L'ACCOMPLISSEMENT DES MISSIONS
I. L'EXPLOITATION OPERATIONNELLE
Météo-France élabore deux catégories de données et de prestations : la production dite « amont », c'est-à-dire les données de base sur lesquelles reposent la prévision ou les études climatologiques, et la production dite « aval » qui comprend l'ensemble des prestations de Météo-France pour des tiers institutionnels (Etat, aviation civile) ou des clients (médias, professionnels, particuliers).
A. LA PRODUCTION MÉTÉOROLOGIQUE
Météo-France entretient un large réseau d'instruments d'observation de l'atmosphère, de la surface des océans et du manteau neigeux. Les données sont assimilées par un surpercalculateur, puis intégrées à un modèle atmosphérique permettant d'établir un état général de l'atmosphère. C'est à cet état initial reconstitué que sont appliqués les modèles de prévision permettant de calculer un état futur. Les prévisionnistes établissent à partir des sorties de ces modèles, de leur expérience et de données d'observation plus récentes, une prévision d'évolution du temps.
1. La modernisation de l'observation
L'observation, et notamment l'observation au sol, n'a longtemps pas connu la même modernisation que les autres secteurs d'activité de l'établissement. Elle accusait un retard, tant en termes d'organisation de la fonction que de qualité du réseau : une inspection des sites retenus pour le projet de modernisation Radome, menée en 1998 et 1999 avait établi que 46 % des stations produisaient au moins une donnée avec un degré de fiabilité considéré comme inacceptable au niveau international.
La qualité de l'instrumentation et de l'observation est désormais une priorité affirmée avec force par l'établissement. Elle est en effet un élément essentiel de l'amélioration de la prévision immédiate ou à très courte échéance, permettant notamment de mieux détecter certains phénomènes dangereux.
L'établissement a donc engagé, au milieu des années 1990, un plan pour l'observation qui s'est traduit par une réorganisation des fonctions de pilotage, par la modernisation et l'extension du réseau de radars pluviométriques en partenariat avec le ministère de l'environnement, et par l'amélioration du réseau de stations d'observation au sol : le projet Radome, lancé en 1996.
La première phase de ce projet, portant sur 400 stations automatiques, devait s'achever en 2002. Les 154 stations du réseau synoptique devaient être ensuite équipées.
Le projet Radome a enregistré plus de deux ans de retard. En 2000, aucune des 75 stations prévues n'était opérationnelle, en 2001 seules 51 stations l'étaient sur les 183 prévues. En 2002 et 2003, 121 et 198 stations fonctionnaient sur près de 400. Fin 2003, 24 des 154 stations du réseau synoptique étaient équipées.
Ce retard est pour partie imputable à des difficultés juridiques (passation des marchés, conventions d'occupation des sites concernés). A partir de 2002, il s'explique par le report des investissements.
Météo-France estime que ces reports ne l'ont pas empêché de disposer de l'un des réseaux les plus performants d'Europe, le nombre de stations installées étant supérieur à celui des outils équivalents dont disposent les services météorologiques britannique ou allemand. L'établissement ne précise cependant pas si ces indicateurs de moyens sont corroborés par les indicateurs de résultats. Il n'est donc pas possible de déterminer si cette supériorité quantitative est le reflet de choix techniques différents, de spécificités territoriales ou climatologiques nationales, d'un choix d'équipement disproportionné par rapport à l'amélioration du service rendu ou d'une réelle supériorité de Météo-France.
En tout état de cause, il reste surprenant que l'établissement ait fait des choix budgétaires l'amenant à différer un investissement dans un domaine considéré comme une priorité.
2. La prévision numérique : assimilation et modélisation
La prévision numérique est un élément incontournable du progrès des prévisions météorologiques des vingt dernières années. Elle nécessite toutefois des investissements considérables et croissants, en capacités de développement et de calcul intensif.
a) Des besoins de calcul importants
Météo-France dispose de l'un des supercalculateurs les plus puissants de France. Depuis 1998, il a augmenté sa puissance de calcul disponible à trois reprises et consacre près de 4 M€ par an au calcul intensif.
Il n'entre pas dans les compétences de la Cour d'évaluer le besoin effectif en calcul lourd de l'établissement. On notera simplement que plusieurs grands services météorologiques nationaux font des investissements similaires. L'établissement estime que les besoins devraient croître encore à l'avenir en raison de l'émergence de modèles à résolution plus fine, des apports attendus de l'assimilation variationnelle à quatre dimensions et du développement de la recherche.
