N° 109
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 novembre 2010 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM),
Par M. Yann GAILLARD,
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc , Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Mesdames, Messieurs,
L'archéologie en milieu immergé constitue une discipline exigeante, pratiquée à haut niveau par un nombre très restreint de spécialistes dans le monde. La France a indiscutablement fait figure de précurseur dans ce domaine, et constitue toujours un modèle et une référence pour les pays étrangers souhaitant mieux connaître et mieux gérer leur patrimoine subaquatique et sous-marin.
Cette discipline est, dans notre pays, placée sous la responsabilité du Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM), service à compétence nationale du ministère de la culture et de la communication, et héritier de la direction des recherches archéologiques sous-marines créée par André Malraux en 1966.
L'archéologie sous-marine, et avec elle le DRASSM, connaît aujourd'hui d'importantes mutations, parmi lesquelles l'élévation du niveau des exigences scientifiques imposées aux archéologues, l'augmentation potentielle du nombre des biens culturels maritimes à protéger, ou le nécessaire développement de l'archéologie préventive en milieu immergé.
De nouveaux enjeux surgissent également, tenant à la préservation de relations harmonieuses avec le monde des archéologues bénévoles, inventeurs de la discipline, ou à la gestion du retentissement médiatique de certaines découvertes, dont la plus emblématique est certainement celle du fameux « buste de César » dans le lit du Rhône.
Dans ce contexte, le DRASSM a vu son action reconnue et confortée par le ministère de la culture et de la communication, à travers la construction de locaux neufs situés plage de l'Estaque, à Marseille, mais aussi et surtout par le lancement de la construction d'un nouveau navire de recherche baptisé André-Malraux . De ce point de vue, et pour filer la métaphore maritime, le département fait figure de « havre » abrité de la rigueur budgétaire...
Le présent rapport retrace les résultats d'une mission de contrôle sur pièces et sur place conduite de janvier à novembre 2010. Il s'appuie sur une documentation abondante fournie par le DRASSM et la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication, ainsi que sur des contributions écrites, sollicitées ou spontanées, de représentants de l'archéologie sous-marine professionnelle et amateur. Seize auditions ont en outre été menées au Sénat et complétées par un déplacement à Arles et Marseille les 30 septembre et 1 er octobre 2010.
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
|
1. Le Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines est un service à compétence nationale (SCN) relevant de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication. Sa création a résulté de la fusion, en 1996, de la Direction des recherches archéologiques sous-marines (DRASM) et du Centre national de recherches archéologiques subaquatiques (CNRAS). 2. Le DRASSM a pour missions d'inventorier, d'étudier, de protéger, de conserver et de promouvoir le patrimoine archéologique national subaquatique et sous-marin . 5 000 épaves sont actuellement dénombrées dans les eaux françaises et le gisement des seules eaux métropolitaines est estimé entre 15 000 et 20 000. La ratification par la France de la convention UNESCO du 2 novembre 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique pourrait porter le nombre d'épaves sous juridiction française à 100 000, voire 150 000. 3. Les moyens annuels du DRASSM avoisinent le million d'euros, partagés à parts égales entre le fonctionnement et les interventions. La masse salariale représente 2,4 millions d'euros et les ressources propres demeurent très résiduelles. Il convient de clarifier la trajectoire d'évolution des emplois au sein du département, les besoins exprimés par son directeur n'étant pas compatibles, à court terme, avec l'objectif de stabilisation affirmé par l'administration centrale. 