EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 56
(nouveau)
Pérennisation de certaines dispositions relatives
au
dispositif exceptionnel d'activité partielle
. Le présent article prévoit la pérennisation de certaines dispositions de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle, afin de préserver plusieurs améliorations du dispositif mises en oeuvre dans le contexte de la crise sanitaire.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LE DISPOSITIF EXCEPTIONNEL D'ACTIVITÉ PARTIELLE MIS EN PLACE PENDANT LA CRISE SANITAIRE PRÉVOYAIT PLUSIEURS DÉROGATIONS AU DROIT COMMUN
En France, le code du travail, en application de ses articles L. 5122-1 et suivants, autorisait dès avant le déclenchement de la crise le placement de salariés en activité partielle en cas de fermeture temporaire de leur établissement ou de réduction de leur temps de travail .
Le salarié recevait dans ce cadre une indemnisation versée par l'employeur fixée à 70 % de son salaire brut (soit 84 % du salaire net) pour tous les salariés, avec un plancher au niveau du Smic, qui ne s'appliquait cependant pas aux salariés en alternance pour qui elle pouvait être inférieure. En retour, l'employeur percevait une allocation qui, avant la crise, était forfaitaire et permettait de prendre en charge les indemnités au niveau du Smic.
Afin d'éviter une vague de licenciements liée à l'effondrement de l'activité durant la crise sanitaire, le Gouvernement, à l'instar de l'essentiel des pays européens, a déployé un effort financier exceptionnel en faveur de ce dispositif (22,6 milliards d'euros de crédits ouverts en lois de finances rectificatives en 2020).
Les paramètres du dispositif ont été revus par rapport au droit commun pour rendre celui-ci plus généreux. Une série d'ordonnances 20 ( * ) et de mesures réglementaires 21 ( * ) ont sensiblement modifié le dispositif initial, avec le passage d'une logique de prise en charge forfaitaire à une logique de prise en charge proportionnelle (70 % de 4,5 SMIC) pour le calcul de l'allocation versée à l'entreprise. L'augmentation du taux d'allocation d'activité partielle a eu pour effet de supprimer le reste à charge pour les entreprises (en deçà du plafond de 4,5 SMIC). Ces ordonnances ont également permis d' étendre le champ des salariés éligibles au dispositif , afin d'y inclure notamment les salariés de droit privé de certaines entreprises publiques (par exemple la RATP et la SNCF), les salariés employés à domicile et assistants maternels ou encore les salariés en forfaits heures et en forfait jours.
En particulier, l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle avait prévu :
- à son article 1 er , la prise en compte des heures d'équivalence dans le calcul de l'indemnité et de l'allocation d'activité partielle et pour le calcul du nombre d'heures indemnisables ;
- à son article 1 er bis , l'intégration des heures supplémentaires dites « structurelles » dans le calcul de l'indemnité et de l'allocation d'activité partielle et l'appréciation de la réduction de l'horaire de travail pour les salariés soumis à des conventions de forfait en heures conclues dans une convention collective ou un contrat de travail ;
- à son article 8 , l'intégration au régime d'activité partielle les salariés n'ayant pas de durée du travail décomptée en heures et/ou non soumis aux dispositions légales ou conventionnelles relatives à la durée de travail.
De plus, l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-1255 du 14 octobre 2020 relatif à l'indemnité d'activité partielle des salariés dispose que pour les salariés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation rémunérés en-deçà du Smic, l'employeur verse une indemnité d'activité partielle d'un montant égal au niveau de leur rémunération antérieure. Pour ceux de ces salariés rémunérés au-dessus du Smic, il est prévu que le taux horaire de l'indemnité d'activité partielle soit au moins égal au taux horaire du Smic. Afin de maintenir un reste à charge nul pour l'employeur lorsque la rémunération du salarié en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation est inférieure au Smic. Lorsque la rémunération de l'apprenti ou du salarié en contrat d'apprentissage est supérieure au SMIC, il est enfin prévu que l'application du taux d'allocation d'activité partielle de droit commun à l'employeur.
Il est prévu que l'ensemble des dispositions précitées s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2021 au plus tard .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE PÉRENNISATION DE CERTAINES DISPOSITIONS DU DISPOSITIF EXCEPTIONNEL D'ACTIVITÉ PARTIELLE
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.
Son 1° vise à modifier l'article L. 5122-3 du code du travail pour y intégrer les dispositions susmentionnées issues des articles 1 er , 1 er bis et 8 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle.
