Projet de loi de finances pour 2020 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A. - Autorisation de perception
des impôts et produits

ARTICLE 1er

Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

. Commentaire : le présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État et à des personnes morales autres que l'État et détermine les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances ne comportant pas de date d'application.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article traduit le principe du consentement à l'impôt, par la mise en oeuvre de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lequel la loi de finances « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ».

Le II précise que les dispositions fiscales de la loi de finances s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2020, sauf pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Elles s'appliquent à l' impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2019 et des années suivantes. Malgré la mise en place du prélèvement à la source, cette mention est nécessaire afin de permettre la revalorisation des tranches d'imposition au titre de l'année en cours en fonction de la dernière estimation d'inflation hors tabac.

S'agissant de l' impôt sur les sociétés , les dispositions fiscales nouvelles s'appliquent sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2019, ce qui permet de prendre en compte la perception par acomptes de cet impôt ainsi que les différences de dates de clôture des exercices selon les entreprises.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l' Assemblée nationale .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article, qui formalise l'autorisation accordée par le Parlement de percevoir l'impôt, n'appelle pas d'observations.

Les recettes fiscales prévues pour l'année 2020 font l'objet d'une analyse détaillée au sein du tome I du présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Mesures Fiscales

ARTICLE 2
(Art 196B, 197 et 204 H du code général des impôts)

Baisse de l'impôt sur le revenu à compter des revenus de l'année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux de prélèvement à la source et indexation du barème applicable aux revenus de l'année 2019

. Commentaire : le présent article vise à réduire l'impôt sur le revenu de 5 milliards d'euros en procédant à une modification du barème et du taux. Il tend également à simplifier le bas du barème en modifiant le mécanisme de la décote et en supprimant la réduction d'impôt proportionnelle pour les foyers modestes. Il procède également à la revalorisation des limites des tranches du barème en fonction de l'inflation et il anticipe la baisse d'impôt sur le revenu dans le calcul des taux de prélèvement à la source applicables aux revenus de l'année 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN IMPÔT SOUMIS À DE NOMBREUSES ÉVOLUTIONS DEPUIS 2013

1. Le barème de l'impôt et son indexation : garantir la progressivité de l'impôt sur le revenu

a) Le barème de l'impôt sur le revenu et ses dernières évolutions : l'allègement de l'imposition en bas de barème

Institué sous sa forme actuelle par la loi de 28 décembre 1959 ^{2 ( * )} , l'impôt sur le revenu (IR) se caractérise par l'application d'un barème progressif au revenu net global imposable de chaque foyer fiscal. Initialement constitué de huit tranches dont les taux variaient de 5 % à 65 %, ce barème a progressivement vu son nombre de tranches se réduire et son taux marginal supérieur d'imposition diminuer durant les années 1990 et 2000.

L'article 75 de la loi de finances pour 2006 ^{3 ( * )} a ainsi procédé à une refonte substantielle du barème de l'IR en réduisant le nombre de tranches de sept à cinq , en baissant le taux marginal supérieur d'imposition et en intégrant l'abattement de 20 % sur les revenus salariaux et assimilés. Cette réforme a entraîné un allègement d'impôt d'environ 3,5 milliards d'euros qui a principalement bénéficié aux ménages imposables ayant des revenus compris entre 10 000 et 30 000 euros ^{4 ( * )} , tout en simplifiant de façon significative le barème.

Plus récemment, l'article 6 de la loi de finances pour 2011 ^{5 ( * )} a procédé à la majoration de 1 point du taux de la tranche supérieure d'imposition à 40 % , afin de contribuer au financement de la réforme des retraites.

L'article 2 de la loi de finances pour 2013 ^{6 ( * )} a créé une nouvelle tranche au taux de 45 % pour la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros. Cette mesure a entraîné une hausse d'impôt de 344 millions d'euros en 2013, concernant environ 63 000 foyers fiscaux.

Enfin, une réforme du « bas de barème » a été réalisée lors de la loi de finances pour 2015 ^{7 ( * )} , avec la suppression de la tranche à 5,5 % pour la fraction de revenus comprise entre 6 000 et 12 000 euros environ par part de quotient familial. Afin de neutraliser l'effet de cette suppression pour les contribuables des tranches suivantes, le seuil d'entrée dans la tranche à 14 % a été abaissé de 11 991 à 9 690 euros. Cette mesure aurait bénéficié à 2,6 millions de foyers fiscaux, pour un coût total de 500 millions d'euros ^{8 ( * )} .

Évolution du nombre de tranches et des taux marginaux d'IR depuis 2005

	2005	2006-2010	2011-2012	2013-2014	2015-2019
1 ^ère tranche	0	0	0	0	0
2 ^ème tranche	6,83 %	5,5 %	5,5 %	5,5 %	0
3 ^ème tranche	19,14 %	14 %	14 %	14 %	14 %
4 ^ème tranche	28,26 %	30 %	30 %	30 %	30 %
5 ^ème tranche	37,38 %	40 %	41 %	41 %	41 %
6 ^ème tranche	42,62 %	-	-	45 %	45 %
7 ^ème tranche	48,09 %	-	-	-	-

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données des lois de finances initiales pour 2005 à 2019

b) L'indexation du barème : une pratique désormais habituelle

Depuis 1969, et à l'exception du « gel » appliqué en 2012 et 2013, les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu ont été chaque année indexés sur l'inflation ^{9 ( * )} , afin de maintenir le pouvoir d'achat des contribuables en ne prélevant pas davantage d'impôts en l'absence de progression réelle des traitements, salaires et revenus de remplacement.

En effet, l'absence de revalorisation du barème de l'IR aboutit nécessairement à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages , dans la mesure où elle entraîne :

- l'imposition d'une partie des revenus au titre d'une tranche supérieure à un taux plus élevé ;

- l'assujettissement à l'impôt sur le revenu , à revenu réel inchangé, de certains foyers fiscaux jusqu'ici non imposables ;

- la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Dispositifs indexés sur le barème de la première tranche de l'IR
et applicables dans le domaine de l'IR

- l'exonération en faveur des contribuables modestes si leur revenu est inférieur à 8 610 euros, ou 9 410 euros s'ils ont plus de 65 ans (2° bis de l'article 5 du CGI) ;

- les abattements forfaitaires pour les contribuables modestes âgés de plus de 65 ans ou en situation d'invalidité si leur revenu n'excède pas 14 510 euros ou 23 390 euros (article 157 bis du CGI) ;

- l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant (19° de l'article 83 du CGI) ;

- l'abattement de 10 % sur le montant des retraites et pensions (5 a de l'article 158 du CGI) ;

- la déduction forfaitaire minimale des frais professionnels du revenu brut pour les demandeurs d'emplois de plus d'un an (3° de l'article 83 du CGI) ;

- la déductibilité d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable (II-2° ter de l'article 156 du CGI) ;

- la limite de certains dons fait par des particuliers ouvrant droit à une réduction d'impôt de 75 % (1 ter de l'article 200 du CGI) ;

- les différents seuils entraînant une retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France (article 182 A du CGI).

Ainsi que les seuils des régimes suivants :

- le régime de la micro-entreprise (article 50-0 du CGI) ;

- le régime de l'auto-entrepreneur (article 151-0 du CGI) ;

- le régime simplifié d'imposition aux BIC (article 302 septies A bis du CGI) ;

- le régime de la déclaration contrôlée (I de l'article 96 du CGI) ;

- le régime déclaratif spécial (article 102 ter 1 du CGI) ;

- le seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels (I de l'article 1664 du CGI) ;

- les modalités d'imputation des déficits agricoles (I-1° de l'article 156 du CGI).

Source : étude d'impact du présent article

Depuis 2014, les limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu évoluent de nouveau en fonction de l'inflation. Ainsi, les bornes des tranches du barème de l'impôt sur le revenu ont été revalorisées de 0,8 % dans la loi de finances pour 2014 ^{10 ( * )} , de 0,5 % en 2015 ^{11 ( * )} , de 0,1 % en 2016 ^{12 ( * )} et en 2017 ^{13 ( * )} , de 1 % en 2018 ^{14 ( * )} et de 1,6 % en 2019 ^{15 ( * )} .

Après la revalorisation réalisée en loi de finances pour 2019, le barème applicable aux revenus perçus ou réalisés en 2018 est le suivant :

Barème progressif applicable aux revenus perçus en 2018

(en %)

Fraction du revenu imposable par part	Taux
Jusqu'à 9 964 euros	0 %
De 9 964 euros à 27 519 euros	14 %
De 27 519 euros à 73 779 euros	30 %
De 73 779 euros à 156 244 euros	41 %
Plus de 156 244 euros	45 %

Source : article 197 du code général des impôts

2. La décote et la réfaction : deux leviers pour adapter le barème de l'impôt sur le revenu aux classes moyennes

a) La décote : un dispositif instauré pour adoucir l'entrée dans l'impôt des ménages modestes

Introduit en 1981, le mécanisme de la décote avait initialement pour objectif de retarder l'entrée dans l'impôt des célibataires, qui ne pouvaient bénéficier du quotient conjugal. Étendue en 1986 à tous les contribuables, la décote vise plus généralement à minimiser, voire annuler, l'impôt dû par les contribuables modestes afin d'adoucir leur entrée dans l'impôt . Elle a depuis fait l'objet de plusieurs modifications, portant tant sur la revalorisation de son seuil que sur sa formule de calcul.

La décote s'applique à la cotisation d'impôt brut ^{16 ( * )} , c'est-à-dire avant les réductions et crédits d'impôt éventuels. Une fois cet impôt brut calculé, le montant de la décote est égal à la différence entre 1 196 euros et les trois quarts de cet IR brut pour les personnes célibataires, divorcées ou veuves ^{17 ( * )} .

L'article 2 de la loi de finances pour 2015 ^{18 ( * )} a introduit une décote « conjugale » : la cotisation brute à l'impôt sur le revenu est désormais réduite de la différence entre 1 970 euros et les trois quarts de cet IR brut pour les contribuables soumis à imposition commune ^{19 ( * )} .

Évolution de la formule de calcul de la décote

(en euros)

	Impôt sur le revenu 2015	Impôt sur le revenu 2016	Impôt sur le revenu 2017	Impôt sur le revenu 2018	Impôt sur le revenu 2019
Pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé	I = IB - (1 135- IB)	I = IB - (1 165- ¾ IB)	I = IB - (1 165 - ¾ IB)	I = IB - (1 177- ¾ IB)	I = IB - (1 196 - ¾ IB
Pour un couple soumis à imposition commune	I= IB - (1 870- IB)	I = IB - (1 920- ¾ IB)	I = IB - (1 920 - ¾ IB)	I = IB - (1 939- ¾ IB)	I = IB - (1 970- ¾ IB)

Note de lecture : I correspond au montant dû après application de la décote et IB au montant de la cotisation d'impôt brut avant décote.

Source : commission des finances du Sénat

L'application de la décote sur les revenus imposés en 2019 a deux effets :

- une minoration de l'impôt des contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 1 595 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 2  627  euros pour un couple soumis à imposition commune ;

- une exonération d'impôt des contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 718 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 1 160 euros pour un couple soumis à imposition commune, en tenant compte du seuil de recouvrement de 61 euros.

b) La réfaction « foyers modestes » : la nécessité de pallier les effets non anticipés de la décote pour les ménages modestes

L'article 2 de la loi de finances pour 2017 ^{20 ( * )} a introduit au b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts une réduction proportionnelle d'impôt sur le revenu . Si une première réduction exceptionnelle avait été introduite par la loi de finances rectificative pour 2014 ^{21 ( * )} , le dispositif introduit en 2017 devait être pérenne. L'introduction de ce mécanisme entendait réduire les impôts pour les foyers de la classe moyenne , un certain nombre d'entre eux ne bénéficiant pas des effets de la décote ^{22 ( * )} . Le plafond de revenus permettant de bénéficier de la décote est en effet moins élevé que celui permettant de bénéficier de cette réduction d'impôts, dégressive au-delà d'un certain seuil.

Cette réduction d'impôt s'applique au montant d'impôt après application de la décote . Pour l'impôt sur le revenu 2019, y sont éligibles les foyers fiscaux dont les revenus ^{23 ( * )} sont inférieurs à 21 037 euros pour les personnes célibataires, veuves ou divorcées et 42 074 euros pour les personnes soumises à imposition commune. Ces seuils sont majorés de 3 797 euros pour les demi-parts suivantes et de la moitié de ce montant pour les quarts de parts suivants. Concrètement, un couple marié avec deux enfants bénéficiera de la réduction d'impôt si son revenu est inférieur à 49 668 euros (42 074 + 3 797*2).

Ce taux de réduction d'impôt est de 20 % jusqu'à 18 985 euros de revenus pour une personne célibataire, veuve ou séparée et jusqu'à 37 970 euros pour un couple soumis à imposition commune. Ces seuils sont également majorés de 3 797 euros par demi-part supplémentaire (et de la moitié par quart de part supplémentaire).

Si les revenus du foyer fiscal dépassent ces limites, la réduction est dégressive . Le taux de 20 % est en effet multiplié par le rapport entre, au numérateur, la différence entre 21 037 euros et le montant du revenu fiscal de référence et, au dénominateur, 2 052 euros (respectivement 42 074 et 4 104 euros pour les couples soumis à imposition commune). Les seuils pris pour référence au numérateur sont également majorés par quart de part ou demi-part supplémentaire.

Taux de la réduction d'impôt selon différents cas types

(en euros)

Revenu fiscal de référence (RFR)				Taux de la réduction
Personne seule	Couple	Couple avec un enfant	Couple avec deux enfants
RFR = 18 985	RFR = 37 970	RFR = 41 767	RFR = 45 564	20 %
18 985 < RFR < 21 037				20 % x (21 037 - RFR) / 2 052 euros
	37 970 < RFR < 42 074	41 767 < RFR < 45 871	45 564 < RFR < 49 668	20 % x (42 074* - RFR) / 4 104 euros

* et respectivement 45 871 et 49 668 euros pour un couple avec un enfant et un couple avec deux enfants.

Source : commission des finances du Sénat

B. LES CONSÉQUENCES DE CES MULTIPLES RÉFORMES

1. Un impôt progressif de plus en plus concentré sur les classes moyennes

Les différentes réformes de l'impôt sur le revenu, que ce soit la modification du nombre de tranches, du barème ou encore de la décote et de la réduction d'impôt proportionnelle pour les foyers modestes, ont conduit à une concentration de plus en plus forte de l'impôt sur le revenu . Ainsi, bien moins qu'un foyer fiscal sur deux (43,7 %) était soumis à l'impôt sur les revenus en 2017, une part stabilisée après plusieurs années de diminution. La hausse du nombre de foyers fiscaux ne se traduit pas non plus par une augmentation de la part des foyers imposables.

Évolution de la part et du nombre de foyers fiscaux
imposés à l'impôt sur le revenu

(en nombre de foyers fiscaux et en pourcentage)

Note de lecture : les données disponibles pour l'imposition portant sur les revenus de 2013 à 2017 prennent pour base de référence l'imposition des revenus à la sixième émission.

Source : commission des finances du Sénat

D'après les données communiquées à votre rapporteur général, les foyers fiscaux dont le revenu imposable par tranche était supérieur à 30 000 euros en 2017 représentent 28,33 % des foyers fiscaux, 61,35 % des revenus imposables mais 91,33 % des recettes de l'impôt sur le revenu. Moins d'un tiers des foyers fiscaux supportent donc la quasi-totalité de l'impôt sur le revenu.

Quant aux foyers fiscaux dont le revenu imposable par tranche était supérieur à 50 000 euros en 2017, ils représentaient 10,8 % des foyers, 35,4 % des revenus imposables mais 72,3 % des recettes nettes d'impôt sur le revenu. Un dixième des foyers fiscaux assument presque le trois quart du rendement de l'IR en France.

2. Un bas de barème complexe et illisible à l'origine d'une entrée brutale dans l'impôt pour les classes moyennes

Ces dernières années, plusieurs réformes sont venues amoindrir la lisibilité du bas du barème et de l'entrée dans l'impôt sur le revenu pour les foyers modestes . Au mécanisme de la décote, le plus ancien, se sont ajoutées la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu en 2014, la décote conjugale en 2015 et, enfin, la réduction proportionnelle d'impôt en 2017.

Ainsi, à rebours des ambitions affichées par ces dispositifs introduits pour alléger le poids de l'impôt sur le revenu sur les contribuables des premiers déciles, la sédimentation de ces mécanismes conduit à une entrée dans l'impôt particulièrement brutale pour les classes moyennes (taux marginaux d'imposition compris entre 20 % et 39 %, cf. i nfra ). Cet effet est d'autant plus fort pour les ménages que ceux-ci peuvent perdre, en fonction de l'évolution de leur imposition, le bénéfice de certaines prestations sociales.

C. LE CALCUL DES TAUX DE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE POUR L'APPLICATION DU BARÈME

Initiée par le précédent Gouvernement, la réforme du prélèvement à la source de l'impôt, adoptée à l'article 60 de la loi de finances pour 2017 ^{24 ( * )} , devait initialement entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2018.

Il a néanmoins été décidé de repousser d'une année son entrée en vigueur, au 1 ^er janvier 2019. Depuis cette date, au terme de l'article 204 B du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2017 précitée, « les revenus soumis à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux salaires, aux pensions ou aux rentes viagères à titre gratuit » sont soumis à une retenue à la source effectuée par le débiteur lors du paiement de ces revenus . L'assiette est constituée du montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et avantages accordés, avant l'abattement pour frais réels et l'abattement forfaitaire de 10 % (article 204 F du même code).

Pour la mise en oeuvre du prélèvement à la source, l'article 60 de la loi de finances pour 2017 a introduit la définition de deux taux : le taux de droit commun (ou taux « individualisé ») et le taux « neutre » ou « par défaut » .

1. Le calcul du taux de droit commun de prélèvement à la source

Au terme de l'article 204 H du code général des impôts, le taux de droit commun de la retenue à la source que devront appliquer les tiers collecteurs est calculé, pour chaque foyer , par l'administration fiscale de la façon suivante :

Calcul du taux de droit commun applicable

Source : commission des finances du Sénat

Le calcul du taux de prélèvement de droit commun tient ainsi compte :

- des revenus de l'année n -2 , pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de janvier et d'août de l'année n ;

- et des revenus de l'année n -1 pour le taux de prélèvement applicable entre les mois de septembre et de décembre de l'année n , permettant un « rafraîchissement » de ce taux.

Ainsi, l'incidence d'une modification du barème de l'impôt sur les revenus d'une année n ne peut être constatée qu'au moment de la liquidation et du paiement définitif de cet impôt, c'est-à-dire en n+1 . L'administration fiscale effectue alors un nouveau calcul du taux synthétique de chaque foyer, sur la base des éléments qui lui ont été communiqués via la déclaration de revenus de l'année n, effectuée au cours de l'année n+1 .

Par ailleurs, le calcul et les conditions de mise en oeuvre du taux de prélèvement à la source peuvent être modifiés en cas de changement de situation personnelle au sein du foyer fiscal (mariage, conclusion d'un PACS, décès, divorce, séparation, naissance, adoption ou recueil d'un enfant mineur), dans les conditions prévues à l'article 204 I du code général des impôts, dès lors que le contribuable déclare à l'administration fiscale son changement de situation.

Sur demande du contribuable, le montant du prélèvement à la source peut également être modulé de manière contemporaine à la hausse ou, sous certaines conditions, à la baisse, dans les conditions prévues à l'article 204 J du code général des impôts, pour tenir compte de l'évolution de ses revenus ou de sa situation (en dehors des cas mentionnés à l'article 204 I du code général des impôts). Le contribuable peut également demander que le taux de prélèvement du foyer fiscal soit individualisé, selon les modalités prévues aux 2 et 3 de l'article 204 M du CGI, pour chacun des conjoints ou partenaires liés par un PACS. Le taux est alors adapté aux revenus de chacun des conjoints, pour tenir compte notamment d'un écart de revenus.

Enfin, l'article 1729 G du code général des impôts prévoit enfin l'application de pénalités pour tout retard dans le paiement de l'acompte ou du complément de retenue à la source ou pour toute modulation contemporaine à la baisse abusive ou manifestement erronée.

2. L'application des grilles de taux « par défaut »

Le taux « neutre » ou « par défaut » est défini à l'article 204 H du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l'article 60 de la loi n° 2016-1917 de finances pour 2017. Il est obligatoirement appliqué au contribuable pour lequel l'administration n'a pas transmis de taux de droit commun . C'est notamment le cas des contribuables qui ne disposaient pas d'un taux d'imposition en année n -2, par exemple les étudiants jusque-là rattachés au foyer fiscal de leurs parents. Ce taux d'imposition par défaut est alors calculé sur la base d'un taux proportionnel , déterminé en fonction du montant des revenus.

En outre, tout contribuable faisant l'objet d'une retenue à la source peut demander à se voir appliquer un taux neutre , calculé de la même manière que le taux par défaut.

En pratique, trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole ( a du 1 du III de l'article 204 H), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique ( b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte ( c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement.

La grille de taux par défaut a été élaborée à partir du barème progressif de l'IR, c'est-à-dire sur la base des résultats obtenus par l'application à un montant de revenus imposables du barème progressif de l'IR pour une part de quotient familial, en intégrant les effets de la décote et de la réduction d'impôt sous condition de ressources (dite « réfaction foyers modestes ») afin de ne pas pénaliser les contribuables modestes.

Par ailleurs, deux grilles spécifiques, qui intègrent les réfactions de 30 % et 40 %, sont prévues pour les contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer.

Au terme du e du III de l'article 204 H, ces grilles sont revalorisées chaque année suivant la variation de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MODIFICATION DU BARÈME ET DU TAUX

Le barème de l'impôt applicable aux revenus 2019 ne subirait pas de changement ; seules les limites des cinq tranches seraient relevées dans la même proportion que la hausse prévisible des prix hors tabac.

La baisse de l'impôt sur le revenu annoncée par le Gouvernement se traduirait en revanche par une réduction du taux de la première tranche du barème applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2020.

1. L'indexation du barème de l'impôt applicable aux revenus 2019

a) Une revalorisation de 1 % des seuils du barème de l'IR

Le a du 2° du I du présent article prévoit l'indexation en fonction de l'inflation du barème de l'impôt sur le revenu défini au I de l'article 197 du code général des impôts et des autres limites et seuils applicables dans le cadre du calcul de cet impôt (alinéas 5 à 8).

Cette revalorisation est de 1 % pour l'impôt sur le revenu 2019. Ce taux correspond à l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix hors tabac en 2019 par rapport à 2018, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Indexation des limites des tranches du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Tranches du barème de l'IR	Impôt sur le revenu 2018 (revenus 2017)	Impôt sur le revenu 2019 (revenus 2018)	Impôt sur le revenu 2020 (revenus 2019)
Pourcentage de l'indexation	1 %	1,6 %	1 %
Tranche à 14 %	de 9 807 à 27 086	de 9 964 à 27 519	de 10 064 à 27 794
Tranche à 30 %	de 27 086 à 72 817	de 27 519 à 73 779	de 27 794 à 74 517
Tranche à 41 %	de 72 817 à 153 783	de 73 779 à 156 244	de 74 517 à 157 806
Tranche à 45 %	Plus de 153 783	Plus de 156 244	Plus de 157 806

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

L'indexation du barème, introduite en 1969, permet ainsi de neutraliser les effets de l'inflation sur le montant d'impôt dû. Elle entraîne pour l'État une perte de recettes estimée, pour 2020, à 1,1 milliard d'euros .

b) ...qui entraîne l'indexation de différentes limites et seuils associés au calcul de l'impôt

(1) L'indexation des seuils relatifs au quotient familial

Le b du 2° du I du présent article modifie l'article 197 du code général des impôts et procède à l'indexation du plafonnement de l'avantage en impôt résultant de l'application du quotient familial attribué au titre des enfants à charge principale ou exclusive. Pour les contribuables concernés par le plafonnement, cette mesure tend à diminuer l'avantage relatif résultant de l'application du quotient familial par rapport à l'impôt dû. Les montants correspondant au plafonnement de parts ou demi-parts supplémentaires accordées au titre de quatre situations particulières sont indexés dans les mêmes conditions.

Par ailleurs, le 1° du I du présent article modifie l'article 196 B du code général des impôts et procède à l'indexation du plafond de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille.

Indexation des autres limites et seuils associés
au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil	Impôt sur le revenu 2019 (revenus 2018)	Impôt sur le revenu 2020 (revenus 2019)
Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial (article 197 du CGI)	1 551	1 567
Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (article 197 du CGI)	3 660	3 697
Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé pendant au moins cinq ans un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (article 197 du CGI)	927	936
Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement (article 197 du CGI)	1 547	1 562
Réduction d'impôt pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge (article 197 du CGI)	1 728	1 745
Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)	5 888	5 947

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'article 2 du présent projet de loi de finances)

(2) Les seuils, plafonds et abattements évoluant en fonction de l'évolution du barème de l'IR

De nombreux dispositifs, fiscaux ou non, comportent des dispositions qui prévoient une évolution automatique en fonction de la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. Le tableau ci-après présente l'ensemble des dispositifs concernés. Seize d'entre eux concernent le calcul de l'impôt sur le revenu, et en particulier l'indexation des limites relatives au calcul de la réduction d'impôt pérenne prévue à l'article 2 de la loi de finances pour 2017 ( b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts).

La revalorisation de 1 % appliquée aux seuils des tranches du barème de l'IR s'applique donc à l'ensemble de ces montants.

Liste des dispositifs dont les seuils, plafonds ou abattements évoluent
en fonction de la revalorisation du barème de l'IR

Dispositifs	Référence
Dans le domaine de l'impôt sur le revenu
Seuils de chiffre d'affaires du régime micro-entreprise	article 50-0 du CGI (1)
Limite d'exonération des titres-restaurant	article 81 du CGI (19°)
Déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut	article 83 du CGI (3°)
Seuil de recettes annuelles du régime de la déclaration contrôlée	article 96 du CGI (I)
Seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial	article 102 ter du CGI (1)
Régime de l'auto-entrepreneur	article 151-0 du CGI
Modalités d'imputation des déficits agricoles	article 156 du CGI (1° du I)
Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable	article 156 du CGI (2° ter du II)
Abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes modestes invalides ou âgées de plus de 65 ans	article 157 bis du CGI
Abattement applicable aux pensions et retraites	article 158 du CGI ( a du 5)
Évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d'après certains éléments du train de vie	article 168 du CGI (1)
Retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France	article 182 A du CGI
Réduction d'impôt en faveur des foyers modestes et moyens	article 197 du CGI ( b du 4 du I)
Réduction d'impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers	article 200 du CGI (1 ter )
Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en bénéfices industriels et commerciaux (BIC)	article 302 septies A bis du CGI
Seuil d'exigibilité des acomptes provisionnels	article 1664 du CGI (1)
En matière de fiscalité directe locale
Les plafonds de revenus, limites et abattements retenus pour l'application de ces dispositifs évoluent chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'IR	articles 1414 A et 1417 du CGI
Exonération de taxe d'habitation (TH) afférente à l'habitation principale des titulaires de l'AAH, des contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves, de ceux atteints d'une infirmité ou d'une invalidité	article 1411 du CGI (I)
Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, afférente à leur habitation principale	article 1391 du CGI
Dégrèvement de 100 € de la TFPB afférente à l'habitation principale des redevables âgés de plus de 65 ans au 1 ^er janvier de l'année d'imposition	article 1391 B du CGI
Dégrèvement de la fraction de la cotisation de TFPB afférente à l'habitation principale supérieure à 50 % des revenus	article 1391 B ter du CGI
Plafonnement (contribuables ne relevant pas de l'article 1414) de la cotisation de TH pour la fraction de cotisation qui excède 3,44 % du RFR, diminué d'un abattement variable selon le nombre de parts de quotient familial	article 1414 A du CGI (I)
Autres domaines fiscaux
Barème de la taxe sur les salaires (TS)	article 231 du CGI (2 bis )
Seuil de chiffre d'affaires pour la franchise en base	article 293 B du CGI
Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d'imposition en taxe sur la valeur ajoutée (TVA)	article 302 septies A du CGI
Exigibilité de la TS pour les associations	article 1679 A du CGI

Source : commission des finances du Sénat

(3) L'indexation de la décote

Le c du 2° du I du présent article modifie le a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts en procédant à la revalorisation de 1 % des seuils de la décote parallèlement à l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu.

Le montant de la décote sur les revenus 2019 est ainsi porté à 1 208 euros pour les personnes seules et 1 990 euros pour les couples. À formule de calcul inchangée ^{25 ( * )} , le champ d'application de la décote serait ainsi élargi aux contribuables dont l'impôt brut issu du barème demeure inférieur à 1 611 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieure et à 2 653 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

2. Une baisse du barème applicable aux revenus 2020

a) La baisse du taux de la première tranche pour les revenus 2020

Le a du 3° du 1 du présent article modifie l'article 197 du code général des impôts et procède à une réduction de 3 points du taux applicable à la 1 ^ère tranche du barème applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter de l'année 2020 , qui est ramené de 14 % à 11 % .

Ce barème demeure néanmoins en partie provisoire, dans la mesure où il pourra faire l'objet d'une revalorisation lors du prochain projet de loi de finances pour tenir compte de l'inflation - tout comme le barème applicable aux revenus 2019 dans le présent article.

b) L'abaissement du seuil d'entrée dans les tranches de 30 et 41 %

Parallèlement, le b et le c du 3° du I du présent article procèdent à un abaissement des seuils d'entrée dans les 2 ^ème et 3 ^ème tranches du barème (30 % et 41 %) .

Évolution du barème applicable

(en euros)

Tranches du barème de l'IR		Impôt sur le revenu 2019 (revenus 2018)	Impôt sur le revenu 2020 (revenus 2019) après indexation	Impôt sur le revenu 2021 (revenus 2020) après réforme
(0 %)		Jusqu'à 9 964	Jusqu'à 10 064	Jusqu'à 10 064
1 ^ère tranche	(11 %)			de 10 064 à 25 659
	(14 %)	de 9 964 à 27 519	de 10 064 à 27 794
2 ^ème tranche (30 %)		de 27 519 à 73 779	de 27 794 à 74 517	de 25 659 à 73 369
3 ^ème tranche (41 %)		de 73 779 à 156 244	de 74 517 à 157 806	de 73 369 à 157 806
4 ^ème tranche (45 %)		Plus de 156 244	Plus de 157 806	Plus de 157 806

Source : commission des finances du Sénat

Concrètement, cela permet de plafonner le gain résultant de l'abaissement du taux marginal d'imposition de la 1 ^ère tranche à un montant de l'ordre de 125 euros par part pour les foyers relevant de la tranche à 30 %  et de neutraliser ce gain pour les foyers relevant des tranches aux taux de 41 % et 45 % du barème progressif. Le gain diminue en effet progressivement à compter du nouveau seuil d'entrée dans la tranche à 41 % (73 369 euros) pour devenir nul lorsque le seuil d'entrée dans la tranche à 41 % pour l'imposition des revenus 2019 (74 517 euros) est atteint.

Plafonnement du gain résultant de la réforme de l'IR : cas-type pour un célibataire dont le revenu net imposable est de 27 794 euros

(en euros)

	Imposition avant réforme	Imposition après la baisse du taux de la deuxième tranche	Imposition après correction et abaissement du seuil d'entrée dans la troisième tranche
	2 482,2	1 950,3	2 356,0
Gain		531,9	126,3

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général

Neutralisation du gain résultant de la réforme de l'IR : cas-type pour un célibataire dont le revenu net imposable est de 74 517 euros

(en euros)

	Imposition avant réforme	Imposition après la baisse du taux de la deuxième tranche	Imposition après correction et abaissement du seuil d'entrée dans la troisième tranche
	16 499,1	15 967,2	16 499,1
Gain		531,9	0,0

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur général

Le A du IV prévoit que le nouveau barème s'applique à compter de l'imposition des revenus perçus ou réalisés en 2020 .

B. UN BAS DE BARÈME SIMPLIFIÉ

1. La révision du mécanisme de la décote

Le b du 3 ° du I du présent article modifie le mécanisme de la décote prévu au a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts, en redéfinissant à la fois ses plafonds et sa formule de calcul.

Selon le dispositif proposé, le montant de la décote serait désormais égal à la différence entre 777 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée ( 1 286 euros pour un couple soumis à imposition commune) et 45,25 % du montant de l'impôt brut . La pente de la décote est donc adoucie.

Ainsi, la décote minorerait l'impôt des contribuables dont l'impôt brut est inférieur à 1 717 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 2 841 euros pour un couple soumis à imposition commune. Elle exonérerait les contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 577 euros pour une personne célibataire, veuve ou séparée et 927 euros pour un couple soumis à imposition commune.

Comparaison des effets de la décote avant et après réforme

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Ces effets sont, pour la minoration, bien plus importants que ceux qui auraient été constatés avec la formule de calcul de la décote actuellement en vigueur au titre de l'article 197 du code général des impôts et modifié par le c du 2° du I du présent article (indexation des seuils de la décote).

En outre, même si le seuil d'impôt brut en deçà duquel une personne célibataire, veuve ou séparée ou un couple soumis à imposition commune baisse, cela ne devrait pas avoir pour effet de faire entrer davantage de foyers fiscaux dans l'impôt sur le revenu ou d'augmenter l'impôt des contribuables les plus modestes.

En effet, les foyers éligibles à la décote, c'est-à-dire ceux dont le revenu fiscal de référence ne dépasse pas la limite inférieure de la deuxième tranche du barème de l'IR, bénéficieront de la baisse du taux applicable aux revenus de la première tranche. Leur cotisation d'impôt brut sera donc plus faible et ils continueront à bénéficier, dans des conditions similaires, de l'exonération et de la minoration du montant dû au titre de l'impôt sur le revenu.

Évolution des seuils d'application du mécanisme de la décote

Revenus imposés	2016		2017		2018		2019
	(1)	(2)	(1)	(2)	(1)	(2)	(1)	(2)
Montant du plafond de la décote	1 165	1 920	1177	1939	1 208	1 990	777	1 286
« Seuil de sortie » de la décote : montant d'IR maximum pour un allègement	1 153	2 560	1569	2585	1 611	2 653	1 717	2 841
« Seuil d'exonération » d'imposition : montant d'IR maximum pour une exonération compte tenu du seuil de 61 euros à recouvrer	666	1 097	707	1 143	725	1 172	577	927

(1) Pour un célibataire

(2) Pour un couple

Source : commission des finances du Sénat

D'après les estimations transmises à votre rapporteur général, pour l'impôt sur le revenu perçu au titre de l'année 2019, 14,3 millions de foyers fiscaux devraient bénéficier du mécanisme de la décote, dont 5,7 qui deviennent non imposables du fait de son application.

2. La suppression de la réduction d'impôt pérenne de 20 % pour les ménages modestes

Le b du 3° du I du présent article supprime le b du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts, c'est-à-dire la réduction proportionnelle d'impôt sur le revenu , calculée après l'application de la décote.

Dans l'évaluation préalable du présent article, il est indiqué que l'abaissement du taux de la première tranche imposable du barème de l'impôt sur le revenu ainsi que la modification de la décote couvre les effets de ce mécanisme, le rendant ainsi caduque.

Par conséquent, le point d'entrée dans l'imposition, qui correspond au premier revenu net imposable, après application de la décote et avant application du seuil de recouvrement de 61 euros, est stable (+ 1 %).

Évolution du point d'entrée dans l'imposition

(en euros)

Nombre de parts	Revenus 2014	Revenus 2015	Revenus 2016	Revenus 2017	Revenus 2018	Revenus 2019
1 part	13 744 €	14 461 €	14 471 €	14 611 €	14 847 €	14 997 €
1,5 part	18 589 €	19 311 €	19 326 €	19 515 €	19 829 €	20 029 €
2 parts	26 063 €	27 240 €	27 260 €	27 532 €	27 975 €	28 253 €
3 parts	35 753 €	36 940 €	36 970 €	37 339 €	37 939 €	38 317 €
4 parts	45 443 €	46 640 €	46 680 €	47 146 €	47 903 €	48 382 €
5 parts	55 133 €	56 340 €	56 390 €	56 953 €	57 867 €	58 446 €

Source : direction de la législation fiscale

C. L'ANTICIPATION DES EFFETS DE LA BAISSE D'IMPÔT AUX REVENUS 2019

En théorie, le prélèvement à la source sur les revenus de 2020, réalisé à partir du 1 ^er janvier 2020, sera liquidé d'après les éléments figurant sur le dernier avis d'imposition établi par l'administration fiscale . En pratique, le taux applicable sera calculé à partir des revenus déclarés et de l'impôt calculé en 2018 pour la période allant du 1 ^er janvier au 31 août 2020, puis à partir des revenus déclarés et de l'impôt calculé en 2019 sur la période allant du 1 ^er septembre 2020 au 31 août 2021. La nécessité de procéder à ces ajustements brouille, comme l'avait craint votre rapporteur général, le message de « contemporanéité » envoyé par le prélèvement à la source.

Mise en oeuvre du prélèvement à la source

	1 ^er janvier - 31 août 2020	1 ^er septembre- 31 décembre 2020	1 ^er janvier - 31 août 2021	1 ^er septembre - 31 décembre 2021
Revenus imposés	Revenus 2020		Revenus 2021
Calcul du taux du PAS*

* Les données ici considérées sont l'IR afférent aux revenus relevant du PAS et le total des revenus relevant du PAS

Par conséquent, sans dispositif spécifique, l'incidence de la baisse du barème de l'impôt sur les revenus de 2020 ne pourrait être constatée qu'au moment de la liquidation et du paiement définitif de cet impôt, au 1 ^er septembre 2021 , entraînant des régularisations à la hausse ou à la baisse.

Toutefois, afin que les gains pour les contribuables soient perceptibles dès le mois de janvier 2020, le III du présent article procède à des ajustements concernant les modalités de calcul du taux de PAS entre le 1 ^er janvier 2020 et le 31 août 2021 .

1. L'adaptation du taux de droit commun du prélèvement à la source pour l'année 2020

a) L'application d'un barème spécial aux revenus de 2018

Afin d'anticiper le bénéfice de la baisse de l'impôt, le 1 et le 2 du A du III du présent article modifient les règles de calcul de l'impôt sur le revenu pris en compte pour l'application du prélèvement à la source sur la période allant du 1 ^er janvier 2020 au 31 août 2021.

Ainsi, le 1 du A du III prévoit que l'impôt sur le revenu pris en compte pour le calcul du taux de prélèvement à la source opéré de janvier à août 2020 sera déterminé en appliquant un barème spécifique aux revenus 2018 - et non en retenant l'impôt sur le revenu effectivement liquidé par l'administration en 2019, par l'application du barème défini à l'article 197 du code général des impôts.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, ce nouveau barème a été construit pour satisfaire trois exigences : maintenir les seuils actuels d'entrée dans l'imposition, adoucir la pente de la décote et plafonner le gain à 125 euros par part pour les contribuables relevant des tranches à 30 %. Il aurait ainsi été établi en appliquant ces paramètres aux revenus de l'année 2018 avant indexation.

Évolution du barème applicable aux revenus 2018

(en euros)

Taux		Fraction du revenu imposable (revenus 2018) avant réforme	Fraction du revenu imposable (revenus 2018) après réforme
(0 %)		Jusqu'à 9 964	Jusqu'à 9 964
1 ^ère tranche	(11 %)		de 9 964 à 25 405
	(14 %)	de 9 964 à 27 519
2 ^ème tranche (30 %)		de 27 519 à 73 779	de 25 405 à 72 643
3 ^ème tranche (41 %)		de 73 779 à 156 244	de 72 643 à 156 244
4 ^ème tranche (45 %)		Plus de 156 244	Plus de 156 244

Source : commission des finances du Sénat

Le b du 1 du A du III précise que par dérogation à l'article 197 du CGI, dans sa version applicable aux revenus de 2018, l'impôt brut issu de l'application de ce barème fera l'objet d'une décote spécifique , égale à la différence entre 769 euros et 45,25 % de son montant pour les contribuables célibataires, divorcés, séparés ou veufs et à la différence entre 1 273 euros et 45,25 % de son montant pour les contribuables soumis à une imposition commune. Les seuils retenus correspondent ainsi aux seuils prévus au b du 3° du I du présent article hors indexation sur l'inflation (1 %).

Enfin, le c du 1 du A du III prévoit que l'impôt brut issu de ce barème ne fera l'objet d'aucune réfaction « foyers modestes ».

b) L'application du nouveau barème aux revenus 2019

Le 2 du A du III prévoit que l'impôt sur le revenu pris en compte pour le calcul du taux de prélèvement à la source opéré entre le 1 ^er septembre 2020 et le 31 août 2021 sera déterminé en appliquant aux revenus 2019 le nouveau barème applicable aux revenus 2020 .

Modalités de calcul du taux de prélèvement à la source avant et après réforme

	1 ^er janvier - 31 août 2020	1 ^er septembre- 31 décembre 2020	1 ^er janvier - 31 août 2021	1 ^er septembre - 31 décembre 2021
Revenus imposés	Revenus 2020		Revenus 2021
Calcul du taux du PAS* avant réforme
Calcul du taux du PAS après réforme

Source : commission des finances du Sénat

Le 2 du A du III prévoit également que, par dérogation à l'article 197 du code général des impôts, l'impôt brut issu de l'application de ce barème fera l'objet de la décote applicable à l'impôt brut afférent aux revenus perçus en 2020.

Enfin, le B du III précise que la prise en compte de l'impôt sur le revenu 2019, liquidé d'après le nouveau barème, s'appliquera aussi pour la détermination du taux en cas d'actualisation du prélèvement, de modulation (article 1729 G du code général des impôts) ou d'individualisation de celui-ci (article 204 M du code général des impôts), ainsi que pour la détermination du complément de retenue à la source (article 204 H du code général des impôts).

2. L'intégration de la baisse du barème dans les grilles de taux par défaut du prélèvement à la source

Le 4° du I du présent article modifie le III de l'article 204 H du CGI pour intégrer la baisse du taux d'imposition de la première tranche du barème aux trois grilles de taux par défaut applicables à compter du 1 ^er janvier 2020.

En pratique, le présent article remplace les trois grilles de taux par défaut de l'article 204 H en procédant d'une part à une diminution des taux proportionnels afférents aux bases mensuelles de prélèvement intermédiaires et d'autre part à une revalorisation de ces bases mensuelles , pour tenir compte de l'inflation.

Par conséquent, le II du présent article précise que le e du III de l'article 204 du code général des impôts, qui prévoit une indexation automatique des grilles de taux par défaut, n'est pas applicable pour 2020.

Il convient néanmoins de noter que d'éventuelles régularisations pourront avoir lieu au printemps 2021, à la hausse ou à la baisse, lors de la liquidation définitive de l'impôt dû au titre des revenus 2020 , si les revenus déclarés ou perçus par les contribuables ont subi des fluctuations par rapport aux revenus 2019.

D. LES EFFETS DE LA RÉFORME

Coût de l'ensemble des mesures prévues par le présent article

(en millions d'euros)

Mesure	Coût (-) / gain (+)
Mesures de baisse de l'impôt sur le revenu	- 5 040
Modification du barème et des taux	- 6 795 M€
Réforme de la décote	+ 1 016 M€
Baisse des seuils	+ 3 333 M€
Pente adoucie à 45,25 % au lieu de 75 %	- 2 317 M€
Suppression de la RI sous condition de ressources	+ 739 M€

Source : direction de la législation fiscale, réponse au questionnaire du rapporteur général

1. Une baisse des recettes fiscales liées à l'IR estimée à 5 milliards d'euros

Selon l'étude d'impact réalisée par le Gouvernement, le présent article serait à l'origine d'une baisse du rendement de l'impôt sur le revenu de 5 milliards d'euros dès 2020.

