INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le 1 er février dernier, le Bureau du Sénat autorisait votre commission des Lois à créer en son sein une mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, c'est-à-dire la fraude aux documents valant pièce justificative d'identité.
A la suite des attentats du 11 septembre 2001, l'Organisation de l'aviation civile internationale, l'Union européenne et de nombreux Etats, au premier rang desquels les Etats Unis, ont en effet décidé d'insérer dans les passeports des puces électroniques sécurisées comportant des données biométriques numérisées, notamment la photographie, pour identifier avec certitude leurs détenteurs et lutter ainsi contre une fraude documentaire qui favorise l'immigration irrégulière, la criminalité organisée et les activités terroristes.
Dans le cadre du projet d'identité nationale électronique sécurisée, appelé « projet INES », le Gouvernement français envisage d'équiper également les cartes nationales d'identité de puces électroniques sécurisées qui, non seulement contiendraient des données biométriques numérisées -la photographie et les empreintes digitales- afin de réduire les risques de fraude, mais offriraient en outre à leurs titulaires de nouveaux services tels que l'authentification à distance, la signature électronique et la possibilité d'inscrire sur la puce des données personnelles communicables. Un fichier informatique national des empreintes digitales serait constitué. La carte nationale d'identité pourrait être rendue obligatoire et payante, alors qu'elle est facultative depuis sa création en 1955 et gratuite depuis 1998. A la suite d'un comité interministériel réuni le 11 avril 2005, M. Dominique de Villepin, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a annoncé que le Parlement serait prochainement saisi d'un projet de loi à cet effet.
Ce projet ambitieux n'est ni nouveau ni isolé. En 2001, le Gouvernement de M. Lionel Jospin envisageait déjà la création d'un « titre fondateur », c'est-à-dire une refonte du dispositif de délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports permettant aux administrés d'obtenir, selon une procédure unique et simplifiée, des documents d'identité et de voyage sécurisés et d'effectuer des téléprocédures administratives. De nombreux Etats européens ont d'ores et déjà décidé ou envisagent eux aussi de mettre en place des cartes nationales d'identité électroniques remplissant cette double fonction.
La réforme projetée suscite tout à la fois l'intérêt et l'inquiétude. Ces sentiments mêlés se sont notamment exprimés, au cours des six premiers mois de l'année 2005, dans le cadre de plusieurs débats publics et d'un sondage organisés par le Forum des droits sur l'Internet à la demande du ministère de l'intérieur.
Le sondage réalisé par la société IPSOS au mois de mai 2005, montre que la lutte contre la fraude à l'identité semble constituer une préoccupation majeure des Français : 74 % des sondés se sont déclarés favorables à la création d'une carte nationale d'identité électronique comportant des données personnelles numérisées telles que les empreintes digitales, la photographie, ou l'iris de l'oeil ; 75 % se sont déclarés favorables à la constitution d'un fichier informatique national des empreintes digitales ; 69 % ont estimé que la future carte d'identité électronique devrait être obligatoire pour garantir une réelle diminution des fraudes.
Les débats publics organisés par le Forum qui, de l'aveu même de sa présidente Mme Isabelle Falque-Pierrotin, ont réuni un public à la fois plus averti et plus critique, ont quant à eux mis en exergue les craintes d'atteintes à la vie privée suscitées par le programme INES.
Sans attendre le dépôt éventuel d'un projet de loi, votre commission des Lois a souhaité créer une mission d'information afin, d'une part, d'appréhender l'ampleur de la fraude documentaire, d'évaluer la sécurité des procédures de délivrance des titres d'identité et d'examiner les mesures susceptibles d'être prises pour l'améliorer, d'autre part, d'étudier les perspectives offertes par la biométrie, d'envisager les possibilités d'extension des usages de la carte nationale d'identité et de déterminer les garanties nécessaires pour protéger les libertés individuelles, au premier rang desquelles le respect de la vie privée.
La mission d'information a ainsi procédé à de nombreuses auditions 1 ( * ) qui lui ont permis de recueillir les points de vue de représentants de l'administration, de membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, d'associations de défense des droits de l'homme, de chercheurs, d'industriels, d'avocats, d'universitaires...
Elle a en outre effectué plusieurs déplacements. A Eragny, plusieurs de ses membres ont découvert le centre de recherche de la SAGEM, société spécialisée dans les technologies de reconnaissance biométrique. A Lyon, ils ont rencontré les responsables d'Interpol ainsi que le président et le procureur de la République du tribunal de grande instance. A Val Maubuée, ils se sont rendus dans l'une des deux unités de production des cartes nationales d'identité et des titres de séjour du Centre national de production des titres.