4. Le DRASSM dispose de locaux neufs sis plage de l'Estaque à Marseille. Entre les premières études de faisabilité réalisées par l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et l'installation définitive du département, huit années se seront écoulées, durant lesquelles le coût du projet aura quasiment doublé, passant de 3,7 à 6,2 millions d'euros. 5. En dépit de la qualité reconnue de l'archéologie sous-marine française, cette discipline accuse, au niveau scientifique, un certain retard sur l'archéologie terrestre. Ce retard est imputable aux difficultés propres à la discipline, qui s'effectue dans un milieu potentiellement hostile, et requérant des compétences techniques de haut niveau que ne possèdent qu'un faible nombre de spécialistes. Il tient également au fonctionnement autarcique du département, qui a longtemps retardé l'éclosion de partenariats scientifiques fructueux et atteste de la nécessité pour l'administration centrale d'exercer une tutelle scientifique assidue et exigeante. 6. Les spécificités de l'archéologie sous-marine conduisent à concentrer les soutiens financiers sur un faible nombre de structures , entretenant souvent des relations très étroites avec le DRASSM. De la même manière, bon nombre d'opérations subventionnées par le DRASSM sont conduites sous la responsabilité de ses propres agents. Si cette concentration s'explique par le faible nombre de structures de haut niveau pouvant prétendre à des concours financiers, elle n'en implique pas moins une vigilance constante de la part des autorités de tutelle. 7. La soumission des dossiers d'opérations aux commissions interrégionales de la recherche archéologique (CIRA) contribue, depuis peu, à élever le niveau scientifique de ces opérations. 8. Les découvertes archéologiques en milieu immergé suscitent fréquemment l'intérêt des médias, comme en atteste la découverte du désormais fameux « buste de César » dans le lit du Rhône. Retentissement médiatique et rigueur scientifique n'allant pas toujours de pair, le DRASSM doit veiller à la qualité de la vulgarisation et de la communication auxquelles donnent lieu ces découvertes. 9. L'archéologie préventive demeure balbutiante en milieu immergé , faute de diffusion du « réflexe préventif » chez les aménageurs comme au sein des services de l'Etat, et en l'absence d'opérateur qualifié pour procéder aux opérations. La création d'une cellule subaquatique au sein de l'INRAP, l'éclosion de nouveaux opérateurs privés et l'extension de la redevance d'archéologie préventive au milieu immergé apparaissent comme une nécessité. 10. Les relations parfois conflictuelles entre le DRASSM et les plongeurs indépendants tiennent à la professionnalisation de la discipline et à l'élévation du niveau des exigences scientifiques, mais aussi à la « captation » des succès médiatiques par les équipes professionnelles ou aux incompréhensions suscitées par l'évolution de la réglementation (nouvelles procédures d'examen devant les CIRA, durcissement de la réglementation hyperbare). Ce phénomène, ressenti comme un déficit manifeste de considération, doit être atténué par des actions de formation dédiées aux bénévoles, dans lesquelles le DRASSM s'est récemment engagé. 11. Depuis le désarmement du navire Archéonaute en 2005, le DRASSM est dépourvu d'équipement opérationnel pour mener à bien ses missions. Le 30 octobre 2009, le ministre de la culture et de la communication a ainsi annoncé la construction d'un nouveau navire baptisé André-Malraux . 12. Le nouveau navire est un équipement particulièrement performant, disposant d'un système de positionnement dynamique et permettant de fouiller des épaves profondes. Des interrogations persistent sur le dimensionnement de ce projet, dans la mesure où l'archéologie sous-marine s'opère avant tout sur la frange côtière. La location ponctuelle d'un navire perfectionné, assortie de la construction d'un navire côtier plus léger et moins coûteux, aurait donc pu constituer une solution alternative. 13. La décision de construire le nouveau navire a relevé du seul ministère de la culture et de la communication. Le Secrétaire général de la mer confirme néanmoins que l'intégration de l' André-Malraux à la fonction garde-côtes, son utilisation mutualisée et son concours à la conduite d'une politique maritime intégrée ne seraient pas conditionnés au bon vouloir du DRASSM ou à la disponibilité du navire hors missions archéologiques, et qu'il « n'était pas question que le bateau échappe » à cette démarche. 