Pour autant, les recettes de l'impôt net sur le revenu augmenteraient de 4 % entre 2019 et 2020, passant de 72,6 milliards d'euros (estimation révisée pour 2019) à 75,5 milliards d'euros. Cette évolution proviendrait de plusieurs facteurs ^{26 ( * )} qui produiraient leurs effets parallèlement à la baisse de l'impôt sur le revenu prévue par le présent article :

- la croissance spontanée de l'impôt sur le revenu ferait augmenter les recettes, selon l'évaluation préalable, de 2,4 milliards d'euros (+ 3,3 %). Cette évolution spontanée proviendrait de la croissance de la masse salariale (+ 2,7 %), des pensions (+ 2,5 %) et, dans une moindre mesure, des dividendes (+ 4,3 %). Néanmoins, pour votre rapporteur général, cette croissance n'a rien de spontanée, mais découle directement de la sous-indexation du barème de l'impôt sur le revenu dans la mise en place du prélèvement à la source.

- les recettes de prélèvement à la source de décembre 2019 seraient perçues en janvier 2020 , pour un montant de 5,1 milliards d'euros. Ainsi, contrairement à l'année 2019, serait comptabilisé en 2020 le produit de 12 mois de prélèvement à la source et non de 11 ;

- l'effet du prélèvement à la source , résultant d'une amélioration du taux de recouvrement serait de 0,6 milliard d'euros . Alors que le taux de recouvrement du prélèvement à la source avait été estimé à 97 % en loi de finances initiale pour 2019, il est désormais attendu à 98,5 % pour l'année 2019. Pour tenir compte de cette amélioration, le taux de recouvrement attendu pour 2020 a fait l'objet d'une révision de 97,5 % à 99 % ^{27 ( * )} .

Facteurs d'évolution des recettes de l'impôt sur le revenu - 2019 à 2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Un gain pour 16,9 millions de foyers fiscaux

a) Une mesure bénéficiant principalement aux classes moyennes

Au total, environ 16,9 millions de foyers bénéficieront de cette baisse . Parmi ces 16,9 millions de bénéficiaires figurent des foyers fiscaux non imposables, le gain provenant alors de la hausse de la restitution effectuée au titre des crédits d'impôt dont ils justifient ^{28 ( * )} .

Le gain moyen est estimé à 303 euros , ainsi répartis par déciles de revenu fiscal de référence (RFR) par part :

Répartition des bénéficiaires de la mesure par déciles
selon le niveau de RFR par part

(effectifs en milliers)

Numéro de décile	Borne inférieure de RFR par part (en €)	Borne supérieure de RFR par part (en €)	Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (gain > 1€) (en milliers)	Gain moyen des foyers (en €)
1	11 327	15 363	1 688	121
2	15 363	16 657	1 688	164
3	16 567	17 741	1 688	232
4	17 741	19 087	1 688	299
5	19 087	20 819	1 688	440
6	20 819	22 825	1 688	573
7	22 825	25 621	1 688	535
8	25 621	29 540	1 688	293
9	29 540	36 865	1 688	188
10	36 865		1 688	187
Total			16 877	303

Source : évaluation préalable du présent article

Le gain serait ainsi maximal - de l'ordre de 573 euros - pour les personnes situées dans le 6 ^ème décile , à savoir celles dont le revenu fiscal de référence se situe entre 20 819 euros et 22 825 euros par part .

b) Analyse de plusieurs cas types

(1) Cas d'un célibataire

Impôt sur le revenu avant et après réforme pour un célibataire en fonction de ses revenus

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour un célibataire, le gain de la réforme sera maximal pour un revenu mensuel déclaré se situant entre 2 000 et 2 400 euros ; il est plafonné à 126 euros à partir de 2550 euros mensuels et devient nul lorsque le revenu mensuel dépasse 6831 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 2 000 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 34 % .

Gain pour un célibataire en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances, d'après l'évaluation préalable

(2) Cas d'un couple sans enfant

Dans le cas d'un couple sans enfant , le gain sera maximal pour les couples dont le revenu mensuel est de 4 600 euros par mois ; ces derniers s'acquitteront d'un impôt sur le revenu de 3 251  euros au lieu de 4 137 euros, soit un gain de 886 euros .

Impôt sur le revenu pour un couple sans enfant avant et après réforme

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

In fine , le gain sera supérieur à 500 euros pour les couples dont le revenu mensuel varie entre 3 800 et 4 800 euros . Il sera inférieur à 300 euros pour ceux dont le revenu mensuel est inférieur à 3 400 euros ou compris entre 5 500 euros et 7 000 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 000 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 26 % .

Gain pour un couple sans enfant en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(3) Cas d'un couple avec enfant

Dans le cas d'un couple avec un enfant , le gain sera maximal pour les couples dont le revenu mensuel s'élève à 5 100 euros par mois ; l'impôt dû diminuera de 898 euros , passant de 4 189 à 3 291 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple avec un enfant

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 4 100 et 5 500 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 500 euros.

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 300 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 29 % .

Gain pour un couple avec un enfant en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(4) Cas d'un couple avec deux enfants

Dans le cas d'un couple avec deux enfants , le gain sera maximal pour les couples déclarant un revenu mensuel de l'ordre de 5 600 euros, la réforme générant une baisse d'impôt de 908 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple avec deux enfants

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 4 600 et 6 000 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 800 euros .

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 4 600 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 31 %.

Gain pour un couple avec deux enfants en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

(5) Cas d'un couple de retraités de plus de 65 ans

Dans le cas d'un couple de retraités de plus de 65 ans , le gain sera maximal pour les couples déclarant un revenu mensuel de l'ordre de 4 600 euros, la réforme générant une baisse d'impôt de 930 euros.

Impôt sur le revenu avant et après réforme
pour un couple de retraités de plus de 65 ans

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

Pour les couples dont les revenus mensuels se situent entre 3 600 et 4600 euros, la réduction d'impôt sera supérieure à 500 euros .

En valeur relative, ce sont les contribuables qui déclarent un revenu mensuel de 3 800 euros qui bénéficient le plus de la réforme, leur impôt diminuant de 26 %.

Gain pour un couple de retraités de plus de 65 ans en fonction de ses revenus

(en euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable

3. Une entrée dans l'impôt sur le revenu adoucie

La modification de la décote et la suppression de la réduction proportionnelle d'impôt ont pour principal avantage, d'après l'évaluation préalable du présent article, de sensiblement adoucir l'entrée dans l'impôt pour les foyers modestes. Le taux marginal d'imposition passerait ainsi de 20 % (et même 39 % dans certains cas ^{29 ( * )} ) à 16 %.

Taux marginaux du barème de l'impôt sur le revenu avant et après la réforme

Source : Institut des politiques publiques, Les impacts du budget 2020 sur les ménages et les entreprises (15 octobre 2019)

Pour les contribuables dont le revenu net imposable est inférieur à 25 000 euros, l'entrée dans l'impôt serait ainsi plus progressive, avec deux paliers : le premier correspond à l'entrée dans l'IR, une fois que le contribuable n'est plus totalement exonéré de l'impôt du fait de la décote ; le second à la sortie du mécanisme de la décote.

Auparavant, la trajectoire des taux marginaux d'imposition était beaucoup plus heurtée. Pour un revenu net imposable équivalent à 1,6 SMIC, le taux marginal pouvait atteindre 39 %. Cela s'expliquait tant par la sortie du mécanisme de la décote que par celle de la réduction proportionnelle d'impôt.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel modifiant le II du présent article et qui vise à rendre inapplicable en 2020 le e du 1 du III de l'article 204 H du code général des impôts, relatif à l'indexation automatique des grilles de taux par défaut.

Le présent amendement corrige donc la disposition initiale de la loi de finances pour 2019, qui prévoyait l'entrée en vigueur du e du 1 du III de l'article 204 H à compter de 2020.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE BAISSE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU QUI S'INSCRIT DANS UN CONTEXTE DE FORTE PRESSION FISCALE SUR LES MÉNAGES

La réforme proposée par le Gouvernement s'inscrit dans un contexte très particulier, à la suite du Grand débat national, occasion pour nos concitoyens d'exprimer leur mécontentement vis-à-vis de la pression fiscale qu'ils subissent depuis sept ans et que le présent Gouvernement n'avait su encore alléger. Elle répond pour partie aux demandes portées depuis longtemps par la majorité sénatoriale : lisibilité du bas du barème, baisse de l'impôt sur le revenu pour les classes moyennes .

1. Un bas de barème plus lisible

La modification du dispositif de la décote introduite par le présent article a pour mérite de simplifier les modalités d'imposition des foyers fiscaux situés dans les premiers déciles . Du double-mécanisme de la décote et de la réfaction pour les foyers modestes, dont les modalités de calcul étaient complexes, n'est conservée que la décote. Votre rapporteur général estime que cela ne peut que concourir à la lisibilité de l'impôt, une revendication ancienne de la commission des finances, après plusieurs années de « bricolages » .

En outre, d'après les informations communiquées à votre rapporteur général, la nouvelle formule de la décote (modification des plafonds et des taux, cf. supra ) a été calculée de manière à ne pas faire entrer de nouveaux foyers dans l'impôt sur le revenu et à ne pas créer de « perdants » au sein des foyers qui bénéficiaient jusqu'ici de la décote et de la réduction proportionnelle d'impôt.

Cette réforme répond ainsi à l'une des critiques du député Dominique Lefebvre et de l'inspecteur général des finances François Auvigne, co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, qui écrivaient dans leur rapport que « si la décote a l'avantage de retarder l'entrée dans le barème de l'IR, elle a aussi pour corollaire une entrée plus brutale dans l'imposition à un taux marginal plus élevé » ^{30 ( * )} .

La baisse des taux marginaux d'imposition induite par cette réforme pourrait de surcroît avoir un effet positif sur les revenus des ménages . En effet, si chaque euro supplémentaire gagné par le contribuable est moins taxé après la réforme, les incitations au travail sont relativement plus fortes.

2. Une mesure ciblant directement les classes moyennes

Comme l'avait relevé votre rapporteur général dans un rapport d'information sur l'évolution des prélèvements obligatoires entre 2012 et 2016 ^{31 ( * )} , si nombre de mesures prises sur l'impôt sur le revenu sous le quinquennat précédent avaient concerné de manière indifférenciée les ménages modestes et aisés, les plus récentes réformes de baisse avaient contribué à accroître la concentration de l'impôt sur les classes moyennes et aisées . Ces dernières, qui comprennent les ménages dont le revenu net imposable est supérieur à 37 000 euros par an, avaient ainsi supporté l'essentiel des hausses d'impôt.

Dans le dispositif tel qu'il est proposé par le présent article, les principaux bénéficiaires de la baisse d'impôt seront les classes moyennes, c'est-à-dire les contribuables situées dans les 5 ^ème , 6 ^ème et 7 ^ème déciles de revenu fiscal de référence.

Contribuables bénéficiant de la baisse d'impôt maximale en valeur absolue

(en euros)

	Revenu mensuel	Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur absolue	Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur relative
Célibataire	2 000	549	34 %
Couple	4 600	886	21,4 %
Couple avec un enfant	5 100	898	21,4 %
Couple avec deux enfants	5 600	908	21,4 %
Retraités de plus de 65 ans	4 600	930	21,4 %

Note de lecture : un couple bénéficiera du gain absolu le plus élevé si ses revenus mensuels s'élèvent à 4 600 euros. Cela représentera 21,4 % de son imposition avant réforme.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

Contribuables bénéficiant de la baisse d'impôt maximale en valeur relative

(en euros)

	Revenu mensuel	Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur absolue	Montant annuel de la baisse d'impôt en valeur relative
Célibataire	2 000	549	34 %
Couple	4 200	786	25,7 %
Couple avec un enfant	4 300	865	29 %
Couple avec deux enfants	4 600	836	31,4 %
Retraités de plus de 65 ans	3 800	750	25,7 %

Note de lecture : un couple bénéficiera du gain relatif le plus élevé si ses revenus mensuels s'élèvent à 4 200 euros. Ce gain représentera 25,7 % de son impôt avant réforme, pour un montant de 786 euros.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

De manière plus générale, les 5 ^ème , 6 ^ème et 7 ^ème déciles de bénéficiaires (revenus fiscaux de référence compris entre 19 087 euros et 25 621 euros) auraient le gain moyen le plus élevé, avec 516 euros en moyenne .

Répartition du gain moyen de la mesure
selon le niveau de RFR des bénéficiaires

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'évaluation préalable

B. UN EFFORT NÉANMOINS INABOUTI

1. Un saupoudrage finalement peu efficace pour les contribuables relevant de la tranche à 30 %

Pour les foyers fiscaux relevant de la tranche à 30 %, le gain sera plafonné à 125 euros par part, soit 250 euros par couple. Ainsi, tandis que l'impact de la baisse d'impôt risque de se révéler marginal pour ces foyers , le coût associé à la tranche à 30 % est estimé à 600 millions d'euros, soit un montant considérable. Votre rapporteur général rappelle que les deux derniers déciles des foyers fiscaux, classés en fonction de leur revenu imposable, représentaient, en 2017, 85,3 % de l'impôt sur le revenu, mais 50,6 % des revenus imposables.

Cela pourrait donc s'apparenter à un saupoudrage relativement peu efficace comparé à son coût. Votre rapporteur général souligne également que le taux de prélèvement sur les ménages devrait rester élevé, autour de 28 %, un niveau observé en 2015-2016 ^{32 ( * )} .

Votre rapporteur général relève enfin que la baisse de l'impôt sur le revenu intervient l'année où les recettes de l'impôt sur le revenu croissent fortement , le prélèvement à la source produisant ses pleins effets (sous-indexation du barème de l'impôt, amélioration des taux de recouvrement, perception de 12 mois de recettes en 2020). La mesure se fait donc, d'une année sur l'autre, à « coût nul » pour le Gouvernement, qui tire profit du dynamisme de l'impôt sur le revenu , dont les recettes augmentent fortement depuis 10 ans.

Évolution des recettes de l'impôt sur le revenu ces dix dernières années

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Une absence de redistribution horizontale

Les effets de l'application du barème progressif de l'impôt sur le revenu sont modulés en fonction de la situation et des charges de famille du contribuable . Le caractère familial de l'IR se matérialise par la notion de « foyer fiscal », son calcul s'effectuant au niveau des ménages et non des individus qui les composent. La cotisation d'impôt tient alors compte du nombre de parts du foyer : le système du quotient familial poursuit un but de redistribution horizontale en permettant de tenir compte des charges supplémentaires qui pèsent sur les capacités contributives d'un foyer fiscal, en raison de la présence d'enfants.

Or la réforme de l'IR prévue au présent article permet aux célibataires d'avoir le gain relatif le plus élevé et ne vise par ailleurs aucunement à accroître la redistribution horizontale . Le plafonnement du quotient familial, qui permet de limiter l'avantage fiscal résultant de l'application du quotient pour chaque demi-part supplémentaire, est simplement indexé d'1 %, comme l'ensemble des tranches du barème de l'impôt sur le revenu. Il passe ainsi de 1 551 à 1 567 euros.

Ce plafond a été plusieurs fois modifié, au détriment des familles. Les lois de finances pour 2013 ^{33 ( * )} et 2014 ^{34 ( * )} l'avaient respectivement abaissé de 2 336 à 2 000 euros, puis de 2 000 à 1 500 euros. À la suite de ces deux baisses, le rendement de l'impôt sur le revenu avait, au total, augmenté de 1,55 milliard d'euros . Le surcroît d'impôt avait concerné environ 1,26 million de foyers fiscaux, majoritairement situés dans le dernier décile .

C'est pourquoi, afin de redonner du pouvoir d'achat aux familles, oubliées du précédent comme de l'actuel gouvernement, votre commission a adopté un amendement FINC.1 visant à relever de 1 567 euros à 1 750 euros par demi-part le plafond du quotient familial . Cette hausse du plafond, relativement modérée par rapport au niveau du plafonnement en vigueur jusqu'en 2012 (2 336 euros), apparaît d'autant plus justifiée que, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, les prestations familiales ne seraient revalorisées que de 0,3 %, un niveau bien inférieur à l'inflation qui devrait être constatée en 2019 (1 % selon le projet de loi de finances pour 2020).

Le relèvement du plafond du quotient familial à 1 750 euros par demi-part bénéficierait à environ 1,4 million de ménages. Ce moindre rendement de l'IR permettrait tout de même à l'État de percevoir en 2020 des recettes au titre de l'IR supérieures à celles constatées en 2019 , du fait notamment de la sous-indexation du barème de l'impôt sur le revenu dans la mise en place du prélèvement à la source.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 bis (nouveau)
(Art 4 B du code général des impôts.)

Domiciliation fiscale des agents territoriaux exerçant leurs fonctions à l'étranger

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre aux agents territoriaux le critère de domiciliation fiscale prévu pour les agents de l'État en cas d'exercice de leurs fonctions à l'étranger.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DOMICILIATION FISCALE ET EXERCICE DE FONCTIONS À L'ÉTRANGER : LE CADRE GÉNÉRAL

Notre système fiscal est fondé sur le principe de territorialité . Ainsi, l'article 4 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les personnes fiscalement domiciliées en France sont soumises aux règles de droit commun de l'impôt sur le revenu sur l'ensemble de leurs revenus , que ceux-ci soient de source étrangère ou française ( obligation fiscale illimitée ). À contrario, selon le deuxième alinéa du même article, celles dont le domicile fiscal n'est pas situé en France, les « non-résidents », ne sont passibles de cet impôt que sur leurs revenus de source française ^{35 ( * )} ( obligation fiscale restreinte ).

Le 1 de l'article 4 B du CGI énonce les trois critères , alternatifs, permettant de savoir si un contribuable dispose effectivement de son domicile fiscal en France. Pour cela, il doit :

a. avoir en France son foyer ou son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, sauf à justifier que cette activité est exercée à titre accessoire ;

c. avoir en France le centre de ses intérêts économiques.

B. LE CAS PARTICULIER DES SALARIÉS ENVOYÉS À L'ÉTRANGER MAIS CONSERVANT LEUR DOMICILE FISCAL EN FRANCE

Une dérogation à l'obligation fiscale illimitée à laquelle sont soumises les personnes fiscalement domiciliées en France est toutefois énoncée à l' article 81 A du code général des impôts . Si elle concerne d'abord les salariés, l'une de ses dispositions est applicable aux agents de la fonction publique. Cet article exonère d'impôt sur le revenu, à raison des salaires perçus en rémunération d'une activité exercée à l'étranger, les salariés qui conservent leur domicile fiscal en France alors qu'ils sont envoyés par leur entreprise à l'étranger . Pour bénéficier de cette exonération, ils doivent :

- avoir été, sur les rémunérations en cause, imposés sur le revenu dans l'État où ils exercent leur activité , et cet impôt doit au moins être égal aux deux tiers de celui qu'ils auraient supporté en France sur la même base d'imposition (1 du I de l'article 81 A du CGI) ;

- ou av oir exercé certaines activités salariées précisées aux 2 du I de l'article 81 A du CGI . Le dernier alinéa du présent article précise que cette condition ne s'applique ni aux travailleurs transfrontaliers, ni aux agents de la fonction publique.

Les agents de la fonction publique peuvent toutefois bénéficier de l'application du 1 du I de l'article 81 A du CGI . Ainsi, s'ils ont été soumis, dans le pays d'exercice de l'activité, à un impôt au moins égal aux deux tiers de celui qu'ils auraient supporté en France sur ces mêmes rémunérations, ils sont totalement exonérés d'impôt sur le revenu en France.

Ils peuvent également se prévaloir de l'exonération partielle des suppléments de rémunération liés à l'expatriation , également prévue au II de l'article 81 A du CGI. En effet, les personnes qui ne répondent pas au critère du I de ce même article peuvent bénéficier de l'exonération partielle ^{36 ( * )} d'impôt sur le revenu des suppléments de rémunération s'ils respectent les conditions cumulatives suivantes :

- ces suppléments de rémunération sont versés en contrepartie de séjours effectués dans l'intérêt direct et exclusif de l'employeur ;

- ils sont justifiés par un déplacement nécessitant une résidence d'une durée effective d'au moins 24 heures dans un autre État ;

- leur montant est déterminé préalablement aux séjours et en rapport avec, d'une part, le nombre, la durée et le lieu de ces séjours et, d'autre part, la rémunération versée sans tenir compte de ces suppléments de rémunération (ce montant ne peut pas être supérieur à 40 % de la rémunération précédemment définie).

C. LE CAS PARTICULIER DES AGENTS DE L'ÉTAT

Le 2 de l'article 4 B du code général des impôts déroge partiellement aux critères de domiciliation fiscale précédemment énumérés puisqu'il prévoit que si les agents de l'État exercent leurs fonctions ou sont chargés de mission dans un pays étranger au sein duquel ils ne sont pas soumis à un impôt personnel sur l'ensemble de leurs revenus, alors ils sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France . La « charge de la preuve » incombe à l'agent : il doit prouver qu'il a été passible, dans l'État d'affectation, d'un impôt personnel sur l'ensemble des éléments entrant dans le champ d'application de l'impôt sur le revenu en France. Dans le cas contraire, il est considéré comme fiscalement domicilié en France.

Sont concernés par la dérogation prévue au 2 de l'article 4 B du CGI les agents de l'État exerçant leur activité à l'étranger et les personnels détachés ou mis à disposition au sein d'une administration de l'État à l'étranger.

La détermination de la domiciliation fiscale emporte avec elle celle des modalités d'imposition . Si l'agent de l'État a été imposé, dans l'État où il exerce ses activités, sur l'ensemble de ses revenus, hors revenus de source française autre que la rémunération, il n'est pas domicilié fiscalement en France (2 de l'article 4 B du CGI). C'est donc un non-résident. Dans ce cas, sous réserve de l'application des conventions fiscales en vigueur, il est soumis en France à une obligation fiscale restreinte, portant sur ses seuls revenus de source française. L'imposition des non-résidents est définie aux articles 182 A (retenue à la source), 197 A (taux minimal d'imposition) et 197 B du CGI (caractère partiellement libératoire de l'impôt sur le revenu).

Pour les agents de l'État qui travaillent à l'étranger mais qui sont considérés comme domiciliés fiscalement en France, ce sont les règles de droit commun relatives à l'impôt sur le revenu qui s'appliquent : barème progressif, application du quotient familial et de son plafonnement, détermination des charges de famille, bénéfice du mécanisme de la décote, ainsi que des crédits et réductions d'impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu de l'adoption de quatre amendements identiques, dont un présenté par le rapporteur général Joël Giraud au nom de la commission des finances et les trois autres par des députés des groupes Les Républicains, Libertés et Territoires et La République en marche. Ils ont reçu un avis de sagesse du Gouvernement qui partage l'objectif des auteurs des amendements mais qui estime que la notion d'agent est sujette à caution ^{37 ( * )} .

Le présent article additionnel étend le 2 de l'article 4 B du CGI aux agents territoriaux . Ils pourraient ainsi conserver leur domicile fiscal en France, sous réserve de ne pas être soumis à l'impôt sur le revenu dans le pays où ils sont affectés. Par conséquent, ils pourraient bénéficier du mécanisme de la décote et des crédits et réductions d'impôt attachés à l'impôt sur le revenu, autant de dispositifs auxquels ne peuvent pas prétendre les non-résidents.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général considère que cet article, qui vise à étendre aux agents territoriaux le critère de domiciliation fiscale prévu pour les agents de l'État en cas d'exercice de leurs fonctions à l'étranger, va dans le bon sens .

En l'état, l'article 4 B du CGI ne concerne en effet pas les agents territoriaux envoyés à l'étranger pour y exercer leurs fonctions ou en tant que chargés de mission. Pour autant, comme l'ont relevé nos collègues députés lors de l'examen de ces amendements, les collectivités territoriales, et en particulier les régions, ont renforcé leur présence à l'étranger , notamment à Bruxelles, par le biais de bureaux de représentation.

Or, le traitement de ces agents territoriaux est différent de celui qui est réservé aux agents de l'État et crée une incertitude juridique. En étendant le 2 de l'article 4 B du code général des impôts aux agents territoriaux, cet article additionnel sécurise leur situation fiscale. Comme leurs homologues de la fonction publique d'État exerçant leurs fonctions à l'étranger, ces agents pourront bénéficier des crédits et réductions d'impôt, ainsi que du dispositif de la décote.

Tant pour répondre aux hésitations du Gouvernement en séance que pour harmoniser définitivement les critères applicables à l'ensemble des agents publics exerçant leurs fonctions à l'étranger, votre commission a adopté l'amendement FINC.2 afin de remplacer les notions « d'agents de l'État » et « d'agents territoriaux » par celle d'agents publics. Ce terme permet de recouvrir les trois fonctions publiques, ainsi que les agents recrutés sous contrat de droit public.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau)
(Art 80 duodecies du code général des impôts)

Exonération d'impôt sur le revenu de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle des agents publics

. Commentaire : le présent article vise à aligner le régime fiscal applicable à l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle versée aux agents publics à celui applicable à l'indemnité versée aux salariés du secteur privé à l'occasion d'une rupture conventionnelle du contrat de travail en exonérant d'impôt sur le revenu une fraction de cette indemnité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL ET SOCIAL APPLICABLE AUX INDEMNITÉS DE RUPTURE CONVENTIONNELLE DU CONTRAT DE TRAVAIL

La rupture conventionnelle , introduite par la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail ^{38 ( * )} , fait l'objet de la section 3 du chapitre VII du titre III du livre II de la première partie du code du travail et figure aux articles L. 1237-11 à L. 1237-16.

Elle permet à l'employeur et au salarié en contrat à durée indéterminée (CDI) de mettre un terme au contrat de travail de ce dernier d'un commun accord . Elle est, à ce titre, exclusive du licenciement ou de la démission et ne peut pas être imposée par l'une ou l'autre des parties (article L. 1237-11 du code du travail). Elle doit de surcroît être homologuée par la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). Son contenu doit au minimum comprendre la date de rupture du contrat de travail et le montant de l'indemnité, qui ne peut être inférieur à l'indemnité de licenciement ^{39 ( * )} .

Le 6 du 1 de l'article 80 duodecies du code général des impôts dispose que la fraction des indemnités prévues à l'article L. 1237-13 du code du travail versées à l'occasion de la rupture conventionnelle du contrat de travail d'un salarié ne constitue pas une rémunération imposable , dans la limite suivante la plus favorable :

- le montant de l'indemnité de licenciement prévue par la convention collective de branche, par l'accord professionnel ou interprofessionnel ;

- deux fois le montant de la rémunération annuelle brute perçue par le salarié au cours de l'année civile précédant la rupture de son contrat de travail, ou 50 % du montant de l'indemnité si ce seuil est supérieur dans la limite de six fois le plafond mentionné à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale en vigueur à la date du versement des indemnités.

Conformément à l'article 8 de la loi de finances pour 2019 ^{40 ( * )} , ces mêmes dispositions sont applicables aux indemnités versées à l'occasion de la cessation d'un commun accord de la relation de travail d'un agent d'une chambre de commerce et d'industrie , si cet agent ne peut pas prétendre à une pension de retraite d'un régime légalement obligatoire.

Le régime social applicable à l'indemnité de rupture conventionnelle résulte quant à lui de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, qui exclut de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du CGI.

B. LA CRÉATION DU DISPOSITIF DE RUPTURE CONVENTIONNELLE POUR LES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE

L'article 72 de la loi du 6 août 2019 pour la transformation de la fonction publique ^{41 ( * )} crée à titre expérimental une procédure dite de rupture conventionnelle pour les agents des trois versants de la fonction publique . Au terme du dernier alinéa du 3 du I de ce même article, l'expérimentation devrait durer six ans, du 1 ^er janvier 2020 au 31 décembre 2025.

Elle vise à encourager et à accompagner le départ d'agents, titulaires ou non, de l'administration en ouvrant une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions pour les agents publics , cessation qui entraine la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaires. Ces modalités sont définies à l'article 24 de la loi du 13 juillet 1983 ^{42 ( * )} : admission à la retraite, démission régulièrement acceptée, licenciement et révocation.

L'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) vient compléter l'indemnité de départ volontaire . Cette dernière, qui existait depuis 1998 dans la fonction publique hospitalière ^{43 ( * )} , fut étendue en 2008 aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique d'État ^{44 ( * )} , en 2009 aux fonctionnaires et agents contractuels en CDI relevant de la fonction publique territoriale ^{45 ( * )} , et enfin aux ouvriers de l'État, à l'exception de ceux du ministère de la défense ^{46 ( * )} , déjà couverts par l'article 150 de la loi de finances pour 2009 ^{47 ( * )} .

Sont exclus du dispositif de rupture conventionnelle les fonctionnaires stagiaires, les fonctionnaires ayant atteint l'âge légal de la retraite et justifiant d'une durée d'assurance suffisante pour obtenir la liquidation d'une pension au pourcentage maximum, ainsi que les fonctionnaires détachés en qualité d'agent contractuel.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale après avoir reçu un avis favorable de la commission des finances.

Il vise à compléter le 6 du I de l'article 80 duodecies du CGI par un alinéa précisant que cette disposition est applicable aux indemnités spécifiques de rupture conventionnelle versées en application de l'article 72 de la loi de transformation de la fonction publique.

Il entend donc étendre à l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle le régime fiscal actuellement en vigueur pour les indemnités de rupture conventionnelle du contrat de travail dans le secteur privé, qui exclut une partie de ces indemnités de la définition des revenus imposables . Il s'agit donc d'harmoniser les dispositions en vigueur pour les salariés du privé et pour les agents de la fonction publique.

Le dispositif est complété par une disposition à l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 , qui prévoit d'exclure de l'assiette des cotisations de sécurité sociale , dans la limite d'un plafond fixé à deux fois la valeur du plafond annuel de la sécurité sociale, la part des ISRC qui n'est pas imposable en application de l'article 80 duodecies du CGI.

Le présent article et l'article 9 du PLFSS pour 2020 visent donc à harmoniser le régime fiscal et social en vigueur pour les indemnités de rupture conventionnelle, quels qu'en soient les bénéficiaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif de rupture conventionnelle du contrat de travail connait depuis son introduction en 2008 un succès croissant . Ainsi, selon les derniers chiffres publiés par la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), 37 100 ruptures conventionnelles ont été homologuées en septembre 2019. En glissement annuel, cela représente une hausse de 4,1 %.

Nombre mensuel de demandes homologuées de ruptures conventionnelles

Source : Dares

Son pendant dans la fonction publique entrera en vigueur le 1 ^er janvier 2020. À cet égard, il paraît naturel à votre rapporteur général que ces deux dispositifs de rupture conventionnelle fassent l'objet d'un cadre fiscal et social identique. Mesure d'équité fiscale, cet article s'articule avec celui discuté dans le cadre du PLFSS pour 2020. Il est ainsi envisageable que le dispositif d'indemnité spécifique de rupture conventionnelle prévu pour les agents de la fonction publique connaisse le même succès que le mécanisme mis en place pour les salariés du secteur privé.

L'indemnité spécifique de rupture conventionnelle n'étant pas encore entrée en vigueur, votre rapporteur général admet qu'il puisse être difficile de chiffrer l'extension du 6 du I de l'article 80 duodecies . Cette estimation ne peut reposer que sur des hypothèses et devra être ajustée au fil de l'expérimentation de cette mesure. Ainsi, d'après les éléments transmis dans l'évaluation préalable relative à l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, il pourrait y avoir 1 000, 1 500 et 2 000 bénéficiaires d'une ISRC en 2020, 2021 et 2022, pour, au total, des indemnités versées de respectivement 69, 103 et 138 millions d'euros. Cela signifie que le montant de l'exonération fiscale pourrait s'élever, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, à 21 millions d'euros en 2020, puis 31 millions d'euros en 2021 et 41 millions d'euros en 2022.

Votre rapporteur général estime que, dans un contexte de profonde restructuration de nos services publics (réorganisation, déconcentration de certains services de l'administration centrale, suppression d'effectifs), la flexibilité accrue permise par le dispositif d'indemnité spécifique de rupture conventionnelle pour accompagner le départ des agents de la fonction publique doit être encouragée . À ce titre, la mesure prévue dans le présent article va dans le bon sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau)
(Art. 81 du code général des impôts, art. L. 3262-6 du code du travail)

Révision des modalités d'indexation des titres-restaurants

. Commentaire : le présent article prévoit d'indexer le plafond d'exonération à l'impôt sur le revenu de la contribution patronale versée pour les
titre-restaurants sur la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac, et non plus sur l'évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'INDEXATION SUR L'INFLATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Depuis 1969, et à l'exception du « gel » appliqué en 2012 et 2013, les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu ont été chaque année indexés sur l'inflation .

En pratique, la loi de finances pour l'année N+1 revalorise le barème d'imposition pour les revenus de l'année N à hauteur de l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix hors tabac ^{48 ( * )} de l'année N par rapport à l'année N-1, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

Cette indexation vise à maintenir le pouvoir d'achat des contribuables en ne prélevant pas davantage d'impôts en l'absence de progression réelle des traitements, salaires et revenus de remplacement.

En effet, l'absence de revalorisation du barème de l'IR aboutirait nécessairement à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages, dans la mesure où elle entraîne :

- l'imposition d'une partie des revenus au titre d'une tranche supérieure à un taux plus élevé ;

- l'assujettissement à l'impôt sur le revenu, à revenu réel inchangé, de certains foyers fiscaux non imposables ;

- la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu .

La revalorisation appliquée aux seuils des tranches du barème de l'IR s'applique donc à l'ensemble de ces dispositifs.

B. LA CONTRIBUTION PATRONALE À L'ACQUISITION DE TITRES RESTAURANT, UN AVANTAGE EXONÉRÉ D'IMPÔT SUR LE REVENU POUR LE SALARIÉ

Au terme du chapitre II du titre VI du livre II de la troisième partie du code du travail, les entreprises peuvent prendre en charge, sous forme de « titres-restaurant ^{49 ( * )} », tout ou partie du prix des repas consommés dans les restaurants par leurs salariés ou achetés auprès d'une personne ou d'un organisme « exerçant la profession de restaurateur, d'hôtelier restaurateur ou une activité assimilée, ou la profession de détaillant en fruits et légumes » ^{50 ( * )} .

En application du 19° de l'article 81 du code général des impôts et de l'article L. 3262-6 du code du travail, le complément de rémunération qui résulte de la contribution des employeurs à l'acquisition par les salariés de titres-restaurants est, sous certaines conditions et dans une certaine limite, exonéré d'impôt sur le revenu .

Cet avantage social constitue une alternative aux restaurants d'entreprises , qui n'existent pas dans un grand nombre de cas.

Selon les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances ^{51 ( * )} , cette dépense fiscale bénéficierait à 4 200 000 ménages, pour un impact budgétaire total évalué à de 390 millions d'euros en 2018, et 400 millions d'euros en 2019 et 2020 .

1. Une exonération sous conditions

Plusieurs conditions sont à remplir pour pouvoir bénéficier de l'exonération.

En premier lieu, au terme de l'article 39 de l'annexe II au CGI , le salarié doit inscrire son nom sur les titres-restaurant si cette mention n'a pas été apposée par l'employeur ou le comité d'entreprise. S'il contrevient à cette obligation, le salarié est redevable de l'impôt sur le revenu à raison de la contribution patronale.

Par ailleurs, pour bénéficier de l'exonération, la contribution de l'employeur ne doit, pour chaque titre , excéder 60 % de la valeur du ticket, ni être inférieure à 50 % de cette valeur , laissant dès lors entre 40 % et 50 % de cette valeur à la charge des salariés. Lorsque la contribution patronale ne respecte pas ces limites, l'exonération ne s'applique pas et la contribution constitue alors, pour sa totalité, un avantage en argent imposable.

Enfin, au terme des articles R. 3262-4 à R. 3262-11 du code du travail, un certain nombre de règles sont prévues pour garantir que ce moyen de paiement corresponde aux dépenses normales et ordinaires que peut avoir chaque salarié pour l'organisation de ses repas . Ainsi :

- les titres émis ne peuvent être remis qu'à des salariés employés dans l'entreprise, à raison d'un titre par repas compris dans l'horaire journalier de travail , sauf mention contraire. Par conséquent, lorsque le salarié reçoit plus d'un titre par repas compris dans l'horaire journalier de travail, la contribution patronale est retenue dans les bases de l'impôt sur le revenu dû par le salarié ;

- l'utilisation des titres-restaurant est limitée à un montant maximum de 19 euros par jour ;

- les titres ne sont utilisables - durant leur période de validité - que pendant les jours ouvrables et dans le département du lieu de travail du bénéficiaire et les départements limitrophes.

Le salarié est redevable de l'impôt sur le revenu s'il contrevient à ces règles d'utilisation. Les droits exigibles sont assortis, le cas échéant, des pénalités de droit commun.

2. Une exonération limitée à un certain montant, revalorisé chaque année dans la même proportion que l'inflation

Le montant de l'exonération est limité à un seuil par titre effectivement et régulièrement utilisé par le salarié .

Or, ce seuil est relevé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de l'acquisition des titres restaurant.

En pratique, la limite d'exonération pour l'année N+1 est revalorisée dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu sur l'année N.

En 2019, le montant de l'exonération est ainsi limité à 5,52 euros par titre ^{52 ( * )} . Au-delà de ce seuil, la contribution patronale est considérée comme un avantage en argent , imposable à l'impôt sur le revenu pour le salarié dans les mêmes conditions que sa rémunération.

Limite de l'exonération de la contribution patronale à l'achat de titres-restaurant

	2017	2018	2019	2020 (prévisions)
Revalorisation opérée en loi de finances	0,1 %	1 %	1,6 %	1 %
Plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale	5,38 euros	5,43 euros	5,52 euros	5,58 euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir du code général des impôts

Au terme de l'article L. 120-22 du code du service national, cette limite d'exonération sert elle-même de référence pour la détermination de la valeur libératoire des « titres-repas » qui peuvent être délivrés en franchise d'impôt sur le revenu aux personnes effectuant un contrat de service civique (engagement ou volontariat de service civique) en France.

3. Une limite influençant directement la valeur des titres-restaurant

Si, en principe, l'employeur détermine librement le montant de la valeur libératoire des titres-restaurant qu'il octroie à son personnel, en pratique, la valeur des titres-restaurant est directement influencée par les limites légales imposées à la contribution financière des employeurs .

En effet, en 2019, pour bénéficier de l'exonération, la contribution patronale doit :

- être inférieure à 5,52 euros par titre ;

- représenter entre 50 % et 60 % de la valeur du titre.

Par conséquent, l a valeur du titre-restaurant ouvrant droit à l'exonération maximale est comprise entre 9,20 euros et 11,04 euros (soit entre

et

).

Valeur du titre-restaurant ouvrant droit à l'exonération maximale

(en euros)

	2017	2018	2019	2020 (prévision)
Plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale	5,38 euros	5,43 euros	5,52 euros	5,58 euros
Valeur du titre ouvrant droit à l'exonération maximale	entre 8,97 et 10,76 euros	entre 9,05 et 10,86 euros	entre 9,20 et 11,04 euros	entre 9,30 et 11,16 euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir du code général des impôts

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 2 quater a été inséré à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue députée Véronique Louwagie, sous amendé par le rapporteur général du budget M. Joël Giraud. Il a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

Il prévoit de modifier les modalités d'indexation de l'exonération de la contribution patronale à l'acquisition des titres-restaurant , de telle sorte que le plafond d'exonération ne soit plus indexé sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, mais relevée chaque année dans la même proportion que la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CONSTAT PARTAGÉ : UNE PROGRESSION GRANDISSANTE DE L'INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION DANS L'ALIMENTATION QUI FINIT PAR PESER SUR LES SALARIÉS

Ces dernières années, les indices de prix à la consommation dans les secteurs de l'alimentation et de la restauration ont progressé de manière plus dynamique que l'indice des prix à la consommation hors-tabac , qui sert de base à la revalorisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu.

Ainsi, entre 2008 et 2018, l'indice des prix à la consommation dans l'alimentation a progressé en moyenne de 1,4 % , contre 1,1 % pour l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Rien ne laisse présager une inversion de cette tendance dans les années à venir puisqu'au contraire, le différentiel de progression entre les deux indices devrait s'accentuer, atteignant 1,6 point en 2019 et 1,3 point en 2020.

Évolution de l'indice des prix à la consommation par grands postes

(en %)

	Moyenne 2008-2018	2018	2019 (prévision)	2020 (prévision)
Alimentation	1,4	1,9	2,6	2,3
Produits manufacturés	-0,2	-0,2	-0,5	-0,5
Énergie	3,1	9,7	1,7	1,7
Services	4,8	1,2	1,1	1,3
Total hors tabac	1,1	1,6	1,0	1,0

Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2020

Par conséquent, au cours des dernières années, les salariés français bénéficiaires de titres-restaurant ont vu leur pouvoir d'achat dans le secteur alimentaire diminuer, le plafond de l'exonération au titre de la contribution patronale sur les titres-restaurant, et par conséquent la valeur libératoire de ces titres, progressant plus faiblement que le coût de la restauration .

Cela est d'autant plus vrai que le gel du barème de l'impôt sur le revenu en 2012 et 2013 a bloqué l'évolution de tous les seuils et limites qui lui sont indexés , dont le plafond d'exonération de la contribution patronale sur les titres-restaurant.

Évolution du plafond de l'exonération de la contribution patronale depuis 2008

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

En tenant compte du gel du barème pendant deux années consécutives, le plafond d'exonération de la contribution patronale a progressé en moyenne de 0,7 % sur la période 2008-2018 , contre 1,4 % pour l'indice des prix à la consommation dans le secteur de l'alimentation.

Il semble ainsi souhaitable d'adopter de nouvelles règles d'indexation du plafond d'exonération de la contribution patronale, permettant de préserver le pouvoir d'achat des salariés .

B. UNE SOLUTION D'ENVERGURE LIMITÉE PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'INDEXATION SUR LA VARIATION DE L'INDICE DES PRIX HORS TABAC

Le dispositif proposé envisage de remplacer l'indexation sur l'évolution de la limite de la tranche supérieure du barème de l'impôt sur le revenu par une indexation sur la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Par conséquent, le plafond d'exonération de la contribution patronale en N+1 serait indexé sur l'inflation réelle constatée pour l'année N et non sur la prévision d'inflation pour l'année N.

Votre rapporteur général relève cependant que cette modification ne sera véritablement avantageuse pour les consommateurs que dans la mesure où les prévisions d'inflation diffèrent réellement de l'inflation constatée .

Or, selon la direction générale du Trésor ^{53 ( * )} , depuis 2000, les prévisions d'inflation du PLF ont été sans biais, c'est-à-dire qu'en moyenne, les écarts entre la prévision et la réalisation ont été nuls , avec un écart absolu moyen de 0,6 point.