A Washington, ils ont visité l'aéroport international de Baltimore-Washington, rencontré M. James Sensenbrenner, président de la commission judiciaire de la Chambre des représentants, et Mme Maura Harty, « US assistant secretary » pour les affaires consulaires au département d'Etat. A Bruxelles, ils ont étudié la nouvelle carte d'identité électronique belge.
Enfin, après avoir suivi avec attention les débats organisés par le Forum des droits sur l'Internet, la mission a pris connaissance avec intérêt des recommandations qu'il a formulées le 16 juin dernier.
Ces travaux lui ont permis de proposer, d'une part, les mesures qu'elle juge nécessaires pour lutter contre une fraude aux titres d'identité difficile à quantifier mais réelle, d'autre part, les garanties devant entourer le développement d'une nouvelle génération de titres d'identité électroniques.
I. LES MESURES NÉCESSAIRES POUR LUTTER CONTRE UNE FRAUDE AUX TITRES D'IDENTITÉ DIFFICILE À QUANTIFIER MAIS RÉELLE
La fraude aux titres d'identité est difficile à évaluer en France. Elle n'en constitue pas moins une réalité préoccupante dont le développement est favorisé par les défaillances de la « chaîne de l'identité ». Plusieurs mesures ne nécessitant pas la mise en place de titres d'identité électroniques permettraient de l'enrayer.
A. DES CHIFFRES SIGNIFICATIFS MAIS PAS D'ÉVALUATION GLOBALE
Au cours de ses travaux, la mission d'information a pu recueillir des chiffres significatifs qui attestent de la réalité de la fraude documentaire et de sa progression sans toutefois pouvoir la quantifier précisément.
1. La fraude aux titres d'identité, support du crime et du terrorisme
a) Différents documents pour justifier de son identité
Il n'existe aucun texte législatif ou réglementaire énumérant les documents valant pièce justificative d'identité . En conséquence, chaque autorité administrative est libre de fixer les pièces d'identité qu'elle admet dans le cadre de l'accomplissement des procédures relevant de sa compétence. De même, les acteurs privés apprécient librement les titres qu'ils acceptent pour vérifier l'identité d'une personne. Les documents susceptibles d'être produits ne revêtent toutefois pas tous la même valeur probante.
• La carte nationale d'identité
La carte nationale d'identité, créée par un décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955, est le seul document officiel ayant pour objet exclusif de certifier son identité .
En application d'un décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 portant simplification de formalités administratives et suppression de la fiche d'état civil, elle vaut extrait d'acte de naissance et certificat de nationalité française pour l'accomplissement de démarches courantes. Elle est également reconnue comme document de voyage dans certains Etats, pour des séjours égaux ou inférieurs à trois mois.
Facultative et gratuite , la carte nationale d'identité peut être demandée par tout Français, quel que soit son âge.
Elle comprend un numéro à 12 chiffres 2 ( * ) , le nom patronymique, les prénoms dans l'ordre de l'état civil, le sexe, la date et le lieu de naissance, la taille, l'adresse, la signature et la photographie du titulaire, la durée de validité et la date de délivrance du document ainsi que la qualité et la signature de l'autorité qui s'en est chargée. 5,15 millions de titres ont été délivrés l'an passé.
La durée de validité de la carte nationale d'identité est de dix ans . Toutefois, même périmée, elle continue à certifier de l'identité de son titulaire s'il est reconnaissable sur la photographie qui y figure.
|
Histoire de la carte nationale d'identité
|
• Le passeport
Le passeport, dont les conditions de délivrance et de renouvellement sont fixées par un décret n° 2001-185 du 26 février 2001, constitue un document international de voyage , obligatoire pour certains séjours. Il permet également, sauf règle particulière, de faire la preuve de son identité et de la nationalité française.
Il est délivré sans condition d'âge à tout Français qui en fait la demande, moyennant un droit de timbre d'un montant de 60 euros dont sont dispensées les personnes reconnues « indigentes ». Outre les mentions figurant sur la carte nationale d'identité, le passeport comporte un numéro et la couleur des yeux de son titulaire. Depuis le 1 er mars 2001, sa durée de validité est passée de cinq à dix ans . Si la carte nationale d'identité est strictement personnelle, des mineurs de moins de 15 ans peuvent être inscrits sur le passeport d'une personne majeure ayant des liens avec eux. Le document a alors une durée de validité de cinq ans tout comme les passeports détenus en propre par des 3 ( * ) . 2,7 millions de titres ont été délivrés l'an passé.
Les passeports et les cartes nationales d'identité demeurent la propriété de l'Etat qui peut les retirer à leur titulaire.
• Les autres pièces administratives utilisées pour prouver son identité
D'autres pièces administratives peuvent servir de mode de preuve de l'identité de leur titulaire .
