II. ANALYSE PAR PROGRAMME
En tant que programme portant la plus grande part des interventions de la mission, le programme 169 est déterminant pour l'évolution des dépenses de la mission. Il obéit à des données naturelles mais aussi à des mécanismes de revalorisation des droits ainsi financés. Sous ce dernier angle, le projet de budget pour 2021 déçoit à nouveau.
Les deux autres programmes qui composent la mission sont, l'un, le programme 167, lié à des actions destinées à favoriser le lien entre la Nation et sa défense. Ce programme est tributaire du calendrier commémoratif mais peut aussi faire l'objet de régulations non-négligeables, compte tenu de son volume, en exécution.
L'autre programme (le programme 158) est un réservoir de moyens destinés à réparer les préjudices subis par les victimes d'actes de barbarie et de spoliations commis lors de la Seconde Guerre mondiale. En ce sens, ce dernier programme est également surtout destiné à provisionner des transferts vers les personnes concernées mais traduit également la réunion des moyens employés pour l'indispensable action de recherche et d'identification des spoliations et de leurs victimes. L'impérative amélioration de son efficacité ne paraît pas bénéficier dans le budget 2021 des efforts qu'elle appelle.
A. LE PROGRAMME 167, UN PROGRAMME AU FIL DE L'EAU ET DES INTERROGATIONS POUR L'AVENIR
Les crédits du programme 167 (qui comporte deux actions : l'action 01 « Liens armées-jeunesse » et l'action 02 « Politique de mémoire »), après un recul lors des derniers exercices, sont prévus en nette hausse (-+ 9,4 millions d'euros hors fonds de concours, soit + 32%). Ils ne retrouvent toutefois pas le niveau atteint en 2018, année marquée par des commémorations exceptionnelles.
Les crédits consacrés à l'action 01 augmentent de plus de 16 % (+ 3 millions d'euros) tandis que les crédits de l'action 02 s'accroissent de 60 % (+ 6,6 millions d'euros).
Des fonds de concours et attributions de produits sont rattachés à cette action. Ils sont en baisse de 598 000 euros (- 44 %).
Cette vue d'ensemble porte cependant sur des données largement faciales du fait de l'ampleur de la participation de programmes extérieurs à la mission au financement de la JDC.
Les formules d'association de la jeunesse à la Défense tendent à se démultiplier (« Journée défense et citoyenneté », service militaire volontaire, service militaire adapté en outre-mer et service national universel) moyennant une altération de la lisibilité des relations ainsi instaurées. Cette confusion se retrouve au niveau budgétaire, les financements inscrits à la mission sous revue paraissant de moins en moins justifiés au vu de la part réduite de sa contribution aux coûts des différents dispositifs.
L'articulation entre la JDC et le futur service national universel ainsi que l'impact financier du service universel demeurent à, ce jour, particulièrement incertains.
Il faut ajouter des relations croisées entre les programmes 167 et 169 de la mission ainsi que des pratiques récurrents, de sens souvent opposés, de prélèvements sur le principal opérateur de la mission, l'ONAC VG étant appelé, ou non, à financer sur sa trésorerie des charges qui devraient être budgétées.
Évolution des crédits du programme
167
entre 2020 et 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les données du projet annuel de performances 2021
Répartition des crédits du programme 167
Source : projet annuel de performances 2021
1. Les crédits de l'action « Liens armées-jeunesse » (21,3 millions d'euros de crédits de paiement) augmentent (+ 2,8 millions d'euros)
Le budget 2021 de l'action « Liens armées-jeunesse » du programme 167 s'établit à 21,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 21,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse par rapport à 2020 (soit +2,9 millions d'euros en AE et 2,8 millions d'euros en CP).
Il se compose de deux unités opérationnelles respectivement dédiées à la journée défense et citoyenneté (JDC) et au service militaire volontaire (SMV).
La dotation prévue pour l'organisation de la JDC est en hausse significative (+ 2,3 millions d'euros en CP) tandis que les moyens du SMV s'accroissent de 500 000 euros.
L'action reste ainsi principalement consacrée au financement de la JDC, qui absorbe près de 90 % de ses dotations.
2. Le service militaire volontaire, 3 millions d'euros inscrits au budget de la mission mais, au total, près de 50 millions d'euros de crédits
La dotation du SMV inscrite au budget de la mission s'élève à 3 millions d'euros, en hausse de 20 %.
Elle est constituée de deux opérations budgétaires (OB) :
- les crédits de l'OB « Formation et soutien formation » : 2,1 millions d'euros contre 1,8 million d'euros l'an dernier, soit + 16,7 %. Ils comprennent l'ensemble des dépenses liées à la formation des volontaires et le soutien inhérent à la formation ;
- les crédits de l'OB « Rayonnement et recrutement » : 0,9 million d'euros contre 700 000 euros l'an dernier (+ 28,6 %) sont consacrés aux actions de relations publiques , de promotion du SMV et de recrutement auprès de la jeunesse et des acteurs du secteur de la formation professionnelle.
Le service militaire volontaire est né en 2015 et a une vocation d'insertion puisqu'aussi bien s'y trouve dispensées des formations professionnelles destinées à préparer les volontaires à des métiers en entreprise. Les jeunes de 18 à 25 ans se trouvent placés en internat sous statut militaire dans des établissements de formation avec encadrement militaire.
Pérennisé à compter du 1 er janvier 2019 par la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, le SMV propose aujourd'hui plus de 50 formations métiers.
Sur le plan organisationnel, il se compose d'un état-major implanté à Arcueil et de six régiments et centres localisés dans cinq régions. Chaque centre offre plusieurs filières, soit à vocation nationale (agent d'entretien du bâtiment) ou régionale, soit créées en coopération avec une entreprise partenaire (SNCF, Disney).
Répartition territoriale des centres SMV
Source : réponse à la question du rapporteur spécial
Avec une cible de 1 000 volontaires par an, le SMV après un début hésitant semble désormais rencontrer le succès, du moins sous cet angle.
Effectifs engagés par promotion
|
Promotion |
Année |
Nombre de volontaires stagiaires recrutés |
|
2ème |
01/09/2016 - 31/08/2017 |
686 |
|
3ème |
01/09/2018 - 31/12/2018 |
1148 |
|
4ème |
01/01/2019 - 31/12/2019 |
1090 |
|
5ème |
01/01/2020 - 31/12/2020 |
514 (situation intermédiaire : juin 2020) |
Source : réponse à la question du rapporteur spécial
Les résultats pour 2020 se révèlent toutefois en-deçà des attentes sans qu'il soit possible d'identifier la responsabilité de la situation sanitaire en cours, qui a certainement joué un rôle.
C'est par d'autres aspects que le SMV peut être estimé fournir une réponse assez peu soutenable à un problème réel.
En premier lieu, les résultats fonctionnels du SMV ne sont pas particulièrement favorables. Globalement, le taux d'insertion professionnelle des volontaires stagiaires, jugé tout à fait probant par le ministère, n'apparaît pas réellement tel sauf à considérer qu'un taux de 74 % (en 2019) puisse être acceptable. D'un point de vue plus spécifique aux armées, en 2019, seuls 21 volontaires avaient rejoint les armées soit 4,3% de la promotion insérée, ce qui apparaît faible.
