C. DES PROCÉDURES NON OPTIMALES
1. Des décisions peu homogènes
M. Philippe Melchior, président du Comité de pilotage stratégique de la vidéosurveillance, a expliqué que l'application de la loi du 21 janvier 1995 n'était pas homogène. Cela se traduit en particulier par des décisions divergentes lorsque par exemple une chaîne de magasins implantés sur l'ensemble du territoire dans des conditions similaires décide d'équiper chacune de ses succursales avec de la vidéosurveillance.
2. Le fonctionnement disparate des commissions départementales
La commission départementale des systèmes de vidéosurveillance comprend désormais quatre membres :
- le président, magistrat de l'ordre judiciaire comme la loi le prévoit ;
- un maire, désigné par les associations départementales des maires ;
- un représentant désigné par la ou les chambres de commerce et d'industrie territorialement compétentes ;
- une personnalité qualifiée choisie en raison de sa compétence par le préfet.
Initialement, le décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 fixait à cinq le nombre de membres de la commission. Il prévoyait la présence d'un magistrat de la juridiction administrative. Toutefois, l'article 60 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives a supprimé la présence d'un magistrat de la juridiction administrative.
Le mandat est de trois ans. Il peut être renouvelé une fois.
La commission départementale remplit deux fonctions.
Elle a tout d'abord un rôle consultatif. Elle rend un avis sur chaque demande d'installation de vidéosurveillance.
Elle assure aussi des fonctions de contrôle.
Jusqu'à la loi du 23 janvier 2006, la commission n'avait pas la possibilité de se saisir elle-même des conditions de fonctionnement d'un système de vidéosurveillance. Elle devait être saisie par « toute personne intéressée » -par exemple les personnes rencontrant une difficulté pour faire valoir leur droit d'accès aux images les concernant.
La loi du 23 janvier 2006 a consacré un pouvoir autonome de contrôle sur les conditions de fonctionnement des systèmes de vidéosurveillance. Elle peut émettre des recommandations et proposer la suspension des dispositifs lorsqu'elle constate qu'il en est fait un usage anormal ou non conforme à leur autorisation.
En outre, l'article 4 du décret n° 2006-929 du 28 juillet 2006 permet à la commission de désigner un de ses membres pour collecter des informations relatives aux conditions de fonctionnement d'un système de vidéosurveillance. Cette disposition est censée augmenter et faciliter les activités de contrôle.
Quel bilan peut-on faire des commissions départementales ?
S'agissant de leur rôle consultatif, le bilan est mitigé.
La périodicité des réunions se situe en moyenne entre trois et quatre mois. Dans les départements très urbanisés, les réunions sont toutefois plus fréquentes. Ce délai pose un problème car le silence de l'administration pendant quatre mois vaut rejet de la demande.
Aussi, le ministère de l'intérieur préparerait-il un décret prévoyant qu'en cas de silence de la commission durant trois mois, l'avis est réputé reçu. Ceci permettrait au préfet de statuer sur une autorisation d'installation, dans le délai de quatre mois qui lui est imposé.
La non-permanence de ces commissions, leur petite taille et leur composition en font des organes mal outillés pour développer une expertise technique pointue et pour vérifier la nécessité de chacun des systèmes. Selon la Ligue des droits de l'homme, les membres des commissions départementales se déplaceraient très rarement sur le terrain pour procéder aux vérifications nécessaires.
Si dans les départements les plus urbanisés, le volume de travail permet aux commissions d'acquérir plus rapidement une expertise, ce n'est pas le cas dans les autres départements. Il en résulte des divergences d'appréciation.
En revanche, au crédit de ces commissions, il faut reconnaître que si l'avis est simplement consultatif, en pratique le préfet le suit presque toujours.
S'agissant de leurs fonctions de contrôle, le bilan est assez maigre.
En 2004, 942 contrôles ont été ainsi opérés dont 17 % ont donné lieu à constatation d'infraction.
En 2006, alors que l'on pouvait s'attendre à une hausse des contrôles du fait de l'attribution d'un pouvoir d'autosaisine, leur nombre était en baisse. 869 contrôles avaient été réalisés, dont 22 % avaient donné lieu à la constatation d'infractions.
En 2007, la baisse s'est poursuivie 33 ( * ) . Seulement 483 contrôles ont été effectués au lieu de 869 en 2006. Selon le ministère de l'intérieur, le nombre important de contrôles effectués en 2006 s'expliquerait par des campagnes de contrôles entreprises à l'initiative des services de police et de gendarmerie dans plusieurs départements. Cette pratique ne semble pas avoir été renouvelée cette année. En 2006, 22 % des contrôles effectués avaient donné lieu à la constatation d'une infraction.