L'article 78-2 du code de procédure pénale autorise ainsi, en cas de contrôle de police, à justifier de son identité par tout moyen c'est-à-dire, selon une circulaire d'application du 11 décembre 1995, par un document officiel comportant une photographie, toutes autres pièces probantes ou le témoignage de tiers.
Aux termes de l'article L. 131-15 du code monétaire et financier, toute personne « doit justifier de son identité au moyen d'un document officiel portant sa photographie » lors de la remise d'un chèque.
Le plus utilisé est le permis de conduire , obligatoire pour la conduite d'un véhicule 4 ( * ) et dont la durée de validité n'est pas limitée . 2,3 millions de titres ont été délivrés l'an passé. Toutefois, bien d'autres documents tels que le permis de chasser, les cartes d'identité professionnelles ou encore la carte du combattant peuvent être utilisés pour prouver son identité.
Le code électoral dispose ainsi que, pour exercer leur droit de vote dans les communes de plus de 5.000 habitants 5 ( * ) , les électeurs français peuvent produire au choix une des pièces suivantes : une carte nationale d'identité ou un passeport, même périmés (si la preuve de nationalité a été apportée par un certificat de nationalité), une carte du combattant, une carte d'invalidité civile ou militaire avec photographie, une carte d'identité de fonctionnaire avec photographie, une carte d'identité ou de circulation avec photographie délivrée par les autorités militaires, un permis de conduire, un permis de chasser avec photographie ou un titre de réduction de la SNCF avec photographie 6 ( * ) .
Cette diversité de pièces permet aux individus de justifier de leur identité avec souplesse , facilite leurs démarches quotidiennes et témoigne d'un principe de confiance entre administrations et citoyens. Toutefois, les pièces précitées ont été créées pour d'autres fonctions que la justification de l'identité de leur titulaire, fonction qu'elles remplissent à titre accessoire.
La grande hétérogénéité des niveaux de protection des pièces valant justificatif d'identité s'avère, selon le ministère de l'intérieur, « particulièrement néfaste » à une politique efficace de lutte contre la fraude documentaire à l'identité .
b) Les techniques de fraude documentaire à l'identité
La fraude à l'identité est aussi ancienne que le besoin d'identification des hommes en société. En 1921, c'est le constat d'utilisations frauduleuses des multiples documents délivrés par les autorités locales ou certaines associations, facilement falsifiables, qui a conduit la préfecture de police à émettre les premières cartes d'identité pour les habitants du département de la Seine.
Cette fraude peut prendre diverses formes :
- l'identité fictive ;
- l'usurpation d'identité ;
- l'échange d'identité ;
- l'utilisation de l'identité d'une personne décédée.
Plusieurs techniques de fraude aux titres d'identité français ont été détectées ces dernières années :
- le vol de titres vierges ultérieurement falsifiés ;
- la falsification, qui consiste à modifier les données d'identité d'un titre délivré ou à personnaliser un titre vierge volé 7 ( * ) ;
- la contrefaçon, c'est-à-dire une imitation d'un titre officiel ;
- l'obtention frauduleuse d'un titre authentique, c'est-à-dire d'un « vrai faux » document, par l'utilisation d'une identité créée ou usurpée au moyen d'une fraude à l'état civil ;
- l'usage frauduleux d'un titre authentique, emprunté ou dérobé à un tiers.
c) La fraude aux titres d'identité, une nécessité pour la criminalité
La fraude aux titres d'identité est généralement utilisée pour commettre d'autres infractions : ouvrir un compte bancaire, souscrire un emprunt, bénéficier de prestations sociales, quitter le territoire national, échapper aux recherches de la police...
Après son évasion de la prison de Fresnes en mars 2003, M. Antonio Ferrara, braqueur multirécidiviste finalement arrêté le 11 juillet de la même année à Paris, avait ainsi modifié son apparence à l'aide de la chirurgie esthétique et utilisé de faux papiers d'identité d'excellente qualité pour se déplacer librement.
Les liens entre la fraude documentaire et le crime organisé ou le terrorisme sont particulièrement étroits .
Selon le ministère de l'intérieur, une part importante des escroqueries ou des abus de confiance constatée dans l'état 4001 (145.174 infractions constatées en 2003), tableau statistique de la criminalité, donne lieu à l'utilisation de fausses identités.
Selon MM. Pierre de Bousquet de Florian, directeur de la surveillance du territoire (DST) au ministère de l'intérieur, et Philippe Lagauche, directeur adjoint des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, les réseaux terroristes utilisent systématiquement de faux documents d'identité, délivrés par des faussaires qui fournissent également les criminels de droit commun.