Or, la rationalisation au niveau national des achats de supercalculateurs semble être un exercice délicat en raison de l'évolution constante de la nature des produits disponibles sur le marché et de la quasi inexistence d'un marché de l'occasion. L'établissement continuera donc à consacrer d'importants moyens au calcul intensif.
b) La modélisation
Météo-France utilise quotidiennement deux modèles de prévision de résolution différente (modèles ARPEGE/ARPEGE étiré et ALADIN).
Leur développement et leur mise au point sont consommatrices en temps de calcul ainsi qu'en ressources humaines. Le développement d'ALADIN a ainsi mobilisé des centaines d'hommes/mois et s'est étendu sur une période de près de six ans.
Météo-France a fait le choix de conserver une capacité de modélisation globale, à la différence de certains services météorologiques européens qui ont regroupé les leurs au sein d'un consortium.
c) Les collaborations européennes et la mise en commun de moyens
L'établissement a développé une stratégie d'excellence nationale qui, certes, s'appuie sur de nombreuses coopérations européennes et internationales et sur les moyens du Centre Européen de Prévisions Météorologiques à Moyen Terme (CEPMMT), mais n'a pas pour objectif une intégration complète au niveau européen de ses capacités de modélisation globale.
Les coopérations européennes existent de longue date dans les différents domaines de la météorologie. L'observation fait ainsi l'objet de collaborations visant à coordonner et renforcer les systèmes d'observation sur un plan géographique. Dans le domaine satellitaire, les moyens financiers des services ont été mis en commun en 1986 au sein de l'organisation européenne EUMETSAT, située en Allemagne, qui assure le développement et fonctionnement opérationnel des satellites.
De tels partenariats existent également dans le domaine de la prévision numérique. Météo-France y participe, à des niveaux d'intégration différents selon les échéances.
Le CEPMMT, créé en 1973 à Reading au Royaume-Uni, fournit à l'ensemble de ses membres des prévisions à moyen terme (quatre à dix jours) et fait des recherches sur les prévisions saisonnières. L'établissement s'appuie largement, dans le développement de ses propres moyens de prévision, sur les compétences du CEPMMT, dont le directeur et le directeur de la recherche sont d'ailleurs issus de Météo-France.
En ce qui concerne la prévision à courte échéance et à échelle fine en revanche, l'établissement souhaite conserver des capacités techniques et scientifiques de modélisation globale largement autonomes.
Ce choix n'interdit pas le développement de collaborations à plus ou moins long terme, en fonction des occasions et des caractéristiques des projets envisagés. Ainsi le modèle Arpège non étiré a-t-il été développé conjointement avec le CEPMMT qui utilise les mêmes codes pour ses propres prévisions (modèle IFS). De la même façon le modèle Aladin est le fruit d'une coopération large, initiée par Météo-France, avec les pays d'Europe centrale et orientale et certains pays d'Afrique du Nord, dont les chercheurs ont produit près de la moitié des codes du modèle. Ces partenariats et collaborations restent cependant à un niveau faiblement intégré, la compétence restant au niveau national et, notamment dans le cas Aladin, les méthodes de modélisation demeurant celles de Météo-France qui s'affirme ainsi comme chef de file d'une « école » de modélisation.
Les arguments avancés par l'établissement pour justifier l'absence d'une intégration plus poussée reposent sur les besoins des armées et l'indépendance nationale 3 ( * ) et les bienfaits de l'émulation entre grands services européens. Sans doute l'option stratégique de l'établissement de « devenir un service météorologique national de référence » n'est-elle pas étrangère à sa volonté de privilégier des coopérations multilatérales au sein desquelles il reste le service de référence plutôt qu'un transfert de sa compétence vers un organisme de recherche européen.
La stratégie développée par l'établissement implique que soient maintenues en France des capacités scientifiques et techniques largement autonomes. Alors que les enjeux financiers de ces choix sont des plus importants et qu'il revient à l'Etat de déterminer quels sont les besoins nationaux en matière de prévision météorologique, la tutelle ne semble pas s'être donné les moyens de s'assurer de la pertinence, au regard de l'intérêt public, de la stratégie de Météo-France, en se dotant des éléments techniques et de comparaison la mettant à même de discuter avec l'établissement.