Son 2° vise à modifier l'article L. 5122-5 du code du travail pour y intégrer les dispositions susmentionnées issues de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-1255 du 14 octobre 2020 relative à l'adaptation de l'allocation et de l'indemnité d'activité partielle.
Son 3° vise à créer un article L. 5122-6 nouveau renvoyant à un décret les modalités d'application de ces dispositions, comme l'avaient prévu les ordonnances précitées.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES AMÉLIORATIONS BIENVENUES AU DISPOSITIF DE DROIT COMMUN
Les rapporteurs spéciaux prennent acte de ces dispositions, qui permettent d'intégrer au droit commun de l'activité partielle certaines améliorations du dispositif mises en place durant la crise.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 57
(nouveau)
Création du contrat d'engagement jeune
. Le présent article vise à créer, à compter du 1 er mars 2022, un nouveau dispositif de contrat d'engagement jeune traduction de l'annonce d'un « revenu d'engagement » par le président de la République le 12 juillet 2021.
L'article 57 prévoit une réforme d'ampleur de la politique d'accompagnement des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle en remplaçant notamment la Garantie jeunes. Le dispositif doit ainsi mobiliser un total de 2,6 milliards d'euros en 2022, pour financer 400 000 entrées. Il a justifié en parallèle une majoration des crédits de la mission de 550,8 millions d'euros en AE et CP en première lecture à l'Assemblée nationale.
Le contrat d'engagement jeune vise à permettre l'accès à un accompagnement intensif de 15 à 20 heures par semaine et ouvre droit au bénéfice d'une allocation mensuelle d'un montant maximal de 500 euros, versée dans les conditions qui diffèrent pour partie de celle de la Garantie jeunes.
Il doit être mis en oeuvre non seulement par les missions locales, comme c'était le cas pour la Garantie jeunes, mais également par Pôle emploi. L'article précise qu'il pourra également être mis en oeuvre par tout organisme public ou privé fournissant des services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation et au maintien dans l'emploi.
Par ailleurs, l'article harmonise les conditions dans lesquelles Pôle emploi et les missions locales peuvent verser une aide financière ponctuelle aux jeunes qu'ils accompagnent en dehors du contrat d'engagement pour les jeunes.
Au vu de l'introduction d'une réforme de cette ampleur si tardivement dans la discussion parlementaire en l'absence de toute évaluation préalable, les rapporteurs spéciaux se trouvent dans l'incapacité de se prononcer de façon pleinement éclairée sur ce dispositif, prometteur à certains égards, mais dont les contours sont encore mal définis.
Les rapporteurs spéciaux s'en sont remis à la sagesse de la commission des finances, qui a décidé de ne pas adopter cet article.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE OFFRE D'ACCOMPAGNEMENT POUR LES JEUNES EN DIFFICULTÉ FAISANT INTERVENIR UNE PLURALITÉ D'ACTEURS ET DE DISPOSITIFS, AU PREMIER RANG DESQUELS LES MISSIONS LOCALES ET LA GARANTIE JEUNES MAIS ÉGALEMENT PÔLE EMPLOI
A. LES MISSIONS LOCALES ASSURENT UN ACCOMPAGNEMENT GLOBAL DES JEUNES EN DIFFICULTÉ D'INSERTION, ARTICULÉ AUTOUR DU PACEA ET DE LA GARANTIE JEUNES
Les missions locales sont régies par les articles L. 5314-1 à L. 5314-4 du code du travail . Elles ont notamment pour mission d'assurer l'effectivité du droit des jeunes de 16 à 25 ans révolus et confrontés à un risque d'exclusion professionnelle à un accompagnement vers l'emploi et l'autonomie, organisé par l'État et garanti par l'article L. 5131-3 du même code.
L'action d'accompagnement des missions locales s'inscrit dans le cadre du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA) , régi par les articles L. 5131-3 à L. 5131-5 du code du travail .
Ce parcours, constitué de phases d'accompagnement pouvant varier dans leur durée (dans une limite de 24 mois) et leur intensité, peut comporter, en fonction du profil, du projet et des engagements contractualisés pris par le jeune, des périodes de formations ou de mise en situation professionnelle ou des actions spécifiques d'accompagnement.
Le jeune en PACEA peut également percevoir une allocation ponctuelle , dont le bénéfice n'est toutefois pas systématique. Son versement est accordé par la mission locale en fonction de la situation et des besoins du jeune, et son montant ne peut excéder celui du revenu de solidarité active (RSA), soit environ 565 euros.