14. Le coût total du projet est estimé à 8,6 millions d'euros. Cet investissement induira vraisemblablement des coûts complémentaires, liés à l'équipement du navire et à son fonctionnement. Il conviendra que le DRASSM y pourvoie à moyens constants . 15. Il est particulièrement regrettable que les recherches de mécénat se soient révélées infructueuses pour le financement de l' André-Malraux , alors même que les prédécesseurs de l'actuel ministre de la culture avaient manifesté le souhait de limiter la contribution du budget de l'Etat au projet. 16. La construction du navire a débuté en 2010 à La Ciotat. 8,6 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommées. Ces crédits ont été redéployés en gestion à partir de dotations initialement dévolues aux centres de conservation et d'études archéologiques. La décision de construire l' André-Malraux n'a donc, à ce stade, jamais été retracée dans les projets et rapports annuels de performance soumis au Parlement . 17. 5,6 millions d'euros de crédits de paiement complémentaires devraient être demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Compte tenu des modalités de budgétisation retenues en AE, il semble plus opportun de financer le projet par des CP entièrement redéployés en gestion. Il n'est, en effet, pas de bonne méthode de solliciter du Parlement l'ouverture de crédits destinés à « payer la facture » d'un projet parvenu à son terme et qu'il n'a pas autorisé expressément . |
I. LES MISSIONS ET LES MOYENS DU DRASSM
Le DRASSM est un service à compétence nationale (SCN) relevant de la direction générale des patrimoines du ministère de la culture et de la communication. Sa création a résulté de la fusion, en 1996, de deux entités :
1) la Direction des recherches archéologiques sous-marines (DRASM), créée en 1966 sous le ministère Malraux, dont la mission était la sauvegarde et la protection juridique et physique du patrimoine archéologique sous-marin sur l'ensemble des eaux territoriales françaises. Chargée d'assurer la mise en valeur, l'étude et la protection du patrimoine archéologique sous-marin, cette direction recensait, expertisait et cartographiait les découvertes. Elle délivrait également les autorisations de prospection, instruisait les dossiers de demande de fouilles et en contrôlait l'exécution ;
2) le Centre national de recherches archéologiques subaquatiques (CNRAS), créé par arrêté du 23 janvier 1980 et installé à Annecy. Ce centre exerçait une mission de conseil auprès des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) en matière de recherches archéologiques subaquatiques , de formation des plongeurs, de contrôle scientifique des opérations archéologiques et de traitement des mobiliers.
Cette fusion avait pour objet, selon le ministère de la culture et de la communication, de « mutualiser matériels et compétences » , dans le prolongement de l'adoption de la loi n°89-874 du 1 er décembre 1989, relative aux biens culturels maritimes.
A. PROTÉGER ET PROMOUVOIR LE PATRIMOINE IMMERGÉ
1. Le patrimoine immergé
a) Pourquoi chercher sous l'eau ?
Votre rapporteur spécial s'est, à titre liminaire, interrogé sur l'intérêt que pouvait présenter le développement de la recherche archéologique en milieu immergé. La première réponse, qui est aussi la plus évidente, est que les milieux subaquatiques et sous-marins recèlent au moins autant d'objets archéologiques que le milieu terrestre ( cf. infra ), et que l'étude et la collecte de ces vestiges présentent le même intérêt scientifique et patrimonial qu'en matière d'archéologie terrestre. Les milieux subaquatiques et sous-marins sont d'abord de grands pourvoyeurs d'information sur les échanges commerciaux, à travers les cargaisons retrouvées ou l'étude des ports , ainsi que sur l'architecture navale telle que révélée par les épaves. Compte tenu de la modification du niveau des eaux, le milieu subaquatique peut également faire progresser les connaissances scientifiques sur les habitats autrefois terrestres, et peu à peu submergés par la montée des eaux naturelle ou artificielle.