La voie d'une plus grande intégration de la recherche, notamment en matière de prévision numérique, au niveau européen gagnerait à être explorée afin de se doter d'une taille critique en capacités de développement et en moyens de calcul lourd.
B. LES MISSIONS INSTITUTIONNELLES ET LES ACTIVITÉS COMMERCIALES
1. Les missions institutionnelles
Le statut de Météo-France lui confie une mission générale d'information et de sécurité météorologiques. L'établissement fournit également l'information météorologique des armées, notamment sur les théâtres d'opérations.
a) La vigilance météorologique
La période récente a été marquée par un grand nombre d'événements météorologiques violents ou graves qui ont rappelé leur caractère dangereux, y compris en métropole, et conduit à une réforme du système de prévention par la circulaire des ministres de l'intérieur et de l'équipement du 28 septembre 2001, modifiée à trois reprises afin de tirer les enseignements des différents épisodes de crise intervenus depuis sa mise en place ou d'introduire de nouveaux risques (canicule, grands froids).
Les procédures de vigilance et d'alerte ont précisé les rôles des acteurs et recentré l'information diffusée au grand public sur le risque météorologique, matérialisé par des couleurs sur une carte de vigilance, et les consignes de prudence à respecter. La carte de vigilance météorologique est élaborée deux fois par jour par Météo-France, qui assure sa diffusion auprès du grand public. Lorsqu'un département est classé en orange ou rouge, la carte comporte des conseils de comportement préétablis par les pouvoirs publics et une procédure de suivi (bulletin de suivi) est mise en place par Météo-France.
La procédure de vigilance et d'alerte météorologiques prévoit également qu'un groupe de suivi, qui rassemble les administrations chargées de la défense et de la sécurité civiles, de la prévention des risques (ministère de l'écologie) et de la sécurité routière, évalue la pertinence et l'opportunité des épisodes de vigilance orange ainsi que la notoriété de la carte de vigilance. Ce groupe publie chaque année un « bilan de la vigilance météorologique ».
D'après le bilan 2003, sur l'ensemble des départements placés en vigilance orange, « 53 % des départements ont été réellement touchés par le phénomène météorologique annoncé ; 26 % ont été touchés partiellement ou de manière atténuée ; dans 21 % des cas, le phénomène relevant de l'orange ne s'est pas produit sur le département placé en orange ». En revanche, il n'a pratiquement pas été recensé d'événement relevant de la vigilance orange et qui n'aurait fait l'objet d'aucune détection sur l'ensemble du territoire (deux cas en 2002). Le décompte des départements dans lesquels des phénomènes météorologiques significatifs se sont produits sans qu'ils aient été placés en orange - alors que d'autres départements ont été placés en orange pour ce même événement - fait apparaître un taux de non-détection de l'ordre de 6 % à l'échelle départementale.
Une des principales difficultés rencontrées est l'anticipation des événements. En 2003, l'anticipation a été inférieure à 1 heure dans 31 % des cas, et à 3 heures dans 37 % des cas. Ces chiffres sont meilleurs que ceux de 2002, mais ils restent préoccupants car les services de sécurité civile ne peuvent intervenir utilement dans des délais aussi brefs. Ce critère de qualité fait d'ailleurs partie des indicateurs du contrat d'objectifs de l'établissement et de l'avant-projet de programme élaboré dans le cadre de la LOLF. Il n'est pour autant pas possible de dire, en l'absence d'éléments de comparaison internationale, si cette situation n'est pas le simple reflet de l'état de l'art.
Météo-France diligente également des études internes de retour d'expérience afin d'identifier les points de faiblesse de ses systèmes d'observation et de prévision comme de ses modalités de gestion de crise. On citera par exemple les rapports sur les retours d'expérience des inondations du Gard en 2002, ou de l'épisode de neige et verglas qui avait paralysé une partie du trafic routier de la région parisienne, les 4 et 5 janvier 2003 4 ( * ) .
Dans ce dernier cas ont été mis en évidence des difficultés techniques mais également des problèmes d'interprétation de la procédure interne de crise 5 ( * ) . Météo-France estime que les efforts de clarification réalisés à l'automne 2003 ont d'ores et déjà porté leurs fruits.
b) Les limites des missions institutionnelles de l'établissement.