Régie par les articles L. 5131-6 et L. 5131-6-1 du code du travail , la Garantie jeunes constitue la modalité intensive du PACEA, s'adressant exclusivement aux jeunes qui ne sont ni en études, ni en emploi, ni en formation (« NEET ») et sous condition de ressources. Pour en bénéficier, ces jeunes doivent également vivre en dehors du foyer de leurs parents ou au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier.
D'une durée de 9 à 12 mois prolongeable jusqu'à 18 mois 22 ( * ) , la Garantie jeunes comporte deux volets :
- un accompagnement renforcé : en principe mis en oeuvre par les missions locales. En pratique, le parcours démarre par 4 à 6 semaines d'accompagnement collectif intensif dans les locaux de la mission locale, avant de donner accès à des mises en situation professionnelle sous la supervision d'un tuteur ;
- une allocation mensuelle versée par ces dernières. D'un montant maximal de 497,5 euros par mois, cette aide est cumulable avec des revenus d'activité s'ils ne dépassent pas le plafond de 300 euros par mois. Au-delà de ce plafond, l'allocation est dégressive jusqu'à 80 % du Smic.
B. L'ACCOMPAGNEMENT INTENSIF DES JEUNES RÉALISÉ PAR PÔLE EMPLOI
Dans le cadre de sa mission globale d'orientation et d'accompagnement des personnes en recherche d'emploi prévue par l'article L. 5312-1, Pôle emploi a déployé un dispositif d'accompagnement intensif des jeunes (AIJ) . D'une durée de 3 à 6 mois, ce dispositif vise à aider les jeunes à retrouver plus rapidement un emploi. Il s'adresse aux demandeurs d'emploi de moins de 30 ans rencontrant des difficultés pour trouver ou retrouver un emploi, sans condition de ressources.
En outre, à compter du 18 janvier 2021 dans le contexte du déploiement du plan « 1 jeune, 1 solution » et en application du décret n° 2020-1788 du 30 décembre 2020, une aide financière exceptionnelle a été instituée en faveur des jeunes bénéficiaires de l'AIJ de moins de 26 ans faisant état de difficultés financières particulières pouvant mettre en échec ses démarches d'accès ou de retour à l'emploi (mobilités quotidiennes, besoin d'équipement professionnel, accès au numérique etc .) ou ayant un impact sur sa vie quotidienne liées à des besoins de première nécessité (charges courantes, soins etc .). Cette aide n'est pas cumulable avec une allocation PACEA ou Garantie jeunes et son montant ne peut excéder 497,01 euros.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION DU CONTRAT D'ENGAGEMENT JEUNE ET L'HARMONISATION DES RÉGIMES D'AIDES FINANCIÈRES VERSÉES PAR LES MISSIONS LOCALES ET PAR PÔLE EMPLOI
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement et de quatre amendements identiques déposés respectivement par la rapporteure spéciale de la commission des finances Marie-Christine Verdier-Jouclas, la députée Michèle de Vaucouleurs et plusieurs de ses collègues, la députée Sylvie Charrière et plusieurs de ses collègues ainsi que le député Paul Christian et plusieurs de ses collègues, adoptés en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.
A. LA CRÉATION DU CONTRAT D'ENGAGEMENT JEUNE
Le 3° du I du présent article propose une nouvelle rédaction complète de l'article L. 5331-6 relatif à la Garantie jeunes, à laquelle le contrat d'engagement jeune viendrait se substituer.
Le contrat d'engagement jeune concernerait toujours les jeunes de 16 à 25 ans, avec une dérogation pour les travailleurs handicapés qui pourraient bénéficier du dispositif jusqu'à 29 ans.
Il ne se limiterait pas aux NEET stricto sensu , mais pourrait s'adresser à des jeunes en emploi à condition qu'ils rencontrent des difficultés d'accès à un emploi durable .
Contrairement à la Garantie jeunes, le bénéfice d'un accompagnement au titre du contrat d'engagement jeune n'est pas soumis à une condition de ressources ou d'absence de soutien parental.
La satisfaction de telles conditions resterait cependant nécessaire pour bénéficier d'une allocation mensuelle différentielle dans ce cadre. Son montant maximal devrait, selon les annonces du Gouvernement, être fixé au même montant que pour la Garantie jeunes, soit 500 euros. Il est à noter que ces conditions sont par ailleurs assouplies puisque le bénéfice de l'allocation reste possible en cas de résidence au sein du foyer parental avec un soutien financier limité.