Le milieu immergé recèle, de surcroît, des objets dont le degré de conservation est souvent supérieur à celui des objets enterrés, soit en raison de leur profondeur, qui les met à l'abri des perturbations liées à l'activité humaine , soit parce que les milieux anaérobies permettent une conservation spectaculaire de matériaux organiques , tels que les bois, cuirs, textiles ou fibres végétales.
Le DRASSM fait également valoir que le repérage des épaves contemporaines répond à des enjeux de sécurité et protection de l'environnement . Des bases de données des épaves contenant des carburants fossiles, des produits chimiques, toxiques, fissiles ou explosifs sont ainsi constituées depuis les années 1980.
L'archéologie immergée présente enfin un intérêt indiscutable en matière de développement économique . L'exemple le plus emblématique en est probablement l'essor du musée départemental d'Arles-antique, dû à la remontée d'objets archéologiques de premier plan trouvés au fond du Rhône. D'une manière générale, et ainsi que votre rapporteur spécial le montrera dans les développements qui suivent, les responsables d'institutions muséales mettent en évidence l'effet « catalyseur » sur la fréquentation des collections remontées des fonds marins.
b) Un gisement appelé à grandir ?
5 000 épaves sont actuellement dénombrées dans les eaux françaises et le gisement des seules eaux métropolitaines est estimé entre 15 000 et 20 000. Selon le DRASSM, l'aire de compétence sur laquelle s'exerce la législation française en matière d'épaves et de biens culturels maritimes s'étend aujourd'hui à la mer territoriale et, par délégation, à la zone contiguë, soit 550 000 kilomètres carrés d'espaces maritimes.
Néanmoins, la ratification par la France de la convention UNESCO du 2 novembre 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique pourrait étendre cette aire à la zone économique exclusive , soit 11 millions de kilomètres carrés, ce qui porterait le nombre d'épaves sous juridiction française à 100 000, voire 150 000.
Le rapport du directeur du DRASSM relatif au projet de navire André-Malraux précise que « « Si la France s'est abstenue lors du vote de ce texte, elle a en revanche ratifié d'emblée, comme tous les pays présents, les règles, annexées à la convention, relatives aux interventions sur le patrimoine culturel subaquatique, qui renforcent notablement le rôle des organismes spécialisés dans la gestion des patrimoines immergés. En outre, en dépit de ses réticences initiales à l'égard d'un document dont elle jugeait la rédaction inappropriée en matière de protection du droit du pavillon, la France a décidé, à l'initiative du ministère de la culture et de la communication, d'amorcer le 17 novembre 2008 des négociations avec l'UNESCO afin de ratifier à son tour la convention de 2001. »
2. Les missions du DRASSM
La législation française en matière de protection du patrimoine immergé est, selon le directeur du DRASSM, « tout à la fois très ancienne et singulièrement récente car périodiquement rajeunie. Fondée sur le droit romain qui ne concevait pas le naufrage comme une rupture de propriété, étayée par de très nombreux textes qui, depuis François I er au XVI ème siècle, et surtout Colbert, au XVII ème siècle, ont toujours fait valoir le droit de l'Etat sur les vestiges demeurés sans maître en mer ou sur le fond de la mer, la législation française n'a cessé de placer l'épave sous la protection de l'autorité publique ».