Météo-France cherche à investir des « domaines connexes » à ses missions institutionnelles tels que l'hydrométéorologie, la pollution de l'air, les pollutions marines, les prévisions des crues. Il estime d'ailleurs que son intervention dans ces nouveaux domaines permettrait d'optimiser l'utilisation de ses moyens territoriaux. Pour autant, l'établissement ne semble pas clairement définir si ces « domaines connexes » doivent être considérés comme relevant de ses missions institutionnelles ou si ce sont des prestations de service.
S'il n'est pas douteux que Météo-France peut apporter un concours précieux aux acteurs en charge de secteurs soumis à l'influence de la météorologie, il est en revanche moins évident que le décret statutaire de l'établissement autorise une telle extension des missions.
Si ces activités devaient en revanche s'analyser comme des prestations de services, la question de l'ouverture de ce marché à la concurrence devrait être posée.
2. Les activités commerciales
L'exercice d'une activité commerciale est propre à certains services météorologiques nationaux. Dans plusieurs pays, comme les Etats-Unis, cette activité est assurée par le marché et l'information météorologique de base délivrée gratuitement.
Les recettes commerciales de Météo-France, qui représentent 39,5 M€ en 2003, proviennent de deux types de produits : le « kiosque » 6 ( * ) , qui en constitue la part majoritaire et les prestations de service à valeur ajoutée aux professionnels.
a) L'apparition de la concurrence
Les recettes tirées du kiosque sont en baisse malgré les augmentations tarifaires, depuis 2000 (- 8 % entre 1998 et 2003, - 26 % entre 2000 et 2003), en raison de la diminution, tendancielle depuis 1996 et en accélération depuis 2002, du nombre et de la durée des appels vers l'audiotel ou le minitel.
Les recettes tirées des produits à destination des professionnels connaissent une évolution inverse : elles ont augmenté de 94 % entre 1998 et 2003, passant de 9 M€ à 17,8 M€.
La diminution des recettes tirées du kiosque et surtout de l'audiotel peut paraître paradoxale alors que les services de téléphonie sont en phase d'expansion. Elle est liée à la double concurrence opérée par de nouveaux entrants sur le marché et l'apparition d'une information météorologique gratuite sur Internet. L'émergence de la concurrence est récente. Si elle a érodé les parts de marchés sur les secteurs « grand public », elle n'a pas encore ébranlé la domination du marché français par l'établissement, notamment en matière de prestations aux professionnels, bien que la pression soit déjà très forte dans le champ des médias.
Des incertitudes pèsent cependant sur la capacité effective de Météo-France à maintenir durablement le niveau de ses recettes commerciales. Le développement de la concurrence devrait peser sur les parts de marché de l'établissement et même entraîner une pression à la baisse des prix, qui trouvera rapidement sa limite du fait des coûts de Météo-France et de l'interdiction de vente à perte.
b) La professionnalisation de la fonction commerciale
La nécessité d'une professionnalisation des fonctions commerciales et d'une structuration de la politique commerciale est liée au fait que Météo-France doit se positionner par rapport aux autres opérateurs concurrents et que le marché des prestations aux professionnels doit être progressivement construit, les éventuels clients de Météo-France sous-estimant encore les apports des produits météorologiques.
Bien que la prise de conscience ne soit pas récente, les premières réalisations ont tardé à intervenir. Elles ont porté sur la mise en place d'un véritable réseau de vente et le développement d'outils de suivi et de prospective.
Le projet de schéma directeur de l'activité commerciale, élaboré par l'établissement en 2002, mais qui n'a pas été validé par la direction générale et les organisations du personnel, portait un jugement extrêmement critique sur l'organisation de la « force » de vente de Météo-France, constatant : « L'absence de vendeurs identifiés et professionnalisés » et y voyant l'illustration « jusqu'à la caricature [de] la place de l'activité commerciale à Météo-France ».