Par ailleurs, force est de constater que le coût du dispositif, qu'il est difficile de reconstituer, est élevé.
Selon les données adressées au rapporteur spécial, le SMV coûterait entre 30 000 et 35 000 euros par volontaire. Hormis une solde de 313 euros par mois, il faut compter avec les coûts de fonctionnement du dispositif.
Au total, moyennant la mobilisation de 358 cadres militaires, issus des trois armées et du service du commissariat des armées appuyés par des personnels extérieurs (médecins et psychologues du service de santé des armées, assistantes sociales des armées, professeurs du ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, volontaires du service civique, membres d'associations, et d'experts engagés dans la réserve opérationnelle ou citoyenne du SMV), les coûts pris en charge sur crédits budgétaires d'Etat auraient atteint 39 millions d'euros pour 1 090 engagés en 2019, soit effectivement un coût de 35 779 euros par volontaire. Néanmoins, il faut ajouter à ces coûts, les contributions des partenaires du SMV, parmi lesquels certaines collectivités territoriales, qui peuvent apporter des financements sans médiation du ministère des armées. Le niveau de ces engagements est incertain ; il en va de même de celui des organismes privés qui peuvent financer directement les formations professionnelles.
Une fois relevé que les crédits budgétaires prévus pour 2021 sont en hausse significative, l'on peut avancer que chaque stagiaire du SMV coûte un peu au-delà de la limite supérieure de l'évaluation fournie au rapporteur spécial, pour des durées de formation qui vont de six à douze mois.
Cette estimation peut être rapprochée de celle du coût d'un étudiant qui, pour les formations les plus onéreuses (classes préparatoires aux grandes écoles), s'élevait en 2017 à 15 760 euros par an, mais encore de celle concernant l'Établissement pour l'insertion dans l'emploi des écoles de la deuxième chance (EPIDE) qui est du même ordre.
Au total, le coût complet du dispositif semble avoisiner 50 millions d'euros, soit environ la moitié des crédits nécessaires à l'organisation de la JDC, proportion qui peut être mise en rapport avec l'étendue des populations concernées, la JDC concernant près de 800 000 jeunes par an quand le SMV n'en accueille que de l'ordre de 1 000.
Si le contenu de ces deux opérations et leurs objectifs sont très différents, une évaluation du SMV paraît devoir être conduite au regard du coût d'autres formations spécifiques envisageables et de sa capacité à répondre aux besoins des jeunes les plus en difficultés.
|
Observation : le coût du SMV semble très élevé au vu de l'étendue assez modeste des jeunes qui le suivent. |
|
Recommandation : évaluer le SMV . |
Le rapporteur spécial, pour conclure sur ce point, relève la concentration du positionnement des centres de SMV sur le territoire, certaines zones se trouvant sans recours de proximité. Une évolution pourrait intervenir utilement sur ce point.
3. La journée « défense et citoyenneté » (JDC) en quête d'une plus grande efficacité dans l'attente d'une transformation plus radicale ?
L'action 01 reste principalement consacrée à la Journée « défense et citoyenneté » (JDC) chargée, depuis la réorganisation du service militaire 3 ( * ) , d'assurer la diffusion de l'esprit de défense auprès des jeunes Français dès 18 ans.
Les dotations budgétaires consacrées à la JDC inscrites dans la mission après avoir significativement rétrogradé connaissent ces dernières années une augmentation.
Le projet de loi de finances pour 2021 prolonge ce dernier phénomène, avec un alourdissement des crédits, annoncé par le rapporteur spécial l'an dernier, mais qui pourrait ne pas suffire à couvrir les coûts d'organisation de la JDC en 2021, année évidemment marquée par de lourdes incertitudes.
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L'impact en année pleine de la revalorisation de la prise en charge du coût de transport des appelés Les coûts de transport des jeunes, qui, avec le poste alimentation, regroupent plus des trois quarts des coûts de la JDC imputés au programme, étaient appelés à augmenter en lien avec la revalorisation du barème d'indemnisation de ce transport à partir du 1 er septembre 2020. L'indemnité correspondante, fixée à huit euros depuis 1998, est à juste titre apparue trop faible pour couvrir les frais réels engagés par une part importante des familles. La revalorisation est effectuée sur la base de la prise en compte de deux zones tarifaires autour de chaque site JDC (zone 1 inférieure ou égale à 20 km : 10 euros ; zone 2 supérieure à 20 km : 20 euros). Le coût de cette mesure avait été évalué à 950 000 euros en 2020, le ministère estimant qu'elle coûterait 2,2 millions d'euros en année pleine. Finalement, du fait des besoins de rattrapage accusés en 2020 du fait de la catastrophe sanitaire en cours, les crédits nécessaires pour 2021 sont estimés à 2,7 millions d'euros. |
Le rapporteur spécial avait approuvé cette mesure qui devrait permettre de rapprocher l'indemnité de transport des conditions réelles subies par les jeunes. Toutefois, il lui apparaît possible de mieux réaliser ce rapprochement, l'indemnité pouvant paraître largement calculée dans certaines zones, urbaines notamment, et encore assez loin des coûts réellement engagés dans des zones moins bien desservies.
|
Observation : le rapprochement des conditions d'indemnisation des coûts de transports des participants à la JDC est bienvenu. |
|
Recommandation : progresser vers une meilleure adéquation entre l'indemnité versée et les coûts réellement engagés par les participants, notamment dans les zones mal desservies. |
Cette journée voit sa mise en oeuvre assurée par la direction du service national (DSN), devenue depuis l'adoption du décret n° 2017-818 « direction du service national et de la jeunesse » dont les effectifs sont portés par la mission « Défense ».
Bénéficiant d'une enquête réalisée à sa demande par la Cour des comptes, le rapporteur spécial avait établi un rapport sur la JDC au cours de l'année 2016 4 ( * ) , pour lequel il avait assuré le suivi d'une journée entière.
Ses principales conclusions sont récapitulées dans l'encadré ci-dessous :
|
Principales conclusions du rapport d'information sur la JDC Les coûts de la journée défense et citoyenneté sont globalement maîtrisés, mais l'évaluation des coûts complets et l'information apportée au Parlement doivent être améliorées. La journée défense et citoyenneté doit s'appuyer sur les acquis du parcours scolaire obligatoire des jeunes Français pour se recentrer sur l'esprit de défense . La journée défense et citoyenneté doit véritablement réunir tous les jeunes Français. La détection des jeunes en difficulté de lecture et des décrocheurs ne doit pas se limiter à alimenter un outil statistique mais permettre la mise en place d'un suivi personnalisé. |
Ces recommandations qui visaient à donner encore plus d'efficacité à un rendez-vous majeur pour la Nation sont loin d'avoir reçu tous les prolongements nécessaires.
En outre, son articulation avec la mise en oeuvre d'un service national universel obligatoire demeure incertaine.
a) La situation sanitaire affecte le déroulement de la JDC, mais avec un retard notable
Les annulations de JDC ont commencé début mars dans le Nord-Est du territoire à la suite de la détection d'un « cluster » sur la base aérienne de Creil (Oise), lieu d'hébergement d'un site JDC et d'un centre du service national dont le personnel organise et encadre l'ensemble des JDC pour la Picardie.
