C. LES DISPOSITIFS ADRESSÉS AUX PUBLICS LES PLUS ÉLOIGNÉS DE L'EMPLOI : L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE, LES ENTREPRISES ADAPTÉES ET L'EXPÉRIMENTATION TERRITORIALE VISANT À RÉSORBER LE CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE
Dans le sillage de la proposition de loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » examinée au Parlement à l'automne 2020, l'exercice 2021 se traduira par un renforcement important de des dispositifs d'inclusion dans l'emploi des publics qui en sont les plus éloignés.
1. L'insertion par l'activité économique s'affirme comme une priorité de la politique de l'emploi
Issue des mouvements de l'économie sociale et solidaire dans les années 1980, l'insertion par l'activité économique (IAE) s'adresse aux personnes les plus éloignées de l'emploi , notamment les actifs peu qualifiés, titulaires de minima sociaux ou encore demandeurs d'emplois de très longue durée (DETLD). L'IAE constitue une réponse structurelle à l'objectif d'insertion de ces personnes, qui ne bénéficient pas spontanément de la reprise économique et pour lesquelles la formation professionnelle ne constitue pas une réponse adaptée. L'IAE permet ainsi le renforcement de leur employabilité par la mise en situation de travail, doublée d'un accompagnement personnalisé. Le secteur contribue par ailleurs à la création d'activités économiques ancrées localement et investissant des activités non prises en charge par le marché (services d'aide à la personne, circuits courts dans l'agroalimentaire...).
Il existe quatre types de structures d'IAE (SIAE). Les associations intermédiaires (AI) et les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) ont le statut d'association et s'adressent aux publics les plus éloignés de l'emploi. Les entreprises d'insertions (EI) et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) peuvent disposer du statut d'entreprise et ont un modèle économique comportant une part de commercialisation plus importante. La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a également prévu l'instauration en 2020 et à titre expérimental d'entreprises pour l'insertion par le travail indépendant (EITI).
En 2021, le financement par l'État du secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) s'élève à 1,1 milliard d'euros , soit en légère augmentation par rapport à 2020. Celle-ci s'inscrit dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté qui fixe comme objectif l'accompagnement de 100 000 personnes supplémentaires en 2022 par des structures d'IAE par rapport à 2017, soit un objectif de 240 000 personnes en parcours. Cet objectif s'est traduit par l'adoption d'un Pacte d'ambition pour l'IAE (cf. encadré ci-dessous).
Les aides aux postes financées en 2021 sur la mission « Travail et emploi »
|
Effectifs (en ETP) |
Montant des allocations (en millions d'euros) |
|||||
|
LFI 2020 |
PLF 2021 (hors plan de relance) |
Variation (en %) |
LFI 2020 |
PLF 2021 (hors plan de relance) |
Variation (en %) |
|
|
AI |
17 500 |
20 500 |
+ 17,14 % |
25,55 |
29,97 |
+ 17,30 % |
|
ACI |
32 000 |
35 800 |
+ 11,88 % |
690,19 |
707,68 |
+ 2,53 % |
|
EI |
16 600 |
18 000 |
+ 8,43 % |
179,73 |
202,6 |
+ 12,72 % |
|
ETTI |
13 000 |
16 000 |
+ 23,08 % |
55,86 |
68,9 |
+ 23,34 % |
|
EITI |
500 |
1 500 |
+ 200,00 % |
2,82 |
8,48 |
+ 200,71 % |
|
Total |
79 600 |
91 800 |
+ 15,33 % |
954 |
1 018 |
+ 6,65 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Ces financements doivent en outre être complétés par 47 millions d'euros en AE et en CP issus de la mission « Plan de relance », devant permettre l'entrée en SIAE de 35 000 jeunes .