En outre, le montant de l'allocation pourrait désormais varier en fonction de l'âge, de la situation du jeune et du niveau de soutien financier de ses parents.
Outre le bénéfice d'une allocation, le contrat d'engagement jeune doit s'accompagner, selon les déclarations du Gouvernement, d'un accompagnement renforcé et individualisé de 15 h à 20 heures minimum sur toute la durée du parcours, qui serait potentiellement raccourci (6 à 12 mois).
La rédaction de l'article, posant une condition de « respect d'exigences d'engagement, d'assiduité et de motivation précisées par voie réglementaire » suggère la mise en place de contreparties renforcées.
Enfin, alors que seules les missions locales pouvaient en principe prescrire et mettre en oeuvre la Garantie jeunes 23 ( * ) , le contrat d'engagement jeune pourra lui être mis en oeuvre par Pôle emploi ainsi que, dans des conditions définies par décret, par tout organisme public ou privé fournissant des services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation ou au maintien dans l'emploi.
Les 1°, 4°, 5°, 6° et 7° du I du présent article prévoient les coordinations nécessaires , notamment pour tirer les conséquences de la mise en place du contrat d'engagement jeune dans les articles relatifs aux missions de Pôle emploi (article L. 5312-1 et L. 5411-6-1 du code du travail) et des missions locales (articles L. 5314-2 du même code).
Le II du présent article prévoit, d'une part, que celui-ci entre en vigueur au 1 er mars 2022 et, d'autre part, que les jeunes bénéficiant à cette date de la Garantie jeunes continuent de bénéficier de l'allocation dans les conditions en vigueur à la date de contractualisation de leur parcours .
Comparaison de la Garantie jeunes et du contrat d'engagement jeune
|
Garantie jeunes |
Contrat d'engagement jeune |
||
|
Éligibilité |
Âge |
Jeunes de 16 à 25 ans |
Jeunes de 16 à 25 ans ou jusqu'à 29 ans pour les travailleurs handicapés |
|
Situation du jeune |
Ni en études, ni en formation, ni en emploi |
Ni en études, ni en formation et rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi durable |
|
|
Soutien parental |
Vit hors du foyer parental, ou vit au sein de ce foyer sans recevoir de soutien financier |
Pas de conditionnalité |
|
|
Condition de ressources pour ouvrir droit au dispositif |
Oui |
Non |
|
|
Prestation |
Accompagnement |
Accompagnement intensif |
Accompagnement intensif
|
|
Accès à une aide financière |
Allocation mensuelle dégressive en fonction des
ressources d'activité du jeune.
|
Allocation mensuelle dégressive sous conditions de
ressources et de résidence hors du foyer parental ou de résidence
au sein de ce foyer avec un s
outien financier limité de la part
des parents
.
|
|
|
Contreparties |
Signature d'un contrat PACEA |
« Respect d'exigences d'engagement, d'assiduité et de motivation précisées par voie réglementaire » |
|
|
Durée |
9 à 12 mois, avec prolongation possible jusqu'à 18 mois |
6 à 12 mois |
|
|
Mise en oeuvre |
Mise en oeuvre par les missions locales |
Mise en oeuvre par les missions locales, par Pôle emploi ou, dans des conditions définies par décret, par tout organisme public ou privé fournissant des services relatifs au placement, à l'insertion, à la formation ou au maintien dans l'emploi |
|
Note: les éléments en gras concernent les différences avec la Garantie jeunes. Les éléments en italique concernent des informations ne figurant pas dans l'article 57 mais dans le dossier de presse relatif au Contrat d'engagement jeune.
Source : commission des finances du Sénat
B. UNE HARMONISATION DES RÉGIMES D'AIDES FINANCIÈRES VERSÉES PAR LES MISSIONS LOCALES ET PAR PÔLE EMPLOI
De façon subsidiaire, le 2° du I du présent article propose que les jeunes suivis par Pôle emploi bénéficiant du droit à un accompagnement au sens de l'article L. 5131-3 du code du travail puissent également bénéficier d'une allocation ponctuelle.
Cette disposition reviendrait à pérenniser le dispositif d' aide financière exceptionnelle institué en faveur des jeunes bénéficiaires de l'AIJ de moins de 26 ans faisant état de difficultés financières particulières pouvant mettre en échec ses démarches d'accès ou de retour à l'emploi en application du décret n° 2020-1788 du 30 décembre 2020 dans le contexte du lancement du plan « 1 jeune, 1 solution ».