Le rapporteur spécial relève, et déplore fortement, la tardiveté de la réaction des responsables de l'organisation de la JDC dans la mesure où selon toute apparence des contaminations auraient pu être constatées beaucoup plus tôt sur la base de Creil. En toute hypothèse, un réflexe de précaution ne s'est pas déclenché assez tôt 5 ( * ) .
L'aggravation de la situation sanitaire a ensuite conduit à la fermeture successive de plusieurs sites JDC jusqu'à l'annonce du confinement national mi-mars.
Alors que les lycées ont rouvert avant les congés d'été, la JDC a été suspendue jusqu'au 30 août 2020, à l'exception de la Polynésie française et de la Nouvelle Calédonie qui ont pu accueillir 1 528 jeunes entre mai et juillet 2020.
L'impact de la crise sanitaire sur JDC se traduit par un défaut de convocation de 336 000 jeunes français (voir infra ).
L'impact sanitaire (le nombre des contaminations survenues au cours de la JDC) n'a pas été communiqué au rapporteur spécial, qui le regrette.
La reprise effective de la JDC a commencé le 31 août, avec une série d'adaptations visant à respecter des prescriptions sanitaires. Par ailleurs, le ministère des armées a adapté la durée et le contenu de la JDC : réduite à 3 heures 30 au lieu de 8 heures (déjeuner inclus), la session a été concentrée sur les modules défense (présentation de l'appareil de défense et des formes d'engagement). Le rapporteur spécial considère qu'il s'agit d'une saine priorisation...
Les volets portant sur la citoyenneté (informations diverses, don du sang, sécurité routière...) sont mis à disposition des jeunes sur le site majdc.fr.
Le format allégé de la JDC adaptée a permis de doubler les sessions JDC sur un même site (une première le matin, une seconde l'après-midi) si bien que, malgré un taux d'occupation des salles sensiblement réduit, une partie, jugée significative, du déficit de mise en oeuvre de la journée pourrait être comblée dès 2020, sous réserve d'éventuels nouveaux confinements.
Au titre des semaines 36 à 39 (septembre), ce sont d'ores et déjà 108 000 jeunes qui sont convoqués en JDC, soit une hausse de 30 % par rapport à la même période en 2019.
Ce cadencement exceptionnel, et dont la pertinence reste tout à fait discutable au vu des progrès des contaminations, qui demande un investissement important des agents, devrait perdurer jusqu'au mois de mai 2021, avec la résorption totale du retard, si la situation sanitaire nationale demeure stable, ce que ne souhaite pas le rapporteur spécial, qui évidemment appelle de ses voeux une issue favorable de la catastrophe en cours.
b) Les coûts réels de la JDC sont désormais mieux identifiés mais en dehors des documents budgétaires annexés au projet de loi de finances
Les coûts de la JDC pris en charge par le programme 167 sont loin de recouvrir les coûts complets qu'elle occasionne pour l'État.
En 2021, moyennant une augmentation significative des dotations nécessaires (+ 14,3 %), le programme 167 consacrerait 18,3 millions d'euros à la JDC.
Ces crédits ne représentent que 16,7 % des dépenses engagées par le seul État à ce titre, qui s'élèvent à 109,8 millions d'euros (prévision pour 2021).
À la suite du rapport précité, une comptabilité analytique des coûts de la JDC a été mise en oeuvre en 2018 sur une base rénovée. Elle demeure inachevée.
Il est regrettable que cet effort louable qui n'empêche pas quelques approximations (voir infra ) ne trouve pas de traduction dans l'information budgétaire du fait de l'élimination dans celle-ci des exposés concernant les coûts complets des missions. Les coûts de la JDC devraient s'alourdir malgré une baisse du nombre des jeunes concernés
Évolution des coûts complets de la JDC entre 2010 et 2021
|
En M€ |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 (LFI) |
2021 (PLF) |
|
Alimentation |
4,4 |
5,4 |
5,2 |
6,2 |
6,2 |
6,4 |
5,8 |
5,9 |
5,4 |
7,2 |
6,5 |
4,4 |
|
Transport des jeunes |
4,4 |
4,5 |
4,2 |
4,8 |
4,8 |
5,6 |
4,7 |
5,1 |
5,5 |
5,4 |
6,2 |
10,2 |
|
Formation secourisme + sécurité routière |
6,2 |
6,7 |
6,2 |
4,8 |
4,4 |
4,6 |
0,1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Fonctionnement des sites (location de locaux civils) |
0,2 |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,2 |
0,4 |
0,3 |
0,5 |
|
Autres charges |
8,1 |
3,7 |
2,9 |
2,1 |
3 |
2 |
3 |
2,3 |
2,4 |
2,8 |
2,8 |
3,2 |
|
Total dépenses réalisées sur le BOP P 167 « Lien Armée-Jeunesse » |
23,3 |
20,6 |
18,7 |
18,1 |
18,7 |
18,9 |
13,9 |
13,6 |
13,5 |
15,8 |
15,9 |
18,3 |
|
T2 : Masse salariale (programme 212) et CAS Pension* |
90,3 |
88,2 |
93 |
86,7 |
83,9 |
84,2 |
83,7 |
86 |
83,8 |
85,4 |
85,3 |
85,3 |
|
T3 : Autres charges de fonctionnement (programme 178) |
0 |
4 |
0 |
4 |
4 |
4 |
4 |
4 |
3,9 |
3,9 |
3,9 |
3,9 |
|
T5 : Infrastructures et SIAG (programme 212) |
2,5 |
5,1 |
5,1 |
5,1 |
5,1 |
4,1 |
3,1 |
3 |
3,4 |
2,6 |
2,3 |
2,3 |
|
Total dépenses estimées hors BOP « Lien Armée-Jeunesse » |
92,8 |
97,3 |
98,1 |
95,8 |
93 |
92,3 |
90,8 |
93 |
91,1 |
91,9 |
91,5 |
91,4 |
|
Total dépenses JDC en M€ |
116,1 |
117,9 |
116,8 |
113,9 |
111,7 |
111,2 |
104,7 |
106,6 |
104,6 |
107,7 |
107,4 |
109,8 |
|
Nombre de jeunes présents |
725 347 |
752 059 |
748 593 |
763 842 |
783 266 |
795 293 |
774 785 |
786 515 |
770 245 |
793 534 |
766 382 |
785 815 |
|
Coût complet par jeune en € (Total dépenses JDC/nombre de jeunes présents) |
160,00 € |
156,60 € |
155,90 € |
149,10 € |
142,61 € |
139,82 € |
135,13 € |
135,53 € |
135,80 € |
135,72 € |
140,19 € |
139,68 € |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Les ressources mobilisées en dehors du programme s'élèveraient donc à 91,4 millions d'euros, en provenance de la mission « Défense ».
Cette estimation est incomplète compte tenu des besoins d'amélioration de la comptabilité analytique, processus toujours en cours.
Sur plus longue période, la JDC a pu être organisée en réduisant ses coûts globaux (- 10,5 millions de date à date entre 2011 et 2019, soit - 9 %) ainsi que, plus encore, le coût par participant (- 10,5 %).
Toutefois, appréciée à partir de 2016, l'inflexion des coûts, qui semble avoir été obtenue grâce à la suppression d'un module de secourisme, relativement coûteux, mais certainement utile, s'est interrompue. Depuis, le coût moyen par participant a repris une légère tendance haussière.