A titre d'exemple, il est possible d'évoquer la condamnation par le tribunal correctionnel de Paris, le 9 juillet 2004, de MM. D....D.. et R... M..., respectivement à 5 ans et 8 ans d'emprisonnement, reconnus coupables des chefs d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste en récidive légale, recel de documents administratifs, détention de faux documents administratifs et recel de contrefaçon de timbres. Ils avaient été arrêtés le 30 octobre 2002 en provenance de Rotterdam, en possession de 30 passeports français, 60 timbres fiscaux et 60 films plastifiés portant la mention « RF » destinés aux passeports. L'enquête les concernant a établi que leur activité logistique était liée à la mouvance islamiste radicale et que les faux titres étaient destinés à des groupes ayant suivi une formation militaire dans la zone afghano-pakistanaise.
Selon le ministère de la justice, la falsification de documents administratifs, la détention de documents contrefaits, la contrefaçon, le transport et le recel de contrefaçon de timbres ou de passeports vierges ou volés en relation avec une entreprise terroriste sont parmi les infractions terroristes les plus fréquemment retenues dans les enquêtes judiciaires françaises.
Un marché des faux titres d'identité s'est développé . En France, le prix d'achat au marché noir d'un faux permis de conduire est de 500 euros, celui d'un faux passeport de 2.000 euros. Il existerait environ une dizaine d'officines assez actives, installées en région parisienne et à Marseille, les terroristes basques disposant quant à eux de leurs propres ateliers clandestins.
M. Marcel Faure, commissaire divisionnaire, chef de la division nationale de répression des atteintes aux personnes et aux biens à la direction centrale de la police judiciaire, a souligné que la production de faux titres d'identité était devenue une activité criminelle lucrative favorisant le développement d'une véritable industrie de production de faux papiers nécessitant de lourds investissements et bénéficiant d'outils de reproduction de haute qualité.
Polymorphe, la fraude aux titres d'identité est mal évaluée. Toutefois, la réalité du phénomène ne peut être contestée.
2. La quantification difficile d'un phénomène préoccupant
L'évaluation de l'importance de la fraude documentaire à l'identité en France est rendue difficile par l'absence de centralisation des informations et d'harmonisation des statistiques. Néanmoins, mêmes partielles, les données recueillies par votre mission d'information attestent son importance.
a) L'absence d'évaluation globale de la fraude aux titres d'identité en France
L'importance de la fraude documentaire à l'identité est mal connue pour plusieurs raisons. Par nature, cette fraude est difficile à déceler car son but est bien d'empêcher l'identification de celui qui y recourt. De plus, elle n'est pas toujours dénoncée par ceux qui en sont victimes.
Le nombre de documents volés, les saisies de titres contrefaits ou la détection de fausses pièces par les personnels compétents permettent de constater la réalité de ce phénomène mais les modalités de sa mesure en France sont peu satisfaisantes.
En effet, les sources d'information sont dispersées et incertaines .
Selon le ministère de l'intérieur, la véritable ampleur du phénomène est « partiellement ignorée des chiffres officiels de la délinquance », aucun organisme n'ayant en France la mission spécifique de l'évaluer .
M. Alain Bauer, président du conseil d'orientation de l'Observatoire national de la délinquance, dont le rôle est de développer une mesure statistique plus fine de la délinquance, a reconnu que la fraude documentaire n'était pas spécifiquement prise en considération par ce dernier.
M. Pierre Piazza, chargé de recherche à l'Institut national des hautes études de sécurité, a déploré le fait qu'aucune étude officielle ne semblait avoir été menée sur ce sujet.
Par ailleurs, les difficultés de collecte des informations relatives à la fraude aux titres d'identité résultent de l'absence de centralisation de ces données par un organisme unique .
Pas moins de trente directions ou sous-directions relevant de huit ministères paraissent pourtant concernées par la fraude documentaire à l'identité (ministères des affaires étrangères ; de la défense ; de l'économie, des finances et de l'industrie, de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement ; des transports, de l'équipement ; du tourisme et de la mer ; de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ; de la justice ; de la santé et des solidarités) mais elles conservent par devers elles les renseignements qu'elles ont recueillis sur cette délinquance.
En effet, leurs bases de données ne sont pas toujours accessibles aux autres autorités concernées par la fraude, ce qui fragilise leur actualisation régulière ainsi que les échanges d'informations. A titre d'exemple, certaines données détenues par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ne sont pas prises en compte dans les bases de données opérationnelles du ministère.
Parfois, les autorités n'ont même pas développé d'outils de mesure : ainsi, le ministère des affaires étrangères a indiqué qu'il ne disposait pas de statistiques sur les passeports déclarés perdus ou volés et retrouvés pour les années antérieures à 2005.