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE RÉFORME D'AMPLEUR AUX CONTOURS ENCORE FLOUS
A. UN DISPOSITIF PROMETTEUR À CERTAINS ÉGARDS
En première analyse, le dispositif proposé semble pouvoir être de nature à améliorer la lisibilité de l'offre d'accompagnement pour les jeunes . Les rapporteurs spéciaux avaient souligné l'importance de cet enjeu dans leur récent rapport relatif à la situation et l'action des missions locales dans le contexte de la crise sanitaire 24 ( * ) . Ils soulignaient en effet alors que :
« En dépit de (...) démarches de pilotage national bienvenues, l'ensemble des acteurs auditionnés par les rapporteurs spéciaux ont mis en évidence un risque avéré de concurrence entre les dispositifs, source de pertes d'efficacité . (...) Celle-ci ne relèverait pas tant d'une compétition entre les structures que d'une construction « en silo » des différents dispositifs . L'incompatibilité de la Garantie jeunes avec les écoles de la deuxième chance (E2C) et avec le dispositif « promo 16-18 » lancé par l'Agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution » en sont des illustrations.
Le « revenu d'engagement pour les jeunes » annoncé par le président de la République le 12 juillet 2021, dont les contours précis sont encore inconnus, pourrait permettre de limiter ces phénomènes de concurrence en harmonisant les conditions d'accès à une aide financière pour les jeunes en parcours d'insertion, de façon à leur permettre de s'orienter ensuite plus facilement vers la structure ou le dispositif le plus adapté à leurs besoins et à leurs projets. ».
Dans ces conditions, le contrat d'engagement jeune pourrait constituer le socle unique dans le cadre duquel se déploieraient l'ensemble des solutions susceptibles d'être proposées aux jeunes au cours de leur parcours d'insertion. Peuvent par exemple être accomplis dans le cadre du contrat d'engagement jeune :
- une formation au sein de l'établissement pour l'insertion dans l'emploi (EPIDE) ;
- une formation au sein d'une école de la deuxième chance (E2C) ;
- une formation au sein d'une école de production ;
- un recrutement dans uns structure d'IAE ;
- l'Agence pour la formation professionnelle des adultes, dans le cadre du dispositif « Promo 16-18 » lancé en 2021 ;
- des missions d'utilité sociale (service civique) ;
- des formations pré-qualifiantes ou qualifiantes ;
- des stages ou immersions en entreprise ;
- un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation.
B. DES INCERTITUDES SUR LES CONCOURS PRÉCIS DE CE DISPOSITIF, DEVANT MOBILISER PRÈS DE 2,6 MILLIARDS D'EUROS EN 2022
1. La première source d'incertitude concerne la mise en oeuvre du dispositif, qui ne relèverait plus des seules missions locales
Cependant, le fait de permettre à Pôle emploi de mettre en oeuvre le dispositif au même titre que les missions locales va à rebours de leur préconisation de « clarifier la répartition des publics entre les différents acteurs du service public de l'emploi en confiant la prise en charge des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle aux seules missions locales » . Outre l'enjeu de simplification du paysage que permettrait cette logique de guichet unique , cette recommandation reposait sur le constat de l'expérience et de l'expertise reconnues des missions locales, qui sont les mieux à mêmes de proposer aux jeunes un accompagnement global permettant notamment la levée de leurs freins périphériques à l'emploi (santé, mobilité, logement, etc .).
Les conditions dans lesquelles d'autres organismes publics et privés pourraient mettre en oeuvre le dispositif sont également peu claires à ce jour . Le dossier de presse relatif au contrat d'engagement jeune précise que de tels organismes pourraient être sélectionnés dans le cadre de marchés publics ou d'appels à projets.
2. Une deuxième source d'incertitude concerne le montant de l'allocation mensuelle versée dans le cadre du contrat d'engagement jeune
Comme pour la Garantie jeunes, l'allocation versée dans le cadre du contrat d'engagement jeune serait différentielle en fonction des ressources personnelles du jeune. D'après les annonces du Gouvernement, son montant maximal devrait rester inchangé, à 500 euros.
Toutefois, il est précisé le montant de l'allocation pourrait désormais varier en fonction de l'âge, de la situation du jeune et du niveau de soutien financier de ses parents.
Les modalités de prise en compte de ces paramètres ne sont pas connues à ce jour.