Le projet de loi de finances pour 2020 illustrait ces besoins croissants tout en ne les traduisant pas complètement encore. Le projet de budget pour 2021 les traduit plus complètement.
Ils concernent en premier lieu les personnels mobilisés par la JDC.
Le ministère les explique par l'élargissement des missions de la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) dans le cadre de la JDC.
Effectifs de la DSNJ participant à l'organisation de la JDC
|
ANNÉE |
Effectifs réalisés (ETP) et prévisionnels pour 2020 et post 2020* |
T
Total
|
|||||||||
|
MILITAIRES (PM) |
CIVILS (PC) |
||||||||||
|
OFF |
S/OFF |
MDR |
Total Militaires |
A |
B |
C |
OE |
APR |
Total
|
||
|
2014 |
67 |
171 |
51 |
289 |
62 |
206 |
704 |
48 |
- |
1 020 |
1 309 |
|
2015 |
65 |
174 |
53 |
292 |
60 |
205 |
693 |
46 |
- |
1 004 |
1 296 |
|
2016 |
61 |
173 |
48 |
282 |
62 |
200 |
675 |
50 |
- |
987 |
1 269 |
|
2017 |
58 |
166 |
46 |
270 |
65 |
186 |
631 |
52 |
- |
934 |
1 204 |
|
2018 |
59 |
157 |
48 |
264 |
74 |
194 |
620 |
51 |
- |
939 |
1 203 |
|
2019(1) |
57 |
164 |
45 |
266 |
73 |
199 |
611 |
41 |
- |
924 |
1 190 |
|
2020(2) |
56 |
166 |
51 |
273 |
72 |
201 |
622 |
40 |
- |
935 |
1 208 |
|
2021(3) |
56 |
175 |
54 |
285 |
76 |
243 |
567 |
41 |
- |
927 |
1 212 |
|
2022(4) |
56 |
175 |
54 |
285 |
76 |
257 |
553 |
41 |
- |
927 |
1 212 |
|
2023 |
56 |
175 |
54 |
285 |
76 |
271 |
539 |
41 |
- |
927 |
1 212 |
|
2024 |
56 |
175 |
54 |
285 |
76 |
274 |
536 |
41 |
- |
927 |
1 212 |
|
2025 |
56 |
175 |
54 |
285 |
76 |
274 |
536 |
41 |
- |
927 |
1 212 |
(1) Pour 2019, il s'agit des effectifs constatés au 31 décembre 2019 issus des éléments de la BDRH;
(2) Pour 2020, il s'agit des effectifs prévisionnels au 31 décembre 2020 arrêtés au 30 juin 2020 issus des éléments de la BDRH ;
(3) Pour 2021, la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) s'appuie sur la notification du cadrage des effectifs en organisation pour l'élaboration du REO A+1 (2021) ;
(4) A partir 2022, la DSNJ s'appuie sur la notification du cadrage complémentaire de la maquette A+6 2026 « trajectoire des effectifs 2021-2026 ».
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Les informations fournies au rapporteur spécial récapitulées dans le tableau ci-dessus confirment une augmentation des personnels contribuant à la JDC de 18 ETP entre 2019 et 2020, qui serait pérennisé en 2021.
Cette plus forte sollicitation ne paraît justifiée par aucun événement particulier. Le rapporteur spécial relève que la plupart des personnels mobilisés par la JDC sont des civils dans une proportion de près de 75 %.
L'augmentation des coûts de la JDC n'est pas fondée sur l'élargissement de la population concernée, qui tend, au contraire, à se réduire.
Évolution du nombre des jeunes
convoqués
à la Journée défense et
citoyenneté (2015-2021)
|
Nombre de jeunes prévus en JDC par classe d'âge |
Nombre de jeunes présents (A) |
Nombre de jeunes Présents/prévision actualisée (A)/(B) (en %) |
||
|
Prévision PAP |
Prévision de gestion (B) |
|||
|
2015 |
790 000 |
790 000 |
795 293 |
101 |
|
2016 |
760 000 |
782 000 |
774 785 |
99 |
|
2017 |
807 000 |
780 000 |
786 515 |
101 |
|
2018 |
804 000 |
775 000 |
770 245 |
99 |
|
2019 |
792 745 |
777 665 |
793 534 |
102 |
|
2020 |
766 382 |
585 515 |
- - |
- |
|
2021 |
960 815 (1) |
sans objet |
- |
- |
(1) La prévision d'effectif 2021 antérieure à la crise sanitaire était de 785 815 jeunes. Consécutivement à la suspension des sessions JDC sur 2020, la prévision 2021 est majorée du report de 175 000 jeunes dont la tenue de la JDC serait reportée de 2020 à 2021, soit un total de 960 815 jeunes.
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
En dehors des effets délétères de la catastrophe sanitaire en cours, on peut relever une baisse substantielle des effectifs convoqués est considérable (- 21 000 en 2020 par rapport à 2017).
La réduction des effectifs convoqués contribue, même si in fine elle apparaît, sous cet angle, tributaire de la fréquentation effective de la JDC, à ce que la cible de coût par participant s'élève dans le dispositif de performances du programme, dont elle constitue l'un des deux indicateurs, ce qu'il faut regretter.
Il convient, du reste, de rappeler, outre les incertitudes relevées sur le nombre exact des effectifs de la DSNJ participant à la JDC (voir supra ), le maintien d'une incertitude sur les évaluations des coûts du soutien assuré par certaines composantes du ministère de la Défense.
|
Sur ce point, l'on peut rappeler que les conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances au titre de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) déjà mentionnée paraissaient établir que, du fait de ces imprécisions, le coût moyen par participant, de 150 euros en 2015, semblait largement supérieur à celui mentionné dans les documents budgétaires. Le ministère convient qu'existent encore des incertitudes. |
c) La JDC doit être mieux suivie
À l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2016, le rapporteur spécial avait pu relever un problème lié à l'assiduité des jeunes appelés au rendez-vous de la JDC.
Il semble qu'un certain rattrapage soit intervenu. Cependant, les données communiquées au rapporteur spécial posent des problèmes de significativité pour certaines.
Les résultats annuels sont exprimés en confrontant les prévisions de fréquentation des projets annuels de performances avec la fréquentation effective.
Mais, les prévisions des documents budgétaires paraissent ajustées d'emblée pour tenir compte d'un certain niveau de défaut. Par ailleurs, des difficultés liées à la mauvaise qualité du recensement, mais aussi à l'efficacité des renouvellements de convocation paraissent affecter le diagnostic accessible.
En toute hypothèse, si les résultats établis à partir d'un indicateur de respect des obligations de JDC par génération, ne sont pas « catastrophiques », ils montrent que la JDC est éludée régulièrement par un peu plus de 3 % des jeunes (la quasi-constance du taux de manquement définitif ayant de quoi étonner), soit plus de 20 000 jeunes par génération.