Administrations sociales, entreprises (SNCF, la Poste, Air France...) et banques ne souhaitent pas nécessairement communiquer sur l'ampleur et les modalités du phénomène constaté , pour ne pas entraver des stratégies commerciales ou fragiliser la confiance de leurs clients ou actionnaires.
De plus, chaque acteur concerné développe ses propres instruments et définitions pour évaluer la fraude en fonction de ses priorités.
Ainsi, l'état 4001 n'en offre qu'une « vision tronquée » selon le ministère de l'intérieur. De plus, les données rassemblées ne font l'objet d'aucune analyse précise rendue publique par les services compétents.
S'il existe bien une rubrique relative aux faux documents d'identité et autres documents administratifs, elle ne reflète pas l'intégralité de la fraude puisque cette dernière n'est pas systématiquement recensée lorsqu'elle est connexe à une infraction principale (exemple d'une escroquerie avec usurpation d'identité).
Or, de nombreuses infractions peuvent être commises à l'aide de faux papiers d'identité, ce qui empêche une appréhension exhaustive de la fraude .
Malgré les faiblesses de ces outils d'évaluation, les informations collectées par votre mission soulignent le caractère préoccupant de la fraude aux titres d'identité.
b) Néanmoins, une fraude avérée
La fraude documentaire à l'identité en France peut être mesurée à travers les statistiques des divers ministères qui y sont confrontés et de l'état 4001 en particulier, qui demeure un outil précieux malgré ses faiblesses.
Pour M. Daniel Canepa, Secrétaire général du ministère de l'intérieur, comme pour M. François Barry-Delongchamps, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, la fraude aux titres d'identité est en pleine croissance .
Toutes pièces confondues , le ministère de l'intérieur a relevé le vol de 84.464 titres vierges (passeports, permis de conduire, cartes grises, visas...) dans les préfectures et lors de leur transport entre 1999 et 2004. Le nombre de faux documents saisis par l'administration des douanes est passé de 675 en 2001 à 3.157 en 2003 (+ 67,7 %).
Quant aux porteurs de faux documents, 11.603 ont été interpellés en 2003 par les personnels de la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) .
Concernant la carte nationale d'identité, alors que le volume des cartes délivrées chaque année a baissé de 11 % entre 2000 et 2003 (de 5.937.921 à 5.236.066), le nombre d'inscriptions pour fraude au fichier des personnes recherchées 8 ( * ) a augmenté de 476 % sur la même période (de 138 à 816). L'usurpation d'identité est à l'origine de 70 % des affaires ayant donné lieu à inscription.
Par ailleurs, 2.835 fausses cartes nationales d'identité ont été interceptées par les agents de la police aux frontières en 2002.
Ces données traduisent certains comportements négligents mais également l'action de délinquants à la recherche de titres authentiques.
Les passeports semblent aussi touchés par la fraude . Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, plus de 90.000 documents ont été déclarés perdus ou volés par leur titulaire entre 1999 et 2004. Les postes consulaires en recensaient déjà 1.000 au cours des cinq premiers mois de l'année 2005.
Par ailleurs, 14.700 passeports vierges ont été volés sur le territoire national entre 2003 et 2004 . Certains d'entre eux ont été détectés par des postes consulaires à l'étranger (Maroc, Qatar, Comores, Royaume-Uni...).
9.000 permis de conduire ont été volés depuis 2001. Il s'agit d'un document à la fois peu sécurisé (livret cartonné avec une photographie) et très intéressant pour diverses catégories de fraudeurs : personnes souhaitant bénéficier des droits liés à la nationalité française, non titulaires du permis ou conducteurs à qui il a été retiré...
M. Xavier Richaud, procureur de la République près du tribunal de grande instance de Lyon, a constaté que les permis de conduire faisaient l'objet d'une fraude massive dans le ressort du tribunal, en particulier à cause du développement des demandes d'échange de permis étrangers frauduleux contre des permis français.
Selon les assureurs, environ 3 % des conducteurs, soit environ 1,2 million de personnes, conduiraient sans permis ou avec une fausse pièce. Le nombre des conducteurs verbalisés avec un faux permis de conduire a augmenté de 60 % entre 2002 et 2003.
Ces chiffres pourraient être sous-évalués. M. Christophe Naudin, chargé de recherche au département Menaces criminelles contemporaines de l'Institut de criminologie de l'Université de Paris-Panthéon-Assas, estime qu'il existe actuellement environ 3 millions de faux permis de conduire.
L'examen des infractions constatées par les policiers et les gendarmes souligne l'importance de l'utilisation de faux documents d'identité (+7,71 % entre 2001 et 2003 ).