Le II du présent article , qui prévoit que les jeunes bénéficiant de la Garantie jeunes à la date d'entrée en vigueur du contrat d'engagement jeune continuent de bénéficier de l'allocation dans les conditions en vigueur à la date de contractualisation de leur parcours, suggère que l'allocation pourrait être inférieure dans certaines situations du fait de l'application de ces nouveaux critères.
3. Une troisième source d'incertitude concerne le coût global du dispositif et les objectifs d'entrées en 2022
D'après l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement dont cet article est issu, le contrat d'engagement jeune pourrait concerner jusqu'à 400 000 personnes en 2022 . Cet objectif paraît particulièrement ambitieux pour un dispositif nouveau, lancé en cours d'année (mars) et alors même que l'objectif de 200 000 entrées en Garantie jeunes ne devrait pas être atteint en 2021. Le Gouvernement évalue en effet à 500 000 le nombre de NEET rencontrant des difficultés d'insertion mais souhaitant travailler. La cible fixée suppose donc que 80 % de ces jeunes signeraient un contrat d'engagement jeune.
Le Gouvernement indique en outre que le dispositif pourrait mobiliser 2,6 milliards d'euros en 2022, en englobant l'ensemble des dispositifs actuellement financés par la mission entrant dans le champ du dispositif (Garantie jeunes, Epide, E2C, actions du PIC ciblées sur les jeunes etc.). On peut cependant regretter qu'aucune précision ne soit donnée sur le détail des crédits regroupés au sein de cette enveloppe.
L'amendement de crédits déposé en parallèle de l'amendement dont cet article est issu prévoit une ouverture de crédits de 550 millions d'euros , permettant de financer :
- à hauteur de 268 millions d'euros, un renforcement des moyens des acteurs du service public de l'emploi , sans que la ventilation entre ces derniers ne soit précisée. Ces crédits devraient cependant bénéficier largement à Pôle emploi, l'amendement précisant que l'opérateur devrait bénéficier d'un renfort de 900 agents pour la mise en oeuvre du dispositif. Il est à supposer qu'une partie de cette enveloppe permettra à Pôle emploi de financer les aides ponctuelles versées dans le cadre de l'AIJ ;
- à hauteur de 140 millions d'euros pour le versement de l'allocation . Ce montant semble relativement faible eu égard au doublement de l'objectif d'entrées en Garantie jeunes alors même que les allocations versées dans ce cadre devaient mobiliser 692,2 millions d'euros en 2022 pour 200 000 bénéficiaires, ce qui peut tenir au fait que contrairement à la Garantie jeunes, le droit à l'allocation n'est pas systématique du fait du public bien plus large qui est visé (absence de condition de ressources pour l'éligibilité au contrat d'engagement jeune). La prise en compte de nouveaux paramètres pour le calcul de l'allocation évoqués supra peut également contribuer à expliquer cet écart ;
- à hauteur de 123 millions d'euros pour la mise en oeuvre d'actions de mobilisation des jeunes en difficulté (dont 20 millions d'euros fléchés vers les Epide et 5 millions d'euros fléchés vers les écoles de production), pouvant constituer des solutions à proposer aux jeunes en Contrat d'engagement jeune ;
- à hauteur de 20 millions d'euros pour le développement d'outils de diagnostic de la situation du jeune, mutualisés entre tous les opérateurs du service public de l'emploi.
4. Les rapporteurs spéciaux, qui portent un regard pour partie divergent sur le dispositif, s'en remettent à la sagesse de la commission des finances
Les rapporteurs spéciaux ne peuvent que regretter le caractère très tardif de la présentation de cette mesure, fortement préjudiciable à la discussion parlementaire.
Le « revenu » devenu « contrat » d'engagement pour les jeunes avait été annoncé par le président de la République le 12 juillet 2021. Celui-ci aurait utilement pu être intégré au projet de loi de finances pour 2022, quitte à envisager des ajustements au cours de la navette.
C'est d'autant plus regrettable que le dispositif proposé implique une réforme en profondeur de la politique d'accompagnement des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle . Dans ces conditions, les parlementaires se trouvent contraints de se prononcer sur un dispositif proposé sans étude d'impact et sans disposer du temps nécessaire pour entendre sur ce point les principaux acteurs concernés par sa mise en oeuvre.
Au-delà des appréciations et interrogations communes détaillées supra , l'analyse globale des rapporteurs diverge pour partie quant à la philosophie du dispositif (voir encadré ci-dessous).