Proportion de jeunes en règle avec la JDC
par
classe d'âge*
|
Année de naissance |
Classe d'âge (données INSEE-Nb naissances France et OM) pour information |
Taux de la classe d'âge
|
|
1991 |
799 983 |
96,70 |
|
1992 |
784 469 |
96,60 |
|
1993 |
750 942 |
96,90 |
|
1994 |
750 150 |
96,96 |
|
1995 |
768 204 |
96,94 |
|
1996 |
773 277 |
96,23 |
|
1997 |
766 581 |
95,96 |
|
1998 |
776 826 |
95,01 |
|
1999 |
784 947 |
95,13 |
|
2000 |
816 903 |
94,68 |
|
2001 |
812 429 |
92,15 |
|
2002 |
801 697 |
78,10 |
|
2003 |
801 642 |
15,78 |
*Par année de naissance : jeunes ayant effectué leur JDC, exemptés et décédés.
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Dans ce contexte, il est conduit à plaider pour que, les efforts accomplis, le taux d'assiduité à la JDC soit activement redressé.
À cet égard, il n'est pas satisfaisant de relever que les jeunes s'étant soustraits à leur obligation du fait du non-accomplissement de leur devoir de recensement puissent, du fait de la réglementation, une fois atteint l'âge de 25 ans, échapper aux suites prévues pour non accomplissement de la JDC.
d) La JDC doit être davantage orientée vers la culture de la défense et l'illustration de la citoyenneté
Le format de la JDC se trouve naturellement au coeur d'interrogations renforcées par le contexte de très fortes tensions que connaît la société française ainsi que par les interrogations récurrentes sur l'identité nationale.
Dans sa courte histoire, le contenu de la JDC a certes évolué constamment mais ces changements n'ont pas pu éteindre la réflexion sur des transformations plus profondes.
La diversité des thématiques abordées en un temps très bref et sur des sujets relevant de plus en plus du « sociétal » conduit à s'interroger sur l'identité de la JDC.
Elle ne paraît pas tout à fait cohérente avec les intentions affichées par le ministère. Celui-ci indique que « la démarche de modernisation de la JDC est devenue une nécessité, compte tenu de l'évolution récente des modes de consommation de l'information et des usages des jeunes. Elle vise essentiellement à la simplification et à la réduction du nombre de messages... ».
Le rapporteur a relevé que, parmi les intentions du ministère figurait celle de rendre la JDC « plus visuelle et (qu'elle) captera ainsi plus facilement l'attention des appelés avec des messages plus clairs et plus percutants ».
Il est précisé qu' « une assistance externe est prévue pour bâtir l'économie générale du besoin et le cahier des charges associé. Les travaux devraient débuter en octobre prochain et nourrir la réflexion relative au volet « lien armées-nation » du service national universel ».
Le rapporteur spécial estime qu'à l'heure où une tentative de restauration des conditions d'un enseignement satisfaisant est poursuivie, il serait judicieux de poursuivre l'ambition d'une transmission des fondamentaux de la Défense.
À cet égard, il n'est guère satisfaisant de paraître céder à l'air du temps, en suivant une démarche impliquant « le recours à des instruments numériques, la réduction et la simplification des messages ainsi que la diversification des postures pédagogiques » .
Par ailleurs, il conviendra de s'interroger sur les coûts supposés par un recours aux outils numériques dans un projet qui, d'ores et déjà, entraînera des charges supplémentaires sans doute très conséquentes.
Un projet de JDC dématérialisée serait actuellement à l'étude, à la fois pour les ressortissants français à l'étranger, compte tenu du désengagement du ministère des affaires étrangères (en charge de l'organisation de la journée), pour tous ceux qui aujourd'hui en sont exemptés, mais aussi pour faire face à une nouvelle situation exceptionnelle contraignant le ministère à en suspendre l'exécution.
Le rapporteur spécial réserve son appréciation sur un projet susceptible d'éloigner encore un peu les jeunes citoyens de leurs Armées et qui peut également poser de sérieux problèmes financiers et d'ingénierie.
Il observe qu'apparemment le contenu de la JDC n'a pas évolué pour tenir compte de la catastrophe sanitaire en cours, et il le regrette.
Enfin, les conditions de l'articulation de la JDC avec le service national universel obligatoire méritent d'être clarifiées. Apparemment, la JDC deviendrait un module intégré à ce projet. Il semble peu vraisemblable et peu souhaitable que cette intégration laisse la JDC inchangée.
Compte tenu d'un coût par jeune de 1 500 euros, le service national universel pourrait supposer près de 1,5 milliard d'euros de coûts.
Son impact sur la mission demeure inconnu.
e) Les informations réunies lors de la JDC sur les jeunes en difficulté doivent être mieux traduites en actes contre le « décrochage »
La direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) contribue au service public de l'orientation dans le cadre législatif créé par la loi de 2009 relative à la formation professionnelle et à l'orientation tout au long de la vie et par celle de 2010 sur le service civique.
Elle est associée depuis la fin de l'année 2009 aux travaux initiés par le Haut-commissariat à la jeunesse et aux solidarités actives avec, notamment, le ministère de l'éducation nationale et le conseil national des missions locales, qui visent à mettre en place un repérage des jeunes en situation de décrochage scolaire. Ce dispositif doit aboutir à une formation, un accompagnement ou un accès à l'emploi.
Au cours de la journée de défense et de citoyenneté, les jeunes en difficulté sont identifiés. Un entretien leur est proposé au cours duquel des solutions leur sont présentées. Par ailleurs, un circuit d'échange d'informations existe avec des organismes susceptibles de venir en aide à ces jeunes.
La DSNJ intervient ainsi en aval du dispositif de repérage des « décrochés scolaires » en informant les appelés identifiés lors de la JDC, afin de contribuer à ce que « tout jeune de seize à dix-huit ans sorti sans diplôme du système de formation initiale et sans emploi soit effectivement inscrit dans un parcours de formation, d'accompagnement ou d'exercice d'une activité d'intérêt général lui permettant de préparer son entrée dans la vie active ».
Le dispositif tel qu'il fonctionne actuellement n'est pas à la mesure des enjeux. On rappelle que de 100 000 à 150 000 jeunes sont réputés « sortir » du système scolaire sans la sanction d'un titre de formation.
Les résultats des tests effectués en 2017 étaient très inquiétants.
Sur 786 515 tests effectués en 2017
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Rien n'indique qu'une amélioration soit intervenue depuis.
En 2019, les informations relatives à 34 405 jeunes (dont 3 979 outre-mer) repérés en situation de décrochage scolaire ont ainsi été transmises aux coordonnateurs locaux.
C'est fort peu compte tenu du nombre de jeunes frappés par une issue défavorable de leur parcours scolaire tandis qu'il faut encore tenir compte de ce que les suites données par les structures d'insertion demeurent fort incertaines.
Certes, les jeunes décrocheurs sont systématiquement signalés aux plateformes de décrochage. Ils peuvent également, dans la mesure où ils sont volontaires, voir leurs coordonnées transmises à l'Établissement Public d'Insertion dans l'emploi (EPIDE), au service militaire adapté - SMA- (dispositif outre-mer) et, depuis fin 2015, au service militaire volontaire- SMV- (dispositif métropole).
Au demeurant, l'intérêt manifesté pour ces formes de réinsertion n'est pas négligeable.
En 2019, 3 432 jeunes se sont déclarés intéressés par le SMV, 2 798 par le SMA et 5 756 par un EPIDE. Pour le SMA, relevant du ministère de l'outre-mer, un protocole d'accord a été signé le 19 septembre 2017.