La solution envisagée présente cependant deux avantages :

- la formulation retenue est plus transparente et davantage compréhensible pour les contribuables ;

- la revalorisation annuelle du plafond d'exonération en fonction de l'inflation sera automatique et ne pourra être remise en cause en cas de gel du barème de l'impôt sur le revenu .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quinquies (nouveau)
(Art 204 I, 204 J, 1665 bis et 87 A du code général des impôts, art. L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale)

Diverses coordinations pour des déclarations de revenus au titre de l'IR et à la suite de la mise en place du PAS

. Commentaire : le présent article vise à assouplir les conditions qu'un contribuable doit respecter pour demander une modulation à la baisse du montant de son prélèvement à la source, à rendre possible une modulation à la baisse du montant de l'acompte versé au titre des réductions et crédits d'impôt et enfin à effectuer une coordination avec les dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA MODULATION À LA BAISSE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Au terme de l'article 204 J du code général des impôts, le montant du prélèvement à la source peut être modulé à la hausse ou à la baisse sur demande du contribuable .

Cependant, aucune modulation du prélèvement ne peut être demandée dès lors qu'un changement de situation visé à l'article 204 I - mariage, rupture de PACS, décès - est intervenu et n'a pas été déclaré.

La modulation à la baisse du montant du prélèvement à la source est encadrée par le III de l'article 204 J du code général des impôts . Ainsi, cette modulation n'est possible que s'il existe un écart de plus de 10 % et 200 euros entre :

- le montant du prélèvement estimé par le contribuable , c'est-à-dire la somme des retenues à la source et des acomptes qui seraient dus par le contribuable, si le taux de prélèvement à la source tenant compte de sa situation à la date de la demande de modulation et de ses revenus perçus et prévisionnels de l'année en cours, s'appliquait à ces revenus ;

- le montant du prélèvement qu'il supporterait au cours de cette année en l'absence de modulation .

Il appartient, dans un premier temps, au contribuable de déclarer auprès de l'administration sa situation et l'estimation de l'ensemble de ses revenus au titre de l'année en cours . Néanmoins, lorsque l'administration fiscale n'a pas encore à sa disposition l'ensemble des éléments nécessaires à la date de la demande de modulation, le contribuable déclare également sa situation au 31 décembre de l'année précédente, ainsi que l'ensemble des revenus réalisés ou perçus par son foyer fiscal au cours de cette année.

L'administration vérifie ensuite le respect des conditions posées par l'article 204 J , sur la base des éléments déclarés par le contribuable, en calculant :

- le nouveau taux de retenue à la source ou le nouveau montant de l'acompte , sur le fondement des estimations transmises par le contribuable ;

- le montant du prélèvement que le contribuable supporterait en l'absence de modulation.

Ce dernier calcul obéit à des modalités spécifiques. Ainsi, en l'absence de taux par défaut ou de changement de situation :

- dans le cadre de la retenue à la source, le montant du prélèvement de référence est calculé en appliquant à l'assiette déclarée par le contribuable au titre de l'année en cours les deux tiers du taux qui s'applique entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre et le tiers du taux qui s'applique entre le 1 ^er septembre et le 31 décembre ;

- en ce qui concerne l'acompte directement versé par les contribuables, le montant pris en compte est celui des versements acquittés à la date de la demande de modulation, calculé sur la base des informations afférent aux années n-2 et n-1.

Enfin, l'article 204 J définit le régime applicable à certaines situations spécifiques :

- dans l'hypothèse d'une précédente modulation, il est tenu compte du taux ou du montant de l'acompte tels que résultant de cette modulation pour le calcul du prélèvement de référence.

- en cas de mariage ou de divorce, est pris en compte le taux ou l'acompte applicable aux contribuables avant le changement de situation, lorsque ce dernier est intervenu dans l'année.

- en cas de décès, le taux considéré est obtenu en retenant les revenus et bénéfices que le conjoint ou partenaire survivant a perçus ou réalisés personnellement ou en commun, réduits pro rata temporis à compter du décès, et en déterminant l'impôt correspondant en prenant en compte l'ensemble des parts de quotient familial dont bénéficiait le foyer fiscal au 1 ^er janvier de l'année du décès.

Le nouveau taux s'applique pour l'avenir - au plus tard le troisième mois qui suit celui de la décision de modulation et jusqu'au 31 décembre de l'année - et n'implique aucune régularisation au titre des périodes antérieures. À l'inverse, le montant du nouvel acompte modulé est diminué du montant des versements déjà acquittés depuis le 1 ^er janvier de cette année. Ainsi, à la différence de l'acompte, la retenue à la source fait l'objet d'une modulation non rétrospective .

Par ailleurs, il convient de relever qu'en application de l'article L. 136-6-1 du code de la sécurité sociale, la modification de l'assiette de l'acompte d'impôt sur le revenu à la suite d'une modulation s'applique également au prélèvement au titre des contributions et prélèvements sociaux.

Enfin, l'article 1729 G du code général des impôts prévoit l'application d'une pénalité lorsqu'il s'avère que le contribuable , même s'il était en droit de moduler son prélèvement à la baisse, s'est trompé dans l'estimation de ses revenus, conduisant à une modulation excessive , c'est-à-dire lorsque « le montant du dernier prélèvement estimé [...] s'avère inférieur de plus de 10 % au montant du prélèvement qui aurait été effectué selon les modalités prévues au 3° du 3 de l'article 204 J précité ».

Dans ce cas, une majoration de 10 % est prévue, l'assiette de la pénalité étant égale à la différence entre le montant qui aurait dû être prélevé et le prélèvement effectué. Une sanction supplémentaire est prévue, lorsque l'écart entre le montant prélevé et celui qui aurait dû l'être dépasse les 30 %.

Néanmoins, cette majoration ne s'applique pas lorsque le contribuable justifie que l'estimation erronée de sa situation ou de ses revenus a été, en tout ou partie, réalisée de bonne foi à la date de sa demande de modulation ou provient d'éléments difficilement prévisibles à cette date.

B. L'ACOMPTE VERSÉ AU TITRE DES RÉDUCTIONS ET CRÉDITS D'IMPÔTS

1. Le dispositif initial

L'article 82 de la loi de finances pour 2017 ^{54 ( * )} , qui a étendu à compter de l'imposition des revenus de l'année 2017 le crédit accordé pour l'emploi d'un salarié à domicile à l'ensemble des contribuables, y compris ceux n'exerçant pas d'activité professionnelle, a également prévu le versement d'un acompte au titre des crédits d'impôt accordés pour l'emploi d'un salarié à domicile (article 199 sexdecies ) ou pour la garde de jeunes enfants (article 200 quater B), au plus tard le 1 ^er mars de l'année de liquidation de l'impôt correspondant à ces avantages.

Cette avance entendait pallier l'un des principaux défauts du prélèvement à la source ^{55 ( * )} , à savoir l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôt dans le calcul du taux du prélèvement à la source et partant, dans le montant des prélèvements mensuels . Le remboursement des trop-perçus devait intervenir en effet tardivement, en septembre de la même année, lors de la liquidation de l'impôt afférent aux revenus de l'année précédente. Il s'agissait donc de faire bénéficier les contribuables concernés d'une avance de trésorerie dès le premier trimestre de l'année .

Aux termes de l'article 1665 bis du code général des impôts, cet acompte était initialement égal à 30 % du montant des avantages accordés en N-1 au titre des dépenses réalisées en N-2 , et ne devait pas être versé lorsqu'il était inférieur à 100 euros.

2. La réforme opérée en loi de finances pour 2019

Ce dispositif d'acompte ne ciblait initialement que les dépenses afférentes aux services à la personne et à la garde de jeunes enfants en raison de leur caractère récurrent , c'est-à-dire reconduites en général d'une année sur l'autre.

Néanmoins, l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2019 ^{56 ( * )} a prévu d'élargir le champ de cette avance en y intégrant les principaux avantages fiscaux dont bénéficient les particuliers ^{57 ( * )} .

Il s'agit des réductions et crédits d'impôts suivants :

- la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons effectués par les particuliers (article 200 du CGI) ;

- le crédit d'impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu'aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

Sont également concernés les dispositifs en faveur des investissements locatifs, en métropole et en outre-mer, à savoir :

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements locatifs dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI) ;

- la réduction d'impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (en l'espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l'article 199 undecies A du CGI).

Ce même article 12 a également augmenté le taux de l'avance , initialement de 30 %, à 60 % .

Il a également réduit le montant minimum de versement de l'avance de 100 euros à 8 euros : il correspond au montant minimum correspondant aux dégrèvements et restitutions de toutes impositions ou créances fiscales, fixé à l'article 1965 L du code général des impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 2 quinquies a été inséré à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue députée Cendra Motin, repris par la commission des finances. Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

A. LA COORDINATION AVEC L'ARTICLE 87 A DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le 1 du présent article vise à assurer la coordination des dispositions de l'article 87 A du code général des impôts (CGI) à la suite de la modification, par l'article 78 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, de l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale.

En effet, l'article 87 A du CGI ne concerne que les revenus placés dans le champ du prélèvement à la source.

Or, cet article fait actuellement référence à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, dont le I se réfère à la déclaration sociale nominative pour les revenus d'activité, mais dont le II bis , ajouté par l'article 78 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, vise l'obligation de déclaration sur la DSN de sommes autres que les salaires .

Par conséquent, le 1 du présent précise que la référence, à l'article 87 A, à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale exclut ce II bis .

B. L'APPLICATION DE LA MODULATION CONTEMPORAINE

Le 2 du présent article modifie les conditions posées à l'article 204 J du code général des impôts concernant la modulation à la baisse du prélèvement à la source.

En pratique, le présent article supprime la condition tenant à un écart minimum de 200 euros entre le prélèvement estimé et le prélèvement supporté en l'absence de modulation.

Par conséquent, un écart de plus de 10 % entre ces deux prélèvements sera désormais suffisant pour justifier une modulation à la baisse du montant du prélèvement à la source ou de l'acompte contemporain.

C. LA MODULATION À LA BAISSE DU MONTANT DE L'ACOMPTE

Le 3 du présent article prévoit que les contribuables bénéficiant de l'acompte de réductions et crédits d'impôt versé en début d'année pourront demander une diminution du montant de cet acompte avant le 1 ^er décembre de l'année qui précède celle au cours de laquelle l'acompte est perçu.

Cet ajustement effectué en amont éviterait aux contribuables d'avoir à acquitter d'éventuels trop-perçus lors de la liquidation définitive de l'impôt à l'été.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENU DES CONDITIONS DE MODULATION DU PRÉLÈVEMENT

La faculté pour les contribuables de moduler le prélèvement opéré permet d'adapter les montants retenus mensuellement de manière contemporaine, en fonction de leurs revenus réels .

Néanmoins, le mécanisme de modulation proposé dans le cadre de la réforme du prélèvement à la source paraissait particulièrement restrictif , le contribuable s'exposant à une pénalité de 10 % en cas d'erreur dans l'estimation de son prélèvement.

Par ailleurs, l'existence d'un seuil en valeur absolue de 200 euros, initialement retenu pour limiter le nombre des modulations à effectuer pour l'administration fiscale, pouvait conduire à désavantager les petits contribuables .

En effet, les contribuables pour lesquels les montants prélevés demeuraient inférieurs à 2 000 euros par an n'étaient pas en mesure de bénéficier de la modulation contemporaine de leur taux de prélèvement - quand bien même, au regard de leur capacité contributive , ils étaient proportionnellement plus susceptibles que d'autres d'être intéressés par une modulation.

La modification proposée permettra donc à ces contribuables d'adapter le taux de prélèvement à la source en fonction des revenus enregistrés de manière contemporaine, si tant est que subsiste un écart de 10 % entre le prélèvement estimé et le prélèvement supporté en l'absence de modulation.

B. LA POSSIBILITÉ DE DEMANDER UNE MODULATION DU MONTANT DE L'ACOMPTE DE RÉDUCTIONS ET CRÉDITS D'IMPÔT

Si le mécanisme de l'acompte du montant des avantages fiscaux afférents aux dépenses fiscales pallie l'absence de prise en compte des crédits et réductions d'impôts dans le calcul du taux de prélèvement à la source, l'ajustement opéré en loi de finances pour 2019 n'était pas sans poser de difficultés , en ce qu'il aggravait le risque de régularisations massives pour les contribuables sortant des dispositifs de crédit d'impôt.

En effet, comme l'a rappelé le rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 ^{58 ( * )} , l'avance sur avantages fiscaux n'avait d'intérêt qu'en ce qui concerne les dépenses à caractère « récurrent »,
c'est-à-dire reconduites d'années en années dans des conditions plus ou moins similaires (frais de garde de jeunes enfants, emploi salarié à domicile, dépenses d'investissement locatif).

Pour rappel, en l'état actuel du droit, un contribuable qui arrête de consommer un crédit d'impôt en 2019 percevra néanmoins, au mois de janvier 2020, un acompte équivalent à 60 % du crédit d'impôt touché au titre des dépenses réalisées en 2018 - acompte qu'il devra restituer à l'été 2020, lors de la liquidation définitive de l'impôt sur le revenu 2019.

Par conséquent, en étendant le bénéfice de l'acompte à d'autres dépenses, dont le caractère « récurrent » peut davantage être sujet à caution, la modification opérée en loi de finances pour 2019 présentait l'inconvénient d'exposer les contribuables à d'importantes régularisations en cours d'année, brouillant le message de « contemporanéité » envoyé par la réforme du prélèvement à la source .

Par ailleurs, le doublement du taux de l'acompte présentait l'avantage de limiter l'avance de trésorerie des ménages, mais augmentait le risque de régularisations massives en cas de sortie des dispositifs de crédits d'impôts .

À la lumière du bilan réalisé sur la première année de mise en oeuvre du prélèvement à la source, force est de constater que les craintes exprimées par le rapporteur général à ce sujet se sont révélées parfaitement fondées . Ainsi, sur les 8,8 millions de contribuables ayant perçu en janvier 2019 une avance de 60 % de leurs réductions et crédits d'impôts récurrents, pour un montant moyen de 627 euros, 1,3 million de foyers n'ont pas déclaré de réductions et crédits d'impôts sur leurs revenus 2018 , tandis que pour un million de foyers, l'avance perçue s'est révélée supérieure à ce qui a été finalement déclaré au printemps .

Par conséquent, l'administration fiscale a demandé à près de 2,2 millions de contribuables de rembourser, avant le 16 septembre 2019, tout ou partie de l'avance perçue.

Dès lors, il semblait opportun d'adapter ce dispositif, de manière à ce que le contribuable puisse se prémunir contre le risque d'être confronté à une régularisation de grande ampleur , quand sa situation change.

Le rapporteur général note cependant que l'administration fiscale n'a pas attendu le vote du présent article pour mettre à disposition des contribuables une option permettant de moduler, voire de refuser l'avance de 60 % au titre du crédit d'impôt .

En effet, sur l'espace personnel des particuliers, dans la rubrique « Gérer mon prélèvement à la source », trois choix s'offrent désormais à l'utilisateur :

- conserver l'avance en l'état ;

- modifier l'acompte versé en janvier . Dans ce cas, le contribuable doit estimer le montant total de son avantage fiscal, en fonction de ses revenus 2019 et de ses charges, en utilisant un simulateur spécial mis à disposition par les services fiscaux ;

- demander à ne pas bénéficier de l'avance de crédits d'impôts en janvier 2020 .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

ARTICLE 2 sexies (nouveau)
(Art. 125-0 A et 200 A du code général des impôts)

Aménagements du régime fiscal appliqué aux produits issus des contrats d'assurance vie

. Commentaire : le présent article prévoit de mettre un terme à l'exonération d'impôt sur le revenu des gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sur les contrats d'assurance vie souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 dans le cadre de rachat total ou partiel à compter du 1 ^er janvier 2020, et il modifie des dispositions relatives à la transformation des contrats d'assurance vie sans entraîner la perte de l'antériorité fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 125-0 A du code général des impôts (CGI), les gains issus des primes versées sur des contrats d'assurance vie sont soumis à l'impôt sur le revenu en cas de dénouement ou de rachat.

Toutefois, certains gains demeurent exonérés d'impôt sur le revenu , soit en fonction de la nature du contrat , soit lorsque la transformation partielle ou totale d'un contrat d'assurance vie en un autre contrat d'assurance vie n'entraine pas , sous certaines conditions, les conséquences fiscales du dénouement.

A. LES MODALITÉS D'IMPOSITION DES GAINS DES CONTRATS D'ASSURANCE VIE SONT AVANTAGEUSES

Les modalités d'imposition des gains issus des contrats d'assurance vie sont avantageuses à double titre.

D'une part, l'assiette de taxation est limitée à la seule part des revenus et plus-values réalisés dans le cadre de la gestion du contrat. Les primes initialement versées en sont donc exclues.

D'autre part, le taux d'imposition varie selon la date de souscription du contrat, la date de versement des primes ainsi que la durée de détention du contrat .

En outre, certains gains sont totalement exonérés d'impôt sur le revenu .

Il s'agit notamment :

- des gains, quelle que soit la durée du contrat, lorsque celui-ci se traduit par le versement d'une rente viagère lors du dénouement (1° du I de l'article 125-0 A du CGI) ;

- les gains issus d'un contrat souscrit il y a plus de huit ans et qui sont transférés vers un plan d'épargne retraite , sous certaines conditions, et dans la limite de 4 600 euros par an pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et 9 200 euros par an pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune (1° du I de l'article 125-0 A du CGI) ;

- des gains issus des contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 , en application des modalités d'entrée en vigueur de la loi de finances pour 1983 ^{59 ( * )} ;

- des gains acquis issus des contrats souscrits il y a plus de six ans pour ceux souscrits entre le 1 ^er janvier 1983 et le 31 décembre 1989, et il y a plus de huit ans pour ceux souscrits ultérieurement , dès lors qu'ils sont attachés à des primes versées avant le 26 septembre 1997 (I bis et I ter de l'article 125-0 A du CGI) ;

- des gains issus des contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 2005 dits « DSK » (I quater de l'article 125-0 A du CGI). Ces contrats constituent une catégorie spécifique de contrats d'assurance vie ^{60 ( * )} ne pouvant plus être souscrits à compter du 1 ^er janvier 2005 ;

- des gains issus des contrats souscrits entre le 1 ^er janvier 2005 et le 31 décembre 2013 dits « NSK » , dès lors que la durée du contrat est supérieure ou égale à huit ans (I quinquies de l'article 125-0 A du CGI). Ils ne peuvent plus être souscrits à compter du 1 ^er janvier 2014 ^{61 ( * )} .

Le coût de l'ensemble de ces exonérations est estimé à 1,5 milliard d'euros en 2019 ^{62 ( * )} .

Dans le cadre de la réforme de la fiscalité du capital instaurée par la loi de finances pour 2018 ^{63 ( * )} , les modalités d'imposition des gains issus des contrats d'assurance vie ont été modifiées et partiellement alignées sur l'imposition de droit commun des revenus du capital, ces derniers étant désormais soumis au prélèvement forfaitaire unique (PFU) , également désigné sous le terme de « flat tax » ^{64 ( * )} .

1. Le régime fiscal antérieur à la mise en place du PFU continue de s'appliquer à certains gains

Pour rappel, les gains issus des contrats d'assurance vie qui sont exonérés d'impôt sur le revenu restent néanmoins soumis aux prélèvements sociaux , dont le taux est de 17,2 % depuis le 1 ^er janvier 2018.

Pour les gains issus des primées versées avant le 27 septembre 2017, le régime fiscal antérieur à l'instauration du PFU s'applique. Dans le cadre de ce régime, les gains sont imposés, selon le choix du redevable :

- soit selon le barème progressif de l'impôt sur le revenu ;

- soit en faisant l'objet d'un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) dont le taux dépend de l'ancienneté du contrat (1 du II de l'article 125-0 A du CGI).

Taux du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL)
selon la durée de détention du contrat

(en %)

Durée de détention du contrat	Inférieure à 4 ans	Entre 4 et 8 ans	Supérieure à 8 ans
Taux du PLF	35 %*	15 %	7,5 %**

* pour les contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1990, le taux est de 45 % lorsque la durée de détention est inférieure à deux ans, et de 25 % lorsqu'elle est comprise entre deux et quatre ans. ** le taux de 7,5 % s'applique dès que la durée de détention est supérieure à six ans pour les contrats souscrits entre le 1 ^er janvier 1983 et le 31 décembre 1989.

Source : article 125-0 A du code général des impôts

L'imposition des contrats souscrits il y a plus de huit ans est effectuée après l'application d'un abattement annuel s'élevant à 4 600 euros pour une personne seule, et 9 200 euros pour les couples mariés ou pacsés.

2. Les gains issus de primes versées à compter du 27 septembre 2017 sont soumis au PFU sous certaines conditions

En principe, les gains issus des primes versées à compter du 27 septembre 2017 sont imposés au PFU, soit au taux de 12,8 % (2 du II de l'article 150-0 A du CGI).

Par exception, un taux de 7,5 % s'applique si la durée du contrat est supérieure à huit ans et que l'encours total des contrats d'assurance vie détenus par un même titulaire est inférieur à 150 000 euros.

Lorsque l'encours total est supérieur à 150 000 euros au 31 décembre de l'année précédant le rachat, seuls les produits attachés à des primes issues de la fraction supérieure à 150 000 euros sont imposés au PFU (b du 2° du B du I de l'article 200 A du CGI). Ainsi, le taux préférentiel de 7,5 % s'applique encore partiellement aux gains issus de contrats lorsque l'encours total dépasse le seuil des 150 000 euros.

Pour les gains issus de contrats d'assurance vie dont la durée est supérieure à huit ans, et qui proviennent de primes versées après le 27 septembre 2017, l'abattement annuel d'un montant de 4 600 euros, ou de 9200 euros précité, s'applique également.

Imposition des gains issus de contrats d'assurance vie
dans le cadre de rachat ou de dénouement

(en %)

Date de souscription	Date de versement des primes	Durée de détention du contrat lors du rachat	Taux de PFL (sauf si barème progressif de l'impôt sur le revenu) ou PFU	Prélève-ments sociaux	Taux effectif d'imposition
Avant le 1 ^er janvier 1983	-			17,2 %	17,2 %
Après le 1 ^er janvier 1983	Avant le 26 septembre 1997	Avant 4 ans	35 %**		52,2 %
		Entre 4 et 8 ans	15 %		32,2 %
		Après 8 ans*	0 %		17,2 %
	Entre le 1 ^er janvier 1998 et le 26 septembre 2017	Avant 4 ans	35 %		52,2 %
		Entre 4 et 8 ans	15 %		32,2 %
		Après 8 ans	7,5 %		24,7 %
	Après le 26 septembre 2017	Avant 8 ans	12,8 % (PFU)		30 %
		Après 8 ans	7,5 % si l'encours total est inférieur à 150 000 euros		24,7 %
			12,8 % (PFU) au prorata de l'encours supérieur à 150 000 euros		30 %

* ou après six ans dans le cas des contrats souscrits entre le 1 ^er janvier 1983 et le 31 décembre 1989. ** Pour les contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1990, le taux est de 45 % lorsque la durée de détention est inférieure à deux ans, et de 25 % lorsqu'elle est comprise entre deux et quatre ans.

Source : commission des finances du Sénat

B. LA TRANSFORMATION D'UN CONTRAT D'ASSURANCE VIE PEUT NE PAS ENTRAÎNER LES CONSÉQUENCES FISCALES DU DÉNOUEMENT SOUS CERTAINES CONDITIONS

Les contrats d'assurance vie permettent aux souscripteurs de placer leur épargne sur trois types de support :

- les supports dits en « unités de compte », pour lesquels l'assureur garantit le nombre de parts souscrits, mais pas la valeur de ces parts ;

- les supports dits en « euros », pour lesquels l'assureur garantit le capital apporté par l'assuré, les revalorisations successives et, éventuellement, un taux minimal de revalorisation ;

- les contrats dit « eurocroissance » qui prévoient une garantie du capital à terme, généralement au bout de huit ans, et non plus à tout moment. Ce type de contrat, créé en 2014 ^{65 ( * )} , vise à réduire la contrainte de liquidités pesant sur les assureurs en raison des obligations de rendement à satisfaire, et à offrir à l'épargnant un profil de risque intermédiaire.

En outre, les contrats d'assurance vie ne peuvent proposer qu'un seul support, unités de compte ou euros ( contrats monosupport ), ou ils peuvent combiner plusieurs supports ( contrats multisupports ).

Dès 2005, la transformation de contrats en euros en contrats en unités de compte, ou multi-supports a été encouragée afin d'orienter la préférence des épargnants vers des supports plus risqués, investis dans les fonds propres des entreprises.

Dans cette perspective, l'amendement dit « Fourgous » ^{66 ( * )} visait à ce que la transformation d'un contrat monosupport vers un contrat multisupport n'entraîne pas les conséquences fiscales du dénouement. Ainsi, les gains issus de ce contrat ne sont pas imposés, et l'antériorité fiscale, c'est-à-dire la durée de souscription du contrat, est conservée.

Ce dispositif a ensuite été modifié en 2013 ^{67 ( * )} afin d'intégrer les futurs contrats eurocroissance . Une condition supplémentaire a également été prévue afin de pouvoir bénéficier de l'antériorité fiscale en cas de transformation du contrat : il est désormais nécessaire qu'au moins 10 % des engagements en fonds euros convertis donnent lieu à la constitution d'une provision de diversification , c'est-à-dire qu'ils ne soient pas garantis à terme. Cette clause anti-abus évite les comportements d'aubaine consistant à transformer une part marginale du contrat d'assurance vie pour en optimiser le rendement, tout en conservant l'antériorité fiscale.

Plus récemment, la loi « PACTE » ^{68 ( * )} a élargi la portée de ce dispositif . À l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture un amendement visant à permettre de transférer tout contrat d'assurance vie, monosupport ou multisupport, sans perte de l'antériorité fiscale, dès lors que les engagements convertis sont en partie investis en unités de compte ou en eurocroissance et que la transformation du contrat est effectuée auprès du même assureur .

Cette disposition constitue un compromis par rapport à celle adoptée par le Sénat en première lecture , à l'initiative de notre collègue Christine Lavarde, qui généralisait la possibilité de transférer son contrat d'assurance vie vers un autre contrat souscrit auprès d'un assureur différent.

Par ailleurs, la loi « PACTE » a créé un nouveau régime des contrats eurocroissance , en complément du régime institué en 2014. Afin d'en faciliter le développement, l'article 125-0 A du CGI a été modifié pour prévoir une conversion des contrats eurocroissance relevant de l'ancien régime vers des contrats relevant du nouveau régime, sans entraîner les conséquences fiscales d'un dénouement (c du 2° du I de l'article 125-0 A du CGI).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Jean-Noël Barrot, après un avis favorable de la commission et du Gouvernement, vise à supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu des gains issus des contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 d'une part, et à apporter des corrections au dispositif issu de la loi « PACTE » relatif à la transférabilité des contrats d'assurance vie d'autre part.

Le I du présent article modifie l'article 125-0 A du CGI afin de préciser que les gains issus des contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 sont soumis à l'impôt sur le revenu, au taux de 7,5 % (alinéas 5, 6, 14). Par coordination, il modifie également l'article 200 A du CGI qui prévoit les modalités d'imposition au PFU (alinéa 15).

Seuls les gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sont soumis à ce taux . Les gains issus des primes versées antérieurement sur des contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 restent exonérés d'impôt sur le revenu (alinéa 13).

Le II du présent article prévoit que ces modalités d'imposition s'appliquent aux rachats et dénouement de contrat d'assurance vie effectués à compter du 1 ^er janvier 2020 .

Par ailleurs, le présent article procède à des corrections rédactionnelles issues de la loi « PACTE » (alinéa 8 à 11). En effet, les modifications législatives mises en oeuvre depuis 2013 sont venues complexifier la rédaction du 2° du I de l'article 125-0 A du CGI. Elles se sont traduites par une juxtaposition des dispositions issues de l'amendement dit « Fourgous », modifiées en 2013, et des dispositions issues de la loi « PACTE » relatives à la conversion des engagements vers les nouveaux contrats eurocroissance, et la transférabilité des contrats d'assurance vie au sein d'un même assureur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article vise à supprimer l'exonération d'impôt sur le revenu appliquée aux gains issus des contrats d'assurance vie souscrits avant le 1 ^er janvier 1983. Historiquement, cette exonération résultait des modalités d'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances pour 1983 ^{69 ( * )} qui imposait pour la première fois les produits des contrats d'assurance vie lors du dénouement.

Depuis lors, les évolutions législatives relatives à la fiscalité des gains issus des contrats d'assurance vie n'ont pas remis en question le principe d'une imposition des gains issus des contrats d'assurance vie, à l'exception de contrats d'assurance vie spécifiques, tels que les contrats dits « DSK » ou « NSK » ( cf. supra ), pour lesquels l'exonération d'impôt sur le revenu constitue la contrepartie d'un investissement plus risqué dans l'économie, justifié par la composition des unités de compte de ces contrats.

Par ailleurs, la direction de la législation fiscale a attiré l'attention de votre rapporteur général sur le fait que les mécanismes de co-souscription des contrats d'assurance vie permettent d'élargir le nombre de souscripteurs susceptibles de bénéficier de cette exonération d'impôt sur le revenu, limitant ainsi la réduction du stock de contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983 .

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale n'a fait l'objet d'aucun chiffrage. En tout état de cause, étant donné que le dispositif ne s'applique qu'aux gains issus des primes versées à compter du 10 octobre 2019 sur les contrats souscrits avant le 1 ^er janvier 1983, les conséquences sur les finances publiques restent difficiles à prévoir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 septies (nouveau)
(Art. 163 bis G du code général des impôts)

Aménagement des modalités de détermination du prix d'acquisition des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise

. Commentaire : le présent article vise à préciser les modalités de détermination du prix d'acquisition des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE).

I. LE DROIT EXISTANT

A. CERTAINES ENTREPRISES PEUVENT ATTRIBUER DES BONS DE SOUSCRIPTION DE PARTS DE CRÉATEUR D'ENTREPRISE

L'attribution de BSPCE ouvre le droit de souscrire des titres représentatifs du capital de l'entreprise à un prix fixe . L'ampleur du gain réalisé lors de la cession dépend ainsi du prix d'acquisition fixé initialement et de l'évolution de la valeur des titres depuis la date d'attribution des BSPCE.

Aux termes du II de l'article 163 bis G du code général des impôts, une société doit en principe remplir cinq conditions pour pouvoir attribuer des BSPCE :

- avoir moins de quinze ans ;

- être une société non cotée ou de petite capitalisation boursière (jusqu'à 150 millions d'euros) ;

- être détenue directement et de manière continue pour 25 % au moins par des personnes physiques ou par des personnes morales elles-mêmes directement détenues pour 75 % au moins de leur capital par des personnes physiques ;

- être passible en France de l'impôt sur les sociétés ;

- ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes.

B. LE GAIN RÉALISÉ LORS DE LA CESSION DES TITRES SOUSCRITS EN EXERCICE DES BONS ATTRIBUÉS BÉNÉFICIE D'UN RÉGIME D'IMPOSITION FAVORABLE

Si les BSPCE constituent des titres proches des options sur titre (ou stock-options ), ils bénéficient d'un traitement fiscal plus favorable.

En effet, le gain net réalisé lors de la cession des titres souscrits en exercice des bons attribués est soumis au prélèvement forfaitaire unique dans les conditions prévues à l'article 150-0 A et aux 1 ou 2 de l'article 200 A du code général des impôts.

Le taux global d'imposition au titre de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux s'élève ainsi à 30 % , sauf si le redevable a choisi d'opter pour l'imposition au barème, lorsque celle-ci est plus favorable.

À titre de comparaison, la plus-value d'acquisition réalisée lors de la levée de stock-options est imposée dans la catégorie des traitements et salaires, conformément au I de l'article 80 bis du code général des impôts. En complément, le gain d'acquisition est également soumis :

- aux prélèvements sociaux sur les revenus d'activité, au taux de 9,7 % (article L. 136-2 du code de la sécurité sociale) ;

- à une contribution salariale spécifique, dont le taux est de 10 % (article L. 137-14 du code de la sécurité sociale).

C. LA DÉTERMINATION DU PRIX D'ACQUISITION EST ENCADRÉE EN CAS D'AUGMENTATION DE CAPITAL RÉCENTE

Aux termes du III de l'article 163 bis G du code général des impôts, le prix d'acquisition du titre souscrit en exercice du bon est fixé au jour de l'attribution par l'assemblée générale extraordinaire .

Lorsque la société émettrice a procédé dans les six mois précédant l'attribution du bon à une augmentation de capital par émission de titres conférant des droits équivalents à ceux résultant de l'exercice du bon, le prix d'acquisition ne peut être inférieur au prix des titres émis à l'occasion de l'augmentation de capital .

Dans ce cas, une dérogation a toutefois été introduite en 2019 ^{70 ( * )} pour permettre d' appliquer une décote lors de la fixation du prix d'acquisition, dont le montant est toutefois limité à la perte de valeur économique des titres depuis l'augmentation de capital.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Olivia Grégoire et Laurent Saint-Martin, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, propose de compléter le premier alinéa du III de l'article 163 bis G précité afin de préciser que « lorsque les droits des titres résultant de l'exercice du bon ne sont pas au moins équivalents à ceux des titres émis lors d'une telle augmentation de capital » , le prix d'émission « peut également, pour déterminer le prix d'acquisition du titre souscrit en exercice du bon, être diminué le cas échéant d'une décote correspondant à cette différence ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions proposées sont superfétatoires , dès lors qu'aucune disposition légale n'empêche aujourd'hui les entreprises d'appliquer une décote lorsque les droits des titres liés aux BSPCE diffèrent de ceux émis lors de l'augmentation de capital.

Elles pourraient même pénaliser certaines entreprises , qui auraient choisi de bonne foi d'appliquer une décote d'un montant supérieur à la différence de droits entre les titres liés aux BSPCE et ceux émis lors de l'augmentation de capital.

Il semble donc préférable de supprimer l'article et de renvoyer à la doctrine le soin de « sécuriser » les entreprises . Un amendement FINC.3 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2 octies (nouveau)
(Art. 182 A, 182 A ter, 197 A, 197 B et 1671 A du code général des impôts)

Aménagements à la réforme de l'imposition des revenus des non-résidents issue de la loi de finances initiale pour 2019

. Commentaire : le présent article reporte d'un à trois ans les modifications du régime d'imposition des revenus de source française des non-résidents introduites par l'article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, tout en y apportant de nouveaux aménagements. Il prévoit également qu'un rapport sur les effets de la fiscalité des revenus de source française des non-résidents soit remis par le Gouvernement au Parlement avant le 1 ^er juin 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

À titre liminaire, il est rappelé que pour qu'une personne soit considérée comme fiscalement domiciliée en France, elle doit satisfaire l'un des trois critères, non-cumulatifs, fixés par l'article 4 B du code général des impôts (CGI) :

a. disposer en France de son foyer ou de son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle, sauf à prouver que cette activité n'est exercée qu'à titre accessoire ;

c. avoir en France le centre de ses intérêts économiques.

Au terme du 2 de l'article 4 A du CGI, les personnes domiciliées fiscalement hors de France (les « non-résidents ») sont soumises à une obligation fiscale « restreinte » dès lors qu'elles sont imposables à raison de leurs seuls revenus ou plus-values de source française. Ces revenus sont listés à l'article 164 B du code général des impôts.

Les conventions fiscales internationales, qui fixent les règles régissant la répartition de l'imposition des revenus ou des capitaux, peuvent toutefois déroger aux dispositions inscrites en droit français ^{71 ( * )} . Ces conventions visent à éviter les phénomènes de double-imposition juridique éventuellement supportée par une même personne en raison de l'imposition d'un même revenu dans l'État de résidence et dans l'État contractant. Elles règlent également les situations dans lesquelles un même contribuable aurait pu être considéré comme fiscalement domicilié dans chacun des États contractants en vertu du droit interne de chacun de ces États, ainsi que les cas dans lesquels la double imposition provient d'un conflit relatif à l'imposition dans l'État de résidence d'un contribuable et dans l'État de la source du revenu.

A. LE RÉGIME FISCAL APPLICABLE AUX REVENUS DE SOURCE FRANÇAISE DES NON-RÉSIDENTS JUSQU'EN 2019

1. Les revenus de source française perçus par un non-résident sont soumis aux règles de droit commun de l'impôt sur le revenu, ainsi qu'à un taux minimum d'imposition

L'article 197 A du CGI dispose que les règles de droit commun relatives à l'impôt sur le revenu dû par les contribuables domiciliés en France et définies aux 1 et 2 de l'article 197 du CGI, s'appliquent aux non-résidents sur leurs revenus de source française (le quotient familial et son plafonnement, le barème progressif), à l'exclusion des réductions et crédits d'impôt ^{72 ( * )} , sauf exception.

Toutefois, en étant imposés à raison de leurs seuls revenus de source française, les non-résidents risquaient de bénéficier d'un avantage indu vis-à-vis des résidents, imposés suivant les mêmes règles sur l'ensemble de leurs revenus. C'est pour cette raison que l'article 197 A du CGI introduit un taux minimum d'imposition.

Depuis la loi de finances initiale pour 2006 ^{73 ( * )} , ce taux est fixé à 20 % du revenu net imposable (14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer) . Il s'applique dans les cas où le taux moyen d'imposition qui résulte de l'application du barème de droit commun et du système du quotient familial (y compris le plafonnement) aux revenus de source française est inférieur à 20 %.

Une exception à l'application de ce taux minimum d'imposition est toutefois prévue au a de l'article 197 A du CGI. Si le contribuable justifie que le taux moyen résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus , qu'ils soient de source française ou étrangère
(« revenu-monde »), serait inférieur à ce taux minimum , c'est ce taux moyen inférieur qui est appliqué à ses revenus de source française.

2. Une retenue à la source spécifique sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française

a) Le champ d'application et la base de la retenue à la source

Au terme du I de l'article 182 A du CGI, les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France sont soumis à une retenue à la source .

Cette retenue à la source n'est toutefois pas applicable aux salaires entrant dans le champ d'application de l'article 182 A bis et du d du I de l'article 182 B du CGI. Cela concerne respectivement les salaires payés en contrepartie de prestations artistiques fournies ou utilisées en France et les salaires payés en contrepartie de prestations sportives fournies ou utilisées en France, qui font chacun l'objet d'une retenue à la source spécifique .

Le II de l'article 182 A du CGI précise les revenus pris en compte pour déterminer la base de cette retenue à la source : il s'agit du montant net des sommes versées après application des règles applicables à l'impôt sur le revenu, à l'exception de celles prévoyant la déduction des frais professionnels réels .

En effet, compte tenu de l'impossibilité législative de se placer sous le régime de déduction des frais réels, il est fait application, pour déterminer la base de la retenue, de la déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels.

Pour les pensions et les rentes viagères à titre gratuit, la base de la retenue correspond au montant des sommes versées après application de l'abattement de 10 % prévu au second alinéa du a du 5 de l'article 158 du CGI.

b) Le barème spécifique de la retenue à la source

Le III de l'article 182 A du CGI définit le montant de la retenue à la source applicable aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française . Il est déterminé par l' application d'un tarif progressif au montant net des traitements, salaires, pensions et rentes viagères, en fonction de la durée d'activité ou de la période correspondant au paiement.

Tarif de la retenue à la source prévue à l'article 182 A du CGI
applicable en 2019

Année 2019	Limites des tranches selon la période à laquelle se rapportent les paiements
Taux applicables	Année (en euros)	Trimestre (en euros)	Mois (en euros)	Semaine (en euros)	Jour ou fraction de jour (en euros)
0 % en-deçà de	14 839	3 710	1 237	285	48
12 % ^(1) de	14 839	3 710	1 237	285	48
à	43 047	10 762	3 587	828	138
20 % ^(1) au-delà de	43 047	10 762	3 587	828	138

⁽¹⁾ Respectivement 8 % et 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : BOFIP

Si le III du même article prévoit qu'un décret fixe chaque année les limites de chaque tranche du barème de retenue à la source, celles-ci doivent varier dans la même proportion que la limite la plus proche des tranches du barème de l'impôt sur le revenu (IV du même article).

c) Le calcul et le versement de la retenue à la source

Au terme de l'article 1671 A du CGI, la retenue à la source applicable aux traitements et salaires est calculée et versée par l'employeur au plus tard le 15 du mois suivant le trimestre civil au cours duquel a eu lieu le paiement .

Chaque employeur applique ainsi le tarif correspondant à la durée pendant laquelle la personne concernée a travaillé pour son compte. Si le salarié n'a pas travaillé à temps plein ou n'est pas rémunéré au mois ou à la semaine, c'est le barème journalier qui est appliqué au montant de la rémunération, divisé par le nombre de jours.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 1671 A du CGI dispose que cette retenue à la source n'est ni opérée ni versée au Trésor lorsque son montant n'excède pas huit euros par mois pour deux catégories de contribuables non-résidents :

- un même salarié, pensionné ou crédirentier dans le cas de la retenue à la source prévue à l'article 182 A ou un même bénéficiaire dans le cas de la retenue à la source prévue à l'article 182 A ter (cf. infra) ;

- un même bénéficiaire des versements donnant lieu au prélèvement de la retenue à la source au titre de l'article 182 A bis ^{74 ( * )} .

d) L'imputation de la retenue à la source sur le montant d'impôt sur le revenu

La retenue à la source exercée sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des non-résidents a pour particularité d'être partiellement libératoire .

Ainsi, l'article 197 B du CGI prévoit que la retenue à la source prélevée au taux de 12 % (8 % pour les DOM) est libératoire de l'impôt sur le revenu pour la fraction n'excédant pas la limite au-delà de laquelle s'applique le taux de 20  % (14,4 % dans les DOM). Cette fraction n'est donc pas imposée au barème et la retenue n'est pas imputable.

Seule la fraction soumise à la retenue à la source au taux de 20 % (14,4 % dans les DOM) est imposée au barème progressif, dans les conditions prévues à l' article 197 A du CGI , c'est-à-dire avec application d'un taux minimum égal à 20 %. La retenue prélevée au taux de 20  % est alors déduite du montant de l'impôt ainsi déterminé.

Toutefois, le contribuable peut demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source si cette retenue excède le montant de l'impôt résultant de l'application du a de l'article 197 A du CGI (cf. supra ). L'excédent de retenue à la source remboursable est alors égal à la différence entre le montant de la retenue à la source prélevée sur la totalité des revenus de source française et le montant de l'impôt afférent à ce montant total des revenus de source française calculé dans les conditions prévues au a de l'article 197 A du CGI.

Le caractère libératoire de la retenue à la source sur les salaires versés en contrepartie de prestations artistiques (article 182 A bis du CGI) et sportives ( d du I de l'article 182 B du CGI) est lui-même spécifique à ces deux types de revenus. Pour les prestations artistiques, la retenue à la source applicable sur la fraction des salaires n'excédant pas la limite au-delà de laquelle le taux de 20 % du barème spécifique est applicable est libératoire de l'impôt sur le revenu. Pour les prestations sportives, la retenue s'impute sur le montant total de l'impôt sur le revenu établi dans les conditions prévues à l'article 197 A du CGI.

Cas-type pour un Français résidant de l'étranger dont les revenus se composent d'une pension de source française de 50 000 euros,
et de revenus fonciers français de 10 000 euros.