Ces statistiques sont « faussées » à la baisse selon le ministère de l'intérieur car, lors du démantèlement d'une affaire, l'infraction est imputée aux faussaires, mais n'est pas retenue à l'encontre des centaines de clients apparaissant sur les documents contrefaits.
Faits constatés (et variation) - France
métropolitaine - tous services
(extrait de l'état
4001)
|
2001 |
2002 |
Variation |
2003 |
Variation |
Variation
|
|
|
Index 81
|
9.275 |
10.712 |
+15,49 % |
9.990 |
-6,74 % |
+ 7,71 % |
|
Index 82
|
1.959 |
2.342 |
+ 19,55 % |
2.311 |
-1,32 % |
+ 17,97 % |
|
Index 83
|
2.476 |
3.083 |
+ 24,52 % |
3.2258 |
+ 5,68 % |
+ 31,58 % |
|
Index 91
|
154.107 |
140.593 |
- 8,77 % |
145.174 |
+ 3,26 % |
- 5.80 % |
|
Total des index |
167.817 |
156.730 |
- 6,61 % |
160.733 |
+ 2,55 % |
- 4,22 % |
|
Total des index dans le total des crimes et délits |
4,13 % |
3,81 % |
4,04 % |
Source : ministère de l'intérieur
M. Philippe Lagauche, directeur adjoint des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, a indiqué que le casier judiciaire national ne recensait qu'une partie de la fraude tout en soulignant la fiabilité de ses chiffres, qui correspondent aux délits et crimes jugés .
Ces chiffres révèlent une relative stabilité de la fraude à un niveau élevé depuis 1994 . Selon M. Philippe Lagauche, , entre 5.700 et 6.500 condamnations ont été prononcées chaque année en moyenne sur la période (dix à quinze fois moins lorsque la fraude est la seule infraction). La détention frauduleuse de faux documents administratifs constatant une identité a sensiblement augmenté (+ 69% en neuf ans).
|
Infractions sanctionnées |
Année |
Condamnations prononcées comportant cette infraction |
Condamnations principales |
Condamnations infraction unique |
|
Détention frauduleuse de faux documents administratifs constatant un droit, une identité ou une qualité |
1994 |
108 |
38 |
6 |
|
2002 |
1.213 |
526 |
126 |
|
|
2003 |
1.155 |
460 |
114 |
|
|
Faux dans un document administratif constatant un droit, une identité ou une qualité |
1994 |
2.550 |
885 |
185 |
|
2002 |
1.456 |
589 |
64 |
|
|
2003 |
1.467 |
586 |
57 |
|
|
Fourniture d'identité imaginaire pouvant provoquer des mentions erronées au casier judiciaire |
1994 |
161 |
33 |
6 |
|
2002 |
350 |
63 |
15 |
|
|
2003 |
421 |
97 |
24 |
|
|
Usage de faux dans un document administratif constatant un droit, une identité ou une qualité |
1994 |
3.521 |
690 |
220 |
|
2002 |
2.848 |
550 |
191 |
|
|
2003 |
2.691 |
547 |
180 |
|
|
Condamnations prononcées pour des délits relatifs à la fausse identité |
1994 |
6.340 |
1.646 |
417 |
|
2002 |
5.867 |
1.728 |
396 |
|
|
2003 |
5.734 |
1.690 |
375 |
Source : ministère de la justice (DACG)
En résumé, la fraude documentaire concerne l'ensemble des titres d'identité, favorisant un développement des usages criminels des fausses identités constaté par l'ensemble des services compétents.
c) Un coût ignoré
En raison de la faiblesse des outils de mesure de la fraude aux titres d'identité et de la discrétion des organismes qui en sont victimes, l'évaluation de son coût demeure elle aussi difficile et vraisemblablement sous-estimée. Votre mission dispose ainsi de peu de chiffres pertinents. Ils se révèlent cependant significatifs.
La Régie autonome des transports parisiens ( RATP ) a indiqué que les pertes dues aux infractions non recouvrées en raison d'une fausse adresse ou d'une usurpation d'identité s'élevaient en 2003 à 15 millions d'euros, pour un coût global de la fraude de 70 millions d'euros .
Selon les informations transmises par le ministère de l'intérieur, le coût de la fraude à l'identité pour le versement des allocations et des prestations sociales représenterait 0,02 % des dépenses de santé en France, c'est-à-dire environ 30 millions d'euros par an.
Comme l'a rappelé M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, président de l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, en soulignant le nombre croissant d'ouvertures de comptes en banques sous de fausses identités, les entreprises et les banques subissent surtout des préjudices d'ordre financier en raison de la fraude . Il en va de même pour les organismes sociaux et les administrations (fiscale notamment) qui peuvent délivrer des pièces ou ouvrir des droits à des personnes qui ne devraient pas en bénéficier.