|
Le pacte d'ambition pour l'IAE L'année 2020 sera consacrée à la mise en oeuvre du pacte d'ambition pour l'IAE remis à la ministre du travail le 12 septembre 2019 en présence du président de la République. Ce pacte, coconstruit avec les acteurs de l'IAE par la DGEFP et le Conseil de l'inclusion dans l'emploi, a pour objectif de transformer le secteur et de répondre à l'objectif de création de 100 000 emplois supplémentaires d'ici 2022 fixé par la stratégie de lutte contre la pauvreté. Ainsi, la mise en oeuvre de ce pacte s'articulera autour des cinq axes suivants : 1) accompagner chaque bénéficiaire de l'IAE selon ses besoins en mobilisant tous les formats de parcours offerts par les SIAE, en créant un CDI inclusion pour les seniors, en développant les parcours d'alternance au sein de l'IAE. Cela passera également par l'accès facilité à la formation des salariés en insertion via la poursuite de la mise en oeuvre de l'accord-cadre national signé le 28 mai 2018 avec les têtes de réseaux de l'IAE et les principaux opérateurs de compétences (OPCO) permettant la mobilisation chaque année de 60 millions d'euros du Plan d'investissement dans les compétences (PIC) ; 2) innover et libérer le potentiel de création d'emplois en augmentant le nombre de SIAE en activité et le nombre de parcours d'insertion (+100 000 d'ici 2022) en favorisant le développement des projets tout en maîtrisant le coût du dispositif. Il s'agira également de garantir un meilleur développement économique aux quatre structures de l'IAE et de tripler les parcours de professionnalisation pour les personnes éligibles à l'IAE au sein des GEIQ. L'expérimentation de nouveaux modèles d'insertion, notamment les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI), concourt aussi au respect de cet objectif ; 3) rallier toutes les entreprises à la cause de l'insertion en accélérant le déploiement des clauses sociales dans la commande publique et les achats privés. La création de contrats « passerelle entreprise » aura pour objectif de faciliter la transition et d'accompagner les bénéficiaires dans l'emploi durable à la sortie de SIAE. En outre, des modules de sensibilisation des dirigeants d'entreprises aux enjeux de l'inclusion seront mis en oeuvre ; 4) renforcer l'ancrage territorial de l'IAE par une transformation de la gouvernance en passant d'une logique administrative uniforme à une animation coordonnée au plus près des besoins. Il s'agira d'apporter un soutien spécifique aux territoires fragiles, de mobiliser les acteurs locaux et de développer le rapprochement et la coopération entre les structures ; 5) simplifier, digitaliser et coconstruire l'écosystème de l'IAE avec la création d'une Plateforme de l'Inclusion pour simplifier les procédures et d'une Académie de l'Inclusion pour former les acteurs de l'IAE et harmoniser les bonnes pratiques. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Le soutien de l'État se compose essentiellement d'aides au poste versées aux structures de l'IAE, dont une part pouvant aller jusqu'à 10 % est modulée en fonction de résultats essentiellement quantitatifs. Le reste de l'enveloppe permet de financer le fonds départemental d'insertion par l'activité économique (FDI), qui peut financer localement le développement des structures de l'IAE (24 millions d'euros), des nouvelles solutions d'insertion telles que le « contrat de professionnalisation inclusion », les « CDI inclusion pour les publics seniors » ou encore les « contrats passerelles », auxquels la proposition de loi précitée donnera ses pleins effets. Le programme finance également la compensation à la sécurité sociale d'exonérations de charges applicables aux SIAE (16 millions d'euros).
Face à la crise et suite à la fermeture de la majorité des SIAE durant la période de confinement, 300 millions de crédits non consommés durant la crise ont été mobilisés, via le FDI, pour financer notamment une aide forfaitaire exceptionnelle permettant la compensation des pertes d'exploitation et la couverture des charges liées au maintien de l'activité. À fin septembre 2020, plus de 3 000 SIAE ont mobilisé ces mesures (soit plus de 70 % des SIAE) pour un total de plus de 100 millions d'euros. Afin d'accompagner la relance du secteur, le FDI a également lancé un appel à projets de développement visant à aider les SIAE à se repositionner dans un contexte économique transformé.