Ces données peuvent être comparées à celles réunies en 2018, année pendant laquelle 2 901 jeunes s'étaient déclarés intéressés par le SMV, 2 415 par le SMA et 5 771 par l'EPIDE. Les ordres de grandeur restent les mêmes, ce qui n'est pas loin de suggérer une forme d'automaticité des réponses peut-être suscitée par le format de l'entretien individuel qui, pour ces jeunes, conclut la journée.
Toutefois, outre que ces manifestations d'intérêt ne sont pas à la mesure du problème du décrochage, les structures destinataires paraissent éprouver des difficultés considérables pour assurer la prise en charge de ces jeunes. À titre d'exemple, on relèvera que, si 2 901 jeunes se déclarent intéressés par le service militaire volontaire, seuls 1 000 jeunes peuvent en bénéficier chaque année.
Le rapporteur spécial souhaite que la JDC soit l'occasion de mesures plus actives destinées à prévenir et réparer le décrochage, ce qui suppose un renforcement des liens avec les organismes susceptibles d'offrir une seconde chance scolaire ou, plus globalement, un accompagnement à des jeunes dont la détection ne doit être qu'un pas dans un parcours réellement requalifiant.
4. La politique de mémoire, une augmentation significative des crédits (+ 60,3 %) à vocation principalement patrimoniale, sans suffisante dynamique pour le travail de mémoire
La définition et la conduite de la politique de mémoire sont assurées par les services de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), le ministère des Armées se revendiquant comme le premier acteur de la politique mémorielle en France, ce qui semble quelque peu audacieux.
Quoiqu'il en soit, la politique mémorielle est organisée autour de trois pôles consacrés :
- à la programmation et à l'organisation de manifestations mémorielles, ainsi qu'au soutien du monde combattant ;
- à la protection et à la mise en valeur du patrimoine mémoriel de l'État, ainsi qu'au développement du tourisme de mémoire ;
- à la valorisation de l'activité commémorative et du patrimoine mémoriel auprès de tous les publics, ainsi qu'au soutien de la mission d'enseignement de défense auprès de la communauté éducative.
Le spectre est à la fois large (l'enseignement de la défense auprès de la communauté éducative débordant quelque peu le champ mémoriel) et, en même temps, logiquement limité à la mémoire des Armées et des conflits.
Outre les onze journées ou cérémonies nationales annuelles prévues par des textes législatifs ou réglementaires, le ministère propose les manifestations relatives aux grands événements liés à la mémoire combattante et organise les commémorations exceptionnelles, nationales ou internationales, inscrites au calendrier validé par « les plus hautes autorités de l'État », notamment à l'occasion des anniversaires quinquennaux ou décennaux des conflits contemporains.
La direction s'appuie sur l'Office national des Anciens Combattants et des Victimes de guerre (ONAC- VG) auquel elle délègue notamment l'importante mission d'assurer l'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale, ce dernier schéma faisant l'objet en 2021 d'une forme de réorganisation (voir infra ).
L'action « mémoire » correspond à deux « opérations stratégiques » (OS) : l'OS « Mémoire » et l'OS « Sépultures de guerre et lieux de mémoire », chacune d'entre elles étant déclinée en plusieurs chapitres.
Après une ouverture de 11 millions d'euros dans la loi de finances pour 2020, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit une enveloppe de l'ordre de 17,6 millions d'euros, donc en nette augmentation.
En réalité, la variation est encore un peu plus importante puisque 2,5 millions d'euros sont sortis du champ du programme 167 pour être inclus dans la subvention pour charges de service public de l'ONAC VG portée par le programme 169.
Dans ces conditions, les crédits de l'action augmentent concrètement, à périmètre constant, de plus de 80 % (+ 9,1 millions d'euros).
Les financements budgétés sont regroupés en deux « opérations stratégiques » (OS) : l'OS « Mémoire » qui est dotée de 6,9 millions d'euros (contre 5,9 millions d'euros en 2020) ; l'OS « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » bénéficiant de 10,7 soit une augmentation, apparente, de 5,7 millions d'euros , et, réelle, de 8,2 millions d'euros .
Les données financières relatives à cette « opération stratégique » sont cependant opacifiées par des arbitrages qui, non seulement, modifient les périmètres des programmes de la mission, mais encore, impliquent des transvasements entre crédits budgétés et trésorerie de l'ONAC VG.
Ainsi, l'an dernier, le ministère avait-il pu relativiser la forte réduction des dotations budgétées à ce titre en faisant état de la perspective d'un prélèvement sur la trésorerie de l'ONAC-VG de 4,4 millions d'euros consacré à financer l'entretien des sépultures et, plus largement, du patrimoine mémoriel de l'État.
La sollicitation de la trésorerie de l'ONAC VG à cet effet avait suscité certaines interrogations sur son opportunité.
Pour 2021, aucun nouveau prélèvement sur la trésorerie de l'ONAC VG ne paraît programmé pour financer les opérations relatives aux sépultures de guerre. Dans ces conditions, les moyens effectivement disponibles s'ils seront bien en augmentation, ne croîtront que de l'ordre de 3,8 millions d'euros.
L'inclusion des 2,5 millions d'euros autrefois fléchés vers les actions de rénovation des sépultures à partir du programme 167 dans la subvention pour charges de service public de l'ONAC VG versée à partir du programme 169 peut faire craindre un emploi de ces fonds étranger à leur objectif, diversion sur laquelle il faudra exercer une forte vigilance.
Celle-ci sera d'autant plus nécessaire que la programmation des interventions des enveloppes correspondantes fait apparaître la disproportion entre les moyens ouverts et les plans de charge identifiés.
Programmation de crédits de l'OS
« sépultures de guerre
et lieux de
mémoire » pour 2021
Source : projet annuel de performances 2021
Les ratios rapportant les crédits prévus au nombre de sépultures prises en charge, pour être inégalement significatifs, atteignent des niveaux d'une faiblesse préoccupante.
L'OS distingue les opérations conduites par l'État lui-même (1,6 million d'euros) et celles réalisées par le truchement de l'ONAC-VG (9,1 millions d'euros).
Pour les premières, les dotations seraient stabilisées au niveau de 2020, lui-même marqué par une baisse consécutive à l'achèvement du laborieux projet d'érection d'un monument aux soldats morts pour la France lors des OPEX.
Son coût avait été estimé à 1,2 million d'euros, (dont 0,5 million d'euros pour l'acquisition de l'oeuvre elle-même) ; il aura été finalement de 1,5 million d'euros.
Coûts complets du monument d'hommage aux soldats
morts pour la France lors des OPEX
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Cet écart semble ainsi être attribuable aux travaux réalisés dans le jardin, le marché de travaux confié à l'entreprise Segex (devenue depuis Terideal) ayant atteint près de 1 million d'euros, soit un montant qu'il n'est pas interdit de considérer comme particulièrement élevé.
Pour le reste, le travail de rénovation et d'entretien des lieux de mémoire et des sépultures et ossuaires se poursuivrait.
Établie par la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives, la programmation pluriannuelle de rénovation des sépultures de guerre pour les années 2011 à 2018 fixe la liste des cimetières nationaux et des carrés militaires à rénover et le calendrier des travaux à conduire. Elle concerne au total près de 100 000 tombes et 66 ossuaires.