a) L'arrêté du 16 décembre 1998
Aux termes de l'arrêté du 16 décembre 1998 érigeant le DRASSM en service à compétence nationale, ce département a pour missions d'inventorier, d'étudier, de protéger, de conserver et de promouvoir le patrimoine archéologique national subaquatique et sous-marin . Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le DRASSM est plus précisément chargé :
1) de veiller à la bonne application des dispositions du code du patrimoine relatives aux biens culturels maritimes et de tous les textes y afférents. On compte, parmi les principales règles applicables à l'archéologie sous-marine , l'obligation de déclaration de toute découverte archéologique, le droit de préemption de l'Etat sur les épaves n'ayant pas de propriétaire connu, l'autorisation préalable de toute intervention sur un site homogène, l'obligation, pour tout inventeur de bien culturel maritime 1 ( * ) , de le laisser en place et d'en faire la déclaration dans les 48 heures, ou encore le principe selon lequel les biens culturels maritimes dont le propriétaire n'est pas susceptible d'être retrouvé appartiennent à l'Etat ;
2) de « gérer le patrimoine archéologique subaquatique et sous-marin » et de contribuer « à l'élaboration de la carte archéologique nationale » ;
3) d'assurer une « mission de conseil et de contrôle scientifique et technique sur tous les chantiers archéologiques dans les domaines relevant de sa compétence, notamment en matière de traitement du matériel et de la documentation recueillis » . Ses agents ont, pour ce faire, vocation à intervenir sur tout chantier de fouilles et à apporter leur assistance scientifique ou technique ;
4) d'encadrer et de former les archéologues plongeurs, français et étrangers, aux techniques de l'archéologie sous-marine ;
5) de faire rapport au Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) de chaque découverte de bien culturel maritime, en vue, le cas échéant, de récompenser les inventeurs ;
6) de recueillir et diffuser l'information et toute documentation relevant du patrimoine sous-marin en publiant ou en participant à des manifestions nationales et internationales.
b) Les principales actions menées
Dans le cadre de l'arrêté de 1998, et outre la mise en oeuvre de ses propres fonctions support (ressources humaines, tâches logistiques et de gestion), le DRASSM assure tout d'abord l'encadrement de deux grands types d'opérations archéologiques :
1) les programmes d'enregistrement , qui consistent à répertorier les biens culturels maritimes (BCM) et à constituer des cartes et autres atlas de ces biens (carte archéologique nationale, cartes archéologiques des Iles Eparses ou des eaux intérieures, atlas des biens culturels de l'arc atlantique, atlas des deux mers, atlas des BCM de l'Hérault, atlas Palm-PACA ou Palm-MED...). Deux programmes collectifs de recherche sont également mis en oeuvre, consacrés à l'exploitation des milieux littoraux en Basse-Normandie et aux ports de Narbonne ;
2) les expertises, sondages et fouilles programmées : fouilles d'épaves, prospections sur le littoral... Pour des raisons qui seront analysées plus loin, l' archéologie préventive occupe en revanche une place très limitée en milieu immergé. En aval de ces opérations, le DRASSM assure également directement la conservation de certaines collections au sein de plusieurs dépôts.
Le DRASSM est, en outre, chargé de diffuser le plus largement les connaissances acquises en matière d'archéologie subaquatique et sous-marine . Cette mission comprend la numérisation et la mise en ligne des fonds photographiques du département, qui sont les plus importants du monde (63 000 phototypes ont été numérisés à ce jour), l'aide à la publication des résultats et l'organisation de colloques ou d'expositions, parmi lesquelles la désormais célèbre exposition César, le Rhône pour mémoire , inaugurée au musée départemental d'Arles-antique, ainsi que la participation à certaines émissions télévisées de vulgarisation ou à certains documentaires. Ressortissent également à cette mission les actions de formation conduites par le DRASSM, et pour lesquelles il nourrit actuellement le projet d'un centre international de formation à l'archéologie sous-marine ( cf. infra ).
Le DRASSM collabore enfin avec d'autres départements ministériels mettant en oeuvre les missions de l'Etat en mer. Il appuie ainsi le service national de douane judiciaire dans la lutte contre le trafic de biens culturels maritimes et participe, aux côtés de l'administration du ministère des affaires étrangères et européennes , aux travaux préparatoires à la ratification de la convention UNESCO de 2001 relative à la protection du patrimoine culturel subaquatique ( cf. infra ).
* 1 L'article L. 532-1 du code du patrimoine dispose que : « Constituent des biens culturels maritimes les gisements, épaves, vestiges ou généralement tout bien présentant un intérêt préhistorique, archéologique ou historique qui sont situés dans le domaine public maritime ou au fond de la mer dans la zone contiguë. »