Calcul de la retenue à la source applicable
Limites des tranches	Taux de retenue à la source	Retenue opérée
De 0 à 14 605 euros	Taux de 0 %	0
De 14 605 à 42 370 euros	Taux de 12 %	3 331,8
Au-delà de 42 370 euros	Taux de 20 %	526,0
Total de la retenue à la source (1)		3 857,6

Calcul du montant des revenus imposables
Pension	50 000
Abattement forfaitaire de 10 % plafonné	- 3 812
Revenus fonciers nets	10 000
Revenu brut global	56 188
Fraction du revenu non soumis à l'impôt sur le revenu (retenue à la source libératoire pour les tranches à 0 et 12 %)	- 42 370
Revenu net imposable (2)	13 818

Calcul du montant de l'impôt à payer sur le revenu imposable
De 0 à 27 519 euros	Taux de 20 %	2 763,6
Déduction de la tranche de la retenue à la source à 20 %		- 526,0
Impôt net à payer (3)		2 237,6
Impôt total à payer (= 1 + 3)		6 095,4 euros

* Les limites des tranches sont celles qui sont applicables aux revenus réalisés ou perçus en 2018.

Source : Anne Genetet, Fiscalité des Français de l'étranger : quelle imposition de vos revenus français cette année ?, 2019

Le montant total de l'impôt sur le revenu est égal à la somme du montant de la retenue à la source (3 857,6 euros) et de l'impôt net à payer (2 237,6 euros), soit 6 095,4 euros .

3. La retenue à la source applicable aux revenus tirés de l'actionnariat salarié

L'article 182 A ter du CGI énonce les règles relatives au champ d'application et au calcul de la retenue à la source applicable aux gains issus de l'actionnariat salarié et réalisés par des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France.

Les avantages soumis aux dispositions de l'article 182 A ter
du code général des impôts

- la différence entre la valeur réelle de l'action à la date de levée d'une option et le prix de souscription ou d'achat de cette action (I de l'article 80 bis du CGI) ;

- l'avantage résultant de la différence entre le prix d'acquisition des actions offertes et la valeur réelle de l'action, si ce prix est inférieur à 95 % de la moyenne des cours ou du cours moyen d'achat (II de l'article 80 bis du CGI) ;

- l'avantage salarial correspondant à la valeur, à date d'acquisition, des actions attribuées gratuitement (I de l'article 80 quaterdecies du CGI) ;

- les gains nets de cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (II de l'article 163 bis G du CGI) ;

- les avantages salariés résultant de l'attribution de titres à des conditions préférentielles, notamment d'options sur titres ou d'attributions d'actions gratuites lorsque celles-ci ne répondent pas aux conditions respectivement prévues aux articles L. 225-177 à L. 225-186 et L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce. La retenue à la source est alors due lors de la souscription ou de l'acquisition des titres (2 du I de l'article 182 A ter du CGI).

Conformément au II et au III de l'article 182 A ter du CGI, la base et le calcul de la retenue à la source se déterminent de la façon suivante :

- si le gain est issu de la cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE) et qu'il bénéficie du régime prévu au I de l'article 163 bis G, la base de la retenue à la source est constituée par ce gain net. Le taux de retenue à la source est alors de 12,8 % si ce gain est réalisé par une personne exerçant son activité dans la société dans laquelle elle a bénéficié de l'attribution de ces bons depuis au moins trois ans à la date de la cession et de 30 % dans le cas contraire ;

- pour toutes les autres situations, la base de la retenue à la source est constituée par le montant net des avantages accordés, déterminé conformément aux règles de droit commun applicables aux traitements et salaires, à l'exclusion de celles qui prévoient la déduction des frais professionnels réels. La retenue à la source est alors calculée conformément au III de l'article 182 A du CGI et régularisée dans les conditions mentionnées aux articles 197 A (taux minimal d'imposition) et 197 B (imputation de la retenue à la source sur l'impôt sur le revenu) du code général des impôts.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2019

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 ^{75 ( * )} rapproche, à compter des revenus perçus ou réalisés au 1 ^er janvier 2020 , sauf exception, le régime d'imposition des salaires, traitements, pensions et rentes viagères à titre gratuits de source française des non-résidents au régime applicable aux résidents.

1. La modification du taux minimum d'imposition pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2018

Le 3 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 modifie les taux minimum d'imposition inscrits au a de l'article 197 A du CGI.

Taux minimum d'imposition prévus à l'article 197 A du CGI

	Revenus perçus avant le 1 ^er janvier 2018	À compter des revenus perçus ou réalisés à partir du 1 ^er janvier 2018
Fraction du revenu net imposable inférieure ou égale à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l'IR	20 % (14,4 % ^2 )	20 % (14,4 % ^2 )
Fraction supérieure à la limite supérieure de la deuxième tranche ^(1) du barème de l'IR	20 % (14,4 % ^2 )	30 % (20 % ^2 )

⁽¹⁾ 27 519 euros pour l'impôt perçu sur les revenus 2018

⁽²⁾ Taux applicable pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : commission des finances du Sénat

L'exception à l'application de ce taux minimum d'imposition, prévue au a de l'article 197 A du CGI, est maintenue. Si le contribuable justifie que le taux moyen résultant de l'application du barème progressif à l'ensemble de ses revenus , qu'ils soient de source française ou étrangère (« revenu-monde »), serait inférieur à ce taux minimum , c'est ce taux moyen inférieur qui est appliqué à ses revenus de source française.

Par ailleurs, le b de l'article 197 A prévoit que les pensions alimentaires prévues au 2 du II de l'article 156 du CGI, par dérogation à l'article 164 A, puissent être déduites lors du calcul du taux moyen applicable à l'ensemble des revenus mondiaux . Deux conditions sont toutefois posées par cet alinéa : ces pensions doivent être imposables en France et elles ne peuvent pas avoir déjà donné lieu à un avantage fiscal dans l'État de résidence.

Contrairement aux dispositions suivantes, le A du II de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 prévoit que cette hausse des taux minimum d'imposition entre en vigueur à compter des revenus perçus ou réalisés au 1 ^er janvier 2018 .

2. La modification de la retenue à la source sur les traitements, pensions, salaires et rentes viagères à titre gratuit de source française applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2020

a) La base et le barème de la retenue à la source

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a modifié, à compter des revenus perçus ou réalisés au 1 ^er janvier 2020 , le II et le III de l'article 182 A du CGI.

Le champ d'application de la retenue à la source, prévu au II de l'article 182 A, portera sur le montant net imposable à l'impôt sur le revenu des sommes versées et des avantages accordés, déterminé conformément aux dispositions de l'article 204 F du CGI ^{76 ( * )} . C'est le même mode de calcul qui est retenu pour la définition des revenus imposables à l'impôt sur le revenu pour les résidents .

Au terme du III de l'article 182 du CGI, le taux prévu à l'article 204 H sera utilisé pour calculer la retenue à la source. Les modalités de définition du tarif spécifique à la retenue à la source ont donc été supprimées. Concrètement, c'est la grille de taux par défaut du prélèvement à la source prévue à l'article 204 H pour les résidents qui sera ainsi appliquée .

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a néanmoins prévu le maintien du régime spécifique de retenue à la source défini à l'article 182 bis du CGI pour les salaires versés en contrepartie des sommes artistiques . Le taux de la retenue est ainsi de 15 % et son caractère est libératoire pour la fraction des sommes n'excédant pas un montant annuel de 43 047 euros pour les revenus perçus ou réalisés en 2019. Ce montant sera révisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

b) La modification du caractère libératoire de la retenue à la source

L'article 13 de la loi de finances pour 2019 a supprimé le caractère partiellement libératoire de la retenue à la source prévu à l'article 197 B du CGI , pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2020.

Cependant, les non-résidents conservent la possibilité de demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source, lorsque la totalité de cette retenue excède le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions du a de l'article 197 A du CGI à la totalité de ses revenus (cf. supra ).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel a été inséré à la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Frédéric Petit, sous-amendé par le Gouvernement et adopté avec un avis favorable de la commission des finances.

A. LE DÉCALAGE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU MODE DE CALCUL DE LA RETENUE À LA SOURCE

1. L'application d'un régime transitoire pour les revenus réalisés ou perçus entre le 1 ^er janvier 2020 et le 1 ^er janvier 2023

a) Le maintien, à titre transitoire, pour les revenus salariaux et assimilés perçus en 2020, 2021 et 2022, de la base et du barème actuellement en vigueur pour la retenue spécifique

Le 1 du II du présent article abroge le 1 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 ^{77 ( * )} , qui modifiait l'article 182 A du CGI à compter du 1 ^er janvier 2020. Il vise ainsi à empêcher l'entrée en vigueur de plusieurs des modifications induites par l'article 13 de la loi de finances pour 2019, de telle sorte que le précédent mode de calcul de la retenue à la source - tant pour la détermination de l'assiette que pour l'application des taux de retenue à la source - continue à s'appliquer pour les revenus réalisés ou perçus à compter du 1 ^er janvier 2020 .

Ainsi, pour les revenus 2020, le tarif de la retenue serait le suivant :

Tarif de retenue à la source applicable pour les revenus réalisés ou perçus à compter du 1 ^er janvier 2020

(en euros et en pourcentage)

Fraction des sommes soumises à retenue	Taux
Inférieure à 14 988 euros De 14 988 à 43 477 euros Supérieure à 43 477 euros	0 % 12 % 20 %

Source : commission des finances du Sénat

b) Le report d'un an de la suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source pour les revenus salariaux et assimilés, ainsi que pour les revenus issus de l'actionnariat salarié

Le 2 du II du présent article, inséré à l'initiative du Gouvernement, reporte l'application des 2, 4 et 5 du I de l'article 13 de la loi de finances pour 2019 ^{78 ( * )} aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2021.

La suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source , prévue à l'article 197 B du CGI est donc reportée d'un an , tout comme l'application du nouveau plafond de 43 047 euros pour l'imputation de la retenue à la source sur l'imposition des salaires versés en contrepartie de prestations artistiques (article 182 bis du CGI).

Afin de ne pas pénaliser les contribuables, la modification du c du 1 du IV de l'article 1417 du CGI est également reportée d'un an. En effet, sans ce décalage, le montant des revenus pris en compte pour bénéficier de diverses réductions d'impôts locaux ne prendrait plus en compte le montant des revenus soumis à la retenue à la source.

2. La modification du régime applicable aux non-résidents à compter des revenus réalisés ou perçus au 1 ^er janvier 2023

Par ailleurs, le présent article opère des changements dans le régime élaboré dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019.

a) L'application du régime de droit commun du prélèvement à la source pour les salaires et pensions

(1) La suppression de la retenue à la source spécifique pour les revenus de source française des non-résidents

Tout d'abord, le 1 du I du présent article prévoit l'abrogation, à compter du 1 ^er janvier 2023, de l'article 182 A du code général des impôts , ce qui revient à supprimer le dispositif de retenue spécifique applicable aux non-résidents. Par conséquent, le 4 du I supprime la mention de l'article 182 A à l'article 204 D, qui liste les revenus qui ne sont pas soumis au prélèvement à la source prévu à l'article 204 A du CGI.

Ainsi, le présent article prévoit que les revenus des non-résidents soient imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun . En pratique, l'administration fiscale calculera, pour chaque contribuable, un taux personnalisé de prélèvement à la source, sur la base des revenus et de l'impôt établis pour les années 2021 et 2022.

Mise en oeuvre du prélèvement à la source pour les non-résidents

	1 ^er janvier - 31 août 2023	1 ^er septembre- 31 décembre 2023
Revenus imposés	Revenus 2023
Calcul du taux du PAS*

* Les données ici considérées sont l'impôt sur le revenu et le total des revenus relevant du prélèvement à la source.

Source : commission des finances du Sénat

Le dispositif initial prévoyait une abrogation de l'article 182 A du CGI à compter des revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2022. Un sous-amendement du Gouvernement a néanmoins reporté d'un an supplémentaire l'entrée en vigueur de la réforme, pour tenir compte des modalités d'établissements du taux personnalisé de prélèvement à la source , qui nécessitent de disposer du revenu imposable et de l'impôt acquitté en N-2 .

En effet, la suppression du caractère libératoire de la retenue à la source à compter des revenus réalisés ou perçus au 1 ^er janvier 2021 se traduira par une harmonisation de l'assiette des revenus imposables entre les résidents et les non-résidents. Elle permettra ainsi à l'administration fiscale de définir le montant des revenus de source française imposables en 2021, ainsi que l'impôt sur le revenu correspondant, et donc in fine de calculer le taux de prélèvement personnalisé qui s'appliquera au contribuable non-résident entre le 1 ^er janvier et le 31 août 2023 .

Deux options seront dès lors envisageables pour les non-résidents :

- s'ils choisissent de déclarer uniquement leurs revenus de source française, leur taux d'imposition ne pourra être inférieur au taux minimum défini à l'article 197 A. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le taux personnalisé de prélèvement à la source tiendra compte de ce taux minimum ;

- s'ils choisissent de déclarer leurs revenus mondiaux (revenus de source française ou étrangère), et que le taux moyen résultant de l'application du barème de droit commun à l'ensemble de ces revenus est inférieur au taux minimum, c'est ce taux moyen qui s'appliquera à leurs revenus de source française .

Les non-résidents seront donc incités à déclarer des revenus mondiaux pour bénéficier d'un taux moyen inférieur au taux minimum.

(2) Les coordinations nécessaires à la mise en oeuvre du prélèvement à la source

Le 3 et le 4 du présent article opèrent plusieurs coordinations , tirant les conséquences de l'abrogation de l'article 182 A à compter du 1 ^er janvier 2023.

Le 3 du I du présent article supprime la mention de l'article  182  A au d du I de l'article 182 B. Il était en effet prévu que la retenue à la source applicable aux sommes versées en rémunération d'une prestation sportive fournie ou utilisée en France conserve son caractère spécifique, en dépit de l'article 182 A. Son abrogation rend caduque cette précision.

Le 4 du I du présent article supprime la mention de l'article 182 A à l'article 193 du CGI, qui liste les retenues à la source, prélèvements et crédits d'impôts pouvant être déduits de l'impôt brut pour déterminer l'impôt dû par le contribuable. En effet, à compter du 1 ^er janvier 2023, la retenue à la source s'imputera sur l'impôt sur le revenu dû dans les conditions de droit commun, définies au 3 de l'article 204 A .

Le 4 du I du présent article supprime également la mention de l'article 182 A à l'article 197 B du CGI, dans sa version issue de la loi de finances pour 2019, au terme duquel le contribuable peut demander le remboursement de l'excédent de retenue à la source lorsque son montant excède celui de l'impôt qui résulterait de l'application du a de l'article 197 A. L'application d'un taux personnalisé de prélèvement à la source rend inutile cette précision.

Par ailleurs, le a du 5 du I supprime la référence à l'article 182 A du CGI dans l'article 1671 A, du fait de son abrogation. En effet, les bénéficiaires de salaires, traitements et pensions seront désormais imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun, qui ne prévoient pas de seuil minimal de recouvrement.

Les b et c du 5 du I tirent les conséquences de cette abrogation en prévoyant que seuls les bénéficiaires des versements donnant lieu aux retenues prévues aux articles 182 A bis (prestations artistiques), 182 B (prestations sportives ^{79 ( * )} ) et 182 A ter (actionnariat salarié) seront éligibles au seuil de non-recouvrement prévu par l'article 1671 A, à savoir huit euros par mois.

b) Le maintien d'une retenue à la source spécifique pour les revenus issus de l'actionnariat salarié

Le 2 du I du présent article modifie les règles régissant le calcul de la retenue à la source applicable aux revenus issus de l'actionnariat salarié . En effet, le 2 du III de l'article 182 ter ne trouvera plus à s'appliquer du fait de l'abrogation de l'article 182 A, auquel il fait référence.

En pratique, le présent article prévoit le maintien d'une retenue à la source spécifique pour les revenus issus de l'actionnariat salarié, mais modifie l'assiette et le taux applicables pour cette retenue .

Ainsi, afin de conserver une harmonisation entre la détermination de la retenue à la source pour les revenus issus de l'actionnariat salarié et pour les revenus issus de salaires, traitement ou pensions, le 2 du I du présent article précise que la retenue sera calculée par application du taux proportionnel fixé dans les conditions du a et d du 1 du III de l'article 204 H (taux neutre du prélèvement à la source).

La détermination de l'assiette de la retenue à la source, définie au 2 du II de l'article 182 ter , est également modifiée puisque ne sont plus exclus de la détermination du montant net les frais professionnels réels mais les frais professionnels . Cette modification est destinée à harmoniser le calcul de cette retenue à la source avec les conditions applicables dans le cas du prélèvement à la source .

En effet, selon l'article 204 F du CGI, l'assiette de la retenue à la source est constituée du montant net imposable à l'impôt sur le revenu avant application du 3 de l'article 83 du CGI, qui prévoit que le montant net du revenu imposable est déterminé en déduisant les frais professionnels du montant brut des sommes payées et des avantages accordés. La déduction est calculée forfaitairement et fixée à 10 % du revenu brut après défalcation des cotisations, contributions et intérêts divers. Les contribuables peuvent également, par l'intermédiaire d'une déclaration spécifique, déclarer leurs frais professionnels réels.

À l'instar de celles introduites par le 1 du I du présent article, ces modifications s'appliqueraient, d'après le III du présent article, aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2023 .

3. Le refus d'étendre le bénéfice du mécanisme de la décote aux non-résidents

Un sous-amendement du Gouvernement a supprimé l'alinéa 9 de l'amendement initial déposé par notre collègue député Frédéric Petit. Celui-ci prévoyait d'étendre le bénéfice du mécanisme de la décote, prévu au a du 4 de l'article 197 du CGI, aux personnes percevant des revenus de source française mais n'ayant pas leur domicile fiscal en France. La décote aurait ainsi été appliquée à la cotisation d'impôt brut due par les non-résidents.

Le Gouvernement souhaite en effet attendre les conclusions du rapport demandé au IV du présent article pour se prononcer sur l'extension du mécanisme de la décote.

B. LA REMISE D'UN RAPPORT AU 1 ^ER JUIN 2020

Le IV du présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement un rapport relatif à la fiscalité des revenus de source française des personnes n'ayant pas leur domicile fiscal en France .

Ce rapport, qui devra être remis avant le 1 ^er juin 2020, devra servir de base à une modification éventuellement plus pérenne des dispositions ayant trait à l'imposition des revenus de source française des non-résidents. Il devra inclure une étude d'impact des évolutions récentes sur les non-résidents ainsi que sur les recettes de l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN REPORT INÉVITABLE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA SUPPRESSION DU CARACTÈRE LIBÉRATOIRE DE LA RETENUE SPÉCIFIQUE

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 ^{80 ( * )} , votre commission des finances avait mis en garde le Gouvernement contre des effets de bord et distorsions d'autant plus prévisibles que la réforme, introduite par voie d'amendement, ne se fondait sur aucune évaluation préalable ^{81 ( * )} .

Il est regrettable que le Gouvernement n'ait pas davantage tenu compte des réserves exprimées par votre commission des finances : les derniers mois ont vu se lever une véritable opposition contre l'entrée en vigueur de cette réforme , les conséquences de son adoption n'ayant pas été correctement anticipées.

La suppression du caractère partiellement libératoire de la retenue à la source spécifique ne pouvait manquer, en effet, de pénaliser grandement les non-résidents n'ayant aucune charge de famille ou les jeunes travailleurs transfrontaliers .

En effet, pour tous les non-résidents déclarant uniquement des revenus de source française , la suppression du caractère libératoire de la retenue - qui sera effective au 1 ^er janvier 2021 - entraîne automatiquement une augmentation considérable du revenu imposable , et donc de l'impôt exigible , comme en atteste le cas-type ici reproduit.

Cas-type pour un Français résidant de l'étranger dont les revenus se composent d'une pension de source française de 50 000 euros,
et de revenus fonciers français de 10 000 euros.

Calcul de la retenue à la source applicable
Limites des tranches			Taux de retenue à la source		Retenue opérée
De 0 à 14 839 euros			Taux de 0 %		0
De 14 839 à 43 047 euros			Taux de 12 %		3384,96
Au-delà de 43 047 euros			Taux de 20 %		390,6
Total de la retenue à la source (1)					3775,56
Calcul du montant des revenus imposable
		2020			2021*
Pension		50 000			50 000
Abattement forfaitaire de 10 % plafonné		- 3 812			- 3 812
Revenus fonciers nets		10 000			10 000
Revenu brut global		56 188			56 188
Fraction du revenu non soumis à l'impôt sur le revenu (retenue à la source libératoire pour les tranches à 0 et 12 %)		- 43 047			Pas applicable
Revenu net imposable (2)		13 141			56 188
* si la réforme entre en vigueur
Calcul du montant de l'impôt à payer
				2020		2021
De 0 à 27 519 euros	Taux de 20 %			2 628,20		5 503,8
Au-delà de 27 519 euros	Taux de 30 %					8 600,7
Imputation de la retenue
Déduction de la tranche de la retenue à la source à 20 %				- 390,60
Déduction de l'ensemble de la retenue à la source						- 3 775,56
Impôt net à payer (3)				1 867,60		10 328,94
Impôt total à payer (= 1 + 3)				5 643,16		14 104,50 ^82 ( * )

Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport d'Anne Genetet, Fiscalité des Français de l'étranger : quelle imposition de vos revenus français cette année ?, 2019

Dès lors, le moratoire proposé par le présent article s'avérait d'autant plus indispensable que le présent article ne revient pas sur la hausse du taux minimum d'imposition opérée en loi de finances pour 2019 et que le Sénat avait refusée .

B. LE MAINTIEN DE LA HAUSSE DU TAUX MINIMUM D'IMPOSITION : UN CHOIX PRÉJUDICIABLE AUX NON-RÉSIDENTS DISPOSANT DE FAIBLES REVENUS

Votre rapporteur général regrette que le présent article ne revienne pas sur la hausse du taux minimum d'imposition , passé de 20 % à 30 % pour la fraction des revenus supérieure à la deuxième tranche du barème.

Le maintien d'un taux d'imposition minimum élevé est indubitablement cohérent avec l'objectif poursuivi par la réforme, à savoir inciter les non-résidents à déclarer à l'administration fiscale française l'ensemble de leurs revenus, qu'ils soient de source française ou étrangère . Concrètement, plus le taux minimum sera élevé, plus il se révèlera avantageux pour les contribuables de demander l'application du barème de l'impôt sur le revenu à l'ensemble de leurs revenus, pour bénéficier d'un taux moyen potentiellement inférieur au taux minimum.

Cependant, comme votre rapporteur général l'avait déjà relevé dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2019, la hausse du taux minimum constitue une mesure fortement préjudiciable aux non-résidents ayant de faibles revenus et, en particulier, ceux ne disposant pas de revenus de source étrangère leur permettant de demander l'application d'un taux moyen inférieur à leur « revenu-monde ».

Pour ces derniers, il demeure en outre particulièrement difficile de prouver l'absence de revenus de source étrangère et, partant, de demander l'application de ce taux moyen.

En tout état de cause, les effets de cette hausse ne se feront pleinement sentir qu'à compter de 2021 , avec l'augmentation du revenu imposable découlant de la suppression du caractère libératoire de la retenue à la source . Les années 2021 et 2022, avant que les non-résidents ne soient imposés selon les modalités de prélèvement à la source de droit commun, seront des années de transition extrêmement désavantageuses. Dans le cas type d'un retraité non-résident dont les revenus se composent d'une pension de 50 000 euros et de revenus fonciers de 10 000 euros, tous deux de source française, l'impôt dû passera de 5 643 euros à 14 104 euros, soit une progression de plus de 150 % ^{83 ( * )} . D'inférieur de 50,5 % au montant de la retenue à la source, le montant d'impôt net à payer en plus sera 2,7 fois plus élevé que le total de la retenue à la source, astreignant ce contribuable à un effort de trésorerie considérable.

Le présent article se contente pourtant de repousser d'un an les effets de la réforme, sans en corriger réellement ni la portée ni les conséquences . C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement FINC.4 afin de revenir au taux minimum de 20 % à compter des revenus réalisés ou perçus en 2019 .

C. LA REMISE D'UN RAPPORT EN 2020 : UN EFFET D'ANNONCE PLUS QU'UNE VÉRITABLE AVANCÉE

Votre rapporteur général regrette vivement que, cette année encore, la réforme de l'imposition des non-résidents prenne la forme d'un amendement parlementaire , inséré dans le projet de loi de finances.

En effet, étant donné le nombre de contribuables concernés - environ 30 000, soit 0,6 % des contribuables - et l'impact considérable des mesures envisagées, il eut été plus convenable de soumettre au vote des parlementaires un projet d'article assorti d'une évaluation préalable permettant d'en mesurer les effets .

Le Gouvernement, visiblement conscient des limites de la méthode employée et désireux d'en pallier les carences, s'est engagé à remettre au Parlement un rapport relatif à la fiscalité appliquée aux revenus de source française des contribuables domiciliés hors de France. S'il convient de saluer cette démarche, votre rapporteur général demeure néanmoins circonspect quant aux informations qui pourront réellement être données à la représentation nationale .

En effet, à l'heure actuelle, l'administration fiscale ne dispose que du montant des revenus de source française déclarés par les non-résidents, et non de leurs « revenus-monde » ; il ne lui est donc pas possible d'établir l'impact global de la réforme, tant sur la fiscalité des non-résidents que sur les recettes de l'État .

Il ne fait cependant aucun doute que l'application du prélèvement à la source de droit commun pour les non-résidents constitue une mesure très défavorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 nonies (nouveau)
(Art. 199 terdecies-0 A du code général des impôts)

Prorogation d'une année du taux renforcé
de la réduction d'impôt « Madelin »

. Commentaire : le présent article vise à proroger d'un an le taux bonifié de la réduction d'impôt « Madelin » dont l'application est aujourd'hui limitée aux versements effectués jusqu'au 31 décembre 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

Le dispositif « Madelin », créé en 1994 ^{84 ( * )} et codifié à l'article 199 terdecies -0 A du code général des impôts, ouvre droit à une réduction d'impôt sur le revenu en cas de souscription au capital de certaines petites et moyennes entreprises (PME).

Pour être éligible au dispositif, le contribuable doit investir au sein d'une société remplissant les différentes conditions prévues au 1 bis de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2017, au premier rang desquelles figurent :

- une condition de taille : l'entreprise doit répondre à la définition européenne des PME ^{85 ( * )} ;

- une condition de maturité : l'entreprise ne doit pas avoir encore effectué de vente commerciale, exercer ses activités sur un marché depuis moins de sept ans après sa première vente commerciale ou avoir besoin d'un investissement initial qui, en vue d'intégrer un nouveau marché géographique ou de produits, est supérieur à 50 % de son chiffre d'affaires annuel moyen des cinq dernières années ;

- une condition d'activité : l'entreprise doit exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier, des activités de promotion immobilière et des activités immobilières.

Le taux de la réduction d'impôt est de 18 %. Il s'applique aux versements effectués au titre de la souscription en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des entreprises entrant dans le champ d'application du dispositif.

En cas d'investissement direct ou réalisé par l'intermédiaire d'une société holding, les versements sont retenus dans la limite annuelle de 50 000 euros pour une personne seule et de 100 000 euros pour des contribuables mariés soumis à imposition commune.

En cas d'investissement indirect via un fonds d'investissement de proximité (FIP) ou un fonds commun de placement dans l'innovation (FCPI), ces limites annuelles sont ramenées à respectivement 12 000 euros et 24 000 euros . L'actif de ces fonds fiscaux doit être constitué pour 70 % au moins d'investissements réalisés dans des PME innovantes ^{86 ( * )} de moins de dix ans (FCPI) ou des PME régionales ^{87 ( * )} de moins de sept ans (FIP).

Des dispositifs spécifiques pour les investissements réalisés
dans les entreprises solidaires, en Corse et en outre-mer

1) Entreprises solidaires :

L'article 199 terdecies -0 AA du code général des impôts étend le dispositif « Madelin » aux investissements réalisés dans les entreprises solidaires , qui bénéficient notamment d'une dérogation à la condition de maturité et à l'exclusion des activités financières et immobilières.

2) « FIP Corse » :

Selon les dispositions du VI ter de l'article 199 terdecies-0 A du même code, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 38 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse.

3) « FIP outre-mer » :

Selon les dispositions du VI ter A de l'article 199 terdecies-0 A du même code, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 38 % des souscriptions de FIP dont l'actif est constitué pour 70 % au moins de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés outre-mer et dans les secteurs retenus pour l'application de la réduction d'impôt dite « Girardin » industriel prévue au I de l'article 199 undecies B du même code.

Si le taux de l'avantage fiscal est en principe de 18 %, un taux bonifié de 25 % est prévu pour les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2019, afin de contrebalancer la disparition de la réduction d'impôt « ISF-PME ». Ce taux bonifié, initialement applicable aux seuls versements effectués en 2018, a été prolongé d'un an dans le cadre de la loi de finances pour 2019 ^{88 ( * )} .

Son entrée en vigueur est néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne.

L'avantage fiscal « Madelin » fait partie de ceux dont le cumul ne peut aboutir à une réduction d'impôt supérieure à 10 000 euros (article 200-0 A du code général des impôts). L'éventuel excédent peut toutefois être reporté sur l'impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu'à la cinquième année inclusivement .

D'après le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances, le coût total du dispositif est évalué à 123 millions d'euros en 2019 , dont :

- 50 millions d'euros au titre de l'investissement direct ;

- 31 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FCPI ;

- 15 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP généralistes ;

- 21 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises corses ;

- 6 millions d'euros au titre de la souscription de parts de FIP investis dans les entreprises d'outre-mer.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-Noël Barrot, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, propose de proroger d'un an le taux bonifié de 25 % , qui resterait applicable jusqu'au 31 décembre 2020.

Comme l'an passé, le taux bonifié ne s'appliquerait toutefois qu'aux versements effectués « à compter d'une date fixée par décret, qui ne peut être postérieure de plus de deux mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer la disposition lui ayant été notifiée comme étant conforme au droit de l'Union européenne ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans un contexte marqué par l'extinction de la réduction d'impôt « ISF-PME » dans le cadre de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), votre rapporteur général a soutenu le renforcement temporaire du dispositif « Madelin », afin de ne pas fragiliser l'industrie française du capital-risque.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé , l'application de ce taux bonifié était néanmoins subordonnée à la réponse de la Commission européenne permettant de considérer le dispositif « Madelin » comme étant conforme au droit de l'Union européenne .

En effet, cette réduction d'impôt n'avait jamais été notifiée à la Commission européenne, en dépit des demandes répétées en ce sens de la commission des finances du Sénat ^{89 ( * )} .

Cette décision n'étant toujours pas intervenue, aucun versement n'a pu à ce jour bénéficier du taux bonifié.

Dès lors, loin d'encourager les redevables à utiliser la réduction d'impôt « Madelin », le taux bonifié transitoire a au contraire suscité des comportements attentistes de la part des redevables , qui ont préféré reporter leurs investissements, ainsi que cela a été souligné dans le cadre du rapport d'évaluation de la transformation de l'ISF en IFI ^{90 ( * )} .

Les données relatives aux levées de fonds des FCPI et des FIP sont de ce point de vue révélatrices : alors que la collecte au titre de la réduction d'impôt « Madelin » était en augmentation tendancielle au cours des derniers exercices, celle-ci a fortement chuté en 2018 (- 29 %).

Levées de fonds des FCPI et des FIP créés en année N-1 et N

(en millions d'euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Évolution 2017-2018
Au titre du « Madelin »	363	378	416	451	502	355	- 147
Au titre de l'« ISF-PME »	336	395	445	516	581	0	- 581
Total	699	773	861	967	1083	355	- 728

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données transmises par France Invest)

Interrogé sur l'absence de décision de la Commission européenne, le Gouvernement a indiqué que certains éléments du dispositif « Madelin » devraient être adaptés par amendement dans le cadre de la seconde partie du présent projet de loi de finances, afin de le rendre pleinement compatible avec les règles européennes en matière d'aides d'État . Seraient notamment concernés les taux bonifiés dont bénéficient les investissements réalisés en Corse et outre-mer, ainsi que certaines dérogations prévues pour les investissements solidaires.

Le présent article relève également de la seconde partie , dès lors qu'il modifie le traitement fiscal des versements effectués en 2020, avec un effet sur le solde de l'État à compter de 2021.

Aussi, votre rapporteur général propose de supprimer le présent article , dont les dispositions pourront éventuellement être reprises en seconde partie. Un amendement FINC.5 est adopté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE additionnel après l'article 2 nonies
(Art. 790 B du code général des impôts)

Augmentation du taux de l'abattement applicable aux
donations vers les petits-enfants

. Commentaire : le présent article vise à porter de 31 865 euros à 70 000 euros le montant de l'abattement sur les donations vers les petits-enfants.

I. LE DROIT EXISTANT

Les transmissions à titre gratuit dont le montant dépasse un certain seuil font l'objet d'une taxation au bénéfice de l'État, selon un barème progressif défini à l'article 777 du code général des impôts dépendant du lien de parenté entre le donateur ou le défunt et le donataire ou l'héritier.

Concernant les donations, un abattement spécifique à celles consenties entre grands-parents et petits-enfants est applicable . Ainsi, l'article 790 B dispose que « pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement de 31 865 € sur la part de chacun des petits-enfants » ^{91 ( * )} . Cet abattement est renouvelable tous les quinze ans, compte tenu du délai de rappel fiscal des donations antérieures (article 784 du code général des impôts).

Le coût de cet abattement au titre de l'année 2019 était estimé l'an dernier à 190 millions d'euros ^{92 ( * )} mais n'a pas été chiffré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

L'abattement est cumulable avec l'exonération des dons familiaux de sommes d'argent consentis en pleine propriété , dont le montant s'élève également à 31 865 euros, renouvelable tous les quinze ans (article 790 G du code général des impôts).

Ainsi, en cumulant l'abattement spécifique aux petits-enfants de 31 865 euros et l'exonération des dons familiaux de même montant, deux grands-parents de 75 ans peuvent d'ores et déjà donner tous les quinze ans à chacun de leurs quatre petits-enfants jusqu'à 2 * (31 865 + 31 865) = 127 460 euros en franchise totale d'impôt, soit 509 840 euros au total.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu de l'amendement FINC.6 du rapporteur général, porte de 31 865 euros à 70 000 euros le montant de l'abattement spécifique aux donations vers les petits-enfants.

Directement inspiré d'un rapport sur la « rente immobilière » daté de novembre 2017 ^{93 ( * )} , il reprend un dispositif adopté par le Sénat lors de l'examen, en première lecture, de la proposition de loi visant à adapter la fiscalité de la succession et de la donation aux enjeux démographiques, sociétaux et économiques du XXIe siècle.

Dans un contexte de forte hausse des prix des logements et d'allongement de la durée des études, la solidarité familiale doit permettre d'aider les jeunes à financer leurs études et à se constituer un premier apport pour devenir propriétaire. L'héritage intervenant désormais à un âge trop tardif - 50 ans en moyenne - pour jouer ce rôle, il apparaît nécessaire d' encourager fiscalement les donations vers les petits-enfants .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 3
(art. 4 B du code général des impôts)

Domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier les critères de domiciliation fiscale afin qu'y soient inclus de droit les dirigeants d'entreprises dont le siège social est situé en France et dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 250 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOMICILIATION FISCALE DÉTERMINE LES MODALITÉS D'IMPOSITION DES PERSONNES PERCEVANT DES REVENUS DE SOURCE FRANÇAISE

1. Obligation fiscale « illimitée » ou « restreinte »

Notre système fiscal est fondé sur le principe de territorialité . Ainsi, l'article 4 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les personnes fiscalement domiciliées en France sont soumises à l'impôt sur le revenu sur l'ensemble de leurs revenus, que ceux-ci soient de source étrangère ou française (obligation fiscale illimitée). A contrario , selon le deuxième alinéa du même article, celles dont le domicile fiscal n'est pas situé en France, les « non-résidents », ne sont passibles de cet impôt que sur leurs revenus de source française ^{94 ( * )} (obligation fiscale restreinte).

Si l'assiette des revenus pris en compte diffère entre résidents et non-résidents, c'est également le cas de leurs modalités d'imposition. Les résidents relèvent du barème énoncé à l'article 197 du CGI, tandis que les non-résidents se voient appliquer un taux minimum d'imposition, prévu à l'article 197 A du CGI, ainsi qu'une retenue à la source sur le revenu, dont le caractère est partiellement libératoire de l'impôt sur le revenu (articles 182 A et 197 B du CGI).

2. L'appréciation de la domiciliation fiscale

a) Les critères juridiques

L'article 4 B du CGI énonce trois critères, alternatifs, permettant de déterminer si un individu est fiscalement domicilié en France. Pour cela, cette personne doit :

a. avoir en France son foyer ou son lieu de séjour principal ;

b. exercer en France une activité professionnelle , salariée ou non, sauf à justifier que cette activité est exercée à titre accessoire ;

c. avoir en France le centre de ses intérêts économiques .

Ces conditions, d'abord issues de la jurisprudence du Conseil d'État, sont par ailleurs conformes aux critères retenus par l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) dans ses modèles de convention fiscale concernant le revenu et la fortune. Dans ces derniers, l'article 4 définit la notion de « résident d'un État » en s'appuyant d'abord sur le critère du foyer d'habitation permanent, puis sur l'intensité des liens personnels et économiques et, enfin, sur la détermination du lieu de séjour habituel ^{95 ( * )} .

b) Les précisions de la jurisprudence

La jurisprudence administrative, et notamment celle du Conseil d'État, a précédé et précisé les critères énoncés à l'article 4 B du CGI.

(1) Critères d'ordre personnel

Le foyer s'entend comme le lieu d'habitation habituel , à la condition que cette résidence en France ait un caractère permanent . Pour que ce critère soit satisfait, il importe peu que le contribuable ait séjourné ailleurs temporairement ou y ait même passé la plus grande partie de l'année ; le fait que la famille du contribuable continue d'y habiter normalement suffit à considérer ce lieu d'habitation comme un foyer ^{96 ( * )} .

La condition de séjour principal est réputée remplie quand le contribuable y est présent à titre principal, plus de six mois au cours d'une année donnée ^{97 ( * )} et ce quel que soit le type de logement (location, chambre d'hôtel, logement mis à disposition à titre gratuit, etc .) ^{98 ( * )} ou le lieu de séjour de la famille ^{99 ( * )} . Ce seuil de six mois n'est pas impératif, le Conseil d'État ayant déjà accepté de s'en écarter si d'autres circonstances montraient que le contribuable disposait bien en France de son lieu de séjour principal ^{100 ( * )} .

(2) Critères d'ordre professionnel

L'appréciation de l'exercice d'une activité professionnelle en France varie selon la situation du contribuable. Ainsi, les salariés sont réputés avoir leur domicile fiscal dans le pays où ils exercent régulièrement leur activité. Pour les indépendants, l'administration et la justice s'appuient sur un faisceau d'indices (établissement stable en France, point d'attache fixe, majorité des profits tirés de l'établissement stable) ^{101 ( * )} . Enfin, pour les mandataires sociaux, si la société dispose de son siège social ou de son siège effectif de direction en France, alors leur mandat est présumé s'exercer en France (cf. infra ).

Pour déterminer si cette activité professionnelle est exercée à « titre principal » en France , la doctrine retient moins le niveau des revenus que le temps effectif qui y est consacré . C'est seulement si ce dernier ne peut être évalué qu'est considérée comme activité principale celle qui procure la plus grande part des revenus mondiaux.

(3) Critères d'ordre économique

Les intérêts économiques sont extrêmement divers et couvrent, par exemple, les opérations d'investissement, le siège des activités professionnelles procurant la majorité des revenus, le siège de l'administration des biens, etc . Dans le cas où le contribuable exercerait de multiples activités et bénéficierait de plusieurs sources de revenus, le centre de ses intérêts économiques correspond au pays d'où la personne intéressée tire la majeure partie de ses revenus ^{102 ( * )} .

c) Les conséquences de la domiciliation fiscale française

Un dirigeant d'entreprise domicilié fiscalement en France est soumis à une obligation fiscale illimitée : l'ensemble de ses revenus d'activité et de patrimoine est soumis au régime fiscal français (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière, impôts fonciers, droits de succession, contribution à l'audiovisuel public). À titre d'exemple, cela signifie que le dirigeant d'entreprise se voit appliquer l'IFI sur l'ensemble de son patrimoine, que ses biens soient situés en France ou à l'étranger (article 964 du code général des impôts), et qu'il doit payer des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) sur l'ensemble des actifs qui lui ont été transmis, y compris ceux situés à l'étranger.

Or, les conventions fiscales internationales couvrent plus fréquemment l'impôt sur le revenu que l'imposition du patrimoine . En effet, à ce jour, seules 56 conventions fiscales sont applicables à l'IFI et n'y sont pas inclus des pays tels que la Belgique ou la Chine. La doctrine administrative précise toutefois que les principes guidant l'interprétation des dispositions des conventions fiscales utilisées en matière d'impôt de solidarité sur la fortune s'appliquent également en matière d'IFI ^{103 ( * )} . La protection conventionnelle est encore plus faible pour les DMTG ^{104 ( * )} .

Un dirigeant d'entreprise dont le domicile fiscal n'est pas situé en France n'y est imposable qu'au titre de ses revenus de source française et sur les biens détenus en France . Sa rémunération fera l'objet d'une retenue à la source dont le montant est défini par l'application du barème de l'article 182 A du CGI, ainsi que d'une imposition aux taux minimums prévus à l'article 197 A du CGI.

Tarif de la retenue à la source prévue à l'article 182 A du CGI applicable en 2019

Année 2019	Limites des tranches selon la période à laquelle se rapportent les paiements
Taux applicables (en %)	Année (en euros)	Trimestre (en euros)	Mois (en euros)	Semaine (en euros)	Jour ou fraction de jour (en euros)
0 % en-deçà de	14 839	3 710	1 237	285	48
12 % ^(1) de	14 839	3 710	1 237	285	48
à	43 047	10 762	3 587	828	138
20 % ^(1) au-delà de	43 047	10 762	3 587	828	138

⁽¹⁾ Respectivement 8 % et 14,4 % pour les revenus ayant leur source dans les départements d'outre-mer.

Source : bulletin officiel des finances publiques

Cette retenue à la source n'est pas libératoire de l'impôt sur le revenu pour la fraction des revenus supérieure à 43 047 euros, soit le seuil au-delà duquel s'applique le taux de retenue à la source de 20 % (article 197 B du CGI). Cette fraction est alors imposée au barème progressif de l'impôt sur le revenu, avec application d'un taux minimum de 20 % pour le revenu imposable inférieur à 27 519 euros et de 30 % au-delà (article 197 A du CGI).

Pour ses revenus autres que de source française, c'est le régime fiscal du pays de résidence du dirigeant d'entreprise qui s'applique. Il n'est pas imposé sur ses revenus de source étrangère en France.

B. L'INCIDENCE DES CONVENTIONS FISCALES INTERNATIONALES

Si la domiciliation fiscale en France implique une obligation fiscale illimitée, cette dernière peut être partiellement remise en cause par les conventions fiscales bilatérales , le droit international prévalant en effet sur la loi nationale ordinaire ^{105 ( * )} . Afin d'éviter les phénomènes de double-imposition, ces conventions fiscales fixent les règles régissant la répartition de l'imposition des revenus ou des capitaux et peuvent ainsi déroger aux dispositions inscrites en droit français.

Par exemple, au profit de la France et conformément à l'article 4 bis du CGI, sont passibles de l'impôt sur le revenu les personnes de nationalité française ou étrangère, ayant ou non leur domicile fiscal en France et percevant des bénéfices ou revenus dont l'imposition a été attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions.