2. Dans un contexte de réforme des entreprises adaptées, les aides aux postes qui leur sont allouées continuent de mobiliser des moyens conséquents
Les aides au poste dans les entreprises adaptées (EA) s'élèveraient pour 2021 à 425,3 millions d'euros (contre 402,86 millions d'euros en 2020), avec pour objectif la solvabilisation de 34 786 ETP .
Ces aides concernent principalement l'embauche en CDI dans les EA, qui mobiliserait 401,2 millions d'euros pour un objectif de 27 036 ETP.
Elles permettent également, quoique dans une moindre mesure, de financer la mise en oeuvre des expérimentations lancées dans le cadre du plan « Cap vers l'entreprise inclusive » et visant à rapprocher les employés du secteur adapté des entreprises ordinaires (voir encadré).
Pour mémoire, l'engagement national « Cap vers l'entreprise inclusive 2018-2022 » a pour objectifs :
- la mise en emploi d'ici 2022 de 40 000 personnes supplémentaires en situation de handicap grâce à un parcours en entreprise adaptée ; En 2019 les aides inscrites en loi de finances (395 millions d'euros) ont permis de financer 25 036 ETP ;
- la modernisation des EA par un accroissement de la performance économique et une moindre dépendance aux aides de l'État ;
- le déploiement de plusieurs expérimentations afin de faciliter les passerelles entre entreprises adaptées et autres employeurs publics et privés.
Trois expérimentations relatives à de nouvelles modalités de mises en emploi des travailleurs handicapés ont pour objectif de favoriser des transitions professionnelles vers les autres employeurs publics et privés :
- la mise en place d'un contrat à durée déterminée dit « tremplin » permettant un parcours de 24 mois maximum dans la logique du triptyque emploi-formation-accompagnement pour l'acquisition d'une expérience professionnelle ; 1 362 CDD tremplin ont été conventionnés à ce jour en 2020 pour une cible de 2 900 ;
- la possibilité pour les EA de créer une structure spécialiste de l'intérim consacrée aux travailleurs handicapés (l'entreprise adaptée de travail temporaire - EATT) ; 7 EATT ont été créées à ce jour ;
- le lancement des « EA pro-inclusives », favorisant la mixité des publics, avec une part de travailleurs handicapés de 50 % dans l'effectif total.
La cible pour 2021 est de financer 7 750 ETP dans ce cadre.
Un fonds d'accompagnement à la transformation des EA (FATEA) a été créé en 2019 afin poursuivre l'effort de modernisation des EA. En 2019, ce fonds a financé 987 projets de développement pour un montant de plus de 23 millions d'euros.
La crise sanitaire a fortement frappé les EA, avec une baisse de chiffre d'affaires estimée à 25 % en 2020 par l'Union nationale des missions locales. Comme en matière d'IAE, la sous-consommation des crédits a permis de financer un plan de soutien aux EA s'appuyant sur le FATEA et s'articulant également autour de deux axes, le premier venant en soutien à la trésorerie des entreprises et le second permettant d'accompagner des projets de développement.