La programmation pluriannuelle de ces opérations a fait l'objet, en exécution, d'une très regrettable lenteur, comme l'illustre le tableau ci-après.
Bilan de la programmation pluriannuelle de la
rénovation
des sépultures de guerre en millions
d'euros
|
Année de programmation |
Nombre de sites inscrits dans la program-
|
Nombre de sites ajoutés dans les program-
|
Total sites inscrits dans le program-
|
Nombre de restaura-
|
Nombre de restaura
|
Nombre de tombes restaurées |
Nombre d'ossuaires restaurés |
|
2011 |
6 |
0 |
6 |
7 |
4 |
1 391 |
2 |
|
2012 |
7 |
0 |
7 |
4 |
1 |
0 |
0 |
|
2013 |
11 |
1 |
12 |
7 |
5 |
3 470 |
2 |
|
2014 |
7 |
5 |
12 |
6 |
8 |
20 393 |
6 |
|
2015 |
5 |
3 |
8 |
4 |
4 |
1 806 |
2 |
|
2016 |
6 |
15 |
21 |
19 |
9 |
6 123 |
3 |
|
2017 |
8 |
8 |
16 |
11 |
11 |
18 852 |
8 |
|
2018 |
6 |
8 |
14 |
16 |
14 |
27 803 |
14 |
|
TOTAL |
56 |
40 |
96 |
74 |
56 |
79 838 |
37 |
|
(1) en concertation entre les services de l'ONAC-VG et la DPMA. |
|||||||
|
(2) les différences entre les colonnes s'expliquent par le lancement en N+1 d'opérations programmées les années antérieures (délai de préparation des marchés notamment). |
|||||||
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Les cibles initiales n'ont pas été atteintes, le nombre des tombes restaurées accusant un déficit de plus de 20 000 (soit 20 % de l'objectif) et seuls 56 des 96 sites concernés ayant connu une restauration achevée.
Bilan de l'exécution de la programmation
financière
du programme de rénovation des
sépultures
(en millions d'euros)
|
Année |
Crédits prévus par le programme pluriannuel |
Crédits délégués par la DPMA à l'ONAC-VG |
Crédits consommés par l'ONAC-VG |
|
2010 |
3,02 |
0,00 |
|
|
Programmation 2011-2018 |
|||
|
2011 |
2,46 |
2,42 |
1,01 |
|
2012 |
3,15 |
4,96 |
3,35 |
|
2013 |
4,27 |
3,61 |
1,26 |
|
2014 |
5,22 |
0,6 |
3,20 |
|
2015 |
5,35 |
5,81 |
3,04 |
|
2016 |
5,92 |
5,86 |
5,33 |
|
2017 |
3,83 |
5,05 |
4,10 |
|
2018 |
5,58 |
4,45 |
5,98 |
|
Total 2011-2018 |
35,78 |
32,76 |
27,27 |
|
2019 |
0,82 |
0,82 |
0,37 |
|
2020 |
2,68 |
0 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Les difficultés rencontrées, outre des problèmes de compétence de maîtrise d'ouvrage au sein de l'ONAC VG, paraissent devoir être également rangées du côté du sous-financement de la programmation et du coût très élevé des opérations réalisées sous le contrôle de la direction nationale de l'architecture.
Une nouvelle programmation pour les années 2020 à 2025 a été finalisée. Son détail n'a pas été communiqué au rapporteur spécial mais elle semble être inscrite dans la continuité de sa devancière tout en prenant en compte les nouvelles exigences environnementales (mise en oeuvre de la charte paysagère des nécropoles, arrêt de l'utilisation de produits phytosanitaires). L'effort porterait prioritairement sur les sites les plus dégradés et sur ceux qui concernent les deux cycles mémoriels qui seront commémorés au cours de la période 2020-2025, les 150 ans de la guerre franco-prussienne de 1870 et les 80 ans de la Seconde Guerre mondiale. L'accent est aussi mis sur la rénovation des quelques 2 200 carrés militaires.
En l'absence de précisions sur les enjeux du nouveau cycle, il est difficile de se prononcer sur le calibrage des dotations prévues en 2021 mais il faut souhaiter que les problèmes rencontrés lors de la mise en oeuvre de la programmation précédente soient dépassés.
Le rapporteur spécial tient ici à saluer la contribution des bénévoles de toutes provenances, qui apportent un concours précieux et particulièrement estimable à la nécessaire conservation de ces hauts lieux de mémoire.
Au demeurant, c'est plus généralement que le rapporteur spécial entend très solennellement rappeler que, sans l'implication forte des bénévoles des associations et de leurs porte-drapeaux, qu'il faut honorer, les actions mémorielles qu'entend conduire notre pays seraient autrement plus difficiles à mettre en oeuvre tandis que leur prolongement dans l'espace culturel de la Nation manquerait de l'influx que ces bénévoles lui confèrent.
Cet engagement mérite une pleine reconnaissance et, peut-être, une plus forte organisation pour que l'engagement de ces femmes et hommes demeure vivifiant pour chacun.
Le rapporteur spécial souhaite également que soient mieux favorisés les projets par lesquels les collectivités territoriales s'attachent à mettre en valeur ces deux composantes majeures du patrimoine que sont la mémoire et l'histoire combattante.
Les crédits prévus (0,8 million d'euros contre 0,9 million d'euros l'an dernier) ne semblent pas correspondre à ce que pourrait être une politique ambitieuse d'inscription de ce patrimoine dans nos territoires.
Enfin, il paraît nécessaire de progresser sur la question de la sécurisation des hauts lieux de mémoire et des sépultures. Les conditions de gardiennage sont assez hétéroclites et la préservation des sites ouverts, en particulier, le site OPEX et le mémorial des guerres d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie, doit être garantie, dans une période marquée par une sorte de furie iconoclaste.
En ce qui concerne l'OS « mémoire », dont les crédits de paiement augmenteraient de l'ordre de 900 000 euros, les dotations prévues au titre des commémorations et des publications et actions pédagogiques seraient inchangées, le supplément de moyens étant consacré à augmenter les moyens de soutien à divers projets mémoriels, « de toute nature ».
L'effort programmé apparaît faible et la légère augmentation des crédits n'a pour vocation que de combler le déficit de financement résultant de la liquidation du groupement d'intérêt public (GIP) constitué dans le cadre du cycle commémoratif du centenaire de la Première Guerre mondiale. Le GIP créé au mois d'avril 2012 par l'État était constitué par seize membres fondateurs, parmi lesquels sept ministères 6 ( * ) , six établissements publics 7 ( * ) , deux associations nationales 8 ( * ) et une mutuelle d'épargne privée, la CARAC.
De 2013 à 2017, il a accordé 5,1 millions d'euros de subventions pour soutenir 5 255 projets mémoriels, dont une bonne partie a été validée par les comités départementaux du centenaire (projets CDC à côté des projets du comité académique du centenaire- projets CAC).
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Le supplément de crédits demandé en 2021 paraît être de nature a priori à poursuivre un financement utile, qui ne devra pas négliger la dimension territoriale des projets mémoriels.
Il conviendra, cependant, de vérifier que les besoins suscités par la catastrophe sanitaire en cours (suspension des représentations mémorielles qui handicapent des projets théâtraux ou d'expositions, réduction des visites aux différents musées soutenus par le programme) seront satisfaits ce qui au vu de la programmation budgétaire n'est en rien assuré.