Sont de même passibles d'impôt sur le revenu , au terme de l'article 165 bis du CGI, tous revenus dont l'imposition est attribuée à la France au titre de ces mêmes conventions . En revanche, si l'application d'une convention fiscale aboutit à qualifier de non-résident une personne qui aurait pu, au regard des critères de l'article 4 B du CGI, disposer de son domicile fiscal en France, la convention prime sur le droit français . Ce contribuable est alors considéré comme un non-résident et n'est pas soumis à une obligation fiscale illimitée. Cette dernière est également mise en échec si une convention fiscale conduit à exclure du champ d'application de l'article 4 A du CGI certains revenus, même si ce revenu est perçu par une personne fiscalement domiciliée en France.

En cas de conflit, ce sont généralement les critères d'ordre personnel, puis économique, qui sont pris en compte pour apprécier la localisation du domicile fiscal d'un individu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à étendre par défaut le critère de l'activité professionnelle aux dirigeants des grandes entreprises françaises

Le présent article propose en effet de modifier , pour la première fois depuis l'entrée en vigueur de l'article 2 de la loi n° 76-1234 du 29 décembre 1976 modifiant les règles de territorialité et les conditions d'imposition des Français de l'étranger ainsi que des autres personnes non-domiciliées en France, les critères permettant de savoir si une personne dispose ou non de son domicile fiscal en France .

Le b du 1 de l'article 4 B du code général des impôts est ainsi complété d'une disposition prévoyant que les dirigeants des grandes entreprises françaises sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France . Ainsi, ce nouveau critère « fonction » serait suffisant pour déterminer la domiciliation fiscale d'un dirigeant d'entreprise, peu importe l'importance de cette activité, et ce même s'il exerce une partie de son activité à l'étranger ou s'il détient plusieurs mandats sociaux.

Quant au champ d'application de cet article, sont concernés les dirigeants des entreprises qui satisfont à deux conditions :

- disposer de leur siège social en France .

- réaliser en France un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros . Pour les entreprises qui en contrôlent d'autres dans les conditions définies à l'article L. 233-16106 ( * ) du code de commerce, ce seuil d'un milliard d'euros correspond à la somme de leur chiffre d'affaires et de celui des entreprises qu'elles contrôlent. Ce seuil d'un milliard d'euros figure déjà dans plusieurs dispositifs du code général des impôts, par exemple pour déterminer le montant minimal du dernier acompte versé au titre de l'impôt sur les sociétés (article 1668 du CGI), le montant du versement anticipé au titre de la contribution exceptionnelle ^{107 ( * )} (article 1668 B du CGI) ou encore le montant de l'intérêt de retard (article 1731 A du CGI).

Aux termes du troisième alinéa du présent article, les dirigeants des grandes entreprises s'entendent comme le président du conseil d'administration, le directeur général, les directeurs généraux délégués, le président du conseil de surveillance, le président et les membres du directoire, les gérants et autres dirigeants avec des fonctions analogues .

Personnes susceptibles d'être concernées par la modification
du critère de domiciliation fiscale

- les gérants, minoritaires ou majoritaires, dans les sociétés en nom collectif, les sociétés en commandite par actions et les sociétés à responsabilité limitée ;

- le président du conseil d'administration, le directeur général et les directeurs généraux délégués dans les sociétés anonymes « monistes » ;

- le président du conseil de surveillance, le président et les membres du directoire, le directeur général unique (ou le cas échéant les directeurs généraux) dans les sociétés anonymes ayant opté pour le système dualiste d'administration ;

- le président, les directeurs généraux délégués auxquels les statuts ont conféré ce pouvoir dans les sociétés par actions simplifiées ;

- les autres dirigeants ayant des fonctions analogues soumis au régime fiscal des salariés dans les autres sociétés ou établissements à forme particulière.

Source : évaluation préalable du présent article

Cette mesure s'appliquera aux revenus perçus à compter du 1 ^er janvier 2019 et déclarés en 2020. Elle n'aura d'effet, pour les personnes concernées, que sous réserve des conventions fiscales internationales en vigueur .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Six amendements identiques , déposés par des députés des groupes Socialistes et apparentés, Modem, la France insoumise, la Gauche démocrate et républicaine et la République en marche ont été adoptés à l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du rapporteur général de la commission des finances et du Gouvernement.

Ces amendements abaissent le seuil du chiffre d'affaires des entreprises dont les dirigeants sont concernés par le dispositif proposé au présent article d'un milliard d'euros à 250 millions d'euros . Ce seuil est également utilisé comme seuil de référence dans le code général des impôts pour la détermination du montant du dernier acompte, de l'intérêt de retard et du versement anticipé de la contribution exceptionnelle (cf. supra ), ainsi que pour l'aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés des grandes entreprises, prévu à l'article 11 du présent projet de loi.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT D'ADAPTER LE DROIT AUX ÉVOLUTIONS ÉCONOMIQUES ET JURIDIQUES

1. S'adapter aux transformations du monde économique

Dans l'évaluation préalable du présent article, le Gouvernement justifie la nécessité de légiférer par les évolutions constatées dans le monde économique. Les dirigeants de grandes entreprises mondialisées peuvent ainsi être titulaires de plusieurs mandats sociaux, dans plusieurs pays . Il devient alors d'autant plus difficile d'apprécier le lieu d'exercice de l'activité principale que la dématérialisation des procédures et des tâches rend moins contraignante la présence sur un lieu donné.

Afin de pallier les défauts des critères traditionnels, le Gouvernement estime que le critère de l'activité professionnelle doit être complété, en intégrant les clarifications issues de la jurisprudence administrative.

2. Se rapprocher de la jurisprudence

Dans son arrêt dit « USG France » ^{108 ( * )} , le Conseil d'État a validé la condamnation de l'entreprise mise en cause au motif qu'elle n'avait pas opéré de retenue à la source sur la rémunération versée à son président directeur général (PDG), domicilié au Luxembourg. Considérant qu' il était effectivement le dirigeant d'USG France et qu'il exerçait donc un mandat social en France , le Conseil d'État a ainsi jugé que cette rémunération constituait bien un revenu de source française versé en contrepartie d'une activité professionnelle exercée en France. Partant, le mandataire social d'une entreprise dont le siège social est situé en France doit normalement être considéré comme exerçant son activité en France.

Pour les titulaires de mandats sociaux de plusieurs sociétés dont les sièges sociaux ou sièges de direction effective sont situés dans plusieurs pays , la justice administrative tient compte, pour définir le centre des intérêts économiques, des circonstances particulières à chaque situation, des conditions effectives d'exercice de l'activité, ainsi que des liens entre ces mandats sociaux . Dans son arrêt dit « Tedesco » ^{109 ( * )} , le Conseil d'État avait ainsi estimé que la personne dont la domiciliation fiscale était questionnée entretenait des liens plus étroits avec la France que la Belgique. Il s'était pour cela appuyé sur un faisceau d'indices qui lui avait permis d'établir que les revenus versés au défendeur par une holding de droit belge provenaient en réalité de deux sociétés françaises.

Le Gouvernement estime ainsi que la domiciliation fiscale des dirigeants d'entreprises françaises d'une certaine taille est de facto considérée comme étant située en France , en vertu des critères dégagés par la jurisprudence administrative ^{110 ( * )} . Le présent article ne viserait donc qu'à retranscrire cet état de fait dans notre droit .

B. SI L'OBJECTIF DE LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE EST LOUABLE, LE CHAMP D'APPLICATION DE CET ARTICLE EST INADAPTÉ

1. Une mesure destinée à lutter contre l'évasion fiscale des grands dirigeants...

Lors de son allocution du 10 décembre 2018, le Président de la République avait déclaré « que le Gouvernement et le Parlement dev[aient] aller plus loin pour mettre fin aux avantages indus et aux évasions fiscales. Le dirigeant d'une entreprise française doit payer ses impôts en France ». Le ministre de l'économie et des finances avait abondé en ce sens après les révélations de Libération sur la domiciliation fiscale de Carlos Ghosn aux Pays-Bas : « nous renforcerons par la loi les règles de domiciliation fiscale dans les prochains mois de façon à nous assurer que les dirigeants des grandes entreprises dont le siège social est en France payent bien leurs impôts en France » .

Cet article vise donc à inscrire dans le droit cette promesse , en s'appuyant sur la jurisprudence administrative.

2. ...mais qui ne concernerait que peu d'individus, conférant à cette mesure un caractère symbolique

Dans l'évaluation préalable du présent article, aucune donnée sur le nombre de personnes affectées par cette modification ou sur son impact budgétaire n'est disponible . Aux demandes plus précises de chiffrage de la mesure, le Gouvernement oppose le respect du secret fiscal. Peu d'entreprises étant concernées, il serait trop aisé d'identifier les dirigeants ne disposant pas de leur domicile fiscal en France.

Lors de l'examen du présent article en séance publique à l'Assemblée nationale ^{111 ( * )} , le ministre de l'action et des comptes publics, M.  Gérald Darmanin, a toutefois déclaré que le seuil d'un milliard d'euros pourrait concerner 233 entreprises, en prenant en compte les groupes, soit de 440 à 450 personnes. Parmi elles, la plupart serait d'ores et déjà fiscalement domiciliée en France ou assujetties à l'application d'une convention fiscale bilatérale. Le ministre a estimé que s i une petite partie des dirigeants ne disposait pas de son domicile fiscal en France, cette fraction demeurait « non-négligeable » . Il a également ajouté que l' abaissement du seuil à 250 millions d'euros conduirait à inclure 765 entreprises, soit environ 1 500 dirigeants .

Votre rapporteur général considère toutefois que ces chiffres sont à prendre avec prudence . En effet, cela voudrait dire qu'il n'y aurait que deux dirigeants par entreprise, ce qui n'est pas le cas pour la plupart d'entre elles. En outre, quel que soit le nombre de dirigeants, seule une petite partie d'entre eux seraient concernés, après retranchement de ceux qui disposent déjà de leur domicile fiscal en France et de ceux qui sont couverts par une convention fiscale internationale.

3. Une mesure à l'impact limité mais au périmètre inadapté

Si le but de cette mesure peut être soutenu, le dispositif proposé par le Gouvernement crée un certain nombre de difficultés . La domiciliation fiscale n'opérant par exemple aucune discrimination entre impôt sur le revenu et impôts sur le patrimoine, il s'agit là d'un vrai risque pour l'attractivité de nos entreprises et leur capacité à attirer et fidéliser les talents. Dans son actuelle rédaction, cet article va à l'encontre de tous les discours du Gouvernement et du Président de la République sur la nécessité de renforcer l'attractivité de notre territoire . Alors que le Royaume-Uni s'apprête à sortir de l'Union européenne et que nombre d'entreprises s'interrogent sur la pertinence de disposer d'un siège social dans un État membre de l'Union, l'article tel qu'il est proposé constitue un inconvénient majeur dans la compétition que se livrent les pays membres pour attirer ces nouveaux sièges sociaux .

a) Sur son champ d'application

Le premier point d'alerte concerne le champ d'application de l'article 3 . Tel qu'il a été adopté à l'Assemblée nationale, il inclut les personnes exerçant, au sein des entreprises concernées, des fonctions non-exécutives . Or, ces fonctions ne sont pas toujours rémunérées et sont parfois exercées à titre accessoire par les personnes concernées . Les inclure d'office dans le champ du b de l'article 4 B du code général des impôts contredirait l'objectif même du Gouvernement : inscrire dans le droit les principes énoncés par la jurisprudence administrative. Cette dernière tient en effet compte des critères de temps effectif consacré à une activité et, de manière secondaire, de la rémunération.

Par conséquent, afin d'éviter de nuire outre-mesure à l'attractivité de nos entreprises et de créer des conflits juridiques inutiles, votre commission a adopté l' amendement FINC.7 visant à réduire le champ d'application du présent article aux seuls dirigeants exerçant des fonctions exécutives . Cela couvrirait ainsi le président du directoire, le directeur général, le directeur général unique, ainsi que les gérants dans les sociétés en commandite par action ou autres dirigeants exerçant des fonctions analogues.

b) Sur son entrée en vigueur

Tel que l'article est présenté, le nouveau critère de domiciliation fiscale et, partant l'obligation fiscale illimitée qui en découle, entrerait en vigueur sur les revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2019 . Si la « petite rétroactivité » est communément acceptée pour l'impôt sur le revenu, la qualification de résident fiscal français emporte avec elle l'application de l'ensemble des impôts et taxes français au titre de la totalité des revenus perçus en France ou à l'étranger, y compris donc sur des donations ou des successions .

Votre rapporteur général considère qu' il serait dommageable et injuste d'imposer les dirigeants d'entreprise sur des décisions prises bien avant que les pleines conséquences de ce nouveau critère soient envisagées . En effet, chaque donation ou succession constitue un fait générateur particulier pour l'application des règles d'imposition. Ne pas tenir compte de ce principe poserait un sérieux problème de garantie des droits pour les personnes concernées. Dans sa décision du 9 décembre 2016 ^{112 ( * )} , qui portait sur l'imposition des donations et des successions, le Conseil constitutionnel avait ainsi émis une réserve d'interprétation en considérant que « les dispositions contestées ne sauraient, sans porter atteinte aux situations légalement acquises, avoir pour objet ou pour effet de conduire à appliquer des règles d'assiette ou de liquidation autres que celles qui étaient applicables à la date de chaque fait générateur d'imposition » .

C'est pourquoi votre commission a adopté l' amendement FINC.8 afin que cet article s'applique aux successions ouvertes et aux donations consenties à compter de la date de publication de la présente loi , ainsi qu'au titre de l'impôt sur la fortune immobilière dû à compter du 1 ^er janvier 2020 et aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1 ^er janvier 2020.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4
(Article 200 quater du code général des impôts)

Mise sous condition de ressources du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

. Commentaire : le présent article instaure une prime, versée par l'Agence nationale de l'habitat, au titre des dépenses de rénovation énergétique des logements engagées à compter du 1 ^er janvier 2020 pour les ménages aux revenus modestes et très modestes ; il proroge le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) jusqu'au 31 décembre 2020 pour les ménages aux revenus dits « intermédiaires » (excluant du bénéfice du crédit d'impôt les ménages des 9 ^ème et 10 ^ème déciles), tout en modifiant le champ des dépenses éligibles et en instaurant un barème forfaitaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) , qui a succédé le 1 ^er septembre 2014 au crédit d'impôt en faveur du développement durable (CIDD), a pour objectif de soutenir les travaux de rénovation énergétique des logements privés .

Codifié à l'article 200 quater du code général des impôts (CGI), il permet aux contribuables, sous certaines conditions, de bénéficier d'une réduction de leur montant d'impôt sur le revenu ou d'un remboursement au titre des dépenses qu'ils effectuent pour l'amélioration de la qualité énergétique de leur logement .

Alors qu'en France 27 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) et 45 % de la consommation finale d'énergie sont dus au manque de performance énergétique du bâtiment ^{113 ( * )} , cette dépense fiscale entend subventionner massivement la rénovation énergétique du parc de logements existants .

Le CITE poursuit également d'autres objectifs : soutien au secteur de la rénovation thermique des bâtiments et des énergies renouvelables , développement de l'emploi local non délocalisable, structuration de filières vertes innovantes produisant des équipements à haute performance énergétique, réduction de la facture énergétique des ménages, en particulier celle des ménages modestes en situation de précarité énergétique , etc.

Ce dispositif, qui a fait l'objet de multiples ajustements lors des exercices budgétaires précédents, a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2019 par l'article 182 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

A. LE CITE, UN INSTRUMENT FISCAL AU RÔLE MAJEUR DANS LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS

1. Les conditions d'application et les dépenses éligibles au CITE

Le CITE bénéficie aux contribuables domiciliés en France pour la réalisation de dépenses visant à l'amélioration de la performance énergétique des logements dont ils sont propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit et qu'ils affectent à leur habitation principale . Seuls les logements achevés depuis plus de deux ans sont éligibles.

Le 1 de l'article 200 quater du code général des impôts (CGI) dresse la liste des dépenses éligibles au CITE ^{114 ( * )} . Le tableau ci-après synthétise le champ des dépenses payées en 2019 éligibles au CITE.

La main d'oeuvre correspondant à la pose des équipements, matériaux et appareils est en principe exclue de la base du crédit d'impôt. Néanmoins, à compter du 1 ^er janvier 2019, les dépenses payées au titre de la pose des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou au titre de la dépose d'une cuve à fioul sont éligibles au CITE sous condition de ressources ^{115 ( * )} .

Le décret n° 2019-88 du 11 février 2019 ^{116 ( * )} est venu préciser les plafonds de ressources applicables ^{117 ( * )} , correspondent au revenu fiscal de référence au titre de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense.

Champ de dépenses et conditions d'éligibilité au CITE

	Taux applicable	Conditions (plafond, mise sous condition de ressources)
Chaudières à très haute performance énergétique, à l'exception de celles utilisant le fioul comme source d'énergie	30 %	Dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté à - 3 350 euros ^118 ( * )
Dépose d'une cuve à fioul	50 %	* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret
Appareil de régulation de chauffage	30 %
Chaudières à micro-cogénération gaz d'une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement	30 %	Dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté à - 3 350 euros ^119 ( * )
Appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans les copropriétés	30 %
Matériaux de calorifugeage de tout ou partie d'une installation de production ou de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire	30 %
Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable	30 %	- Dans la limite d'un plafond de dépenses par mètre carré de capteurs solaires pour les équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire utilisant l'énergie solaire thermique, fixé par arrêté * Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret
Systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou à partir de la biomasse	30 %	* Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret
Pompes à chaleur, autres que air/ air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire	30 %	- Pour les dépenses payées au titre de l'acquisition et de la pose de pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire, dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté * Les dépenses de pose sont éligibles si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret
Pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques	30 %
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération	30 %
Droits et frais de raccordement à un réseau de chaleur pour la seule part représentative du coût des équipements éligibles au crédit d'impôt	30 %
Système de charge pour véhicule électrique	30 %
Diagnostic de performance, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire	30 %
Audit énergétique  comprenant des propositions de travaux dont au moins une permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire	30 %
Isolation thermique
Matériaux d'isolation thermique des parois vitrées ^120 ( * )	15 %	à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage ; dans la limite d'un plafond de dépenses fixé par arrêté à 670 euros ^121 ( * )
Matériaux d'isolation thermique des parois opaques (et pose)	30 %	dans la limite d'un plafond de dépenses par mètre carré, fixé par arrêté
Équipements spécifiques aux départements et régions d'outre-mer
Équipements de raccordement à un réseau de froid d'origine renouvelable ou de récupération	30 %
Droits et frais de raccordement à un réseau de froid pour la seule part représentative du coût des équipements éligibles au crédit d'impôt	30 %
Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires	30 %
Équipements permettant d'optimiser la ventilation naturelle	30 %

Source : commission des finances du Sénat

En outre, un critère d'éco-conditionnalité a été mis en place à partir du 1 ^er janvier 2015 : pour être éligibles au dispositif fiscal, certaines catégories de travaux ^{122 ( * )} doivent être réalisées par une entreprise « reconnue garante de l'environnement » (RGE), c'est-à-dire répondant à des critères précis de qualification et possédant un signe de qualité délivré par un organisme accrédité de qualification ou de certification ayant conclu une convention avec l'État.

2. Un crédit d'impôt dont le coût avait quasiment doublé depuis 2014, mais qui diminue en 2019 à la suite de recentrages récemment opérés

Le montant des dépenses ouvrant droit au CITE ne peut excéder, au titre d'une période de cinq années consécutives pour un même logement, un plafond de 8 000 euros pour une personne seule ou 16 000 euros pour un couple soumis à imposition commune . Ces deux montants sont majorés de 400 euros par personne à charge ^{123 ( * )} .

À noter par ailleurs que les travaux éligibles au CITE bénéficient d'un régime de TVA au taux réduit de 5,5 % .

La dépense associée au CITE a connu une évolution contrastée depuis sa mise en place .

Si les réformes réalisées en 2009 et en 2013 avaient réduit l'assiette des dépenses éligibles et eu pour conséquence de faire baisser le coût budgétaire du crédit d'impôt, les modifications apportées par la loi de finances pour 2015, en particulier la mise en place d'un taux unique à 30 %, ont provoqué, au contraire, un quasi-doublement de la dépense fiscale : celle-ci est passée de 900 millions d'euros en 2015 à 1,67 milliard d'euros en 2016.

Pour l'année 2018, la dépense fiscale, qui correspond aux travaux réalisés en 2017, s'élève à 1,948 milliard d'euros , soit un niveau sans précédent pour ce dispositif .

La réduction du champ du CITE votée dans le cadre de la loi de finances pour 2018 (exclusion des volets isolants et des portes donnant sur l'extérieur, maintien pour six mois seulement et à un taux de 15 % des parois vitrées en remplacement de parois en simple vitrage) a permis de réduire le montant de la dépense fiscale , puisque celle-ci est désormais estimée à 1,135 milliard d'euros pour l'année 2019 (travaux de l'année 2018) par le tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020.

Il devrait continuer à se réduire en 2020 pour atteindre 1,1 milliard d'euros (travaux de 2019, tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020).

Évolution du coût du CITE de 2008 à 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires (N.B : pour 2019 et 2020, il s'agit de prévisions)

B. LE PROGRAMME « HABITER MIEUX » PROPOSE DES AIDES À LA RÉALISATION DE TRAVAUX DE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE

Dans le cadre des missions qui lui sont confiées par l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), établissement public administratif, peut attribuer des aides participant à la réalisation de travaux de rénovation énergétique afin de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés, de participer à la lutte contre l'habitat indigne et à l'amélioration des structures d'hébergement.

L'Agence est chargée de réaliser 50 % de l'objectif fixé par le gouvernement de 150 000 logements occupés par des ménages aux revenus modestes et très modestes rénovés par an, soit 75 000 logements ^{124 ( * )} .

Elle pilote le programme « Habiter mieux », créé en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), qui permet d'accorder des aides à la réalisation de travaux de rénovation énergétique, en particulier aux propriétaires occupants ^{125 ( * )} .

Fondé sur une convention conclue entre l'État et l'ANAH le 14 juillet 2010, ce programme répond à trois priorités : l'accompagnement social des plus défavorisés, les enjeux de rénovation du parc de logements privés et les engagements pris par la France en matière de baisse de consommation d'énergie et de transition énergétique.

Ces aides sont accordées sous conditions de ressources : l'Agence applique deux types de plafonds de ressources, fixés par voie réglementaire et revalorisés chaque année ^{126 ( * )} .

Plafonds de ressources applicables à partir du 1 ^er janvier 2019
pour les aides aux ménages dont les revenus sont très modestes

(en euros)

Nombre de personnes au sein du foyer	Ile-de-France	Autres régions
1	20 470	14 790
2	30 044	21 630
3	36 080	26 013
4	42 128	30 389
5	48 198	34 784
Majoration par personne supplémentaire	+ 6 059	+ 4 385

Source : commission des finances

Plafonds de ressources applicables à partir du 1 ^er janvier 2019
pour les aides aux ménages dont les revenus sont modestes

(en euros)

Nombre de personnes au sein du foyer	Ile-de-France	Autres régions
1	24 918	18 960
2	36 572	27 729
3	43 924	33 346
4	51 289	38 958
5	58 674	44 592
Majoration par personne supplémentaire	+ 7 377	+ 5 617

Source : commission des finances

Les aides accordées dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont évolué au 1 ^er janvier 2018 afin de répondre aux objectifs du Gouvernement fixés dans le Plan Climat et dans le Plan Rénovation Énergétique des Bâtiments (PREB) - cf. infra .

1. L'offre « Habiter mieux sérénité »

L'offre « Habiter mieux sérénité » propose un accompagnement-conseil ^{127 ( * )} et une aide financière visant à réaliser un bouquet de travaux de rénovation énergétique pouvant apporter un gain énergétique d'au moins 25 % .

Le taux et le plafond de subvention varie en fonction des ressources du ménage :

- pour les ménages aux ressources très modestes, l'aide est de 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 10 000 euros ;

- pour les ménages aux ressources modestes, l'aide est de 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 7 000 euros.

Cette aide peut être complétée d'une prime représentant 10 % du montant des travaux, dont le plafond s'élève à 2 000 euros pour les ménages aux ressources très modestes et à 1 600 euros pour les ménages aux ressources modestes.

Exemple de l'aide accordée par l'ANAH pour des travaux d'un montant total de 17 000 euros, en fonction des ressources du ménage

(en euros)

Revenus	Aide aux travaux	Prime	Total aide	Part de l'aide dans le montant total des travaux
Ressources modestes	5 950	1 600	7 550	45 %
Ressources très modestes	8 500	1 700	10 200	60 %

Source : commission des finances

2. L'offre « Habiter mieux agilité »

Créée en 2018, l'offre « Habiliter mieux agilité » est destinée aux propriétaires occupants de maison individuelles réalisant l'un des trois types de travaux suivants : changement de chaudière ou de mode de chauffage, isolation des murs extérieurs et/ou intérieurs, isolation des combles aménagés et aménageables. Pour cette offre, l'accompagnement des ménages par un opérateur-conseil est facultatif.

D'après la direction générale de l'ANAH, entendue par la commission des finances du Sénat à l'occasion de la remise d'une enquête de la cour des comptes, cette offre « vise à permettre à des ménages en difficulté ou dans une situation d'urgence de s'engager dans un programme de travaux « à la carte », puis d'aller progressivement vers un confort thermique, jusqu'à atteindre le plafond de travaux définitifs auquel ils peuvent prétendre » ^{128 ( * )} .

Le taux et le plafond de subvention varie en fonction des ressources du ménage :

- pour les ménages aux ressources très modestes, l'aide est de 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 4 000 euros ;

- pour les ménages aux ressources modestes, l'aide est de 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d'un plafond de 2 800 euros.

Pour le changement de chaudière ou le remplacement de système de chauffage par une chaudière à gaz, le plafond de travaux est de 2 400 euros.

Il s'agit d'une offre simplifiée, sans obligation de gain énergétique minimal, qui peut être complémentaire d'autres offres de financement puisqu'elle ne subventionne qu'un poste de travaux . D'après l'ANAH, cette offre, notamment destinée au secteur hors opération programmée (« diffus »), doit permettre aux propriétaires de s'engager dans un parcours de rénovation par étape .

3. L'offre « Habiter mieux copropriété »

L 'ANAH propose enfin une aide collective pour financer les travaux de rénovation énergétique des copropriétés fragiles, pouvant s'élever jusqu'à 5 250 euros par logement.

C. DES OBJECTIFS CLIMATIQUES AMBITIEUX RÉCEMMENT RENFORCÉS QUE LES DISPOSITIFS NE PERMETTRONT PAS D'ATTEINDRE EN L'ÉTAT ACTUEL

1. Des objectifs en matière de rénovation énergétique des logements ambitieux

Par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte d'août 2015 ^{129 ( * )} , la France s'est engagée à :

- réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % d'ici 2030 et de 75 % d'ici 2050 par rapport au niveau de 1990 ;

- diminuer sa consommation énergétique finale de 20 % d'ici 2030 et de 50 % d'ici 2050 par rapport à 2012 ;

- rénover 500 000 logements par an.

Le projet de loi relatif à l'énergie et au climat, adopté définitivement à l'Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et au Sénat le 26 septembre 2019, poursuit des objectifs encore plus ambitieux, fixant un objectif de neutralité carbone en 2050.

L'un des axes du « Plan climat » présenté le 6 juillet 2017 par le ministre de la transition écologique et solidaire prévoit notamment de « faire de la rénovation thermique une priorité nationale » et d'éradiquer la précarité énergétique dans les dix prochaines années, en faisant disparaître les « passoires thermiques ».

Le plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB), présenté le 26 avril 2018 par les ministères de la transition écologique et solidaire et de la cohésion des territoires, entend massifier et accélérer la rénovation énergétique des bâtiments . Il y est ainsi affirmé que « la politique de rénovation énergétique des bâtiments s'inscrit dans la politique énergétique et climatique de la France » et qu'elle « poursuit un objectif social de lutte contre la précarité énergétique ».

Pour ce faire, la politique de rénovation énergétique doit poursuivre deux objectifs prioritaires :

- la diminution de 15 % de la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 (objectif climatique) ;

- la rénovation de 1,5 million de logements énergivores habités par des ménages propriétaires à faible revenus dans les dix ans , soit 150 000 par an (objectif social), dont 50 % au titre des objectifs fixés à l'ANAH.

Décomposition de l'objectif de rénovation de 500 000 logements par an
fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte

Source : plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB)

2. Un bilan positif s'agissant des aides de l'ANAH

Dans une enquête remise à la commission des finances du Sénat ^{130 ( * )} , la Cour des comptes a souligné les résultats encourageants du programme « Habiter mieux » de l'ANAH.

Comme l'a indiqué Philippe Dallier ^{131 ( * )} , ce programme « a rempli son objectif social , en permettant d'aider les ménages modestes, et même principalement les ménages très modestes, à rénover leurs logements ». En effet, sur les 162 282 logements rénovés concernant des propriétaires occupants entre 2012 et 2016, 83 % appartenaient à des ménages « très modestes » et 17 % à des ménages « modestes ».

En outre, le programme a atteint son objectif écologique : alors que le gain énergétique attendu devait être de 30 % en moyenne, il aura finalement été de 42 % en 2015 et de 43 % en 2016.

L'ANAH indique qu'en 2019, l'objectif de 75 000 logements rénovés énergétiquement devrait pour la première fois être atteint, voire dépassé.

D'après le rapport d'activité de l'année pour l'année 2018, l'amélioration de l'habitat privé incluant des travaux de lutte contre la précarité énergétique a représenté 75 % des aides aux travaux en 2018, soit environ 527,1 millions d'euros ^{132 ( * )} .

Bilan du programme « Habiter mieux » s'agissant des propriétaires occupants (2018)

	Nombre de logements aidés	Montant des aides (millions d'euros)	Aide moyenne par logement (euros)
Habiter mieux sérénité	42 060	384,8	9 150
Habiter mieux agilité	9 047 ^133 ( * )	29,2	3 223
Total	51 107	414	8 101

Source : rapport d'activité 2018 de l'ANAH

Évolution du nombre de logements rénovés et du montant des aides versées dans le cadre du programme « Habiter mieux » de l'ANAH

(en nombre et en millions d'euros)

Source : rapport d'activité 2018 de l'ANAH

3. Le CITE, une dépense fiscale aux résultats en demi-teinte

De nombreux rapports ont démontré ces dernières années les résultats en demi-teinte du principal instrument fiscal à disposition des ménages souhaitant engager des travaux de rénovation énergétique de leur logement.

De manière générale, la Cour des comptes a ainsi noté, dans une enquête réalisée pour la commission des finances du Sénat en 2016 ^{134 ( * )} , que le CITE et d'autres instruments concourant aux mêmes objectifs ^{135 ( * )} « sont finalement peu performants d'un point de vue énergétique car ils ne prennent pas en compte la qualité énergétique globale du logement ».

Dans leur évaluation des « aides à la rénovation énergétique des logements privés» ^{136 ( * )} , comprenant le CITE, conduite en 2017 dans le cadre d'une revue de dépenses, l'Inspection des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) soulignent que ces dispositifs sont peu efficaces au regard de leur objectif énergétique et de l'effort financier consenti.

Pour y remédier, les auteurs du rapport préconisaient notamment « de réduire le taux du CITE à 20 %, de relever le plafond afin de mieux prendre en compte le coût des travaux de rénovation global ».

Dans un récent rapport portant sur les dépenses fiscales en faveur du logement ^{137 ( * )} , la Cour des comptes indique que la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a relevé en 2018 que le CITE ne « permettait pas d'atteindre les objectifs prévus en termes de rénovation énergétique malgré un coût de 7,5 milliards d'euros entre 2012 et 2019 ».

Il est également avancé que la dépense fiscale serait concentrée sur les déciles de ménages les plus aisés (d'après le PREB, 50 % de la dépense fiscale est concentrée sur le premier quintile de revenus) et bénéficierait surtout aux propriétaires occupants (94 %), de maisons individuelles (88 %).

En outre, le dispositif ne tenait pas compte de l'efficacité des différents types d'équipements bénéficiant du crédit d'impôt - ce n'est que récemment qu'ont été apportés au dispositif des taux différenciés (15 %, 30 % voire 50 %), des plafonnements et des mises sous condition de ressources.

Enfin, le CITE présente l'inconvénient intrinsèque d'être versé l'année suivant l'engagement des dépenses de rénovation énergétique, ce qui nécessite une avance de trésorerie parfois conséquente de la part des ménages et peut constituer un frein aux travaux, en particulier pour les ménages aux revenus modestes.

Au total, en dépit des recentrages du périmètre des dépenses entrant dans le champ du CITE récemment opérés, le principal outil fiscal à disposition des ménages engageant des travaux de rénovation énergétique est apparu insuffisant pour le Gouvernement dans sa forme actuelle pour atteindre les objectifs fixés .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE PRIME DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE SOUS CONDITIONS DE RESSOURCES, RÉSERVÉE AUX MÉNAGES MODESTES EN 2020

Le II du présent article prévoit la création d'une prime de transition énergétique destinée à financer, sous conditions de ressources, des travaux et dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements réalisés à compter de 2020 .

La dernière phrase du premier alinéa du II précise que les conditions et caractéristiques d'attribution de la prime seront définies par voie réglementaire . Il est néanmoins précisé que les caractéristiques et conditions d'octroi de cette prime ne peuvent être moins favorables que celles régissant le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans sa rédaction proposée par le présent article applicable jusqu'au 31 décembre 2020.

Le présent article prévoit ensuite les modalités de versement de la prime créée :

- l'attribution de la prime pour le compte de l'État est confiée à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), dans des conditions et suivant des modalités qui seront également définies par voie réglementaire (deuxième alinéa du II) ;

- aux termes du troisième alinéa du II, l'ANAH peut , dans des conditions définies par décret, habiliter des mandataires proposant aux bénéficiaires de cette prime « un accès simplifié à cette dernière » ;

Enfin, le quatrième alinéa du II prévoit un régime de sanctions :

- l'ANAH pourra prononcer des sanctions pécuniaires à l'encontre des bénéficiaires de la prime ou de leurs mandataires en cas de manquement aux règles applicables ;

- le montant de ces sanctions (dont les conditions sont fixées par décret) ne peut dépasser dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour des personnes morales et 50 % du montant de la prime pour les personnes physiques ;

- les personnes ou les organismes concernés seront mis en mesure de présenter leurs observations avant le prononcé des sanctions.

Cette prime s'applique aux dépenses payées à compter du 1 ^er janvier 2020 ( III du présent article).

B. UNE PROLONGATION TEMPORAIRE DU CITE POUR LES MÉNAGES AUX REVENUS INTERMÉDIAIRES EN 2020, AVANT GÉNÉRALISATION DE LA PRIME

1. Une prolongation d'un an du CITE avant le déploiement total de la prime de transition énergétique

Le présent article propose la prolongation du CITE pour une année supplémentaire pour les dépenses payées à compter du 1 ^er janvier 2020 ( III du présent article), tout en prévoyant plusieurs aménagements importants au dispositif tel qu'il existe actuellement :

- d'une part, s'agissant du champ de dépenses éligibles au CITE ;

- d'autre part, s'agissant du champ des bénéficiaires du CITE : le présent article propose une mise sous conditions de ressources du crédit d'impôt, dont ne pourraient dès lors plus bénéficier que les ménages dont les ressources sont supérieures au plafond permettant de bénéficier de la prime de transition énergétique créée ; 20 % des ménages, appartenant aux deux derniers déciles de revenus seraient par ailleurs exclus du bénéfice du CITE .

Cette prolongation doit permettre d'assurer la transition entre le CITE et le nouveau système de prime , notamment afin de prendre en compte les « contraintes techniques et organisationnelles de l'ANAH ».

2. Une modification du champ des dépenses éligibles au CITE

Le périmètre des dépenses éligibles au CITE serait substantiellement refondu aux termes du présent article.

En premier lieu, plusieurs équipements ne seraient plus éligibles au CITE pour les dépenses engagées à compter du 1 ^er janvier 2020 :

- les chaudières à très haute performance énergétique (ii du b du 1° du A du I) ;

- les matériaux de calorifugeage de tout ou partie d'une installation de production ou de distribution de chaleur ou d'eau chaude sanitaire (iv du b du 1° du A du I) ;

- les appareils de régulation de chauffage (v du b du 1° du A du I) ;

- les systèmes de fourniture d'électricité à partir de l'énergie hydraulique ou à partir de la biomasse (iii du c du 1° du A du I) ;

- le diagnostic de performance énergétique, les chaudières à micro-cogénération gaz, les appareils permettant d'individualiser les frais de chauffage ou d'eau chaude sanitaire dans les copropriétés (e du 1° du A du I) ;

- les équipements ou matériaux visant à l'optimisation de la ventilation naturelle pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte (g du 1° du A du I).

Les équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire actuellement éligible au CITE lorsqu'ils utilisent une source d'énergie renouvelable ne le seraient plus que lorsqu'ils fonctionnent au bois ou à d'autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique (ii du c du 1° du A du I) ^{138 ( * )} .

Il est précisé que pour les dépenses d'acquisition et de pose de foyers fermés et d'inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou aux biomasses, le CITE s'applique à condition que l'appareil vienne en équipement d'un foyer ouvert ou en renouvellement d'un foyer fermé ou d'un insert.

Une seule nouvelle dépense serait nouvellement intégrée dans le périmètre du CITE , celle engagée au titre de l'acquisition et de la pose d'un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux (j du 1° du A du I) . Une autre serait élargie à tout le territoire national, alors qu'elle est actuellement éligible au CITE uniquement lorsqu'elle est afférente à un immeuble situé dans un département d'outre-mer (acquisition d'équipements de raccordement et droits et frais de raccordement à un réseau de froid - iv du d du 1° du A du I ).

Enfin, s'agissant des dépenses pour lesquelles seule l'acquisition de l'équipement ou de l'appareil entrait dans le champ du CITE, le présent article propose d'étendre le périmètre du dispositif fiscal à la pose de ces mêmes équipements et appareils ^{139 ( * )} (par exemple pour les matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, ou pour le système de charge pour véhicule électrique).

Le 7° du A du I procède à des mesures de coordination au sein de l'article 200 quater du CGI s'agissant de ces évolutions de périmètre.

3. Une modification du champ des bénéficiaires du CITE

Le présent article limite le champ d'application du CITE aux seules dépenses supportées par les propriétaires des logements dans lesquels sont effectués des travaux de rénovation énergétique, proposant d'exclure les locataires ou occupants à titre gratuit actuellement mentionnés par le 1 de l'article 200 quater du code général des impôts (a du 1° du A du I) .

Le 3° du A du I du présent article restreint le champ des bénéficiaires du CITE. Ainsi, pour bénéficier du CITE au titre des dépenses engagées en 2020, les revenus du ménage doivent remplir deux conditions :

- être supérieurs aux plafonds de ressources appliqués par l'ANAH (3 ^ème et 4ème alinéa du 3° du A du I) ; sont retenus les revenus de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense (N-2) ou, lorsqu'ils sont inférieurs aux seuils appliqués par l'ANAH, ceux de la dernière année précédant le paiement de la dépense (N-1) ^{140 ( * )} ;

- être inférieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième (5 ^ème alinéa du 3° du A du I) ^{141 ( * )} ; sont retenus les revenus de l'avant-dernière année précédant celle du paiement de la dépense (N-2) ou, lorsqu'ils sont supérieurs aux seuils appliqués par l'ANAH, ceux de la dernière année précédant le paiement de la dépense (N-1) ^{142 ( * )} .

Il est à noter que les plafonds retenus correspondent à ceux mentionnés au II bis de l'article 1417 du code général des impôts, inséré par l'article 5 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, ayant permis d'identifier les 80 % de contribuables éligibles au dégrèvement de taxe d'habitation, revalorisés par le présent article afin de tenir compte de l'inflation.

Ces plafonds permettent donc d'inclure 80 % des ménages dans le champ des bénéficiaires du CITE en 2020 - et, partant, d'en exclure 20 % des ménages, appartenant aux deux derniers déciles de revenus .

Plancher et plafond de ressources ouvrant droit au CITE
pour les dépenses payées à partir du 1 ^er janvier 2020

(en euros)

	Plancher		Plafond
Nombre de personnes composant le ménage	Ile-de-France	Autres régions
1	24 918	18 960	27 706
2	36 572	27 729	44 124
3	43 924	33 346	50 281
4	51 289	38 958	56 438
5	58 674	44 592	62 595
Majoration par personne supplémentaire	+ 7 377	+ 5 617	+ 6 157

Source : commission des finances d'après le présent article

Néanmoins, le 12 ^ème alinéa du 3° du A du I du présent article prévoit expressément que ces conditions de ressources ne sont pas applicables pour les dépenses au titre de l'acquisition d'un système de charge pour véhicule électrique. Autrement dit, seuls ces équipements restent éligibles au CITE pour les ménages des deux derniers déciles de revenus.

4. Un nouveau plafonnement du CITE

Le présent article propose de définir un plafond de l'avantage fiscal dont peut bénéficier le contribuable pour les dépenses de rénovation énergétique effectuées au titre d'une période de cinq années consécutives comprises entre le 1 ^er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 (2° du A du I) . Actuellement, c'est le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt qui est plafonné.

Le montant de crédit d'impôt ne pourrait excéder au cours de cette période un plafond de 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 4 800 euros pour un couple soumis à imposition commune.

Le montant de la majoration du plafond par personne à charge serait de 400 euros.

Ces modifications ne seraient toutefois pas d'application rétroactive, et concerneraient les dépenses payées à compter du 1 ^er janvier 2020.

5. Une forfaitisation du CITE

Le 4° du A du I du présent article propose une forfaitisation du crédit d'impôt : un montant d'aide différent est prévu pour chaque équipement éligible au CITE, constituant ainsi un « barème », détaillé dans le tableau ci-dessous.

Le 5° du A du I prévoit quant à lui un barème spécifique pour les dépenses portant sur les parties communes d'un immeuble collectif . Le crédit d'impôt pour chaque dépense est détaillé dans le deuxième tableau ci-dessous, où « q » représente la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Aux termes du 6° du A du I du présent article, le montant du crédit d'impôt accordé au titre des dépenses engagées pour un logement individuel ou collectif ne peut dépasser 75 % de la dépense éligible effectivement supportée par le contribuable .