|
La réforme du financement des entreprises adaptées Jusqu'au 31 décembre 2018, les Entreprises Adaptées bénéficiaient de deux canaux de financement : - l'aide au poste fixée à 80 % du smic brut destinée à compenser la moindre productivité des salariés en situation de handicap ; - la subvention spécifique destinée à financer l'accompagnement socio-professionnel, une part des investissements et des projets des EA. À compter du 1 er janvier 2019, la loi «avenir professionnel » a modifié les modalités de financement par la mise en place d'un seul canal : l'aide au poste versée par l'ASP sur le programme 102 de la mission « Travail et emploi » La refonte du modèle de financement a introduit : - un plafond de travailleurs handicapés financés dans l'EA (90 % de l'effectif en 2019, ce taux étant dégressif (- 5 %) tous les ans jusqu'en 2022) ; - un plancher d'agrément de l'entreprise abaissé à 55 % de l'ensemble des salariés de l'EA (contre 80% de salariés de l'effectif de production avant 2019) ; - des mécanismes financiers d'écrêtages permettant de respecter les « normes » s'appliquant aux EA : (i) Le plafond de 90 % de TH dans l'effectif a pour conséquence un non financement des TH au-delà de ce plafond (ii) Un contrôle du respect de la règle européenne prévoyant une aide d'un montant maximal de 75 % des coûts admissibles. Source : contribution écrite de l'Union nationale des entreprises adaptées |
3. Une extension à venir de l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée »
Prévue initialement pour cinq ans à compter de 2016, l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » (ETCLD) est mise en place dans dix territoires où ont été créées une ou des « entreprises à but d'emploi » (EBE). Ces dernières ont pour charge de recruter en CDI à temps choisi des demandeurs d'emploi volontaires du territoire au chômage depuis plus d'un an. Les entreprises doivent dans ce cadre développer des activités économiques non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire.
|
L'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée » (TZCLD) Prévue pour cinq ans par la loi n° 2016-231 du 26 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée , l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » (ETCLD) est mise en place dans 10 territoires où ont été créées une ou des « entreprises à but d'emploi » (EBE) . Elles ont pour charge de recruter en CDI à temps choisi tous les demandeurs d'emploi volontaires du territoire au chômage depuis plus d'un an. Les entreprises doivent dans ce cadre développer des activités économiques non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire. Le pilotage territorial est assuré par des comités locaux mis en place par les collectivités territoriales et auxquels participent les DIRECCTE ainsi que Pôle emploi. L'expérimentation doit démontrer que le coût du dispositif ne dépassera pas la dépense directe et indirecte de la collectivité liée au chômage de longue durée . Le fonds ETCLD est chargé de financer une fraction de la rémunération des personnes recrutées par les entreprises expérimentatrices, qui ne peut excéder 113 % du Smic. L'État, via le budget du ministère du travail, doit selon la loi assurer une prise en charge fixée à 95 % du SMIC en 2019 par ETP recruté tandis que d'autres entités peuvent également y contribuer, en particulier les départements (dont la dépense moyenne a été en 2018 de 1 410 euros par ETP). A ce financement s'ajoute un soutien à l'amorçage des entreprises supporté par l'État : en 2019, comme les années précédentes, il est prévu un accompagnement complémentaire de la montée en charge des entreprises à hauteur d'environ 5 000 euros par nouvel ETP créé. Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Le soutien budgétaire de l'État à l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée s'élève à 22,6 millions d'euros en 2021, soit un montant inférieur à celui prévu en LFI 2020, mais supérieur à son l'exécution (16,1 millions d'euros) , afin de permettre la montée en charge du dispositif et l'entrée future de 50 nouveaux territoires dans le dispositif en application de la proposition de loi précitée.
À fin juin 2020, le nombre de personnes recrutées s'élevait à 772 (691 ETP).
|
La position d'Emmanuel Capus, rapporteur spécial Le rapporteur spécial approuve l'augmentation conséquente des moyens consacrés au secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE), qui a démontré son efficacité pour l'inclusion des personnes les plus éloignées de l'emploi, souvent allocataires de minima sociaux et peu qualifiées (80 % des publics accompagnés ont un niveau CAP-BEP ou inférieur). La proposition de loi examinée à l'automne constitue une avancée positive pour le secteur, avec notamment la très attendue simplification des modalités d'agrément dans le cadre du nouveau « Pass IAE ». Le principal enjeu pour les SIAE est désormais d'être en mesure d'absorber cette hausse de leurs moyens par des recrutements supplémentaires, à la hauteur des ambitions visées par la mission et le plan de relance . La situation économique encore fragile de ces structures fait néanmoins craindre une sous-consommation des crédits alloués aux aides au poste, qui pourront à nouveau en 2021 utilement servir à abonder un fonds de soutien à leur trésorerie et à leur développement. L'effort important qui est conduit en faveur du secteur adapté et de son tournant inclusif est également à saluer , bien que les nouvelles modalités de financements aient pu poser certaines difficultés techniques, sources de tensions avec l'ASP. Le service public de l'emploi doit se mettre au diapason de ces évolutions, et l'effort de rapprochement des réseaux de Pôle emploi et des Cap emploi doit être poursuivi.