En toute hypothèse , préemptés par les besoins de l'organisation du défilé du 14 juillet (2,4 millions d'euros sont prévus), une organisation évidemment sous fort aléa (et dont l'édition 2020 à Paris a surtout été marquée par une mobilisation d'une exceptionnelle envergure au vu du format concret du défilé des forces de sécurité au point de créer des concentrations de population réellement déraisonnables en certains sites de la capitale) auparavant à la charge du ministère de l'éducation nationale, les crédits destinés à des commémorations nationales seraient réduits à la portion congrue de même que les subventions et transferts permettant de soutenir des projets mémoriels décentralisés.
Chronique du coût des cérémonies nationales
(en euros, estimations pour 2020)
|
Cérémonie |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
19 mars, journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc |
65 000 |
55 000 |
52 000 |
4 800 |
|
Dernier dimanche d'avril, journée nationale du souvenir des victimes et héros de la déportation |
10 000 |
13 000 |
14 000 |
1 125 |
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8 mai, commémoration de la victoire de 1945 |
103 000 |
108 000 |
112 000 |
3 900 |
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Deuxième dimanche de mai, fête nationale de Jeanne d'Arc et du patriotisme |
0 |
0 |
0 |
0 |
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27 mai, journée nationale de la Résistance |
0 |
18 000 |
0 |
0 |
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8 juin, journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » en Indochine |
34 |
0 |
86 000 |
0 |
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18 juin, journée nationale commémorative de l'appel du général de Gaulle le 18 juin 1940 à refuser la défaite et à poursuivre le combat contre l'ennemi |
21 400 |
43 000 |
54 000 |
13 000 |
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Le 16 juillet (si c'est un dimanche) ou le dimanche qui suit le 16, journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'État français et d'hommage aux « Justes » de France |
185 000 |
99 000 |
86 000 |
72 610 |
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25 septembre, journée nationale d'hommage aux harkis et autres membres des formations supplétives |
12 000 |
36 000 |
46 000 |
46 000 |
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11 novembre, commémoration de l'armistice de 1918 et hommage à tous les morts pour la France |
115 000 |
30 000 * |
120 000 |
150 000 |
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5 décembre, journée nationale d'hommage aux « morts pour la France », aux rapatriés d'Afrique du Nord, aux personnes disparues, aux populations civiles victimes de massacres ou d'exactions et aux victimes civiles de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie |
55 000 |
55 000 |
39 000 |
39 000 |
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Cérémonie d'hommage à Jean Moulin célébrée traditionnellement le 17 juin |
7 500 |
12 000 |
13 000 |
0 |
* cérémonie internationale du 11 novembre 2018 organisée principalement par le GIP Mission du centenaire.
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Le coût des cérémonies nationales assumé par la mission (hors 14 juillet) a été successivement entre 2017 et 2019 de 576 934 euros, 469 000 euros et 622 000 euros.
Compte tenu de la pandémie en cours, les prévisions de coûts sont à ce stade de 327 000 euros, dont 235 000 euros sont encore à dépenser.
Les cérémonies nationales sont unitairement d'un coût qu'on peut considérer comme plutôt modeste, les deux anniversaires de la cessation des conflits mondiaux concentrant environ la moitié des coûts totaux.
On relève toutefois une tendance à une certaine augmentation et parfois des dépenses difficilement compréhensibles (statistiquement). Tel fut le cas de la cérémonie de commémoration des victimes des crimes racistes et antisémites de 2017 (avec un coût deux fois plus élevé qu'en régime ordinaire).
Mais il est difficile d'identifier les facteurs à l'oeuvre, certains enrichissements ponctuels de chaque cérémonie pouvant justifier des écarts, tandis que les données transmises ne semblent pas de nature à rendre compte de l'ensemble des coûts des cérémonies, des modifications dans la structure de financement par financeur pouvant perturber les comparaisons.
Le rapporteur spécial tend à considérer que les cérémonies nationales, dont certaines pourraient mériter un regroupement (ainsi, par exemple, des cérémonies en lien avec la guerre d'Algérie) ou des clarifications (la fête du patriotisme ne devrait-elle pas prendre rang au moment de la célébration du 14 juillet quitte à faire ressortir particulièrement la dimension du personnage de Jeanne d'Arc), devraient être revalorisées.
En l'état, elles ont le mérite d'être des temps de mémoire, mais elles sont affectées d'une cérémonialité quelque peu protocolaire qui pourrait être sublimée dans une mémoire demeurant respectueuse de la solennité du souvenir, mais plus vivante.
La France a réussi à organiser des journées du patrimoine ou des fêtes populaires autour de disciplines s'y prêtant plus ou moins, il convient que les cérémonies nationales qui scandent le roman national puissent parvenir au même lustre, sans, bien entendu galvauder ni la vérité historique, ni la commémoration des souffrances mais aussi des élans propres à l'histoire de chaque pays.
L'an dernier le rapporteur spécial s'était interrogé sur la programmation budgétaire dans le sens du financement d'une action spécifique de lutte contre la haine et les préjugés prévu pour 0,5 million d'euros 9 ( * ) . Cette action semble n'avoir pas tout à fait porté ses fruits et elle n'est plus mentionnée au titre des éléments de la programmation pour 2021.
Au-delà de cette dernière péripétie, il n'est pas satisfaisant que la politique de mémoire doive s'effacer par défaut de coïncidence chronologique avec des événements passés. Ces derniers ont trouvé un prolongement historique, qui justifie d'ailleurs assez largement, leur commémoration, de sorte que cette dernière doit pouvoir trouver des suites dans des initiatives tendant à restaurer un lien avec le temps long qui tend à se diluer dans des sociétés guettées par l'amnésie.
En bref, l'attention portée à la mémoire collective combattante, qui est l'affaire du ministère des Armées, mérite une attention plus soutenue.
* 3 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme (et non suppression) du service national.
* 4 Rapport d'information de Marc Laménie, fait au nom de la commission des finances, Sénat, n °475 (2015-2016), 16 mars 2016.
* 5 On rappelle que les personnels militaires ayant voyagé sur l'Esterel à partir de Wuhan ont regagné la base aérienne de Creil fin janvier. Non soumis à des tests d'infection virale, ils ont été placés sous observation, cette dernière ne révélant aucun symptôme selon la ministre des Armées. Mais, l'on sait que la contagiosité des porteurs du virus est indépendante de leur symptomaticité.
* 6 Ministères de l'Intérieur, de l'Europe et des Affaires étrangères, des Armées, de l'Économie et des Finances, de la Culture, de l'Éducation nationale et de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation.
* 7 Bibliothèque nationale de France, Institut français, musée de l'Armée, Établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense, Canopé, Office national des anciens combattants et victimes de guerre.
* 8 Association des maires de France et Souvenir Français.
* 9 La définition du contenu de cette action n'est pas connue du rapporteur spécial, qui s'interroge, non sur la justification d'un rappel de l'impérieuse nécessité d'un endiguement des passions mauvaises, mais sur celle d'en faire un élément singulier, tant tout ce qui soutient la culture et la civilisation lui semble devoir continument y contribuer.