Barème applicable pour les dépenses engagées à partir du 1 ^er janvier 2020

Nature de la dépense	Montant
Matériaux d'isolation thermique des parois vitrées à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage mentionnés au 2° du b du 1	40 € / équipement
Matériaux d'isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1	15 € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables et 50 € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'extérieur, des toitures- terrasses
Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1	4 000 € pour les chaudières à alimentation automatique fonctionnant au bois ou autres biomasse 3 000 € pour les systèmes solaires combinés 3 000 € pour les chaudières à alimentation manuelle fonctionnant au bois ou autres biomasses 1 500 € pour les poêles à granulés et cuisinières à granulés 2 000 € pour les chauffe-eau solaires individuels 1 000 € pour les poêles à bûches et cuisinières à bûches 600 € pour les foyers fermés et inserts à bûches ou granulés 1 000 € pour les équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant avec des capteurs solaires hybrides thermiques et électriques à circulation de liquide
Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d'eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1	4 000 € pour les pompes à chaleur géothermiques 2 000 € pour les pompes à chaleur air/eau 400 € pour les pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1	400 €
Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1	300 €
Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1	15 € / m²
Audit énergétique mentionné au l du 1	300 €
Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1	400 €
Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1	2 000 €

Source : présent article

Barème applicable pour les dépenses engagées à partir du 1 ^er janvier 2020 lorsqu'elles portent sur les parties communes d'un immeuble collectif

Nature de la dépense	Montant
Matériaux d'isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1	15*q € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables et 50*q € / m² pour l'isolation des murs en façade ou pignon par l'extérieur, des toitures- terrasses
Équipements de chauffage ou de fourniture d'eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l'énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1	1 000 € par logement pour les chaudières fonctionnant au bois ou autres biomasses 350 € par logement pour les équipements de fourniture d'eau chaude sanitaire seule fonctionnant à l'énergie solaire thermique
Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d'eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1	1 000 € par logement pour les pompes à chaleur géothermiques et les pompes à chaleur air/eau 150 € par logement pour les pompes à chaleur dédiées à la production d'eau chaude sanitaire
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1	150 € par logement
Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1	300 €
Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1	15*q € / m²
Audit énergétique mentionné au l du 1	150 € par logement
Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1	150 € par logement
Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1	1 000 € par logement

* « q » représente la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Source : présent article

6. Interdiction de cumul du CITE et de la prime de transition énergétique

Le 8° du A du I précise que certains dispositifs fiscaux ne peuvent, pour une même dépense, être appliqués de façon cumulée avec le CITE. Il s'agit :

- du crédit d'impôt accordé au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile, à une association agréée ou à un organisme habilité ou conventionné ayant le même objet (article 166 sexdecies du CGI) ;

- d'une déduction de charge pour la détermination des revenus catégoriels ;

- de la prime de transition énergétique créée par le présent article.

Par ailleurs, le B du I de l'article insère un article 1761 bis au sein du code général des impôts précisant les sanctions applicables en cas de manquement aux dispositions interdisant le cumul des aides. Ainsi, lorsque le contribuable a bénéficié du CITE et de la prime de transition énergétique pour une même dépense, il est redevable d'une amende égale à 50 % de l'avantage fiscal indûment obtenu, sans pouvoir être inférieure à 1 500 euros.

C. DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Les dispositions de l'article 200 quater du code général des impôts, dans sa rédaction applicable aux dépenses payées en 2019 peuvent, sur demande du contribuable, s'appliquer aux dépenses payées en 2020 pour lesquelles le contribuable justifie de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2019. Le contribuable ne pourra bénéficier pour ces mêmes dépenses de la prime créée par le présent article ( B du III du présent article).

Enfin, le C du III précise que si, en application des dispositions de l'article 200 quater dans sa rédaction antérieure à celle proposée par le présent article, le contribuable a bénéficié au titre des dépenses réalisées entre le 1 ^er janvier 2016 et le 31 décembre 2019, d'un montant de crédit d'impôt supérieur au plafond de l'avantage fiscal proposé par le présent article, il ne fera pas l'objet d'une reprise au titre de ces années.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements :

- un amendement, présenté par le Gouvernement et ayant reçu un avis favorable de la commission des finances, étend le champ des bénéficiaires du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) en 2020 aux ménages des 9 ^ème et 10 ^ème déciles de revenus uniquement au titre des dépenses relatives aux matériaux d'isolation thermique des parois opaques ^{143 ( * )} ;

- un amendement, présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, étend le champ d'application du CITE aux dépenses payées entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2020 pour une maison individuelle, au titre d'un bouquet de travaux, pour les ménages éligibles au CITE en 2020 ; il est précisé que seuls pourront être éligibles à ce soutien les propriétaires de logements dont la consommation en énergie primaire est supérieure à 331 kWh/m2 avant travaux (soit les étiquettes F et suivantes du DPE) et inférieure à 150 kWh/m ² après travaux (A, B ou C ; soit un gain d'efficacité énergétique de 55 % en énergie primaire) ; le soutien serait de 150 euros par m ² de surface habitable ;

- un amendement adopté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et de plusieurs collègues députés, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement, prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur l'opportunité d'élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs, dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi de finances ;

- deux amendements à l'initiative de Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, élargissant le champ du CITE aux dépenses relatives aux pompes à chaleur , afin d'inclure l'utilisation à des fins de chauffage (y compris lorsque celle-ci porte sur les parties communes d'un immeuble collectif) ;

- deux amendements identiques, à l'initiative de Lise Magnier et plusieurs de ses collègues et de Jean-Marc Zulesi, ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, supprimant la condition selon laquelle pour bénéficier du CITE, les dépenses d'acquisition et de pose de foyers fermés et d'inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou aux biomasses doivent venir en équipement d'un foyer ouvert ou de renouvellement d'un foyer fermé ou d'un insert. Il s'agit d'inclure dans le champ du dispositif les dépenses relatives au premier achat d'un appareil de chauffage au bois performant ;

- un amendement présenté par le Gouvernement et adopté avec l'avis favorable de la commission des finances renforçant les mesures en cas de fraude au dispositif, en précisant que :

- l'ANAH peut, pour une durée maximale de 5 ans, refuser toute nouvelle demande de prime émanant d'un bénéficiaire ou d'un mandataire ayant contrevenu aux règles (sanction administrative) ;

- des garanties notamment financières, de compétences, de probité et de moyens appropriés peuvent être exigées pour les mandataires, en particulier lorsqu'ils font l'objet d'une habilitation ;

- le montant des sanctions pécuniaires, plafonné à dix fois le montant de la prime, ne peut dépasser 4 % du chiffre d'affaires du dernier exercice clos (6 % en cas de récidive) du bénéficiaire ou mandataire lorsqu'ils ont la qualité de personne morale144 ( * ).

- un amendement à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, adopté avec un avis favorable du Gouvernement, fixant les planchers de revenus du ménage permettant de bénéficier du CITE pour les dépenses réalisées en 2020 dans les collectivités d'outre-mer (légèrement inférieurs aux plafonds applicables en métropole).

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a enfin adopté neuf amendements rédactionnels au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CRÉATION D'UNE PRIME DE TRANSITION ÉNERGÉTIQUE : UNE ÉVOLUTION ATTENDUE DONT LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE RESTENT FLOUES

1. Le versement d'une prime contemporaine de la réalisation de travaux énergétiques constitue une avancée intéressante...

La transformation du CITE en prime de rénovation énergétique, versée de façon contemporaine à la réalisation des travaux, résulte d'un engagement du Président de la République pendant sa campagne, confirmé par le ministre de la transition écologique et solidaire lors de la présentation du « Paquet solidarité climatique », le 19 septembre 2017 et dans le Plan de rénovation énergétique du bâtiment présenté en avril 2018.

Après deux prolongations du CITE (en lois de finances pour 2018 et 2019), cette avancée, qui ne concernera que les ménages aux revenus modestes et très modestes en 2020, est intéressante pour plusieurs raisons.

D'abord, elle permettra aux ménages modestes de pouvoir financer les travaux de rénovation énergétique de leur logement sans avancer la totalité des frais afférents à ces travaux et sans attendre l'année suivante pour se voir restituer le montant de l'avantage fiscal qu'est le CITE. Cette mesure constitue donc un atout certain pour la trésorerie des ménages : l'évaluation préalable précise que les ménages aux ressources très modestes bénéficieraient même d'une « avance de subvention », le solde devant être versé sur présentation d'une facture.

Cette prime, assurant la contemporanéité du versement de l'aide avec la réalisation des travaux, permettra aux ménages de réaliser plus facilement ces rénovations énergétiques, les montants importants qu'elles impliquent freinant bien souvent leur engagement. Or, on estime que 3,8 millions de « passoires thermiques » sont aujourd'hui occupées par des ménages en situation de précarité énergétique - dont 1,5 million sont propriétaires de leur logement.

Enfin, le versement d'une prime unifiée constitue indéniablement une simplification administrative bienvenue, dès lors qu'elle viendra en remplacement de deux dispositifs : le CITE et l'aide du programme « Habiter mieux agilité » (sous réserve des dispositions qui seront prises par voie réglementaire, cf. infra ).

Votre rapporteur général apprécie de façon positive la diminution de la charge des dépenses de rénovation énergétique pour les ménages, dans un premier temps aux revenus modestes et très modestes, et partant, la transformation du CITE en prime unifiée.

2. ...Mais les conditions d'octroi de cette prime restent inconnues

Au cours de l'examen des précédents projets de loi de finances, votre rapporteur général a avalisé les prolongations du CITE, tout en considérant que le Parlement devait être étroitement associé à la transformation du CITE en prime.

Or, un rapport devait être remis au Parlement au 1 ^er septembre 2019, en application de l'article 182 de la loi de finances initiale pour 2019, sur la transformation du CITE en prime : il y a lieu de regretter que celui-ci ne l'ait pas été, car il aurait été utile pour éclairer les débats.

Au surplus, les caractéristiques et conditions d'octroi de cette prime sont renvoyées à la voie réglementaire , et restent donc, à ce stade, inconnues.

Les plafonds de revenus permettant de bénéficier de cette prime dès le 1 ^er janvier 2020 seraient fixés par décret ; mais l'on peut supposer que ces plafonds de revenus correspondront aux « plancher » fixés par le présent article permettant aux ménages « intermédiaires » de bénéficier du CITE pour les dépenses engagées à compter du 1 ^er janvier 2020. Ainsi, les revenus en-deçà desquels les ménages pourront bénéficier de la prime correspondraient aux plafonds de ressources actuellement applicables aux aides versées par l'ANAH aux ménages aux revenus modestes.

De même, le Gouvernement a annoncé que cette prime « unifiée » fusionnerait le CITE et l'aide du programme habiter mieux « agilité », afin de simplifier les démarches administratives et que l'ANAH devienne l'unique interlocuteur lors de l'engagement de travaux de rénovation énergétique.

Enfin, le présent article précise que « les caractéristiques et conditions d'octroi de la prime ne peuvent être moins favorables que celles régissant le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) dans sa rédaction proposée par le présent article applicable jusqu'au 31 décembre 2020 ».

L'évaluation préalable de l'article mentionne à ce titre que les montants de primes seraient bonifiés « pour l'essentiel des gestes » réalisés par les ménages modestes et très modestes par rapport aux montants inscrits dans le barème forfaitaire proposé par le présent article pour les ménages aux revenus dits « intermédiaires » qui bénéficieront du CITE selon les nouvelles modalités proposées (cf. infra ). Un barème distinct s'appliquera pour la prime unifiée, mais reste inconnu à ce stade, dès lors qu'il sera fixé par décret.

3. L'ANAH est-elle suffisamment armée pour assurer le versement de cette prime ?

Le Gouvernement a indiqué que la transformation du CITE en prime ne pouvait être réalisée dès le 1 ^er janvier 2020 pour l'ensemble des ménages « eu égard aux contraintes techniques et organisationnelles de l'ANAH » (évaluation préalable du présent article). Il y a donc lieu de s'interroger sur la capacité de l'Agence à verser la prime aux ménages modestes et très modestes dans un premier temps en 2020, et, à terme, à tous les ménages qui y seraient éligibles .

Dès lors que la prime constitue une dépense budgétaire, elle fait l'objet d'une nouvelle enveloppe de crédits prévue dans le projet de loi de finances, de 450 millions d'euros , labellisée au titre du Grand plan d'investissement :

- 390 millions d'euros sont inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », crédits qui seront versés sur un compte de tiers géré par l'ANAH, afin de pouvoir isoler le financement de la prime des autres aides versées par l'ANAH ; cette dotation permettra, d'après l'évaluation préalable du présent article, de financer 210 000 primes unifiées qui seraient distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020 .

- 60 millions d'euros , inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires », afin que l'ANAH puisse bonifier le programme Habiter mieux « sérénité », qui finance les opérations de rénovation énergétique globales, afin de maintenir son attractivité.

En outre, la distribution de la prime devrait nécessiter des moyens de fonctionnement et d'investissement supplémentaires pour l'ANAH, justifiant, d'après l'évaluation préalable du présent article, une modification de son schéma d'emplois en 2020 : l'ANAH bénéficierait ainsi de 34 ETPT supplémentaires pour mettre en place et assurer la gestion de la prime unifiée.

L'habilitation de certains mandataires permettra de réduire les coûts de gestion de la prime « en offrant un accès massifié et simplifié à la prime » (modalités d'habilitation qui seront définies par décret), ce qui entraînerait des économies de gestion pour l'ANAH.

En pratique, il s'agit d'un changement d'échelle et d'approche pour l'ANAH : elle estime avoir à traiter en 2020 entre 200 000 et 250 000 dossiers, soit plus du double du nombre de dossiers traités aujourd'hui . D'après l'ANAH, auditionnée par le rapporteur spécial des crédits de la mission « Cohésion des territoires », Philippe Dallier, le coût de traitement de 250 000 dossiers pourrait attendre entre 12 et 13 millions d'euros. Le mandataire habilité assurerait un premier contrôle de la demande de prime et signalerait le cas échéant le dossier à l'ANAH pour un contrôle approfondi.

Ainsi, votre rapporteur général s'interroge sur la capacité de l'ANAH à assurer le versement d'une prime qui a aussi vocation à bénéficier dès 2021 aux ménages aux revenus intermédiaires, soit un public beaucoup plus large qu'actuellement pour l'agence .

B. UNE ÉNIÈME PROLONGATION D'UN CITE AU RECENTRAGE DÉPOURVU D'OBJECTIFS CLAIRS

1. Un recentrage du CITE garant d'une meilleure efficience de la dépense fiscale ?

L'article propose de restreindre le périmètre des dépenses éligibles au CITE : l'objectif affiché est en effet d'exclure les gestes et dépenses les moins performants ou déjà couverts par d'autres dispositifs d'aides (dispositifs de régulation ou de programmation du chauffage, isolation des combles, DPE, etc.), et d'inclure de nouveaux gestes performants, afin d'accroître l'efficacité de la dépense fiscale.

Toutefois, votre rapporteur général est surpris de constater que le caractère « efficace » de la dépense varie selon les revenus du ménage ; ainsi, les ménages aux revenus intermédiaires ne pourront plus bénéficier du CITE pour l'installation d'une chaudière à gaz à très haute performance énergétique, afin qu'ils se tournent vers la chaleur renouvelable. En revanche, les ménages modestes et très modestes pourraient bénéficier de la prime de rénovation énergétique - sous réserve du décret qui sera publié - pour l'acquisition de ces mêmes chaudières. Le Gouvernement justifie ce choix alambiqué par les contraintes de financement plus fortes pesant sur les ménages modestes.

L'exclusion de certaines dépenses au motif qu'elles sont peu efficaces d'un point de vue environnemental se justifie, mais le message est brouillé lorsque ces mêmes dépenses sont par ailleurs éligibles à une prime de rénovation énergétique : au total, le dispositif proposé devient illisible, alors même que le Gouvernement vante l'objectif de simplification poursuivi par cette réforme .

L'objectif « social » de la réforme semble prendre le pas sur son objectif « écologique ». Surtout, votre rapporteur général estime que l'objectif principal de cette réforme consiste à raboter une dépense fiscale devenue trop coûteuse.

2. Une réduction du champ des bénéficiaires qui vise le simple « rabotage » d'une dépense fiscale

En premier lieu, seuls les ménages engageant des dépenses de rénovation énergétique de logement dont ils sont propriétaires conserveraient en 2020 le bénéfice du CITE. Les locataires et les occupants à titre gratuit de logements ne seraient en effet plus éligibles au CITE . Le Gouvernement avance que les propriétaires occupants représentent près de 94 % des bénéficiaires du CITE et sont principalement propriétaires de logements individuels : 88 % des montants déclarés en 2015 concernent ce type de logements ^{145 ( * )} .

De même, le présent article exclut du CITE la personne célibataire dont les revenus sont supérieurs à 27 706 euros, et le couple dont les revenus dépassent 44 124 euros. Ces ménages ne pourront bénéficier, à compter du 1 ^er janvier 2020, ni de la prime, ni du CITE, et ce pour tous les gestes de rénovation énergétique - à l'exception des dépenses liées aux systèmes de charge pour véhicule électrique.

D'une part, l'occupation par des locataires représente 39,5 % du parc logement en France ^{146 ( * )} . La surreprésentation des propriétaires occupants dans les montants déclarés au CITE démontre donc qu' « une part importante du parc de logements, constituée des logements occupés par les locataires, reste en marge des efforts de rénovation énergétique ».

Le rapport de l'IGF estime d'ailleurs que « la large sous-représentation des logements occupés par les locataires parmi les rénovations pose d'autant plus problème au regard des objectifs environnementaux que ces logements sont surreprésentés parmi les passoires thermiques : plus de 45 % des locataires du secteur privé occupent des logements aux performances énergétiques très basses correspondant aux étiquettes F et G, contre 20 à 25 % des locataires du parc social ou des propriétaires occupants ».

Il apparaît donc nécessaire d'étendre le bénéfice du CITE aux propriétaires bailleurs afin de les inciter à réaliser ces travaux, d'autant plus que le coût de cette mesure est limité (15 millions d'euros).

En conséquence, votre commission a adopté un amendement FINC.9, visant à inclure les propriétaires bailleurs dans le champ des bénéficiaires du CITE en 2020.

D'autre part, les ménages des deux derniers déciles de revenus représentent aujourd'hui près de 50 % de la dépense fiscale. Votre rapporteur général considère donc que le recentrage du CITE proposé par le présent article poursuit donc avant tout un objectif de rendement budgétaire.

Présentation des bénéficiaires et de la part du crédit d'impôt par décile de revenu fiscal de référence pour les travaux de rénovation énergétique effectués en 2017

Déciles de revenu fiscal de référence	Nombre de bénéficiaires		Montant
1 ^er décile	11 137	0,8%	15 320 032	0,8%
2 ^ème décile	25 827	1,8%	30 715 514	1,6%
3 ^ème décile	46 564	3,3%	54 135 076	2,8%
4 ^ème décile	61 428	4,4%	74 270 629	3,8%
5 ^ème décile	94 716	6,8%	112 779 156	5,8%
6 ^ème décile	126 417	9,1%	153 685 748	7,9%
7 ^ème décile	172 642	12,4%	221 100 358	11,3%
8 ^ème décile	232 164	16,6%	317 387 968	16,2%
9 ^ème décile	293 713	21,0%	423 683 198	21,7%
10 ^ème décile	331 664	23,8%	550 182 924	28,2%
TOTAL	1 396 272	100 %	1 953 260 603	100 %

Source : direction générale de l'énergie et du climat

Afin de ne pas décourager ces ménages d'entreprendre des travaux de rénovation énergétique, il apparaît opportun de prévoir a minima l'éligibilité au CITE des dépenses dites de « rénovation globale » (bouquet de travaux) qu'ils réaliseront en 2020 pour une maison individuelle. Comme pour les ménages aux revenus « intermédiaires », seuls pourront être éligibles à ce soutien les propriétaires de logements réalisant un bouquet de travaux permettant un gain d'efficacité énergétique de 55 % en énergie primaire. Le soutien proposé est de 150 euros par mètre carré de surface habitable.

Le plafonnement du bénéficie du crédit d'impôt prévu par le présent article permettra de contenir le coût de cette mesure, estimée à moins de 10 millions d'euros . La commission a donc adopté un amendement FINC.10 en ce sens.

3. Un barème forfaitaire fonction de l'efficacité énergétique, qui limitera l'effet inflationniste du CITE

Le CITE « nouvelle formule », réservé aux ménages aux revenus intermédiaires, ne serait plus déterminé en fonction du prix des travaux, par l'application d'un taux uniforme de soutien (30 %) indépendant de leurs performances énergétiques et environnementales mais en fonction des économies d'énergie et de la production de chaleur et de froid des matériels installés dans les logements.

Des montants d'aides forfaitaires sous forme de barème sont ainsi proposés par le présent article, par type d'équipement, en fonction de leur efficacité en matière d'économies d'énergie. Ils ont été déterminés en concertation avec les acteurs des filières de la rénovation énergétique.

Cette forfaitisation de l'avantage fiscal est positive , et permettra notamment de réduire l'effet inflationniste du CITE .

C. UNE MISE EN oeUVRE ÉCHELONNÉE QUI ENTRAINE DES DIFFICULTÉS À ÉVALUER CLAIREMENT LE COÛT DU DISPOSITIF POUR L'ÉTAT

En 2020, le coût de l'ensemble du dispositif serait de 1,55 milliard d'euros pour l'État , décomposé comme suit :

- pour les dépenses payées en 2019, le CITE versé par l'État en 2020 s'élèverait à 1,1 milliard d'euros ;

- 450 millions d'euros sont prévus au titre de la prime de rénovation énergétique pour les ménages modestes et très modestes.

En 2021 , le coût pour l'État de cette réforme diminuerait, pour s'établir à 1,15 milliard d'euros :

- d'après l'évaluation préalable du présent article, le coût de la dépense fiscale au titre du CITE pour les dépenses réalisées en 2020 est estimé à 350 millions d'euros ;

- ce coût s'ajoutera au coût budgétaire de la prime unifiée versée par l'ANAH en 2020, soit 450 millions d'euros pour les ménages modestes (comme en 2020) ;

- les ménages intermédiaires bénéficieront également de la prime de rénovation énergétique, pour un coût de 350 millions d'euros, d'après les hypothèses du Gouvernement, qui estime que la transformation du CITE en prime n'aurait pas d'effet inflationniste sur le nombre de ménages bénéficiaires du dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5
(Diverses dispositions du code général des impôts, du code général des collectivités territoriales, du code de la construction et de l'habitat, du code de la défense, du code l'action sociale et des familles et du livre des procédures fiscales)

Suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression, en 2023, de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale ainsi que la mise en oeuvre d'un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales.

Principales dispositions et mesures

La suppression de la taxe d'habitation en 2023

En 2023, la taxe d'habitation sur les résidences principales serait supprimée, laissant place à une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et les autres locaux non affectés à la résidence principale. Cette suppression entraine une perte de recettes fiscales de l'ordre de 17,6 milliards d'euros principalement pour le bloc communal.

Il est proposé que le produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales soit nationalisé et qu'une exonération générale en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés remplace le dégrèvement actuel. Elle serait progressivement étendue aux 20 % des ménages les plus aisés.

Pour accompagner cette suppression jusqu'en 2023, diverses dispositions de gel sont proposées pour stabiliser la situation des contribuables et réduire le coût de la réforme pour l'État : gel des taux, gel des abattements, gel de l'effet des délibérations instituant une taxe d'habitation sur les logements vacants ou, encore, gel des dispositifs d'intégration fiscale.

Enfin, à compter de 2020, les ménages faisant partie des 80 % les moins favorisés seraient entièrement dégrevés de taxe d'habitation, même pour la part qui découle d'une augmentation des taux depuis 2017. En revanche, l'État n'assumerait pas ce coût supplémentaire puisqu'il est proposé de le remettre à la charge des collectivités territoriales au travers d'un dispositif de reprise.

Le transfert de la taxe foncière sur les propriétés
bâties départementale aux communes

En 2021, la part de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) affectée jusqu'alors aux départements est affectée aux communes. Ce transfert vise à compenser, en majeure partie, aux communes la suppression de la taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales et à renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire - le département.

Le montant de TFPB départementale transféré aux communes (15,1 milliards d'euros) est inférieur à la totalité du montant de TH supprimé (16 milliards d'euros). La compensation faite aux communes de la suppression de la TH sur les résidences principales repose donc également sur une part des frais de gestion aujourd'hui perçus par l'État.

Afin que la redescente de la part départementale de la TFPB aux communes ne conduise ni à un ressaut d'imposition pour les contribuables ni à une perte de ressources pour les communes, des ajustements sont mis en oeuvre : une situation communale de référence est reconstituée, qui servira de point de départ pour l'établissement de la nouvelle TFPB communale ; les taux communaux et départementaux sont additionnés et une base communale, intégrant les exonérations et abattements applicables au niveau départemental, est élaborée.

Parallèlement, le pouvoir d'exonération et d'abattement des communes en matière de TFPB est suspendu au titre de l'année 2021.

Afin de neutraliser les effets de ce transfert de la TFPB départementale sur la répartition des taxes additionnelles à la TFPB (TSE et taxe GEMAPI notamment), le produit de TFPB pris en compte pour la répartition de ces taxes est diminué du montant de TFPB départementale redescendu en 2021.

L'adaptation des règles de lien et de plafonnement
des taux des impositions directes locales

La TFPB remplace la TH comme impôt pivot : la cotisation foncière des entreprises (dès 2020) et la TH sur les résidences secondaires (dès 2023) ne pourront donc augmenter dans une proportion supérieure à l'augmentation du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des deux taxes foncières. Corrélativement, le taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) ou de TH sur les résidences secondaires devra être diminué dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de TFPB, soit à celle du taux moyen pondéré des deux taxes foncières, soit à la plus importante de ces deux diminutions lorsque les deux taux sont en baisse.

L'instauration d'un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation liés au transfert de la TFPB départementale
aux communes

Le présent article met en place un mécanisme de coefficient correcteur visant à neutraliser les surcompensations et les sous-compensations, via le compte d'avances aux collectivités territoriales.

Il prévoit que la différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit de TFPB départementale transféré soit calculée à partir des bases d'imposition 2020 et des taux de TH appliqués en 2017.

Le coefficient correcteur, qui est fixe, doit s'appliquer chaque année aux recettes de TFPB de la commune et le complément ou la minoration qui en résulte a vocation à évoluer dans le temps comme la base d'imposition à la TFPB. Les hausses de taux bénéficient entièrement aux communes qui les ont votées.

Le présent article prévoit toutefois que les communes pour lesquelles la surcompensation est inférieure ou égale à 10 000 € ne soient pas concernées, et conservent donc leur gain de TFPB.

Ce coefficient correcteur se traduira chaque année par une retenue sur le versement des recettes de TFPB pour les communes surcompensées ou par le versement d'un complément pour les communes sous-compensées.

Afin de garantir l'équilibre financier du dispositif, le dispositif est complété par un abondement de l'État constitué d'une fraction des frais de gestion prélevés sur les impositions locales, qui sera reversé à partir du compte d'avances aux collectivités territoriales.

Des mesures de compensation pour les EPCI, les départements
et les régions

Pour compenser les départements et les EPCI, il est proposé de leur affecter une fraction du produit de la TVA à compter de 2021 déterminée par rapport aux recettes perdues en 2020. Un mécanisme de garantie est proposé. Il implique que si les recettes à verser pour une année sont inférieures au montant des recettes perdues en 2020, l'État finance cette différence.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté une mesure créant un fonds au profit des départements doté de 250 millions d'euros à répartir entre eux selon des critères de ressources et de charge. La dynamique de la TVA sur cette enveloppe constituera un fonds à mobiliser en cas d'urgence.

Les régions - qui perdent 300 millions d'euros de frais de gestion - seraient compensées par voie de dotation.

Le présent commentaire d'article suit l'ordre des dispositions de l'article et traite donc en premier lieu de la nationalisation et de la suppression de la taxe d'habitation (I), puis du transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes (II), de la réforme des règles de lien de plafonnement des taux (III), de l'affectation d'une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée aux EPCI, aux départements et aux collectivités à statut particulier (IV), de l'adaptation des règles relatives aux compensations d'exonérations de fiscalité locale (V) et, enfin, de la position de votre commission des finances (VI)

I. LA RÉFORME DE LA TAXE D'HABITATION

A. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe d'habitation est un impôt local sur lequel sont assis plusieurs autres dispositifs fiscaux

a) Une taxe sur la « disposition ou la jouissance » d'un local d'habitation correspondant au produit des bases d'impositions et des taux délibérés par les collectivités territoriales

La taxe d'habitation (TH) est une imposition relevant de la fiscalité directe locale et régie par les articles 1407 à 1417 du code général des impôts (CGI).

Aux termes de l'article 1407 du CGI, elle est « établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance des locaux imposables » énumérés à l'article 1407 du même code, notamment :

- les locaux meublés affectés à l'habitation ;

- les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes qui ne sont pas retenus pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises ;

- les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l'État, des départements ou des communes autres que ceux visés au 1° du II de l'article 1408 ».

La taxe d'habitation pèse, ainsi, aussi bien sur les résidences principales que secondaires . Pour ces dernières, une majoration de cotisation peut même être prévue dès lors qu'elles sont situées dans une commune particulièrement dense relevant du champ de la taxe annuelle sur les logements vacants instituée à l'article 232 du code général des impôts ^{147 ( * )} .

En outre, les logements vacants depuis plus de deux ans peuvent être imposés à la taxe d'habitation aux termes de l'article 1407 bis du CGI sous réserve que la taxe annuelle sur les logements vacants ne soit pas applicable.

Nonobstant les mécanismes d'abattement, dégrèvement et exonération pouvant s'appliquer, la cotisation de taxe d'habitation correspond au produit de la base et du taux d'imposition en vigueur sur le territoire où se situe le bien.

À ce titre, l'article 1409 du CGI, prévoit que la base d'imposition de la taxe d'habitation est calculée « d'après les valeurs locatives des habitations et de leurs dépendances » , dont les règles de détermination ressortissent des articles 1494 à 1508, 1516 à 1518 A ter et 1518 A quinquies du même code.

Aux termes de l'article 1518 bis du code général des impôts, les valeurs locatives d'une année N font l'objet d'une revalorisation par l'application d'un coefficient déterminé selon la formule suivante faisant intervenir l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) :

Le coefficient ainsi déterminé ne peut être inférieur à 1 de sorte à ce qu'une déflation n'entraine une baisse des valeurs locatives.

Les taux sont, eux, délibérés par les communes et les établissements de coopération intercommunale dans les conditions prévues à l'article 1636 B sexies et suivant du CGI.

En particulier, des règles encadrant l'évolution du taux de la taxe d'habitation sont prévues en référence à ses valeurs historiques et aux taux d'autres impositions locales.

Enfin, des règles d'intégration fiscale sont, également, prévues pour contenir les conséquences qui pourraient résulter d'une restructuration territoriale sur l'imposition des contribuables.

Ainsi, les articles 1638 (création d'une commune nouvelle), 1638-0 bis (fusion d'EPCI) et 1638 quater (rattachement d'une commune à un EPCI) du code général des impôts prévoient un mécanisme de rapprochement progressif des taux de la taxe d'habitation pouvant être précédé d'une homogénéisation des abattements en vigueur.

b) Une taxe revenant essentiellement au bloc communal nonobstant la retenue de frais de gestion au profit de l'État ainsi que divers transferts en faveurs d'autres bénéficiaires

Par combinaison des articles 1379 et 1379-0 bis du code général des impôts, la taxe d'habitation est perçue par les collectivités et établissements appartenant au bloc communal, dont les communes à titre principal .

Bénéficiaires de la taxe d'habitation et part
de celle-ci dans l'ensemble de leurs recettes fiscales

(en milliard d'euros et en pourcentage)

	Montant de taxe d'habitation perçu en 2018	Proportion moyenne de la taxe d'habitation dans les recettes de fiscalité directe locale en 2018 ^148 ( * )
Communes	15,4 Md€	37,1 %
Communautés urbaines	0,3 Md€	30,0 %
Communautés d'agglomération	2,8 Md€	29,2 %
Communauté de communes	2,2 Md€	34,0 %
Métropoles	1,8 Md€	27,6 %
Total	22,8 Md€	-

Source : commission des finances du Sénat d'après le Recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI) 2018

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sans fiscalité propre et les syndicats de communes peuvent, également, bénéficier d'une recette de taxe d'habitation .

Conformément aux dispositions de l'article 1609 quater , le comité d'un syndicat peut décider de lever la taxe d'habitation, ainsi que d'autres impositions, en remplacement des contributions budgétaires jusqu'alors versées par les communes associées. Ne disposant d'aucun pouvoir fiscal, le comité arrête un produit fiscal global et non un taux.

Aux termes du III de l'article 1636 B octies du code général des impôts « le produit fiscal à recouvrer dans chacune des communes membres au profit d'un syndicat de communes est réparti entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises [...] ».

Les taux syndicaux sont calculés en proportion des produits constatés de chacune de ces taxes, l'année précédente, sur les territoires des communes membres.

En 2018, le montant de taxe d'habitation perçu par les EPCI sans fiscalité propre s'élevait à 90 millions d'euros .

En outre, en application de l'article 1641 du code général des impôts, une fraction du produit de la taxe d'habitation est perçue par l'État sous la forme de frais de gestion .

Répartition des frais de gestion relatifs
à la taxe d'habitation en 2018

Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les résidences principales (THP) et exceptionnelles (THE)	224,1 M€
Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THS)	75,4 M€
Frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation sur les logements vacants	5,7 M€
Total	305,2 M€

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du REI 2018

Ce montant - qui représentait 1,3 % du total du produit de la taxe d'habitation en 2018 - s'entend comme la contrepartie des frais de dégrèvements, de non-valeurs, d'établissement de l'assiette et de recouvrement assumés par l'État .

Synthèse des frais de gestion relatifs à la taxe d'habitation
prévus par l'article 1641 du code général des impôts

Motifs de la perception de frais de gestion	Montant (en pourcentage)	Assise du prélèvement
Contrepartie des frais de dégrèvement et de non-valeurs	2 %	Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale
Contrepartie des dégrèvements prévus à l'article 1414 A du code général des impôts	- Pour les locaux non-affectés à l'habitation principale : 1,7 % pour une valeur locative cadastrale (VLC) supérieure à 7 622 € 1,2 % pour une VLC supérieure à 4 573 € - Pour les autres locaux : 0,2 % pour une VLC supérieure à 4 573 €	Valeur locative des biens imposables diminués, le cas échéant, des abattements prévus à l'article 1411 du code général des impôts
	1,5 %	Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale
Contrepartie des frais d'assiette et de recouvrement	1 %	Montant de l'imposition due au titre des locaux non-affectés à l'habitation principale
	1 %	Montant de l'imposition due au titre des locaux affectés à l'habitation principale

Source : commission des finances du Sénat

Au travers, notamment, de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et de ses implantations territoriales, l'État intervient, en effet, dans l'établissement, le recouvrement et le versement du produit de la taxe d'habitatio n.

Le rôle de l'État dans la chaîne d'établissement,
de recouvrement et de versement de la taxe d'habitation ou de son produit

L'État intervient, en premier lieu, pour établir la taxe d'habitation due par les contribuables.

« Pour asseoir la TH, les services des impôts des particuliers (SIP) de la direction générale des finances publiques (DGFiP) doivent, en l'absence d'obligation déclaratives spécifique, rechercher les modifications affectant chaque année la situation des personnes et des locaux imposables. La déclaration de revenus (n°2042) souscrite lors de l'année d'imposition à la TH constitue la source privilégiée de mise à jour de l'assiette de la TH pour les contribuables imposés à l'impôt sur le revenu(IR) et à la TH dès lors qu'elle précise l'adresse fiscale de taxation au 1er janvier de l'année N, à savoir l'adresse de l'habitation principale.

Pour les contribuables imposables à la TH ne souscrivant pas de déclaration n°2042 (personnes morales, étudiants rattachés à l'IR au foyer fiscal de leurs parents, etc.) ou pour les locaux meublés non affectés à l'habitation principale (résidences secondaires et dépendances), le SIP utilise les autres sources d'information dont il dispose, notamment les demandes d'information adressées aux propriétaires. Les bailleurs sociaux, quant à eux, transmettent à l'administration fiscale des informations relatives à leurs occupants.»

L'État intervient en, second lieu, pour collecter la taxe d'habitation et en verser le produit aux collectivités.

« L'État, à travers la DGFiP, assure la fonction de collecteur de la fiscalité directe locale. Il lui incombe de tenir à jour les bases foncières, d'identifier les redevables, de réaliser les croisements nécessaires pour établir les rôles puis de procéder au recouvrement, au traitement du contentieux et au contrôle fiscal. Corrélativement, l'État verse aux collectivités le produit des impôts sous forme d'avances avec une régularisation a posteriori. Celles-ci sont calculées par anticipation sur la mise en recouvrement en fonction des rôles émis. Le compte d'avances correspond au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » de la mission « Avances aux collectivités territoriales ». Le compte d'avances retrace l'avance faite mensuellement par l'État aux collectivités territoriales sur le montant d'environ 80% de leurs impositions. »

Source : évaluation préalable du présent article

Enfin, d'autres collectivités ou organisme ne relevant ni de l'État ni du bloc communal perçoivent aujourd'hui des transferts liés à la taxe d'habitation :

- les régions bénéficient d'une fraction des frais de gestion de la taxe d'habitation en vertu de l'article 41 de la loi n° 2013-1278
du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ;

- certains établissements publics, notamment fonciers, perçoivent , le cas échéant, le produit de la taxe spéciale d'équipement (TSE) dont une fraction est établie et recouvrée en tant que taxe additionnelle à la taxe d'habitation.

c) Une taxe qui soutient ou sert de référence à plusieurs autres impositions

La taxe d'habitation constitue l'un des vecteurs fiscaux par lesquels les produits de certaines taxes additionnelles - la taxe spéciale d'équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) - sont recouvrés .

En outre , les dispositions relatives à la taxe d'habitation peuvent constituer des références pour l'application d'autres dispositifs telle que la contribution à l'audiovisuel public (CAP).

(1) La taxe spéciale d'équipement

Plusieurs dispositions du code général des impôts prévoient qu' une taxe spéciale d'équipement peut être perçue au profit de certains établissements , le cas échéant, pour leur « permettre de financer les acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation » ou, encore, des missions « de régularisation des occupations sans titre » de certains terrains. Il en est, notamment, ainsi :

- de l'article 1607 bis s'agissant des établissements publics fonciers locaux mentionnés à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme et de l'office foncier de Corse mentionné à l'article L. 4424-26-1 du code général des collectivités territoriales ;

- de l'article 1607 ter s'agissant des établissements publics fonciers d'État mentionnés à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme ;

- de l'article 1609 B s'agissant des établissements publics fonciers d'aménagement de Guyane et de Mayotte mentionnés à l'article L. 321-36-1 du code de l'urbanisme ;

- des articles 1609 C et 1609 D du même code s'agissant des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique créées par la loi
du 30 décembre 1996 ^{149 ( * )} relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer, dont la dissolution devrait intervenir le 1er janvier 2021 au plus tard ;

- l'article 1609 G s'agissant de la Société du Grand Paris (SGP) mentionnée à l'article 7 de la loi du 3 juin 2010 ^{150 ( * )} relative au Grand Paris.

Aux termes des dispositions précitées, le produit de la taxe spéciale d'équipement est arrêté chaque année par l'établissement et - selon une terminologie concordante - réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises » dans le ressort territorial de l'établissement.

Les modalités de répartition de ce produit sont précisées par plusieurs dispositions du code général des impôts applicables selon la nature de l'établissement considéré.

Ainsi, les produits votés par les établissements publics fonciers d'État, locaux et d'aménagement de Guyane et de Mayotte, l'office foncier de la Corse ainsi que par les agences prévues aux articles 1609 C et 1609 D du CGI en Guadeloupe et en Martinique sont répartis dans les conditions prévues à l'article 1636 B octies du même code.

Cet article prévoit que les produits votés par les établissements « sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à l'ensemble des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale situés dans le ressort de ces établissements. »

Il doit être relevé que le troisième alinéa du II de
l'article 1636 B octies prévoit que le montant des recettes de taxe d'habitation retenu pour déterminer la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement est minoré conformément aux dispositions introduites en loi de finances initiale pour 2011 ^{151 ( * )} afin de neutraliser certains effets induits par la réforme de la fiscalité locale.

Le montant de cette minoration correspond à la différence entre, d'une part, le produit de la taxe d'habitation des communes et groupements situés dans le ressort de l'établissement constaté en 2011 et, d'autre part, le produit qui aurait été constaté si les taux de l'année 2010 avaient été appliqués.

À l'exception de cette minoration, les dispositions relatives à la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement arrêté par la Société du Grand Paris sont analogues à celles présentées précédemment.

Pour la SGP, une minoration du montant des recettes de la taxe d'habitation retenu est, néanmoins, prévue par l'article 1609 G du CGI et porte sur la part des recettes afférentes à la majoration de taxe d'habitation sur les logements meublés non affectés à l'habitation principales mentionnée à l'article 1407 ter du CGI.

Enfin, les établissements percevant la taxe spéciale d'équipement ne disposant pas d'un pouvoir fiscal, il revient à l'administration fiscale de déterminer le niveau des taux additionnels à chacune des impositions concernées conformément aux règles de répartition du produit arrêté.

(2) La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

L'article 1530 bis du code général des impôts prévoit que les communes ou, le cas échéant les EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, qui exercent la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations définie à l'article L. 211-7 du code de l'environnement, peuvent percevoir une taxe en vue d'en financer l'exercice .

Aux termes du III du même article, le produit arrêté par la commune ou l'établissement est réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente ».

Le niveau des taux additionnels à chacune des impositions concernées est déterminé par l'administration.

(3) La contribution à l'audiovisuel public (CAP)

Aux termes de l'article 1605 du code général des impôts, une contribution à l'audiovisuel public (CAP) est perçue au profit des sociétés et établissements France Télévision, Radio France, ARTE-France et de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) .

Le II du même article prévoit que la contribution est due par « toutes les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation » .

En outre, l'article 1605 bis du CGI dispose que peuvent bénéficier d'un dégrèvement de contributions, les personnes qui sont exonérées ou dégrevées de taxe d'habitation en application des dispositions :

- des 2° et 3° du II de l'article 1408 du CGI, soit certains établissements publics et les personnes reconnues indigentes ;

- des I, I bis et IV de l'article 1414 du CGI, soit les personnes âgées, veuves, handicapées et de condition modeste ;

- de l'article 1414 B du CGI, soit les personnes hébergées pour une longue période dans un établissement de soin ou d'accueil spécialisé et qui continuent à jouir à titre exclusif de la résidence qui constituait leur habitation principale ;

- du I de l'article 1414 C du CGI prévoyant un dégrèvement à 65 % de la part de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale lorsque les revenus retenus pour déterminer si un contribuable peut bénéficier de l'allégement sont nuls

En outre, l'article 75 de loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a introduit, à compter de 2017, le principe du maintien d'une exonération de la contribution à l'audiovisuel public au profit des redevables visés par l'article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

Il s'agit, en l'espèce, des contribuables qui bénéficiaient - avant sa suppression progressive aux termes de la loi de finances pour 2009 - d'une demi-part supplémentaire dite « veuve » ou « vieux parents ».

Cet avantage fiscal conduisait à augmenter le niveau du seuil du revenu fiscal de référence (RFR) en-dessous duquel un contribuable pouvait, le cas échéant, bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation visée au 2° du I de l'article 1414 du code général des impôts et - conséquemment - de contribution à l'audiovisuel public.

Or, la loi de finances pour 2009 avait prévu d'introduire - à compter des impositions établies en 2014 - des conditions d'octroi plus restrictives de cet avantage fiscal. Il en aurait résulté la sortie de quelques 236 000 foyers fiscaux du champ de l'exonération ^{152 ( * )} .

En conséquence, l'article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 avait prévu que les contribuables qui avaient bénéficié de cette exonération en 2013 continueraient d'en bénéficier en 2014. L'article prévoyait, également, le maintien de l'exonération de contribution à l'audiovisuel public.

2) Un impôt qui fait l'objet de nombreux allègements

La taxe d'habitation fait l'objet de plusieurs dispositifs qui visent à alléger l'imposition des redevables.

Prenant la forme de dégrèvements, d'abattements ou d'exonérations, ces dispositions peuvent relever d'une initiative législative ou d'une délibération des collectivités .

Une part de ces allégements implique que les contribuables satisfassent des conditions de ressource .

À ce titre, l'article 1413 du code général des impôts prévoit que les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) ne peuvent bénéficier de certaines mesures d'exonérations et de dégrèvements.