Les « Territoires zéro chômeur
de longue durée » (TZCLD) constituent une
expérimentation intéressante, partie d'un constat simple :
personne n'est inemployable
. Les entreprises à but d'emploi
(EBE) qu'il a instituées sont complémentaires par rapport aux
autres instruments de la politique de l'inclusion. La mesure de son coût
net pour les finances publiques, fait néanmoins à ce jour l'objet
de désaccords importants entre l'association TZCLD et la mission
La position de Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale La poursuite de l'effort en faveur du secteur de l'IAE et du secteur adapté va dans le bon sens . Si les expérimentations lancées dans ces deux secteurs ne sont dans l'ensemble pas dénués d'intérêt, certaines appellent une vigilance. Il en va par exemple de l'expérimentation de l'insertion par le travail d'indépendant qui constitue une forme de promotion de ce statut, moins protecteur que le salariat ou encore des « contrats passerelles » vers le secteur marchand, accueillis avec une certaine méfiance par les SIAE. La rapporteure déplore l'approche très quantitative du développement de ces secteurs , avec des objectifs centrés sur le nombre de nouvelles entrées. Cette approche a des effets pervers, et présente le risque de favoriser les grosses structures situées dans les grandes aires urbaines, au détriment de la densité du maillage territorial des SIAE, déjà jugée insuffisante par la Cour des comptes 17 ( * ) . La rapporteure spéciale partage donc le constat d'un risque de sous-exécution des crédits alloués aux aides au poste. Un rééquilibrage de cette politique paraît nécessaire, pour augmenter le soutien direct aux structures fragilisées par la crise, dans le prolongement des dispositifs mis en place à ce titre en 2020 (les soutiens à la trésorerie devant, dans le contexte, être privilégiés au financement de projets de développement sur appels à projets), et une augmentation des aides au poste, en particulier pour les ateliers et chantiers d'insertion pour lesquels celle-ci est particulièrement faible. En outre, la question de la capacité à proposer des solutions de long terme à ses bénéficiaires à l'issue des contrats d'insertion reste posée. Leur articulation avec le Plan d'investissement dans les compétences (PIC) est également perfectible, en particulier pour les entreprises adaptées, le « PIC EA » pâtissant selon l'UNEA d'une communication insuffisante auprès des structures. Enfin, la rapporteure se félicite de l'extension à venir de l'expérimentation « Territoire zéro chômeur de longue durée », qu'elle appelait de ses voeux, et ce malgré l'évaluation très négative du coût net du dispositif menée par la mission « IGAS-IGF », dont la méthodologie a été vivement contestée. En tout état de cause, l'intérêt du dispositif dépasse la seule question de ce « manque à gagner ». Le fait d'inclure dans l'emploi des chômeurs de longue durée non par des contrats précaires ou aidés mais bien par des CDI génère une dynamique très positive pour eux-mêmes et pour leur territoire , dont le tissu associatif se trouve renforcé et dont l'économie locale bénéficie, du fait de leur pouvoir d'achat accru. La montée en charge du dispositif appelle néanmoins un renforcement des moyens de fonctionnement du fonds d'expérimentation, dont la charge de travail devrait fortement croître du fait de l'instruction des dossiers des territoires candidats. Or, ceux-ci sont stables en PLF 2021 (environ 0,5 million d'euros). |
* 17 18 Cour des comptes, L'insertion des chômeurs par l'activité économique, janvier 2019.