Comme l'illustre l'exemple de Mme X, communiqué par le ministère des affaires étrangères, l'usurpation d'identité est traumatisante pour ses victimes . Leur vie quotidienne est bouleversée : elles doivent soudain justifier de leur identité et de leurs droits alors que les apparences sont contre elles et rétablir la vérité au prix de démarches longues et coûteuses.
|
Un exemple d'usurpation d'identité Mme X, âgée de 34 ans, domiciliée en France, a saisi le ministère des affaires étrangères (bureau des élections) en mai 2005, d'une usurpation d'identité dont elle était victime. Elle venait ainsi de recevoir de la mairie de son lieu de résidence une lettre l'informant qu'elle ne pourrait pas participer au référendum du 29 mai 2005 car elle était inscrite sur une liste de centre de vote à l'étranger. Son identité a été usurpée et sa bonne foi ne peut être mise en cause puisqu'elle vit avec sa mère, qui peut attester de l'identité de sa fille. L'usurpation d'identité a pu être détectée grâce au contrôle des listes électorales effectué par l'INSEE, l'usurpatrice ayant demandé son inscription sur la liste de centre de vote d'un poste consulaire. Mme X a été invitée à déposer plainte auprès du tribunal de grande instance de son lieu de résidence. La victime pense que son identité a été usurpée à la suite de la perte de son passeport au Royaume-Uni, en 1990. La personne qui a usurpé son identité est inscrite au registre des Français établis hors de France d'un poste consulaire aux Etats-Unis depuis la fin de l'année 2004. Au moment de son inscription, elle a fourni un acte de naissance d'une commune en France, une carte nationale d'identité délivrée en 1993 par une préfecture et un passeport délivré par le poste consulaire en 1999 après consultation de l'autorité qui avait délivré le précédent passeport. L'usurpatrice s'est mariée aux Etats-Unis sans demander la transcription à l'état civil français de son acte de mariage. La mention de ce mariage n'a donc pas été portée en marge de l'acte de naissance de la vraie titulaire de cette identité. Dans ces conditions, si la véritable Mme X avait demandé une copie de son acte de naissance, elle n'aurait pas su que son identité avait été « empruntée ». |
3. Un problème mondial
La fraude aux titres d'identité fragilise l'ensemble des sociétés « ouvertes » aux échanges et aux communications.
a) Une fraude constatée dans tous les Etats
La France n'est pas le seul Etat où sont constatées des fraudes aux titres d'identité. En fait, l'ensemble des pays développés semble touché par le phénomène . Si les données étrangères doivent être évaluées avec prudence au regard de la situation française, elles constituent néanmoins un bon indice du caractère mondial de la fraude.
On dénombre ainsi chaque année environ 70.000 délits de falsifications de documents (faux en écriture...) en Allemagne 9 ( * ) , cette fraude concernant peu le passeport allemand (30 à 50 cas par an), qui serait l'un des plus sûrs du monde si l'on en croit la direction centrale de la police aux frontières.
En Espagne 10 ( * ) , selon le ministère de l'intérieur, « les chiffres fournis sont comparables à ceux de la France » : 8.614 documents (carte nationale d'identité ; passeport) saisis pour falsification en contrefaçon ; 1.954 documents vierges volés en 2003. Le nombre de documents perdus ou volés est supérieur : 963.951 documents, soit 15,18 % des titres délivrés en 2003.
Au Royaume Uni 11 ( * ) , le coût annuel de la fraude liée aux fausses identités serait de 2 milliards d'euros 12 ( * ) . Le nombre de passeports perdus ou volés est passé de 184.301 en 2003 à 306.406 en 2004 (procédure déclarative).
Selon les autorités britanniques, l'ampleur de la fraude documentaire liée aux fausses identités est très préoccupante . Les banques ont alerté le Gouvernement, faisant état de milliers de cas de fraudes. Il existe par ailleurs un trafic important de permis de conduire, utilisés comme seconde pièce d'identité. Les autorités du Home Office ont d'ailleurs décidé de se doter d'un service de lutte contre la fraude documentaire (NDFU).
Les Etats-Unis ne sont pas épargnés par cette délinquance . Ainsi, 214.905 plaintes ont été déposées en 2003 (+ 28 % par rapport à 2002) pour fraude à l'identité sur le territoire américain dont 2000 concernant des personnes ayant tenté de se faire délivrer indûment des passeports (sur 7.255.022 établis).
Le passeport est avec la « carte verte » (destinée aux résidents étrangers) le seul document d'identité délivré au niveau fédéral : comme au Royaume-Uni, il n'existe pas de carte nationale d'identité.