Pour Emmanuel Capus, rapporteur spécial , le dispositif présente certains atouts indéniables. Pour faire face aux conséquences de la crise sur l'insertion des jeunes en difficulté, un tel renforcement de l'accompagnement vers l'emploi constitue une solution bien préférable à la solution, parfois évoquée, d'une extension de l'éligibilité du RSA aux jeunes de moins de 25 ans, au risque d'une installation durable dans la pauvreté et la dépendance aux minima sociaux. Compte-tenu des importantes ouvertures de crédits demandées dans la version initiale du PLF 2022 (avec notamment 300 millions d'euros au titre de contrats aidés spécifiquement ciblés sur les jeunes), il est cependant permis de s'interroger sur la nécessité d'ouvrir 550 millions d'euros de crédits supplémentaires .
Pour Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale , il est étonnant de remplacer ainsi la Garantie jeunes sans la moindre évaluation préalable et alors même que celle-cia fait la preuve de son efficacité. Il est en outre impératif de clarifier rapidement les modalités de calcul de l'allocation versée dans le cadre du nouveau dispositif , qui, en l'état, semble pouvoir conduire dans certains cas à des montants plus faibles, à situation identique, que ceux qui auraient été versés dans le cadre de la Garantie jeunes. En outre, le dispositif porte en lui le risque de diluer le modèle de la mission locale , et avec lui la capacité à offrir aux jeunes un accompagnement global et centré sur ses difficultés concrètes. La possibilité de confier sa mise en oeuvre à des acteurs privés est en particulier une source d'interrogation et même d'inquiétude majeures pour la rapporteure spéciale . Le contrat d'engagement jeune témoigne à ce titre de la conception trop restrictive de la politique de l'emploi du ministère du travail, centrée vers le retour rapide à l'emploi. La levée structurelle et patiente des freins périphériques à l'emploi des jeunes, en matière d'orientation, de santé ou de logement notamment, constitue pourtant la voie la plus efficace pour leur insertion sociale et professionnelle durable .
Au vu des incertitudes qui demeurent sur les contours précis du dispositif, les rapporteurs spéciaux s'en remettent à la sagesse de la commission des finances .
Décision de la commission : la commission des finances propose de ne pas adopter cet article.
ARTICLE 58
(nouveau)
Prolongation de deux ans de l'expérimentation des
entreprises d'insertion par le travail indépendant
. Le présent article prévoit de prolonger de deux ans, soit jusqu'au 23 décembre 2023, l'expérimentation d'une nouvelle structure d'insertion par l'activité économique : les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI).
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXPÉRIMENTATION DES EITI INITIALEMENT PRÉVUE POUR UNE DURÉE DE TROIS ANS
L'article 83 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a prévu l'expérimentation d'une nouvelle forme de structure d'insertion par l'activité économique (SIAE) : les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI) .
Aux termes de cette loi, ces EITI réalisent un service de mise en relation avec des clients et d'accompagnement des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, en vue de l'exercice d'une activité professionnelle indépendante.
L'expérimentation était prévue pour une durée de 3 ans à compter de la publication du décret d'application de cet article , soit jusqu'au 23 décembre 2021 25 ( * ) .
L'article précité prévoit en outre qu' un rapport d'évaluation de l'expérimentation soit remis au Parlement au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation . Ce rapport dresse notamment le bilan de l'insertion professionnelle des bénéficiaires de l'expérimentation, de ses effets sur l'ouverture de l'insertion par l'activité économique au travail indépendant et de son efficience.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE PROLONGATION DE DEUX ANS DE L'EXPÉRIMENTATION
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.
Il propose de prolonger de deux ans l'expérimentation, soir jusqu'au 23 décembre 2023.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROLONGATION JUSTIFIÉE PAR LA CRISE SANITAIRE
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, les secteurs d'activité couverts par les EITI sont variés et peuvent viser, par exemple, du ménage, bricolage ou encore de l'informatique. Les publics relevant de l'insertion bénéficient d'un accompagnement social et professionnel : accompagnement à la création de leur microentreprise puis à sa gestion ou accompagnement socio-professionnel pour lever les freins sociaux périphériques. Cet accompagnement des travailleurs indépendants, qui peuvent être des créateurs d'entreprise en difficulté (bénéficiaire du revenu de solidarité active (BRSA), demandeurs d'emploi, personnes isolées, migrants) peut également se traduire par l'octroi de prêts d'honneur et l'offre d'un panel de services de mise en relation avec des clients, pour développer le chiffre d'affaires.