Ce n'est qu'à partir de 2002 qu'est amorcée une professionnalisation de la gestion commerciale et de la vente sur le terrain avec la création d'attachés de clientèle. Leur périmètre d'activité est défini par référence à une région économique ou à un secteur d'activité, un déploiement systématique sur la base de la carte administrative n'est donc pas envisagé. Un premier bilan, établi pour les Pays de la Loire en 2003, est globalement positif mais montre a contrario que le système précédent, laissant reposer une grande partie de l'action commerciale sur les délégués départementaux de la météorologie (DDM), n'était pas opérant :
« Les témoignages des cinq DDM des Pays de la Loire montrent [...] que l'attaché de clientèle a apporté une aide incontestable sur le plan commercial aux CDM [centres départementaux de la météorologie] et en particulier aux DDM : par la disponibilité pour prendre rendez-vous et s'y rendre, par la connaissance des outils de commercialisation, produits, barème, par la recherche de nouveaux prospects, toutes choses que les DDM n'ont, pour la plupart, ni le temps, ni la connaissance , ni l' envie 7 ( * ) de faire. »
Les outils de prospective et de suivi sont longtemps restés rudimentaires. Bien que sa réalisation fût prévue par le premier contrat d'objectifs, l'établissement n'a établi de plan d'action commerciale (ou business plan) qu'au début de l'année 2004. Il ne dispose toujours pas d'un schéma directeur approuvé pour l'activité commerciale. Enfin, la gestion des factures, de même que la connaissance des clients selon des critères pertinents, ont longtemps été un point faible de l'établissement. Un nouvel outil mis en place en 2003 devrait permettre à l'avenir d'opérer des extractions utiles à une meilleure connaissance des clients de Météo-France.
L'établissement montre enfin des faiblesses persistantes dans l'articulation entre la direction commerciale et les autres services préjudiciable à la prise en compte des impératifs commerciaux dans les projets de développement et les arbitrages entre les différentes activités de l'établissement.
Les fonctions commerciales restent par ailleurs faiblement attractives, les agents craignant de se couper du « coeur de métier » et de compromettre par la suite leurs possibilités d'avancement interne.
c) Les principes de tarification
Météo-France considère que doivent rester gratuites, au titre de sa mission de service public, les informations générales qui concernent la situation prévue dans les 24 heures à venir ou les informations constituant l'avertissement d'un risque imminent auquel l'individu ne s'expose pas volontairement.
En revanche, les prestations qui demandent une technicité particulière excédant les moyens utilisés en routine relèvent du domaine commercial. L'usage que le client fait de la prestation, qu'il s'agisse d'augmenter ses gains ou de réduire ses dépenses ou encore d'assurer sa sécurité ou son confort pour une activité où il s'expose volontairement à un risque météorologique est également un critère du caractère commercial de la prestation.
Météo-France estime par exemple que certaines prestations sur l'état de la chaussée relèvent de la sécurité routière et ne sont pas payantes (avertir d'un risque de chaussée glissante les usagers de la route), tandis que d'autres, comme la fourniture d'informations précises aux services d'entretien routier, relèvent du domaine commercial, les « clients » les utilisant en effet pour choisir les dispositifs les plus efficaces et les moins coûteux. Cette appréciation ne va pas de soi. Si elle peut correspondre au cas de sociétés d'autoroutes, il n'en va pas de même lorsque l'entretien routier est le fait des services de l'Etat ou du département qui devront, de même que la société d'autoroute, payer les informations nécessaires à un entretien routier optimal alors même que leur activité d'exploitation de la route n'est pas exercée dans un but lucratif.
Par ailleurs, la frontière entre ce qui doit relever de la protection civile et de la sécurité météorologique de tous et ce qui est la sécurité de quelques-uns s'exposant volontairement au risque est fluctuante dans le temps, dans une société qui est devenue allergique au risque et qui attend d'être toujours mieux informée.
* 3 On notera cependant que le développement de modèles par un consortium européen n'interdirait pas leur utilisation autonome par chaque pays.
* 4 L'Etat a également commandé une enquête sur ce sujet.
* 5 Le rapport de retour d'expérience sur les événements de janvier 2003 identifie ainsi plusieurs causes au passage tardif de l'Ile-de-France en vigilance orange : un problème de prévision, une difficulté technique de réalisation graphique de la carte mais surtout une prise de décision considérablement ralentie (le délai est évalué à une heure et demie) du fait de la volonté des prévisionnistes de parvenir à un consensus sur le choix de passer en vigilance orange, alors même que la procédure définie par Météo-France précisait qu'en cas de divergence d'opinion entre le chef prévisionniste national et régional, c'est ce dernier qui tranche.
* 6 Ce sont les produits télématiques et téléphoniques.
* 7 Les rapporteurs soulignent.