S'agissant des autres exonérations ou redevables, l'éligibilité aux dispositifs d'allégements est soumise, dans de nombreux cas, à des conditions afférentes au revenu de référence des contribuables .

Qu'est-ce que le revenu fiscal de référence et comment intervient-il
dans le calcul des allégements de taxe d'habitation ?

La notion de revenu fiscal de référence (RFR) a été introduite par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 qui a créé une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.

Aux termes des dispositions combinées du IV de l'article 1417 et de l'article 163-0 A du code général des impôts, il correspond au montant net des revenus et plus-values retenues pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, majoré de certaines charges déductibles, revenus, profits exonérés et abattement.

Conformément au même article, il concerne toutes les mesures d'allègements de taxe d'habitation impliquant une condition de ressources . Le RFR sert, ainsi, à apprécier l'éligibilité d'un contribuable aux dispositifs :

- d'abattement spécial à la base ;

- d'exonération en faveur des personnes âgées, veuves, infirmes, invalides, titulaires de l'AAH ;

- de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation ;

- de dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste ;

- de maintien des allégements en faveur des personnes âgées nécessitant des soins de longue durée dans certains établissements.

Pour bénéficier des allègements décrits ci-avant, les revenus des contribuables ne doivent pas excéder les seuils prévus, pour chaque dispositif d'allègement, à l'article 1417 du code général des impôts.

Ils sont fixés et appréciés par part de quotient familial et diffèrent selon l'allégement concernés et le lieu d'imposition.

Source : commission des finances du Sénat d'après le Bulletin officiel des finances publiques

L'évolution des seuils de revenu fiscal de référence ou du périmètre des revenus fiscalisés peut, ainsi, conduire à ce que des contribuables ne bénéficient plus d'un allègement auxquels ils avaient droit auparavant.

Une telle situation a conduit le législateur à prévoir successivement plusieurs mécanismes tendant à protéger les droits acquis ou à lisser la perte du bénéfice d'un allègement pour le contribuable .

Par exemple, pour pallier les conséquences des dispositions cumulées de suppression de la demi-part supplémentaire accordées à certains contribuables veufs ^{153 ( * )} ou la fiscalisation des majorations de pensions de retraites ^{154 ( * )} , le législateur a prévu un dispositif de « sortie en sifflet » ^{155 ( * )} .

Introduit au I bis de l'article 1414 du code général des impôts pour une entrée en vigueur au titre des impositions établies dès l'année 2015, ce dispositif lisse sur deux périodes consécutives de deux ans les conséquences de la perte du bénéfice des exonérations de taxe d'habitation prévues au I de l'article 1414 du code général des impôts .

Ces exonérations font l'objet d'une présentation plus exhaustive dans la partie du commentaire qui leur est dédiée.

Présentation du dispositif de sortie en sifflet prévu au I bis de l'article 1414
du code général des impôts en cas de perte du bénéfice
d'une exonération prévue au I du même article

	Année N	Année N+1	Année N+2	Année N+3	Année N+4	Année N+5
Situation du contribuable	Bénéfice de l'une des exonérations prévu au I de l'article 1414	Maintien de l'exonération		Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 2/3 du montant de l'exonération antérieure	Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 1/3 du montant de l'exonération antérieure	Perte de l'allègement

Source : commission des finances du Sénat

a) Les abattements de taxe d'habitation

L'assiette de la taxe d'habitation est réduite de plusieurs abattements obligatoires ou facultatifs .

b) Les exonérations de taxes d'habitation

Plusieurs exonérations peuvent s'appliquer à la taxe d'habitation et conduire, le cas échéant, à réduire le champ des locaux imposables , d'une part, et des personnes imposables , d'autre part.

En premier lieu, le II de l'article 1407 du code général des impôts précité précise que plusieurs locaux ne sont pas imposables à la taxe d'habitation de plein droit :

- les locaux passibles de la CFE lorsqu'ils ne font pas partie de l'habitation personnelle des contribuables ;

- les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

- les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et pensionnats ;

- les bureaux des fonctionnaires publics ;

- les locaux affectés au logement des étudiants en résidence universitaire sous réserve qu'elles soient gérées par un centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) ;

Le III du même article prévoit, également, que dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), les communes peuvent prendre une délibération tendant à exonérer certains biens , à savoir :

- les locaux classés meublés de tourisme ;

- les chambres d'hôtes.

En deuxième lieu, plusieurs dispositions prévoient des exonérations à la taxe d'habitation à raison de la qualité des personnes ou du fait qu'elles satisfont certaines conditions , notamment de ressources.

Ainsi, l'article 1408 du code général des impôts prévoit que sont exonérés de plein droit :

- les établissements publics scientifiques ;

- les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs ;

- les ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère dans la mesure où des avantages analogues sont accordés par le pays qu'il représente aux ambassadeurs et agents diplomatiques français.

Enfin, plusieurs exonérations sous conditions sont prévues par les articles 1414 et 1414 B du code général des impôts.

Exonérations de taxe d'habitation prévues
par les articles 1414 et 1414 B du code général des impôts

Référence juridique	Contribuables visés	Portée de l'exonération	Nombre de bénéficiaires et coûts prévus en 2018 ^156 ( * )
I de l'article 1414 du code général des impôts	Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées	Exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale	4 213 000 ménages - 1,8 milliards d'euros
	Titulaires de l'allocation aux adultes handicapés
	Contribuables âgés de plus de 60 ans dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI
	Veuves et veufs dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI
	Contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence et dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI
I bis de l'article 1414 du code général des impôts	Contribuables ne bénéficiant plus de l'une des exonérations prévues au I de l'article 1414 du CGI (dispositif de sortie en « sifflet » )	Exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale pendant 2 ans
Article 1414 B du code général des impôts	Personnes hébergées durablement dans un établissement ou service social et médico-social ou dans un établissement délivrant des soins de longue durée conservant la jouissance exclusive de l'habitation qui constituait leur résidence principale	Bénéfice des exonérations prévues à l'article 1414 du CGI normalement applicables si la personne y résidait encore

Source : commission des finances du Sénat

c) Les dégrèvements de taxe d'habitation

En troisième lieu, plusieurs dégrèvements s'appliquent à la taxe d'habitation .

Le II de l'article 1414 du code général des impôts prévoit que certaines personnes morales sont dégrevées d'office de la taxe d'habitation, à savoir :

- les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants et des logements-foyers à raison des logements situés dans ces foyers ;

- les organismes ne conduisant pas d'activités lucratives intervenant en faveur de l'insertion des personnes à raison des logements qu'ils louent en vue de les mettre à disposition d'une personne défavorisée.

D'après les données du Tome II de l'évaluation des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances, ces deux dispositifs - qui
concerneraient 39 000 entreprises en 2018 pour un coût estimé à 71 millions d'euros - sont complétés par plusieurs autres dégrèvements visant les ménages .

Ainsi, le IV de l'article 1414 du code général des impôts prévoit un dégrèvement au profit des contribuables visés par le dispositif d'exonération établi au 2° du I du même article.

Cette disposition permet de résoudre une difficulté née de la cohabitation avec un enfant majeur ^{157 ( * )} , inscrit comme demandeur d'emploi, d'une personne âgée ou veuve dont les revenus n'excèdent pas les seuils fixés à l'article 1417 du CGI.

Ensuite, le V de l'article 1414 du code général des impôts prévoit que les contribuables relogés en raison de la démolition de leur logement dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) bénéficient d'un dégrèvement spécifique pendant trois ans.

Son montant correspond à la différence entre l'imposition due lors de la dernière année d'occupation du logement et celle due au titre du nouveau logement. En 2018, d'après les données de l'évaluation des voies et moyens, il aurait concerné 121 000 bénéficiaires pour un coût estimé
à 40 millions d'euros.

En troisième lieu, un dégrèvement est prévu à l'article 1681 ter « en cas de décès du fait d'actes de terrorisme, de la participation à une opération extérieure ou de sécurité intérieure ou dans des circonstances ayant entraîné une citation à l'ordre de la Nation . En 2018, ce dispositif n'aurait concerné qu'une dizaine de personnes.

Enfin, l'article 1414 A du code général des impôts introduit un mécanisme de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation .

Il permet aux contribuables dont les revenus de l'année précédente n'excèdent pas les seuils prévus au II de l'article 1417 du CGI de bénéficier d'un dégrèvement correspondant à la fraction de leur cotisation qui
excède 3,44 % de leur revenu fiscal de référence.

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établit, en métropole, à :

- 25 839 euros pour une personne seule ;

- 36 628 euros pour un couple ;

- 41 380 euros pour un couple avec un enfant à charge ;

- 46 132 euros pour un couple avec deux enfants à charge.

Pour bénéficier de ce dégrèvement, les contribuables ne doivent pas relever des cas énumérés au I de l'article 1414 du CGI ouvrant droit à une exonération ou un dégrèvement total de taxe d'habitation.

La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression de ce dispositif de plafonnement au 1 ^er janvier 2020 pour tenir compte de l'instauration d'un dégrèvement élargi dont les caractéristiques sont présentées ci-après.

3) Depuis 2018, la taxe d'habitation se caractérise par la mise en oeuvre d'un dégrèvement en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés dont la nature a fait l'objet de précisions de la part du Conseil constitutionnel

a) La loi de finances initiale pour 2018 a prévu la mise en oeuvre progressive d'un dégrèvement élargi sous condition de ressources

L'article 5 de la loi du 30 décembre 2017 de finances initiale
pour 2018 ^{158 ( * )} a rétabli au code général des impôts un article 1414 C prévoyant la mise en oeuvre progressive d'un nouveau dégrèvement de taxe d'habitation largement applicable puisque concernant 80 % des ménages.

Celui-ci concerne les contribuables qui :

- ne bénéficient pas déjà d'une exonération ou d'un dégrèvement en totalité de leur taxe d'habitation ;

- disposent d'un revenu fiscal de référence n'excédant pas les seuils indiqués au 1 du II bis de l'article 1417 du CGI ;

Compte-tenu des revalorisations des seuils intervenus depuis la promulgation de la loi de finances pour 2018, les plafonds de revenu fiscal de référence en vigueur permettant de bénéficier du dégrèvement sont, en métropole :

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établit, en métropole, à :

- 27 432 euros pour une personne seule ;

- 43 688 euros pour un couple sans enfant ;

- 49 784 euros pour un couple avec un enfant ;

- 55 880 euros pour un couple avec deux enfants.

Pour les contribuables éligibles, la disposition fiscale - dans sa version en vigueur - permet de bénéficier d'un dégrèvement d'office de la taxe afférente à l'habitation principale qui s'impute sur la cotisation de taxe d'habitation déterminée en retenant :

- le taux de la taxe d'habitation et les taux des taxes additionnelles, de l'année d'imposition s'ils sont inférieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- les taux ou montant des abattements de l'année d'imposition s'ils sont supérieurs à ceux constatés en 2017 et, dans le cas contraire, ceux constatés en 2017 ;

- l'effet sur la cotisation de l'application du plafonnement prévu à l'article 1414 A.

En conséquence de ces dispositions, les hausses de taux ou les réductions d'abattements intervenues après l'entrée en vigueur de la réforme ne peuvent venir accroitre le montant du dégrèvement et se trouvent, dès lors, à la charge du contribuable.

Par application des dispositions de l'article 5 de la loi de finances pour 2018, le montant du dégrèvement a été fixé à 30 % de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale, pour 2018, avant d'être élevé à 65 % à compter du 1 ^er janvier 2019 puis à 100 % de la cotisation à la au 1 ^er janvier 2020 .

En outre, un mécanisme de lissage a été mis en oeuvre par le même article. Il permet de réduire les effets de seuil subis par les contribuables pour lesquels le revenu fiscal de référence est supérieur d'approximativement 1 000 euros à celui prévu pour l'application du dégrèvement.

Un coefficient est, ainsi, appliqué au montant du dégrèvement . Il correspond au rapport entre :

- au numérateur, la différence entre le montant maximum des revenus ouvrant droit au dégrèvement dégressif et le montant des
revenus (a du 3° du I de l'article 1414 C) ;

- au dénominateur, la différence entre le montant maximum des revenus ouvrant droit au dégrèvement dégressif et celui ouvrant droit au dégrèvement total (b du 3° du I de l'article 1414 C).

b) Un dégrèvement dont le cadre constitutionnel a été précisé par le juge

La loi de finances pour 2018 a été déférée au Conseil constitutionnel par trois recours dont le troisième était signé par soixante sénateurs.

Dans sa décision n°2017-758 DC du 28 décembre 2017, le Conseil a déclaré conforme à la Constitution les dispositions prévues à l'article 5 de la loi de finances relative au dégrèvement élargi de taxe d'habitation sur les résidences principales.

Toutefois, il a assorti son raisonnement de considérations - relevées et analysées au commentaire de la décision ^{159 ( * )} - qui révèlent le cadre constitutionnel dans lequel s'inscrit le dégrèvement.

En premier lieu, l e juge constitutionnel était saisi d'un grief tiré de la méconnaissance alléguée du dispositif au principe d'égalité devant les charges publiques.

Les sénateurs et députés requérants estimaient, en effet, la disposition contraire à ce principe en ce qu'elle conduirait « à ce que 80 % des redevables de la taxe d'habitation soient dispensés de l'acquitter, cette dernière taxe ne pesant plus alors que sur une minorité de contribuables ».

Tout en estimant que le dégrèvement prévu par la loi ne portait pas atteinte au principe d'égalité devant l'impôt, il a indiqué pouvoir porter une appréciation différente à l'avenir compte tenu « de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d'habitation dans le cadre d'une réforme annoncée de la fiscalité locale ».

Le Président de la République , lors du 100 ^e Congrès des maires
du 23 novembre 2017, avait, en effet, déclaré que la réforme de la taxe d'habitation constituait « un début nécessaire » vers « une refonte en profondeur de la fiscalité locale » .

En second lieu, le juge constitutionnel a considéré que le dispositif ne méconnaissait pas le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales en observant que « les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d'habitation différent , auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d'ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué
en 2017 » .

4) La taxe d'habitation implique à divers titre plusieurs transferts entre l'État et les collectivités territoriales

a) Les transferts correspondant au reversement de la taxe d'habitation collectée au profit des collectivités territoriales

L'État intervient au profit des collectivités territoriales comme un « fermier général » ^{160 ( * )} chargé d'établir, recouvrer et reverser l'impô t ou son produit.

Comme pour l'ensemble des recettes de fiscalité directe locale, les versements du produit de la taxe d'habitation aux collectivités s'effectuent par l'intermédiaire du programme 833 du compte financier « Avances aux collectivités territoriales » prévu au II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Pour un exercice donné, le produit définitif de taxe d'habitation n'est connu qu'au mois d'octobre . Un état récapitulant les produits est adressé aux collectivités en décembre.

Le versement des recettes est, toutefois, effectué dès le mois de janvier sous la forme de « douzièmes » dont le montant cumulé représente 90 % du produit constaté l'année antérieur.

Le vote des taux à la fin du mois d'avril permet d'ajuster les prévisions de recettes et de procéder à des régularisations. L'émission de rôles supplémentaires se traduit par un versement ponctuel.

b) Les transferts correspondant à la compensation des dispositifs d'allègement de taxe d'habitation

Sans revenir sur la présentation des mesures d'allègement de taxe d'habitation en vigueur, il convient de distinguer celles qui constituent :

- des dégrèvements accordés par décision législative et pour lesquels l'État se substituent au contribuable ( exemple : plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu) ;

- les réductions de bases considérées comme des éléments de l'assiette normale qui ne font pas l'objet d'une compensation ( exemple : abattement pour charge de famille) ;

- les allègements laissés à l'initiative des collectivités et qui ne font pas l'objet d'une compensation ( exemple : abattement général à la base) ;

- les exonérations obligatoires dont la non-compensation entrainerait un déséquilibre pour les comptes des collectivités et qui justifient, de ce fait, le versement d'une compensation ( exemple : exonération des personnes de condition modeste).

Ainsi, les exonérations obligatoires font l'objet d'un mécanisme de compensation au profit des collectivités sous la forme d'allocations compensatrices dont les règles de calcul sont prévues par la loi.

Elles sont financées par un prélèvement sur recettes et, afin de respecter les objectifs par l'État d'évolution de l'enveloppe normée des concours financiers, peut entrer dans le périmètre des variables d'ajustement.

Ces éléments font l'objet d'un plus ample développement au commentaire de l'article 21 du projet de loi de finances.

L'exonération au profit des personnes de conditions modestes prévue à l'article 1414 du code général des impôts fait, ainsi, l'objet d'une compensation dont le montant correspond au produit des bases exonérées lors de l'année précédente et du taux applicable sur le territoire de la commune ou de l'EPCI en 1991 ou, le cas échéant, en 1992.

Enfin, les montants des dégrèvements de taxe d'habitation pour lesquels l'État se substitue au contribuable sont doublement retracés , d'une part au tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé à la loi de finances et, d'autre part, aux projets et rapports annuels de performance de la mission « Remboursement et dégrèvements ».

B. LE DROIT PROPOSÉ

Tirant les conséquences des engagements du Président de la République et de la décision du Conseil constitutionnel
du 28 décembre 2017, le Gouvernement propose de supprimer la taxe d'habitation sur les résidences principales pour l'ensemble des ménages en 2023.

Plusieurs dispositions transitoires sont proposées pour entrer en vigueur à compter de 2020, notamment :

- l'aménagement, en 2020, du dégrèvement existant en faveur
des 80 % des ménages les moins favorisés ;

- la transformation de ce dégrèvement, en 2021, en exonération de taxe d'habitation au profit des 80 % des ménages les moins favorisés et - de manière progressive - au profit des 20 % des ménage les plus favorisés ;

- la nationalisation du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales, en 2021, permettant au Gouvernement de mettre en oeuvre le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales qu'il projette.

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) L'aménagement du dégrèvement initié en loi de finances pour 2018

Il résulte des dispositions de l'article 5 de la loi de finances
pour 2018, que le dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts s'élèvera à 100 % de la cotisation de taxe d'habitation afférente à l'habitation principale pour les impositions établies en 2020 .

Le présent article modifie certaines de ces dispositions appelées à entrer en vigueur au 1 ^er janvier 2020.

a) Une modification du périmètre de la cotisation sur laquelle le dégrèvement s'imputera en 2020

Le 1.1.2.1.1 du présent article propose de réécrire le 2 du I de l'article 1414 C du code général des impôts définissant la cotisation sur laquelle le dégrèvement de taxe d'habitation sur les résidences principale s'impute.

En effet, celle-ci serait désormais comprise comme « la somme de la cotisation de taxe d'habitation de l'année d'imposition ainsi que des cotisations de taxes spéciales d'équipement et de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations additionnelles à cette taxe d'habitation ».

Cette disposition est inspirée par la volonté du Gouvernement d'assurer une imposition nulle pour les 80 % des ménages les moins favorisés.

En effet, comme indiqué dans la description du droit existant, le dégrèvement ne comprend pas à ce jour la part supplémentaire d'imposition résultant d'une augmentation des taux de taxe d'habitation ou additionnelle, d'une part, ou de réduction des abattements en vigueur, d'autre part.

En l'état, cette nouvelle définition pourrait impliquer que les hausses de taux et les réductions d'abattements survenues à l'initiative des collectivités depuis le 1 ^er janvier 2018 soient - contrairement au droit en vigueur - prises en charge par l'État .

Néanmoins , il ressort des dispositions du 6.10 du présent article, que ces montants supplémentaires mis à la charge de l'État feraient l'objet, le cas échéant, d'un prélèvement sur les douzièmes de fiscalité locale versés aux communes et aux EPCI en 2020.

Ces dispositions font l'objet d'un plus ample développement au 2 du B du V du présent commentaire.

Le 1.1.2.2 du présent article tire les conséquences de cette nouvelle définition en supprimant celle qui figure, dans le droit en vigueur, au 2°, 3° et 4° du II de l'article 1414 C du code général des impôts.

b) La revalorisation à l'inflation des seuils de revenus applicables pour bénéficier du dégrèvement en faveur des personnes âgées vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi

La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression du dispositif de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation prévu à l'article 1414 A du code général des impôts.

Cette mesure était justifiée par le fait que les redevables relevant jusqu'alors des effets de ce dispositif se trouverait, à compter du 1 ^er janvier 2020, bénéficier du dégrèvement de taxe d'habitation afférente à la résidence principale prévue à l'article 1414 C du CGI.

Le législateur a, toutefois, du tenir compte des conséquences de la suppression de l'article 1414 A au 1 ^er janvier 2020.

En effet, les dispositions du IV de l'article 1414 du CGI ouvrant droit à un dégrèvement au profit des personnes âgées vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi font référence - s'agissant des conditions de ressources - aux seuils de revenu prévus à l'article 1414 A du CGI

Ainsi, le législateur a procédé à l'inscription de ces seuils de revenu directement dans le corps du IV de l'article 1414 du code général des impôts, en retenant les montants prévus, en 2017, à l'article 1414 A.

Depuis, il n'est pas intervenu pour revaloriser les montants prévu par le texte de la loi de finances pour 2018 qui restent ceux qui étaient en vigueur en 2017 alors, que dans le même temps, ceux prévus à l'article 1414 A ont été revalorisés en loi de finances pour 2019.

Dans ces conditions, la stricte application du texte de la loi de finances pour 2018 conduirait à mettre en vigueur une disposition prévoyant des seuils de revenu inférieur à ceux qui s'appliquaient l'année précédente .

Les 1.1.1 à 1.1.1.4 du présent article procèdent, dès lors, à cette revalorisation.

2) La transformation du dégrèvement de taxe d'habitation sur les résidences principales en exonération, son élargissement
aux 20 % des ménages n'en bénéficiant pas depuis 2018 et les mesures de gel d'évolution des taux et des bases

Le présent article propose de mettre en oeuvre une exonération générale de taxe d'habitation sur les résidences principales dont le produit restant à percevoir entre 2021 et 2023 reviendrait à l'État.

a) La transformation du dégrèvement en exonération, ses conséquences sur les allégements catégoriels, son extension progressive au 20 % des ménages demeurant redevables, depuis 2018, de la totalité de la taxe d'habitation sur les résidences principales

(1) La transformation du dégrèvement en exonération

À compter de 2021, les 1.2.1.4 à 1.2.4.1.3 de l'article transforme le dégrèvement visé au 1414 C du code général des impôts en exonération de la part de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale.

Les ménages visés au 2 du I de l'article 1414 C ainsi modifié et dont les revenus en 2020 n'excéderaient pas les seuils prévus au 1 du II bis de l'article 1417 bénéficieraient d'une exonération totale .

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établirait, en métropole, à :

- 27 432 euros pour une personne seule ;

- 43 688 euros pour un couple sans enfant ;

- 49 784 euros pour un couple avec un enfant ;

- 55 880 euros pour un couple avec deux enfants.

Les ménages visés au 1 du I de l'article 1414 C, ainsi modifié, et dont les revenus en 2020 n'excéderaient pas les seuils prévus au 2 du II bis de l'article 1417 bénéficieraient d'une exonération partielle .

Il s'agit des ménages dont le revenu fiscal de référence est, pour une personne seule, supérieur d'approximativement 1 000 euros à ceux visés précédemment.

Aux termes des dispositions du 1.2.1.4.1.3 de présent article, le montant de l'exonération dont bénéficieraient ces ménages serait d'autant plus faible que leurs revenus s'éloigneraient des seuils prévus au 2 du I de l'article 1414 C du CGI .

L'exonération partielle dont ils bénéficieraient correspond, ainsi, à un dispositif de lissage permettant de réduire les effets de seuils .

Pour les cas-types présentés ci-après, le niveau de revenu annuel à ne pas excéder pour bénéficier du dispositif s'établirait, en métropole, à :

- 28 448 euros pour une personne seule ;

- 45 720 euros pour un couple ;

- 51 816 euros pour un couple avec un enfant à charge ;

- 57 912 euros pour un couple avec deux enfants à charge.

Évolution de l'exonération proposée en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés bénéficiant à une personne seule en fonction
de son revenu fiscal de référence annuel

(en euros - en pourcentage)

Montant du revenu :	< 27 432 €	27 750 €	28 100 €	> 28 448 €
Montant de l'exonération en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés (en pourcentage de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale)	100 %	69 %	34 %	0 %

Note de lecture : une personne seule disposant d'un revenu fiscal de référence inférieur
à 27 432 euros en 2021 bénéficiera de l'exonération totale de taxe d'habitation sur les résidences principales en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés ; une personne seule disposant d'un revenu fiscal égal à 28 100 euros en 2021 bénéficiera de l'exonération partielle de taxe d'habitation sur les résidences principales en faveur des personnes dont le revenu fiscal n'excède pas les seuils prévus au 2 du I de l'article 1414 du CGI.

Source : commission des finances du Sénat

(2) L'extension progressive de l'exonération aux 20 % des ménages les plus favorisés

À compter de 2021, le 1.2.2.1 du présent article modifierait
l'article 1414 C du code général des impôts pour prévoir que les contribuables faisant partie des 20 % des ménages les plus favorisés pourront bénéficier d'une exonération s'élevant à 30 % de leur contribution .

Le 1.2.2.2 modifierait ce taux à compter de 2022 pour porter l'exonération à 65 % de la cotisation .

Il n'est pas prévu de porter ce taux à 100 % puisqu'en 2023 la taxe d'habitation sur les résidences principales serait supprimée.

En outre, il convient de noter que cette exonération en faveur
des 20 % des ménages les plus aisés pourrait être cumulée avec le dispositif de lissage exposé ci-avant .

Compte tenu des simulations publiées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) cette extension progressive de l'allègement de taxe d'habitation sur les résidences principales correspondrait à un gain de pouvoir d'achat des contribuables de 17,6 milliards d'euros en 2023 .

Évolution annuelle du montant de l'allègement progressif
de taxe d'habitation entre 2018 et 2023

Note de lecture : en 2021, le gain de pouvoir d'achat pour les contribuables redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales résultant de la mise en oeuvre d'un allègement progressif à cette taxe correspondrait
à 12,4 milliards d'euros comparativement à une situation où la taxe d'habitation n'aurait pas été réformée en 2018 et à l'occasion du présent article.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la direction générale des finances publiques

(3) La suppression des allégements catégoriels et des dispositions qui excluent les redevables de l'IFI du champ des contribuables pouvant bénéficier des allègements de taxe d'habitation

Le champ des contribuables couverts par cette nouvelle exonération rendant sans objet plusieurs dispositifs d'allègements catégoriels qui ne concernent que la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale, le 1.2.1.2.1 du présent article prévoit la suppression , en 2021, notamment :

- de l'exonération en faveur des personnes âgées, veuves, handicapées ou de condition modeste prévue au I de l'article 1414 du CGI ;

- du dispositif de sortie « en sifflet » décrit dans l'analyse du droit existant et prévu au I bis de l'article 1414 du CGI.

En outre, il est proposé de supprimer le dégrèvement en faveur des personnes relogées après la destruction de leur logement dans le cadre d'un projet relevant du programme national de rénovation urbaine (PNRU) prévu au V de l'article 1414 du CGI.

Il s'agirait d'une simple mesure de coordination rendue nécessaire par l'abrogation, en 2014, de la loi n° 2003-710 du 1 ^er aout 2003 prévoyant les opérations de destruction et de relogement visées par la disposition.

Enfin, pour permettre à l'ensemble des contribuables de bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation sur les résidences principales, le 1.2.1.1 du présent article propose une réécriture, applicable dès 2021, des dispositions de l'article 1413 bis du CGI.

Ainsi, les redevables de l'impôt sur la fortune immobilière pourraient bénéficier de l'exonération progressive prévue au III de
l'article 1414 C dans sa rédaction issue des 1.2.2.1 et 1.2.2.2 du présent article.

(4) L'autonomisation des critères ouvrant droit à un dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public

Afin de tenir compte de la suppression des allègements de taxe d'habitation sur lesquels le dispositif prévoyant le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public (CAP) s'appuyait, le 1.2.1.7 de l'article procède à l' autonomisation des critères que les contribuables doivent satisfaire pour en bénéficier .

En effet, et comme cela a été rappelé dans la présentation du droit existant, les redevables concernés par ce dégrèvement de CAP sont ceux qui, aujourd'hui, bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement de taxe d'habitation .

La suppression des dispositions prévoyant ces allègements de taxe d'habitation impose donc de modifier la rédaction de l'article 1605 du CGI.

Toutefois, le choix du Gouvernement n'a pas été de permettre à l'ensemble des contribuables concernés par l'exonération de taxe d'habitation qui résulterait de la nouvelle rédaction de l'article 1414 C du CGI de bénéficier d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public .

Ainsi, le 1.2.1.7 du présent article n'intègre-t-il au dispositif de l'article 1605 bis du CGI - qui définit le champ des contribuables dégrevés de CAP - que les critères d'allègements de taxe d'habitation qui préexistaient à l'introduction, en loi de finances pour 2018, du dégrèvement prévu à l'article 1414 C en vigueur, soit :

- les personnes exonérées de droit en vertu des 2° et 3° du II de l'article 1408 du CGI ;

- les contribuables âgés, veufs, handicapés ou de condition modeste ;

- les contribuables âgés qui vivent avec un enfant majeur en recherche d'emploi sous réserve de satisfaire à des conditions de ressources ;

- les contribuables qui tout en conservant la jouissance exclusive du logement qui constituait leur habitation principale, sont hébergés durablement dans un établissement ou service social et médico-social ou dans un établissement délivrant des soins de longue durée.

b) Les mesures de gel des taux de taxe d'habitation, d'évolution des bases imposables et d'intégration fiscale

(1) Un gel des taux

Le Gouvernement annonce qu'il souhaite stabiliser la situation fiscale des redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales d'ici à 2023 .

À cette fin, il propose plusieurs mesures de gel des taux de taxe d'imposition, applicables dès 2020.

Pour les impositions à la taxe d'habitation établies au titre de l'année 2020 , le 1° du 1.6.2 du présent article prévoit que les taux applicables seraient ceux constatés en 2019 .

Le 1° du 1.8.4 procède de même s'agissant des impositions établies au titre des années 2021 et 2022 en indiquant que les taux applicables seraient, également, ceux constatés en 2019.

Ces alinéas introduiraient, ainsi, une dérogation aux dispositions des articles suivants du code général des impôts :

- 1609 quater prévoyant la possibilité pour un syndicat de commune de déterminer un produit fiscal dont une part peut être répartie sur le produit de la taxe d'habitation des communes membres ;

- 1636 B sexies prévoyant les règles d'évolution proportionnelle des taux des impositions locales applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre ;

- 1636 B septies prévoyant les règles d'évolution annuelle des taux des impositions locales applicables aux communes ;

- 1636 B decies prévoyant les règles d'évolution annuelles des taux des impositions locales applicables aux EPCI à fiscalité propre ;

- 1639 A prévoyant les règles de transmission des décisions prises quant aux taux applicables des impositions locales par les collectivités aux services fiscaux.

(2) Un gel des bases imposables

Pour stabiliser - là encore - la situation fiscale des redevables de la taxe d'habitation sur les résidences principales d'ici à 2023 , le Gouvernement propose plusieurs mesures tendant à geler l'évolution des bases imposables .

Pour les impositions à la taxe d'habitation établies au titre des années 2020, les 1°, 2° et 3° du 1.6.1 du présent article prévoient, respectivement, que :

- par dérogation aux dispositions du dernier alinéa de
l'article 1518 bis du CGI, les valeurs locatives moyennes retenues pour l'établissement de la base imposable à la taxe d'habitation sur les résidences principales en application des dispositions de l'article 1411 du CGI ne seraient pas revalorisées à l'inflation ;

- les dispositions du IV de l'article 1411 prévoyant une majoration des valeurs locatives moyennes servant de base au calcul des abattements obligatoires et facultatifs dans les conditions prévues aux
articles 1518 et 1518 bis du CGI demeureraient inappliquées ;

- les décisions prises en matière de taux ou de montant d'abattement par les collectivités ne s'appliqueraient pas en 2020 puisqu'ils seraient égaux à ceux constatés en 2019 ;

Les 1°, 2° et 3° du 1.8.3 du présent article proposent, également, qu'en 2021 et 2022, les bases d'imposition ainsi que le montants d'abattement ne soient pas revalorisées et que les taux applicables soient ceux constatés
en 2019.

Enfin, le 1.6.3 du présent article prévoit que par dérogation aux dispositions de l'article 1407 bis du CGI, les délibérations prises
entre 2020 et 2022 par les collectivités pour appliquer la taxe d'habitation aux logements vacants ne produiront leurs effets qu'à compter des impositions établies au titre de l'année 2023 .

(3) Un gel des effets des dispositifs d'intégration fiscale en cours ou rendu nécessaire par une restructuration territoriale

Comme cela a été présenté dans l'analyse du droit existant, les restructurations territoriales (création d'une commune nouvelle, fusion d'EPCI ou rattachement d'une commune à un EPCI) sont susceptibles de provoquer des ressauts d'imposition.

Pour cette raison, des dispositifs d'intégration fiscale permettent de lisser l'harmonisation des taux dans les conditions prévues aux
articles 1638, 1638-0 et 1638 quater du code général des impôts et peuvent être précédées d'une harmonisation des abattements.

Le 2° du 1.6.2 et le 2° du 1.8.4 du présent article prévoient - pour l'année 2020 et les années 2021 et 2022, respectivement - que les dispositifs de lissages, d'intégrations fiscales et d'harmonisation des taux de la taxe d'habitation en cours ou débutant en 2020, sont suspendus.

Le 1.9 du présent article prévoit que les délibérations mentionnées par les articles 1638, 1638-0 bis et 1638 quater du CGI prises par les établissements ou communes concernées par une restructuration territoriales en vue de mettre en oeuvre un dispositif d'intégration fiscale, ne produiraient leurs effets qu'à compter de 2023.

c) La nationalisation du produit de la taxe d'habitation et l'affectation du produit des rôles supplémentaires

(1) L'affectation du produit de la taxe d'habitation à l'État

Pour les impositions de taxe d'habitation établies au titre des
années 2021 et 2022, le 1.8.1 du présent article propose que le produit afférent à l'habitation principale soit perçu par l'État.

La part du produit de la taxe d'habitation devant revenir, le cas échéant, à un syndicat de communes en application des dispositions de l'article 1609 quater du CGI ne serait, toutefois, pas perçue par l'État.

Compte tenu des modifications proposées tendant à créer une exonération totale des 80 % des ménages les moins favorisées dès 2021, la part du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales perçue par l'État correspondrait à celle versée par les 20 % des ménages restant.

Elle se réduirait, dès lors, en 2022 à raison de l'élévation proposée du taux d'exonération de 30 % à 65 %.

Il résulte de ces dispositions, qu'à compter de 2021, les collectivités et établissements relevant du bloc ne percevront plus de recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales.

Pour les seules communes et d'après les simulations réalisées par la DGFiP, les recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales s'élevaient, en 2018, à 14,4 milliards d'euros - hors Ville de Paris ^{161 ( * )} - en incluant les allocations compensatrices.

(2) Le dispositif prévu pour la prise en compte des rôles supplémentaires établis avant 2021

Le 1.8.2 du présent article prévoit que le produit de taxe d'habitation sur les résidences principales issu des rôles supplémentaires émis avant 2021 serait perçu par les collectivités . Les produits issus des rôles supplémentaires émis à partir de 2021 reviendraient à l'État.

3) La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et le maintien d'une imposition sur les autres locaux

Le présent article propose la suppression de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale à partir du 1 ^er janvier 2023 .

Celle-ci s'accompagnerait du maintien d'une imposition sur les résidences secondaires et sur les locaux non affectés à l'habitation principale.

Par ailleurs, l'existence d'une taxe d'habitation sur les logements vacants ne serait pas remise en cause.

(1) La suppression de la taxe d'habitation afférente aux résidences principales et les coordinations qu'elle implique

Les 1.3.1 à 1.3.25 du présent article prévoient et organisent les modalités d'une suppression de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale à partir du 1 ^er janvier 2023 .

En particulier, les articles 1379 et 1379-0 du code général des
impôts - qui prévoient que les communes et les EPCI à fiscalité propre perçoivent la taxe d'habitation - verraient les termes « taxe d'habitation » remplacés par les termes « taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale » , en application
du 1.3.24 du présent article.

De la même manière, l'article 1407 du code général des impôts, qui énumère la liste des locaux imposables à la taxe d'habitation, ferait l'objet d'une modification aux termes du 1.3.2 tendant à préciser que « la taxe d'habitation est due sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale ».

La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales implique plusieurs mesures de coordination.

En premier lieu, plusieurs coordinations consistent à substituer à la simple référence de « taxe d'habitation » celle de taxe d'habitation « sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principales » , notamment :

- les coordinations prévues au 1.3.24 du présent article qui n'ont qu'une portée rédactionnelle ;

- la coordination prévue au 1.3.11 du présent article s'agissant de la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement des établissements publics fonciers, du calcul des minorations du produit de taxe d'habitation de référence prévus à l'article 1636 B octies du CGI et de la répartition du produit voté par les syndicats de communes ;

- la coordination prévue au 1.3.14 du présent article s'agissant du vote du taux de la taxe d'habitation et de la mise en oeuvre d'une procédure de lissage prévus par l'article 1638 quater du CGI  lorsqu'une commune est rattachée à un EPCI ;

- la coordination prévue au 1.3.19 du présent article s'agissant des règles de minoration du taux de taxe d'habitation de référence retenu pour le vote du taux de taxe d'habitation applicable dans un EPCI à fiscalité additionnelle prévues à l'article 1640 D du CGI ;

- la coordination prévue au 1.3.20 s'agissant de l'établissement des frais de gestion perçu par l'État en vertu des dispositions de l'article 1641 du CGI ;

- les coordinations prévues aux 1.3.6 et 1.3.8 du présent article s'agissant des exonérations dont bénéficient les personnes hébergées dans un établissement de soin de longue durée et les établissements accueillants des personnes âgées aux termes, respectivement, des articles 1414 B et 1414 D du CGI.

En deuxième lieu , plusieurs coordinations consistent à abroger des dispositions que la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales rend sans objet , notamment :

- la règle qui exclue les redevables de l'IFI du bénéfice de certaines exonérations de taxe d'habitation sur les résidences principales prévue par l'article 1413 bis du CGI, en application du 1.3.4 du présent article ;

- les abattements pour charges de famille, général à la base, spécial à la base et pour prise en compte de la situation de handicap prévus par l'article 1411 du CGI, en application du 1.3.4 du présent article ;

- les dégrèvements au profit des personnes âgées ou veuves vivant avec un enfant majeur en recherche d'emploi sous condition de ressources prévu au IV de l'article 1414, en application du 1.3.5 du présent article ;

- l'exonération résultant de la rédaction de l'article 1414 C du CGI proposée par le présent article, en application de son 1.3.7 ;

- les règles d'harmonisation des abattements de taxe d'habitation dans le cadre des procédures d'intégration fiscale des communes nouvelles ou des EPCI prévues aux articles 1638 et 1638-0 du CGI, en application
des 1.3.12 et 1.3.13 du présent article.

En troisième lieu, plusieurs coordinations tirent les conséquences des suppressions de dispositions précédemment exposées :

- l'article 1417 du CGI est modifié de sorte à supprimer les références aux articles 1411 et 1414 C et à procéder aux coordinations internes à l'article nécessaires, en application du 1.3.9 du présent article ;

- l'article 1522 du CGI est modifié afin d'y intégrer les règles de détermination des valeurs locatives moyennes jusqu'ici exprimées en référence à l'article 1411 du CGI, en application du 1.3.10 du présent article.

Enfin, certaines coordinations vont au-delà de la seule nécessité de tirer les conséquences de la suppression de la taxe d'habitation .

Ainsi, des coordinations proposées aux 1.3.15 et 1.3.16 du présent article ne présentent aucun lien avec la réforme de la taxe d'habitation et modifient la liste des délibérations des EPCI ou des communes qui - en l'absence de délibérations nouvelles - peuvent continuer de produire leurs effets aux termes des dispositions des articles 1639 A et 1640 du CGI.

(2) Le maintien d'une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et le maintien de la taxe sur les logements vacants

Comme indiqué précédemment, des coordinations prévues au présent article modifieraient les articles 1379 et 1379-0 du CGI afin de poser le principe même du maintien d'une taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale.

En outre, le 1.4.1 du présent article introduirait lui une nouvelle section au code général des impôts portant « dispositions communes à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et à la taxe annuelle sur les locaux vacants ».

Ces dispositions prendraient effet en 2023 et concernent essentiellement la création d'une obligation de déclaration relative à l'affectation des locaux .

Elles introduiraient au code général des impôts un article 1418 dont le I établirait l'obligation de déclaration d'affectation d'un local d'habitation par les propriétaires auprès de l'administration fiscale avant le 1 ^er juillet de chaque année.

Les détenteurs des biens seraient toutefois exemptés de l'obligation de déclaration dès lors qu'aucun changement d'affectation ne serait intervenu au cours de l'année écoulée.

Le II de l'article ainsi introduit disposerait des modalités techniques de cette déclaration. En l'espèce, i l s'agirait d'une déclaration préférablement effectuée par voie électronique mais pouvant être effectuée, le cas échéant, par « les autres moyens mis à [...] disposition par l'administration » .

En vertu d'un article 1770 terdecies également introduit au code, le non-respect de cette obligation serait sanctionné par le prononcé d'une amende de 150 euros par local pour lesquels la déclaration serait manquante, incomplète ou inexacte.

Nonobstant le gel, entre 2020 et 2022, des effets des délibérations prises pour l'appliquer prévu par le 1.6.3 du présent article, celui-ci ne revient pas sur la faculté laissée aux communes et aux EPCI, aux termes des dispositions de l'article 1407 bis du code général des impôts, d'assujettir les logements vacants à la taxe d'habitation.

4) Les mesures réformant la taxe spéciale d'équipement et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

Comme cela a été présenté dans la présentation du droit existant, la taxe spéciale d'équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) constituent des impôts de répartition.

À ce titre, leur produit est recouvré comme une taxe additionnelle à la taxe d'habitation . Dès lors, la réforme puis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales imposent d'adapter le fonctionnement de ces taxes .

a) Les règles applicables à la taxe spéciale d'équipement

En premier lieu et par dérogation aux articles 1609 G - relatif à l'établissement public Société du Grand Paris (SGP) - et 1636 B octies - relatif aux autres établissements publics percevant la taxe spéciale d'équipement - du code général des impôts, le 1.6.4 du présent article propose le gel,
en 2020, du taux additionnel à la taxe d'habitation résultant de la répartition du produit de TSE voté par l'établissement .

Le niveau du taux serait, ainsi, égal en 2021 à celui constaté
en 2020 . En conséquence, les hausses des produits votés par les établissements publics en 2020 se répartiraient sur les taxes et contributions foncières.

En deuxième lieu, le 1.7.2 du présent article propose que, par dérogation aux articles 1609 G et 1636 B octies du code général des impôts, le produit de la taxe d'habitation de référence retenu, en 2021, pour déterminer la répartition du produit voté par l'établissement entre les différentes taxes soit minoré du montant des dégrèvements de taxe d'habitation sur les résidences principales accordés en 2020.

En effet, la mise en oeuvre d'une exonération de taxe d'habitation sur les résidences principales en 2021 conduirait à constater un écart important entre le niveau des recettes de taxe d'habitation constaté en 2020, d'une part, et le niveau des recettes potentielles de cette même taxe en 2021, d'autre part.