À fin août 2021, 18 EITI avaient été créées employant un total de 395 équivalents temps plein 26 ( * ) . Le PLF pour 2022 prévoit de financer 1 000 aides au poste en EITI en 2022, pour un montant de 5,7 millions d'euros. Le Gouvernement a indiqué que la crise sanitaire a fortement perturbé le secteur de l'IAE et donc le déroulé de l'expérimentation, justifiant sa prolongation.
En tout état de cause, le rapport d'évaluation qui aurait dû être transmis au Parlement cette année ne l'a pas été, de sorte qu'il est difficile pour les rapporteurs spéciaux de se prononcer sur le dispositif de façon éclairée. Ils se montreront le moment venu très attentifs à ce bilan, dans la mesure où le statut de travailleur indépendant , qui présente certes des atouts auprès de publics qui ne sont pas intégrés dans les dispositifs d'insertion utilisant le travail salarié et peut être adapté à certaines situations personnelles ne permettant pas de s'inscrire dans le cadre du travail salarié classique (femmes seules avec enfants, personnes avec d'importantes difficultés sociales, etc .), peut toutefois également être source de précarité accrue.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 59
(nouveau)
Prolongation de l'éligibilité dérogatoire
à l'activité partielle
de certaines structures
. Le présent article prévoit de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2022 l'éligibilité au dispositif d'activité partielle des salariés employés par une entreprise ne comportant pas d'établissement en France mais cotisant au régime d'assurance chômage ainsi qu'aux salariés employés par les régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques, de pistes de ski ou de cure thermale.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE ÉLIGIBILITÉ AU DISPOSITIF D'ACTIVITÉ PARTIELLE ÉLARGIE DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE
Dans le contexte de la crise sanitaire , l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesure d'urgence en matière d'activité partielle a prévu l'éligibilité au dispositif d'activité partielle de salariés qui en étaient jusqu'ici exclus .
L'article 9 de cette ordonnance rend ainsi éligibles les salariés employés par une entreprise ne comportant pas d'établissement en France mais cotisant au régime d'assurance chômage.
Son article 10 rend éligibles les salariés employés par les régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques, de pistes de ski ou de cure thermale.
En application de l'article 12 de cette ordonnance, ces deux dispositions sont en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021 au plus tard.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA PROLONGATION D'UN AN DE L'ÉLIGIBILITÉ DÉROGATOIRE À L'ACTIVITÉ PARTIELLE DE CERTAINES STRUCTURES
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale avec un avis favorable de la commission des finances.
Il prévoit de modifier l'article 12 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 de façon à ce que soient éligibles à l'activité partielle jusqu'au 31 décembre 2022 les salariés employés par une entreprise ne comportant pas d'établissement en France ainsi que les salariés employés par les régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques, de pistes de ski ou de cure thermale .
III. LA POSITION DES COMMISSION DES FINANCES : UNE PROLONGATION QUI NE SOULÈVE PAS DE DIFFICULTÉ
Les rapporteurs spéciaux n'identifient pas d'obstacle à la prolongation de l'éligibilité à l'activité partielle des salariés visés.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 20 Ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle ; ordonnance n° 2020-386 du 1er avril 2020 adaptant les conditions d'exercice des missions des services de santé au travail à l'urgence sanitaire et modifiant le régime des demandes préalables d'autorisation d'activité partielle ; ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l'épidémie de Covid-19.
* 21 Décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 relatif à l'activité partielle ; décret n° 2020-435 du 16 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle ; arrêté du 31 mars 2020 modifiant le contingent annuel d'heures indemnisables au titre de l'activité partielle pour l'année 2020 ; arrêté du 6 mai 2020 portant fixation des montants horaires des salaires forfaitaires servant au calcul de l'indemnité et de l'allocation d'activité partielle des marins à la pêche rémunérés à la part.
* 22 Article R. 5131-16 du Code du travail.
* 23 Sauf dérogations prévues par l'article L. 5131-6 du code du travail, selon laquelle le représentant de l'État dans le département peut confier la mise en oeuvre de la Garantie jeunes à un autre organisme lorsque cela est justifié par les besoins de la politique d'insertion professionnelle et sociale des jeunes.
* 24 « Les missions locales : plus que jamais indispensables à l'heure de la Covid-19 », Rapport d'information de M. Emmanuel CAPUS et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, fait au nom de la commission des finances du Sénat n° 27 (2021-2022) - 6 octobre 2021.
* 25 Décret n° 2018-1198 du 20 décembre 2018 relatif à l'expérimentation de l'élargissement des formes d'insertion par l'activité économique au travail indépendant.
* 26 Source : réponses au questionnaire.