Seuls 11 % des contrôles mis en oeuvre en 2007 ont donné lieu à la constatation d'infractions dont les principales se répartissent comme suit :
- fonctionnement de systèmes sans autorisation (67 %) ;
- insuffisance de l'information du public quant à l'existence des caméras (16 %) ;
- visionnage de la voie publique non autorisé (2 %) ;
- conservation des enregistrements au-delà de la durée autorisée (2 %).
En outre, les recommandations et avis n'étant pas publics, ces commissions intimident peu les responsables de système de vidéosurveillance tant qu'ils n'ont pas fait l'objet de contrôle.
Les points faibles des commissions départementales peuvent expliquer le développement de chartes d'éthique ou de codes de bonne conduite dans les villes faisant le choix de la vidéosurveillance.
Ainsi, la ville de Lyon a créé un collège d'éthique par délibération du conseil municipal du 14 avril 2003. Il se compose à part égale d'élus de la majorité et de l'opposition, de personnalités qualifiées représentant le monde du droit, de l'économie et de l'éducation et de représentants d'associations de défense des droits de l'homme.
Il est chargé de veiller, au-delà du respect des obligations législatives et réglementaires, à ce que le système de vidéosurveillance mis en place par la ville ne porte pas atteinte aux libertés publiques et privées fondamentales. Il peut s'autosaisir et recevoir des doléances.
3. De nouvelles utilisations de la vidéosurveillance mal prises en compte par les textes
Comme l'a rappelé M. Philippe Melchior, lors de l'adoption de la loi du 21 janvier 1995, les responsables politiques n'avaient pas encore une idée précise de l'utilisation de la vidéosurveillance. Du fait des circonstances et en particulier de la polémique relative au projet de la ville de Levallois-Perret, le législateur a retenu pour seule grille de lecture la finalité de protection de la sécurité publique.
Ainsi, les finalités de la vidéosurveillance dans les espaces publics sont définies de façon réductrice comparée à l'usage qu'en ont les communes aujourd'hui. Compte tenu du coût de ces systèmes, des communes cherchent à amortir l'investissement en diversifiant les applications (voirie, entretien, secours...).
Or, la loi ne prévoit pas ces finalités. La décision du Conseil constitutionnel incline à penser que si elles ne sont pas prévues, elles sont donc a priori interdites.
Toutefois, on imagine mal revenir en arrière tant la vidéosurveillance est devenue dans certaines villes un mode de gestion urbaine.
Une autre difficulté déjà évoquée tient au développement récent des dispositifs mobiles ou provisoires de vidéosurveillance. Le nombre de ces dispositifs devrait être décuplé dans les prochaines années, la police et la gendarmerie souhaitant en acquérir massivement, soit dans les véhicules, soit sur les agents.
Or, la loi du 21 janvier 1995 ne prévoit aucune disposition spécifique 34 ( * ) alors que ces dispositifs se concilient difficilement avec certains principes comme l'information du public 35 ( * ) , à moins de considérer que ces caméras ne relèvent pas de ce cadre légal. Ces caméras ne seraient pas assimilables à de la vidéosurveillance ; elles ne seraient que le prolongement de l'oeil des policiers et gendarmes.
En tout état de cause, une clarification juridique est sans doute nécessaire.
Il en est également ainsi pour les dispositifs de vidéosurveillance fixes mais provisoires. Le Général Guy Parayre, ancien directeur général de la gendarmerie nationale, a ainsi fait part des projets de développement de systèmes de vidéosurveillance provisoires, faciles à déplacer, afin de répondre ponctuellement à des besoins. En effet, des évènements comme des concerts, des ferias, des raves, des courses automobiles ou des sommets de chefs d'Etat pourraient utilement faire l'objet de vidéosurveillance.
Toutefois, la procédure ne s'y prête pas, à moins que la finalité ne soit la prévention d'actes de terrorisme. Dans ce cas, une procédure d'urgence sans avis préalable de la commission départementale peut être activée. Dans tous les autres cas, les délais rendent la mise en oeuvre difficile. La loi du 21 janvier 1995 apparaît donc mal taillée.
Or, à bien des égards, un dispositif temporaire est préférable à un système permanent. Il est notamment plus conforme aux principes de finalité et de proportionnalité.
* 33 La majorité des contrôles effectués en 2007 l'a été à l'initiative des commissions départementales (93,6% contre 6,4% sur l'initiative d'un particulier).
* 34 Toutefois, l'article 2 du décret n° 96-926 du 17 octobre 1996 évoque indirectement ce cas de figure en disposant que l'utilisation de « dispositifs mobiles de surveillance de la sécurité routière » s'oppose à la transmission de certains documents lors de la demande d'autorisation, en particulier le plan masse des lieux filmés et le plan d'implantation des caméras.
* 35 Toutefois, on peut estimer que l'uniforme de l'agent ou la sérigraphie du véhicule suffit déjà à informer le public qu'il est surveillé.