation des emplois menacés, accompagnement à la recherche active d'emploi à travers le programme AMAL, et développement de l'entreprenariat et de la micro-entreprise ;

- l'appui aux réformes de l'environnement des affaires, notamment autour du capital investissement et de la micro-finance, afin de moderniser le secteur financier et à travers lui les entreprises pour, in fine , favoriser la création d'emplois.

LES PERSPECTIVES

La démarche pilote amorcée en Tunisie il y a une quinzaine d'années autour de l'idée d'une indispensable implication des professionnels dans la définition des besoins et des orientations du système de formation est aujourd'hui plus que jamais d'actualité, et mérite d'être encore renforcée, afin de permettre au secteur d'effectuer un saut qualitatif significatif.

La poursuite par la France des projets de soutien à la formation professionnalisante et à l'emploi permettra de contribuer à la modernisation du secteur et à son adaptation, à travers :

- un accompagnement à l'évolution du mode de gouvernance des dispositifs de formation, qui passe par une plus grande autonomisation des centres de formation ;

- un renforcement du rôle des acteurs privés et de véritables partenariats public-privé, y compris dans la gestion d'opérateurs de formation ;

- une amélioration du système de formation des formateurs, et un appui au développement de l'esprit d'entreprise, à travers des projets de soutien à l'entreprenariat des jeunes, pour qu'une véritable culture de l'entreprenariat puisse se développer ;

- un accompagnement global à la réflexion du ministère de la formation professionnelle et de l'emploi sur les perspectives d'évolution du dispositif de formation et sur les politiques actives d'emploi (financement d'études, d'ateliers de travail...).

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* ¹ Votre rapporteur spécial Yvon Collin n'a pas pu participer à ce déplacement. Il s'est toutefois rendu au siège de l'AFD de Tunis et a rencontré les équipes du bureau tunisien de l'agence lors d'un déplacement en Tunisie, au sein d'une délégation du bureau de la commission des finances, effectué dans le pays du 22 au 24 mars 2012 (cf. infra).

* ² Conduite par son président Philippe Marini, la délégation de la commission des finances était également composée de cinq autres sénateurs : votre rapporteur spécial Yvon Collin, Aymeri de Montesquiou et Roland du Luart, vice-présidents, ainsi que Jean Vincent Placé et Michel Berson. Reprises par ailleurs dans le présent rapport, les conclusions de ce déplacement ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information : Sénat, rapport n° 636 (2011-2012) : « L'Egypte, la Libye et la Tunisie un an après les « printemps arabes » ».

* ³ Source : Banque mondiale, The Costs to Developing Countries of Adapting to Climate Change , 2009.

* ⁴ Source : OCDE, 2010.

* ⁵ Comité interministériel de la coopération internationale et du développement.

* ⁶ Build, operate and transfer .

* ⁷ Le 25 octobre 2012, le Conseil d'administration de l'AFD a adopté son POS pour les années 2012-2016.

* ⁸ Réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ⁹ Kreditanstalt für Wiederaufbau (en français : établissement de crédit pour la reconstruction). La KFW est l'homologue de l'AFD en Allemagne pour les interventions dans les pays en développement. Il s'agit d'un établissement bancaire exerçant d'autres missions de financement d'intérêt public.

* ¹⁰ Department for international development (en français : département du développement international). Il s'agit du département ministériel de l'administration britannique en charge de l'APD.

* ¹¹ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit.

* ¹² Lux. Development SA , ou agence d'exécution et de coopération au développement budgétaire.

* ¹³ Réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.

* ¹⁴ Les conventions de financement de PROPARCO comportent également des dispositions permettant de prononcer le défaut ou de suspendre les versements si les fonds ne sont plus affectés au projet. Plus généralement, en cas d'évènement susceptible de mettre le projet en péril, PROPARCO peut décider de suspendre le versement des fonds, voire de prononcer l'exigibilité anticipée du prêt et demander ainsi le remboursement immédiat de tout ou partie des sommes dues au titre du prêt.

* ¹⁵ Japan international cooperation agency (en français : agence de coopération internationale japonaise).

* ¹⁶ Société allemande d'investissement et de développement.

* ¹⁷ Société néerlandaise pour le financement du développement.

* ¹⁸ Commonwealth development corporation.

* ¹⁹ Formée en France, Mme Rejeb a précédemment occupé les fonctions de directrice générale des transports terrestres.

* ²⁰ Japan international cooperation agency (en français : agence de coopération internationale japonaise).