La fraude aux permis de conduire et aux actes d'état civil, délivrés par les Etats fédérés sans harmonisation fédérale sur le format et les sécurités des documents, mobilise également les autorités américaines. Le coût annuel de la fraude liée aux fausses identités a été évalué à 60,8 milliards d'euros 13 ( * ) .
Lors du déplacement aux Etats-Unis d'une délégation de votre mission, les entretiens menés à Washington avec M. James F. Sensenbrenner, président de la commission judiciaire de la Chambre des représentants, et Mme Maura Harty, secrétaire d'état adjoint en charge des affaires consulaires au département d'Etat, ont permis de constater que l'absence de document « national » permettant l'identification de la population américaine (seulement 20 % des citoyens américains possèdent un passeport) posait de réelles difficultés.
b) Un phénomène qui se joue des frontières
Par nature, la fraude aux titres d'identité est internationale.
En effet, elle a pour objet de permettre à ses bénéficiaires de commettre des actes délictueux ou criminels à travers le monde, en se déplaçant librement.
Les fraudeurs profitent même de la diversité des règles nationales pour exploiter les failles des dispositifs de contrôle et de détection .
A titre d'exemple, M. François Barry-Delongchamps, directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a indiqué que la notion de nom patronymique était de moins en moins pertinente pour s'assurer de l'identité des personnes .
Il a évoqué des différences notables de qualité des registres d'état civil et la coexistence de dizaines de personnes possédant le même nom dans certains Etats, cette situation étant mise à profit par les fraudeurs. Il a aussi signalé les problèmes fréquents de traduction en français d'identités patronymiques de ressortissants d'Etats où l'alphabet latin n'est pas utilisé, estimant qu'ils pouvaient favoriser la création de fausses identités.
Les spécialistes d'Interpol, qui ont une mission de coordination des politiques de lutte contre la fraude documentaire et de collecte des informations relatives à cette dernière, estiment à environ 35 millions le nombre de faux documents en circulation dans le monde à l'heure actuelle (10 % de contrefaçons et 90 % de falsifications) . Ces fraudes, cela a été rappelé, sont utilisées par des réseaux criminels transnationaux d'immigration clandestine ou de trafics , par exemple de voitures volées : le chiffre d'affaires de la revente de véhicules « maquillés » à l'aide de faux documents s'élève à environ 600 millions d'euros en France en 2003 selon Europol.
c) Des filières mondiales de contrefaçons
« L'industrie » de la contrefaçon au service de la criminalité dispose d'officines bien organisées et dotées de compétences techniques de pointe, installées notamment en Asie (Thaïlande, Laos, Sri Lanka) et en Bulgarie, qui peuvent répondre à des commandes venues du monde entier, parfois avec l'appui des autorités locales. A titre d'exemple, l'ambassade de France en Thaïlande a porté plainte, en décembre 2003, auprès des autorités thaïlandaises pour contrefaçon de documents français (849 cartes d'identité et 1.355 passeports répertoriées entre juin 2003 et avril 2004).
* 1 La liste des auditions et des déplacements de la mission figure en annexe du rapport.
* 2 Les quatre premiers correspondent à l'année et au mois de la délivrance, les trois suivants représentent le code géographique du lieu de délivrance (numéro INSEE) et les cinq derniers sont relatifs au numéro d'ordre.
* 3 Article 953 du code général des impôts.
* 4 Articles L. 221-1 et suivants du code de la route.
* 5 Dans les communes de 5.000 habitants ou moins, la production de la carte électorale par l'électeur est suffisante.
* 6 Article R. 60 du code électoral et arrêté du 24 septembre 1998 fixant la liste des pièces d'identité exigées des électeurs au moment du vote dans les communes de plus de 5.000 habitants.
* 7 Substitution de la photographie, découpe du film protecteur et modification des mentions, apposition d'une fausse vignette sur le passeport, démontage du document et remplacement de pages...
* 8 Recensant toutes les personnes faisant l'objet d'une mesure de recherche ou de vérification de leur situation juridique (450.000 au 1 er janvier 2005), ce fichier est tenu conjointement par les ministères de l'intérieur et de la défense. Il peut être consulté par les autorités judiciaires, les services de police et de gendarmerie, les autorités administratives pour des recherches relevant de leurs attributions et les services de police d'Etats liés à la France par accord international.
* 9 2.487.377 passeports et 7.177.509 cartes d'identité y ont été délivrés en 2003.
* 10 6.347.121 documents d'identité y ont été délivrés en 2003 (dont 1.427.387 passeports et 4.919.734 cartes d'identité). La carte nationale d'identité est obligatoire et payante.
* 11 5.500.000 passeports délivrés en 2003.
* 12 Enquête du Guardian.
* 13 Etude du département Retrait décisions d'Aberdeen Group .