Dans ce contexte, l'application des règles de répartition du produit au prorata des recettes d'imposition constatées l'année antérieure pourrait conduire à faire peser un effort contributif trop important sur la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et les logements vacants , d'une part, et sur les contribuables qui lui seront assujettis, d'autre part.

En troisième lieu, les 1.2.3.1.1 et 1.2.3.4 du présent article proposent de modifier, respectivement, les articles 1607 bis et 1609 G du code général des impôts afin d'introduire le principe d'une prise en charge par l'État, pour les impositions établies à compter de 2021, de la part des recettes qui, en 2020, correspondait à la taxe d'habitation sur les résidences principales .

Le Gouvernement considère, en effet, que la part du produit de la TSE qui est recouvré sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales est très importante et que, dans ces conditions, il y aurait un risque à ce que ce montant ne se reporte sur les autres impositions.

D'après les données figurant au fichier de recensement des éléments d'imposition à la fiscalité directe locale (REI) en 2018, le produit de la TSE recouvré sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation dans son ensemble s'élevait à 142 millions d'euros sur un total de 674 millions d'euros de recettes en 2018 .

Le 5.4 du présent article propose d'indiquer que cette prise en charge prendrait la forme d'une dotation versée par l'État aux établissements mentionnés :

- à l'article 1607 bis du CGI, soit les établissements publics fonciers locaux et l'office foncier de Corse ;

- à l'article 1607 ter du CGI, soit les établissements publics fonciers d'État ;

- à l'article 1609 B du CGI, soit les établissements publics fonciers d'aménagement de Guyane et de Mayotte ;

- aux articles 1609 C et D du CGI, soit les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique ;

- à l'article 1609 G du CGI, soit la Société du Grand Paris.

En dernier lieu, le 1.2.3.5 du présent article modifierait les dispositions introduites à l'article 1636 B octies du CGI aux termes de l'article 36 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances
pour 2011 qui prévoyaient une minoration du produit de la taxe d'habitation retenue pour la répartition de la TSE et de la contribution foncière majorée des entreprises, afin de neutraliser certains effets de la réforme de la fiscalité locale intervenue en loi de finances initiale pour 2010 .

Ainsi, la disposition du présent article propose qu'à compter
de 2021, le montant de référence retenu soit multiplié par le rapport entre le montant des recettes de taxe d'habitation afférente aux locaux non-affectés à la résidence principale et le montant de l'ensemble des recettes de la taxe
en 2020.

La mesure conduirait, ainsi, à mettre en cohérence la recette visée - qui ne serait plus constituée que du seul produit de la taxe d'habitation sur les locaux non affectés à l'habitation principale - et la minoration appliquée.

b) Les règles applicables à la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI)

En premier lieu, par dérogation à l'article 1530 bis du code général des impôts, le 1.6.4 du présent article propose que pour les impositions établies au titre de l'année 2021, le niveau du taux de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) additionnel au taux de la taxe d'habitation soit égal à celui constaté
en 2020 .

En second lieu - et pour les mêmes considérations que celles évoquées à propos du 1.7.2 du présent article -, le 1.7.1 du présent article propose qu' en 2021 le montant des recettes de taxe d'habitation pris en référence pour la répartition du produit de la taxe GEMAPI voté par les communes où les groupements à fiscalité propre s oit minoré du montant des dégrèvements accordés, en 2020 , aux termes des dispositions de
l'article 1414 C du code général des impôts.

Néanmoins, et à l'inverse du dispositif proposé concernant la taxe spéciale d'équipement , le présent article ne prévoit pas que l'État prenne en charge, à l'avenir, la part du produit réparti, pour le recouvrement de la taxe GEMAPI en 2020, sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales .

Le Gouvernement considèrerait, en effet, que le montant du produit recouvré au titre de la taxe GEMAPI sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation sur les résidences principales serait d'une ampleur ne justifiant pas de prévoir le versement d'une dotation comme dans le cas de la TSE.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

1) La suppression de la mesure de gel des revalorisations à l'inflation des valeurs locatives cadastrales en 2020

Par deux amendements identiques, présentés par la rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale et notre collègue députée Émilie Cariou, l'Assemblée nationale a modifié la rédaction du 1° du F du I du présent article ^{162 ( * )} , avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Le dispositif initial proposait que les valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales et les abattements qui leur sont applicables ne soient pas majorées en 2020 du coefficient prévu à l'article 1518 bis du code général des impôts permettant leur appréciation à l'évolution annuelle de l'indice des prix harmonisé à la consommation (IPCH).

L'Assemblée nationale est revenue sur cette disposition en précisant à l'alinéa 159 du présent article que lesdits locaux imposables et leurs abattements feraient l'objet d'une revalorisation, en 2020, équivalente à une croissance de + 0,9 % .

2) Des amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé

L'ensemble des autres amendements adoptés à l'Assemblée nationale concernant le I du présent article n'ont qu'une portée rédactionnelle.

II. EN COMPENSATION DE L'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION, LE TRANSFERT DE LA PART DÉPARTEMENTALE DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES AUX COMMUNES

A. LE DROIT EXISTANT

1) La taxe foncière sur les propriétés bâties : une recette importante pour les communes, les EPCI et les départements

a) Une ressource dynamique, qui représente une part importante du panier fiscal local

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est la recette la plus importante des impôts directs locaux : elle représentait 36 % des recettes de fiscalité directe locale des collectivités en 2018.

Elle bénéficie actuellement aux communes (52 %), aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre (5 %) et aux départements (43 %) ^{163 ( * )} .

Recettes de fiscalité directe locale
perçues par les collectivités en 2018

Source : rapport de l'OFGL - 2019

Son produit a progressé de 10,6 % ^{164 ( * )} entre 2015 et 2018, soit une augmentation de + 3,4 % en moyenne par an . Il a été particulièrement dynamique pour les EPCI à fiscalité propre (+ 9,9 % par an) et dans une moindre mesure pour les départements ^{165 ( * )} (+ 3,9 %) et les communes (+ 2,5 %).

Évolution du produit de TFPB

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

Les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties ont crû de 5,8 % sur la période pour atteindre 90,3 milliards d'euros pour le bloc communal et 89,1 milliards d'euros pour les départements . En 2019, la valeur des bases communales de la taxe sur le foncier bâti devrait continuer d'accélérer et augmenter de + 2,5 %.

Évolution des bases de TFPB

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017	2018
Bloc communal	85 331	86 871	88 373	90 299
Départements	84 226	85 746	87 230	89 146

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

Les taux d'imposition moyens ont progressé de + 1,7 % entre les
années 2015 et 2018 pour les communes, de + 5,1 % pour les EPCI à fiscalité propre et de + 5,9 % pour les départements.

Évolution des taux d'imposition moyens de TFPB

(en pourcentage)

	2015	2016	2017	2018
Communes	19,06	19,26	19,34	19,39
EPCI à fiscalité propre	2,72	2,88	2,73	2,86
Départements (hors Paris)	15,34	16,13	16,24	16,24

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport 2019 de l'OFGL

L'évolution des bases explique la majeure partie de l'évolution du produit entre 2015 et 2018, tant pour les communes que pour les départements.

Évolution du produit de TFPB
en fonction de l'effet taux ou de l'effet bases

(en pourcentage)

	2016	2017	2018
	Effet taux
Communes	1,05%	0,42%	0,26%
Départements (hors Paris)	5,15%	0,68%	0,00%
	Effet bases
Communes	1,80%	1,73%	2,18%
Départements (hors Paris)	1,80%	1,73%	2,20%
	Évolution du produit de TFPB
Communes	2,90%	2,14%	2,55%
Départements (hors Paris)	7,02%	2,43%	2,32%

Source : commission des finances du Sénat

b) Les modalités d'imposition

L'article 1379 du code général des impôts (CGI) dispose que les communes perçoivent la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) .

Parallèlement, l'article 1586 du même code dispose que les départements la perçoivent également . Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ^{166 ( * )} , deux situations coexistent :

- les EPCI sans fiscalité propre (syndicats) sont dépourvus de tout pouvoir en matière fiscale mais se voient attribuer une contribution budgétaire ou fiscalisée. Dans le second cas, des taux additionnels aux taxes directes locales sont calculés par l'administration sur la base du produit voté par le syndicat. En matière de TFPB, les contributions fiscalisées des syndicats se traduisent donc par la définition d'un taux additionnel qui s'ajoute au taux voté par la commune ;

- les EPCI à fiscalité propre votent des taux additionnels à la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Répartition du produit de TFPB en 2018

Source : rapport de l'OFGL - 2019

La TFPB, établie depuis le 1 ^er janvier 1974, est assise annuellement sur les propriétés bâties et biens assimilés en France . La base d'imposition correspond à 50 % de la valeur locative cadastrale ^{167 ( * )} , afin de tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation du bien.

Assujettissement à la TFPB

Aux termes de l'article 1380 du code général des impôts, la TFPB est établie annuellement sur les propriétés bâties sises en France ainsi que - en application de l'article 1381 du CGI - sur divers locaux dont :

- les installations destinées à abriter des personnes ou des biens et à stocker des produits ;

- les ouvrages de maçonnerie présentant le caractère de véritables constructions ;

- les ouvrages d'art et les voies de communication ;

- les sols et terrains formant une dépendance des constructions imposables à la taxe ;

- les terrains non cultivés employés à un usage commercial autre que la pratique du golf ;

- les terrains supportant des installations et moyens matériels d'exploitation de certains bâtiments industriels ;

- les terrains supportant des dispositifs de réclame tels que des panneaux ou des affiches.

Source : code général des impôts

Les taux sont votés annuellement par les collectivités territoriales concernées (communes, EPCI et départements), conformément aux dispositions du I de l'article 1639 A du code général des impôts.

c) Les valeurs locatives des propriétés bâties

Les méthodes d'évaluation de la valeur locative cadastrale diffèrent en fonction de la catégorie de locaux : locaux d'habitation, établissements industriels et locaux professionnels.

Pour les locaux d'habitation , la valeur locative cadastrale des propriétés bâties est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux.

Pour les établissements industriels , elle est déterminée en appliquant des taux d'intérêt au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide de coefficients.

Les valeurs locatives des locaux professionnels ont été réévaluées en 2017 dans le cadre de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels (RVLLP). Ces nouvelles évaluations sont prises en compte dans la valeur locative cadastrale et dans les cotisations de fiscalité locale de manière progressive sur dix ans, par application du coefficient de neutralisation et de mécanismes de planchonnement et de lissage.

La révision des valeurs locatives des locaux professionnels

La révision des valeurs locatives cadastrales des locaux professionnels, lancée par l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, a été réalisée en 2017 . Elle concerne 22 % de la masse des valeurs locatives .

Le dispositif repose sur une révision initiale, remettant à plat l'ensemble des évaluations des locaux professionnels du territoire, et une mise à jour permanente des évaluations, permettant de prendre en compte annuellement les évolutions du marché.

La révision initiale des bases d'imposition des locaux professionnels a visé à les recaler sur les valeurs de marché au 1 ^er janvier 2013. Dans chaque département ont été constitués des secteurs d'évaluation regroupant les communes ou, le cas échéant, les portions de communes qui présentent un marché locatif homogène. La valeur locative est fondée sur l'état du marché, défini sur la base des déclarations des propriétaires qui transmettent le montant du loyer annuel, la catégorie à laquelle le local se rattache ainsi que sa surface. Une grille tarifaire est établie par secteur. La nouvelle valeur locative d'un local est obtenue par l'application à sa surface pondérée du tarif par mètre carré selon son secteur et sa catégorie. Les années suivantes, les mises à jour reposent sur les déclarations des locataires.

La transition entre les anciennes valeurs locatives et celles issues de la révision est progressive : un coefficient de neutralisation est appliqué à la valeur révisée afin d'éviter une sur-imposition des locaux dont les valeurs ont été révisées ; un mécanisme de « planchonnement » atténue de moitié la variation de valeur d'un local constatée après application du coefficient de neutralisation ; le lissage échelonne sur dix ans les variations de cotisations.

Le « planchonnement » appliqué aux locaux professionnels

Dans son rapport transmis aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat à l'automne 2015, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a analysé, sur un ensemble de 2,5 millions de locaux professionnels dont les données étaient disponibles, les variations de cotisations qui, s'agissant notamment de la taxe foncière , devraient résulter de la réforme. Ces simulations ont fait apparaître une proportion importante de « grands gagnants » et surtout de « grands perdants » : 14 % des locaux voyaient leur taxe foncière augmenter de plus de 100 %. Des résultats analogues ont été obtenus pour la cotisation foncière des entreprises (CFE). Ce constat a poussé l'administration à préconiser un système dit de « planchonnement » , adopté par le Parlement ^{168 ( * )} , qui consiste à rabattre de moitié, tant à la hausse qu'à la baisse, l'écart entre l'ancienne valeur locative et la nouvelle valeur « neutralisée ».

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport sur les finances publiques locales 2016 de la Cour des comptes

d) Les exonérations et abattements existants

Certains immeubles font l'objet d'abattements sur la base d'imposition, d'exonérations et de dégrèvements de la cotisation de TFPB, applicables de plein droit ou sur délibération des collectivités .

Les exonérations de TFPB

Deux types d'exonérations de TFPB coexistent : les exonérations permanentes et les exonérations temporaires .

Parmi les exonérations permanentes, certaines sont applicables de plein droit (article 1382 du code général des impôts) : les immeubles publics par exemple, qu'ils appartiennent à l'État ou aux collectivités, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus. D'autres sont applicables sur délibération et sont donc décidées par les collectivités pour la part de TFPB qui leur revient (article 1382 B à 1382 G et 1383 G à 1383 G ter du même code) : les bâtiments à usage médical par exemple.

De nombreuses exonérations sont temporaires et peuvent être de plein droit ou soumises à délibération : l'exonération de deux ans des constructions nouvelles (article 1383 du même code), les exonérations de TFPB liées à une exonération de CFE et destinées à encourager l'activité économique dans certaines zones du territoire (articles 1383 B à 1383 J du même code), les exonérations destinées à encourager les économies d'énergie (articles 1383-0 B à 1383-0 B bis du même code) et les exonérations des logements sociaux (articles 1384 à 1384 G du même code).

Source : commission des finances du Sénat d'après le code général des impôts

Certains dispositifs d'exonération ou d'abattement font l'objet d'une compensation de l'État via un mécanisme budgétaire. Par exemple, les pertes de TFPB liées à l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération pour les logements sociaux sont compensées selon des modalités prévues par l'article L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales.

e) Les dégrèvements existants

Les dégrèvements constituent une prise en charge directe par l'État en lieu et place des contribuables.

L'État prend à sa charge les cotisations de TFPB :

- au titre des logements vacants ou inexploités (article 1389 du CGI) ;

- des redevables qui remplissent certaines conditions de revenus, au travers notamment d'un plafonnement des cotisations de TFPB prévus aux articles 1391 B et 1391 B ter du CGI ;

- en contrepartie d'investissements dans les logements sociaux prévus aux articles 1391 C à 1391 E du CGI.

f) Les frais de gestion perçus par l'État

En contrepartie des frais de dégrèvement et de non-valeurs, d'une part, et des frais d'assiette et de recouvrement, d'autre part, qu'il prend à sa charge, l'État perçoit des frais de gestion sur les différentes impositions qu'il recouvre. En 2018, les frais de gestion perçus par l'État au titre des impôts directs locaux se sont élevés à 3,4 milliards d'euros .

Pour la TFPB, l'article 1641 du code général des impôts fixe leur montant à 2 % du montant de la taxe pour les frais de dégrèvement et de non-valeurs et à 1 % pour les frais d'assiette et de recouvrement, soit un total de 3 % du montant de la cotisation .

2) Les taxes additionnelles aux impositions directes locales : des impôts de répartition, notamment assis sur la TH et la TFPB

La taxe d'habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties servent également à établir les impôts de répartition , que sont notamment la taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (dite taxe GEMAPI) et les taxes spéciales d'équipement (TSE) perçues au profit des établissements publics fonciers ^{169 ( * )} .

Le produit de la taxe additionnelle spéciale au profit de la région Île-de-France (article 1599 quater D du CGI) répond à la même logique de répartition, à l'exclusion d'une répartition en fonction des recettes de TH.

3) Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », vecteur par lequel transite le produit de TFPB

Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » comporte deux sections qui retracent en dépenses et en recettes le versement et le remboursement, d'une part, des avances aux collectivités et établissements publics, territoires et établissements
d'outre-mer (programme 832) et, d'autre part, des avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes (programme 833).

L'article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que les taxes et impositions perçues par voie de rôle, pour le compte des communes et des établissements locaux, sont attribuées mensuellement, à raison d'un douzième de leur montant total.

4) Le principe constitutionnel d'autonomie financière

Instauré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le principe d'autonomie financière (article 72-2 de la Constitution) repose sur deux piliers :

- les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ;

- les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et la loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine.

La loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales explicite la notion de « ressources propres » des collectivités territoriales.

L'article 3 de cette loi organique, codifié à l'article LO. 1114-2 du code général des collectivités territoriales, précise ainsi que ces ressources « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

L'article 4 prévoit que la part des ressources propres est calculée en rapportant ces ressources à l'ensemble des ressources, à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et des transferts entre collectivités d'une même catégorie.

La loi organique précise également que la part de leurs ressources propres ne peut être inférieure aux niveaux constatés en 2003 .

Ratios de ressources propres de référence (2003)

(en pourcentage)

	Communes et EPCI	Départements	Régions
Ratio constaté pour 2003	60,8 %	58,6 %	41,7 %

Source : rapport du Gouvernement au Parlement pris en application de l'article 5 de la loi organique du 29 juillet 2004

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1) Une redescente de la TFPB départementale sans ressaut d'imposition pour le contribuable

a) La reconstitution d'une situation communale de référence en neutralisant les effets induits

Compte tenu de la diversité des politiques d'abattement et d'exonération mises en oeuvre par les différents niveaux de collectivités sur le territoire, les bases d'imposition à la TFPB départementale et communale diffèrent, bien qu'elles soient toutes deux déterminées à partir de la valeur locative cadastrale des locaux présents sur le territoire.

À l'échelle nationale, la somme des bases nettes imposables de foncier bâti en 2018 s'établissait ainsi à 90,3 milliards d'euros pour les communes et à 89,1 milliards d'euros pour les départements , soit une différence de plus d'un milliard d'euros. Ce montant national masque en outre des écarts de base qui peuvent être très marqués localement.

Exemple fictif du fonctionnement actuel du calcul de la TFPB
du point de vue du contribuable

Source : commission des finances du Sénat

Dès lors, l'hypothèse d'une simple redescente du produit de la part départementale sans mécanisme d'alignement des bases conduirait à modifier l'impôt versé par le contribuable.

Effet sur le contribuable d'une addition des taux de la TFPB départementale
et communale sans ajustement des bases

Source : commission des finances du Sénat

Le 2.3.1 et le 2.3.2 du présent article prévoient, pour éviter des ressauts d'imposition pour les contribuables, d'articuler l'affectation de la TFPB départementale aux communes en 2021 autour de deux axes :

- le taux de TFPB de référence de la commune correspond à la somme des taux départemental et communal en 2020 (insertion d'un
article 1640 G dans le code général des impôts) ;

- une base communale de référence au titre de l'année 2020 est calculée via l'ajustement des quotités d'abattement et d'exonération communales en fonction de la politique d'abattement et d'exonération mise en oeuvre par le département. Pour chaque abattement ou exonération communal de TFPB, une variable d'ajustement est appliquée, calculée en fonction des abattements ou exonérations départementaux (modification des articles 1518 A quinquies et 1518 A sexies du code général des impôts ; insertion d'un article 1518 quater , 1382-0 et 1388-0 dans le même code).

La formule de correction du taux d'abattement ou d'exonération
prévue par le 2.3.2 du présent article

Taux d'abattement ou d'exonération communal 2020

X Taux de TFPB communal 2020

+

Taux d'abattement ou d'exonération départemental 2020

X Taux de TFPB départemental 2020

Taux de TFPB communal 2020 + taux de TFPB départemental 2020

Source : article 5 du projet de loi de finances pour 2020

Pour les locaux professionnels , le transfert de la TFPB départementale aux communes nécessite d'annuler les effets du coefficient de neutralisation et du « planchonnement » à proportion du taux d'imposition départemental . Cette neutralisation intervient avant l'ajustement des quotités d'abattement et d'exonération.

Exemple d'application

Soit un local professionnel dont la valeur locative avant la révision de 2017 s'élevait à 3 500 et qui s'élève désormais, après révision, à 15 000 . À cette valeur locative s'applique un coefficient de neutralisation (ici, 0,3 pour la TFPB communale et la TFPB départementale) visant à garantir le maintien de la proportion contributive des locaux professionnels par rapport aux locaux d'habitation. L'application de ce coefficient de neutralisation se traduit par la définition d'une base neutralisée à 4 500. Un dispositif de « planchonnement » s'applique ensuite à cette valeur locative neutralisée pour réduire les fortes variations entre la valeur locative actuelle et la valeur locative révisée et neutralisée. L'application de ce dispositif ^{170 ( * )} permet de fixer une valeur locative après planchonnement de 4 000.

La base d'imposition ainsi déterminée fait l'objet d'un abattement de 50 % ^{171 ( * )} . En l'espèce, le local bénéficie également de deux abattements décidés respectivement par la commune et le département. Le taux du premier, décidé par la commune, s'élève à 25 % ; le taux du second, décidé par le département, s'élève à 50 %. La base d'imposition à la TFPB communale s'élève donc à 1 500 et la base départementale à 1 000.

Les taux d'imposition de TFPB de la commune et du département diffèrent : 10 % dans le premier cas ; 15 % dans le second. Le montant de chacune des impositions s'élève donc, avant la réforme de la fiscalité locale proposée dans le présent projet de loi de finances, à 150 euros au titre de la TFPB communale et 150 euros au titre de la TFPB départementale. Le propriétaire du local paye donc 300 euros .

À l'issue de la réforme proposée par le présent projet de loi de finances, soit en 2021, la redescente de la TFPB départementale à la commune nécessite des ajustements . Un nouveau coefficient de neutralisation est calculé, à proportion du taux d'imposition départemental. Il s'élève dans le cas d'espèce à 0,3 et s'applique à la valeur locative avant révision (15 000). La valeur locative neutralisée s'élève donc à 4 500. Un nouveau planchonnement est également calculé, qui s'élève ici à -500. La nouvelle valeur locative neutralisée et planchonnée s'élève par conséquent à 4 000.

L'abattement mis en place par la commune est ensuite corrigé d'une variable destinée à intégrer le niveau d'abattement antérieurement appliqué par le département. La base d'imposition du local sera donc d'abord diminuée de 50 % (abattement pour l'imposition à la TFPB) puis de 40 % (abattement communal de 25 % corrigé de l'abattement départemental de 50 %). La base d'imposition sera donc de 1 200. Le taux d'imposition applicable à cette base en 2021 correspond à la somme du taux communal de TFPB et du taux départemental de TFPB, soit 25 % dans le cas d'espèce. Le montant de la cotisation s'élèvera donc à 300 euros, soit le montant antérieurement payé par le propriétaire du local .

Source : commission des finances du Sénat

Sur la base de cette situation initiale de référence reconstituée au titre de l'année 2020, les communes pourront exercer, à compter de 2021, leur pouvoir de taux et, à compter de 2022, leur pouvoir d'exonération et d'abattement dans les conditions de droit commun .

b) Le cas particulier des exonérations de TFPB pour les bâtiments publics et pour les constructions nouvelles

(1) Les exonérations de TFPB pour les bâtiments publics

Le cas particulier des exonérations de TFPB des articles 1382 du CGI
(immeubles départementaux et communaux )

Les immeubles départementaux sont jusqu'à présent exonérés de la TFPB perçue par les communes et le département auquel ils appartiennent. Les immeubles communaux le sont de la TFPB perçue par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent.

Le maintien de cette rédaction du 1° de l'article 1382 du code général des impôts aurait conduit à modifier les exonérations applicables aux immeubles départementaux et communaux : les premiers auraient été exonérés de TFPB quelle que soit la localisation du bâtiment, tandis que les seconds n'auraient été exonérés de TFPB que lorsqu'ils sont situés sur le territoire de la commune à laquelle ils appartiennent.

Pour éviter de modifier les exonérations existantes, l'article 5 du PLF 2020 prévoit que :

- les immeubles départementaux situés sur le territoire d'un autre département sont exonérés uniquement à hauteur du taux communal appliqué en 2020 ;

- les immeubles communaux situés sur le territoire d'une autre commune sont exonérés à hauteur du taux départemental appliqué en 2020.

Les dispositions du 2.2.1 du présent article tentent donc de reconstituer la situation antérieure au transfert de la TFPB départementale pour ce qui concerne les exonérations de TFPB des immeubles publics, en particulier départementaux et communaux.

La situation antérieure n'est toutefois pas tout à fait reconstituée dans la mesure où l'exonération de TFPB pour ces immeubles fait référence au taux communal et au taux départemental appliqués en 2020 . En cas de hausse du taux de TFPB dans les années qui suivent la réforme, les immeubles départementaux situés dans un autre département et les immeubles communaux situés sur le territoire d'une autre commune seront par conséquent moins exonérés qu'auparavant. L'inverse sera vrai en cas de baisse des taux par rapport à la situation 2020.

Les dispositions de l'article 5 du PLF 2020 ont donc pour conséquence de prendre une photo de la situation 2020 et de geler cette situation à compter de 2021.

(2) Les exonérations de TFPB pour les constructions nouvelles

Le cas particulier des exonérations de TFPB des articles 1383 du CGI (constructions nouvelles)

Les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction sont exonérées de la TFPB durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Toutefois, pour les immeubles autres que ceux à usage d'habitation, ces exonérations sont supprimées depuis 1992 pour la part de TFPB communale et intercommunale. Les communes et EPCI peuvent également supprimer ces exonérations pour les immeubles à usage d'habitation, pour la part de TFPB qui leur revient.

Au total, les locaux d'habitation sont donc exonérés de droit de la TFPB départementale et peuvent l'être de la TFPB communale et intercommunale. Les locaux autres sont exonérés de droit de la TFPB départementale et ne sont pas exonérés de la part de TFPB communale et intercommunale.

Les dispositions du 2.2.2 du présent article créent un nouveau régime d'exonération de TFPB pour les constructions nouvelles, censé se rapprocher le plus possible de la situation antérieure à la réforme .

Jusqu'à présent, conformément aux dispositions de l'article 1383 du code général des impôts, les constructions nouvelles à usage d'habitation sont exonérées de droit de la part départementale de la TFPB et sont exonérées de manière facultative de la TFPB communale et intercommunale durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement. Les constructions nouvelles autres sont également exonérées de droit de la part départementale de la TFPB mais ne sont pas exonérées de la TFPB communale et intercommunale durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Le transfert de la TFPB départementale aux communes nécessite de redéfinir ce régime d'exonérations, qui différait jusqu'à présent selon l'affectataire de TFPB. Le présent article crée un nouveau régime d'exonération en essayant de dessiner une solution à mi-chemin entre les deux régimes actuels ^{172 ( * )} :

- Pour les constructions nouvelles à usage d'habitation, l'exonération est de droit mais peut être limitée, par la commune ou l'EPCI , dans une fourchette allant de 50 % à 90 % de la base imposable durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement ;

- Pour les autres constructions nouvelles, l'exonération de 50 % de la base imposable est de droit durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

Ces dispositions, qui sont nécessaires pour les communes et les départements dont les régimes d'exonérations antérieurs ne peuvent plus s'appliquer tels quels, modifient également le régime d'exonérations applicable à la TFPB perçue par les EPCI, alors que la TFPB de ceux-ci n'est pas modifiée par la réforme. L'amendement de notre collègue Joël Giraud adopté à l'Assemblée nationale a réintroduit la possibilité, pour les EPCI de supprimer l'exonération des constructions nouvelles à usage d'habitation et limité à 40 % l'exonération pour les communes des autres constructions nouvelles.

c) La correction du calcul des taux de taxes additionnelles

Afin de neutraliser les effets du transfert de la TFPB départementale sur la répartition des taxes additionnelles à la TFPB et des contributions fiscalisées des syndicats, et d'éviter que celle-ci se fasse essentiellement en fonction de la TFPB, le 2.3.3 du présent article prévoit que le produit de TFPB pris en compte pour la répartition de ces taxes est diminué du montant de TFPB départementale redescendu en 2021 , c'est-à-dire perçu par le département en 2020.

2) La prise en compte des spécificités de la métropole de Lyon et de la Ville de Paris

Enfin, le présent article effectue au 2.4 les coordinations et les adaptations nécessaires des dispositifs précédemment évoqués pour la métropole de Lyon (en particulier, la référence au taux départemental appliqué en 2020 est remplacée par la référence au taux appliqué en 2014 au profit du département du Rhône) en modifiant l'article 1656 du code général des impôts. Il effectue également les coordinations et les adaptations nécessaires pour la Ville de Paris en modifiant l'article 1656 quater du même code, afin de ne pas appliquer les mécanismes précédemment évoqués. En effet, les ajustements nécessaires en matière de TFPB ont déjà été réalisés lors de la création de cette collectivité territoriale à statut particulier ^{173 ( * )} .

3) Une correction pour les communes des écarts de compensation de la suppression de la TH sur l'habitation principale

La suppression de la TH sur les résidences principales se traduit par une perte de ressources pour les communes à compter de 2021. À compter de la même date, le présent article prévoit de leur affecter la part départementale de TFPB afin de compenser la perte de TH .

Ce transfert de la TFPB départementale aux communes présente toutefois deux difficultés :

- à l'échelle de chaque commune, la part de TFPB départementale transférée ne correspond pas exactement au montant de la TH sur les résidences principales supprimé . Ainsi, selon les estimations transmises par le Gouvernement, dans 24 656 communes ^{174 ( * )} dites « surcompensées », le produit de TFPB départementale correspondant au territoire de la commune est supérieur au produit de TH communale supprimé. À l'inverse,
dans 10 722 communes (hors Paris) dites « sous-compensées », le produit de TFPB départementale est inférieur au produit de TH supprimé ;

- à l'échelle nationale, la perte de TH sur les résidences
principales (16 milliards d'euros) est supérieure à la ressource de TFPB départementale transférée (15,1 milliards d'euros) .

En conséquence, le présent article instaure donc un mécanisme de correction des écarts de compensation à compter de 2021 par application d'un coefficient correcteur aux recettes communales de TFPB issues de la réforme.

Le coefficient correcteur prévu par le présent article est appliqué en trois étapes :

- le calcul de la perte ou du gain initial issu du remplacement de
la TH par la TFPB départementale ;

- le calcul du coefficient correcteur proprement dit ;

- l'application de ce coefficient correcteur au produit de TFPB issu de la réforme.

a) Le calcul de la différence de produit entre la TH supprimée et la TFPB transférée

À partir des données 2020 (dernières données connues), la sous-compensation ou surcompensation initiale de chaque commune est déterminée . Il s'agit de la différence entre :

- la ressource de TH sur les résidences principales supprimée , constituée de la somme du produit communal de TH sur les résidences principales calculé à partir des bases d'imposition de 2020 et des taux
de 2017 , des compensations d'exonération de TH versées à la commune et de la moyenne des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune ;

- la ressource de TFPB départementale transférée à la commune, correspondant au produit de TFPB départementale sur le territoire de la commune calculé à partir du produit de TFPB départemental de 2020 , des compensations d'exonération de TFPB versées au département et de la moyenne des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

Formule de calcul de la compensation

Bases TH résidences principales 2020 x Taux TH 2017

+ Compensations d'exonérations de TH versées en 2020 à la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales 2018-2019-2020

-

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensations d'exonérations de TFPB versées en 2020 au département sur le territoire de la commune

+ Moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB 2018-2019-2020.

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

b) Le calcul du coefficient correcteur

Le coefficient correcteur est calculé en ajoutant la compensation calculée dans un premier temps au produit de TFPB communal et départemental en 2020 et en rapportant cette somme à ce même produit
de TFPB communal et départemental en 2020.

Formule de calcul du coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

+ Compensation précédemment calculée

Produit net des rôles généraux TFPB 2020 de la commune

+ Produit net des rôles généraux TFPB 2020 départementale sur le territoire de la commune

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Le coefficient correcteur est fixe et calculé de manière définitive.

Le présent article prévoit néanmoins qu'il ne soit pas appliqué aux communes dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros.

c) L'application du coefficient correcteur

Une fois le coefficient correcteur calculé, il est appliqué au produit de TFPB versé à la commune , conformément à la formule suivante.

Il permet de laisser à la commune le bénéfice total de ses hausses de taux et de faire évoluer le produit de TFPB perçu de la même manière que les bases .

Pour une commune surcompensée, le produit de TFPB redescendu du département est supérieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année de 100 % de la dynamique des bases de TFPB, la commune en tirerait un gain par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - inférieur à 1 - d'une commune surcompensée est appliqué au produit de TFPB tel qu'il a évolué et « capte » donc une partie de l'évolution du produit résultant de l'évolution des bases pour assurer une stricte compensation (cf. simulations ci-dessous).

À l'inverse, pour une commune sous-compensée, le produit de TFPB redescendu du département est inférieur au produit perdu de TH. S'il bénéficiait chaque année uniquement de 100 % de la dynamique des bases
de TFPB, la commune perdrait chaque année des recettes par rapport au produit de TH perdu, dès l'année suivant l'entrée en vigueur de la réforme. C'est la raison pour laquelle le coefficient correcteur - supérieur à 1 - d'une commune sous-compensée est appliqué au produit de TFPB tel qu'il a évolué et fait donc évoluer le produit de TFPB de la commune plus favorablement que s'il avait seulement évoluer en fonction de la dynamique des bases, pour assurer une stricte compensation (cf. simulations ci-dessous).

Application du coefficient correcteur aux communes surcompensées

Le produit de TFPB versé aux communes est égal à :

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune 2020 + taux TFPB département 2020)

taux TFPB commune année N]

X Coefficient correcteur

Produit net des rôles généraux TFPB de la commune de l'année N

X [(taux TFPB commune année N

- somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

taux TFPB commune année N]

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Pour les communes sous-compensées, le produit de TFPB versé est majoré d'un complément.

Pour les communes surcompensées, la part du produit de TFPB qui ne leur est pas reversée est affectée au financement de ce complément versé aux communes sous-compensées.

Application du coefficient correcteur aux communes sous-compensées

Le complément versé est égal à :

Produit net de TFPB issu des rôles généraux de l'année N

X (somme taux TFPB département 2020 et taux TFPB commune 2020

taux TFPB commune année N)

X (coefficient correcteur -1)

Source : article 5 du présent projet de loi de finances

Simulations de l'évolution du produit de TFPB issu de l' « effet bases »

Commune sous-compensée (avec "coco" de 1,1 et évolution des bases de 3% par an)		Année N	N+1	N+2	N+3
Avant réforme	Produit de TH	154 341	158 971	163 740	168 653
	Produit de TFPB communale	144 926	149 274	153 752	158 365
	Somme des 2	299 267	308 245	317 492	327 017
Après réforme	Produit de TFPB départementale	127 001	130 811	134 735	138 777
	Produit de TFPB communale	144 926	149 274	153 752	158 365
	Somme TFPB communale et départementale sans "coco"	271 927	280 085	288 487	297 142
	Somme TFPB communale et départementale avec "coco"	299 267	308 245	317 492	327 017
Commune surcompensée (avec "coco" de 0,8 et évolution des bases de 3% par an)		Année N	N+1	N+2	N+3
Avant réforme	Produit de TH	186 133	191 717	197 468	203 393
	Produit de TFPB communale	272 654	280 834	289 259	297 936
	Somme des 2	458 787	472 551	486 727	501 329
Après réforme	Produit de TFPB départementale	280 596	289 014	297 684	306 615
	Produit de TFPB communale	272 654	280 834	289 259	297 936
	Somme TFPB communale et départementale sans "coco"	553 250	569 848	586 943	604 551
	Somme TFPB communale et départementale avec "coco"	458 787	472 551	486 727	501 329

Source : commission des finances du Sénat

d) Un abondement de l'État prélevé sur les frais de gestion pour compléter le transfert de TFPB départementale

Le 4.2 du présent article prévoit un abondement de l'État visant à équilibrer le dispositif de compensation prévu . Il est constitué, dans l'ordre de priorité suivant :

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur les taxes additionnelles à la TFPB ;

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur la cotisation foncière des entreprises ;

- d'une fraction des frais de gestion perçus sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

D'après les chiffres fournis par le Gouvernement, il devrait s'élever à 375 millions d'euros.

Les versements aux communes sous-compensées d'une fraction des frais de gestion devraient être retracés dans le compte d'avances aux collectivités territoriales.

e) Une évaluation du dispositif prévue en 2024

Une évaluation du dispositif est prévue, en vue de son réexamen, au cours de la troisième année suivant son entrée en vigueur , dont les résultats seront présentés dans un rapport remis au Parlement . Il présentera notamment les effets du dispositif sur :

- les ressources financières des communes ;

- l'évolution de la fiscalité directe locale et, le cas échéant, la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation ;

- l'impact sur le budget de l'État.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1) Le régime d'exonérations de TFPB pour les constructions neuves, tel qu'il existe actuellement, est rétabli pour les EPCI

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue rapporteur général de la commission des finances, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement, visant à maintenir, pour les EPCI, la possibilité de supprimer l'exonération de la TFPB applicable aux constructions nouvelles à usage d'habitation , dans la mesure où ces établissements ne bénéficient pas de la redescente de la part départementale de TFPB, qui nécessite des ajustements pour les exonérations applicables aux communes. Il limite également l'exonération de TFPB pour les constructions neuves qui ne sont pas à usage d'habitation à 40 % , au lieu de 50 % dans le dispositif proposé, durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement.

2) L'évaluation du dispositif à mener en 2024 est précisée et complétée

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, visant à préciser et compléter l'évaluation de la réforme prévue aux alinéas 419 à 424 du présent projet de loi de finances. Plusieurs amendements identiques de nos collègues députés Charles de Courson, Joël Giraud, Christine Pires Beaune, précisent que l'évaluation des conséquences sur les ressources financières devra distinguer « les communes surcompensées et sous compensées » et porter également sur « leurs capacités d'investissement ».

Un autre amendement déposé par notre collègue députée Stella Dupont a été adopté avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il précise que les conséquences sur les ressources financières consacrées par les communes à la construction de logements sociaux devront être évaluées. Le calendrier de présentation de l'évaluation du dispositif a par ailleurs été précisé par des amendements identiques.

Un amendement déposé par notre collègue Stella Dupont a également été adopté avec demande de retrait de la commission et avis de sagesse du Gouvernement. Il a introduit deux alinéas prévoyant la nécessité de réformer les indicateurs financiers de péréquation et précisant que ce travail sera réalisé au cours de l'année 2020 en associant, selon des modalités à définir conjointement, les commissions et délégations compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat .

III. LA RÉFORME DES RÈGLES DE LIEN ET DE PLAFONNEMENT DES TAUX

A. LE DROIT EXISTANT

1) Des règles de lien des taux qui font actuellement de la TH l'impôt pivot

Les dispositions de l'article 1636 B sexies du code général des impôts relatives aux règles de lien entre les taux ont pour objectif d'encadrer le pouvoir de taux des communes et des EPCI à fiscalité propre sur les impôts qu'ils perçoivent afin, d'une part, d'éviter une concentration progressive de la charge fiscale sur les contribuables non électeurs, notamment les entreprises et, d'autre part, de modérer l'augmentation des taux de fiscalité directe locale en s'assurant que toute augmentation générale de la fiscalité locale affecterait le contribuable électeur.

Pour ce faire, les règles de lien des taux sont conçues autour d'un double mécanisme de variation des taux :

- la variation proportionnelle , qui consiste à faire varier les taux des impôts directs locaux dans une même proportion ;

- la variation différenciée , qui implique que le taux de CFE ne peut , par rapport à l'année précédente, augmenter plus ou diminuer moins que le taux de taxe d'habitation ou le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières .

En outre, pour l'ensemble des communes et EPCI, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TH.

De nombreuses dérogations permettent néanmoins de tenir compte de situations particulières et de faire converger les taux d'une imposition vers la moyenne nationale. C'est le cas des mécanismes de majoration de CFE et des mécanismes de « déliaison à la baisse » .

2) Les mécanismes de plafonnement des taux des impositions locales

Outre les règles de lien, les taux des impositions locales perçues par les communes et les EPCI à fiscalité propre sont encadrés par un mécanisme de plafonnement . Les taux de chaque taxe ne doivent pas dépasser les taux plafonds fixés par l'article 1636 B septies du code général des impôts pour chaque imposition.

Ainsi, les taux de taxe d'habitation et des deux taxes foncières votés par les communes ne peuvent dépasser :

- deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes du département ;

- ou, s'il est plus élevé, deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l'année précédente dans l'ensemble des communes au niveau national.

Par ailleurs, le taux de TFPB voté par les départements ne peut excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des départements.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1) Des règles de lien des taux qui font désormais de la TFPB l'impôt pivot et qui incluent à partir de 2023 la TH sur les résidences secondaires

La suppression de la TH sur les résidences principales nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. Sans aménagement, les deux mécanismes d'encadrement des variations de taux seraient inopérants, de même que les mécanismes dérogatoires qui utilisent la TH comme variable.

Par ailleurs, la somme des taux communal et départemental
de TFPB appliqués en 2020 sur le territoire de la commune qui doit être, comme l'article le prévoit au 2.3.1 , le taux de référence communal de TFPB, risquerait d'être supérieure au taux-plafond défini par l'article 1636 B septies du code général des impôts.

Afin de ne pas entraver les communes et les EPCI qui souhaiteraient modifier leurs taux de cotisation foncière des entreprises à compter de 2020, les règles de lien entre les taux sont redéfinies en faisant de la TFPB l'imposition pivot à la place de la TH.

Deux phases de réforme des règles de lien entre les taux sont prévues : la première ne fait que remplacer la TH par la TFPB comme impôt pivot, la seconde lie l'évolution du taux de la TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale à celle des taux de taxes foncières :

- à compter de 2020 , les communes et EPCI à fiscalité propre votent annuellement les taux des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises. Ils peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des trois taxes (TFPB, TFPNB, CFE) appliqués l'année précédente, soit faire varier librement entre eux les taux des trois taxes, en liant le taux de CFE à l'évolution du taux de la TFPB. Le taux de CFE ne peut dès lors être augmenté dans une proportion supérieure à celle du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières. Il ne peut par ailleurs pas être diminué dans une proportion inférieure soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions. Le taux de TFPB ou de TFPNB peut être diminué jusqu'au niveau du taux moyen national de la taxe constaté l'année précédente ou, s'il est plus élevé, jusqu'au niveau du taux de la CFE ;

- à compter de 2023, les communes et EPCI à fiscalité propre votent annuellement, en outre, les taux de TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale. Ils peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes (TFPB, TFPNB, THRS et CFE) appliqués l'année précédente, soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes, en liant les taux de THRS et
de CFE à l'évolution du taux de la TFPB. Les taux de la THRS et de la CFE ne peuvent dès lors être augmentés dans une proportion supérieure à celle du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières. Il ne peut par ailleurs pas être diminué dans une proportion inférieure soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions. Le taux de TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de
la TFPB.

Première année de vote des taux dans un EPCI

À compter de 2020, les EPCI votent les taux de TFPB et de TFPNB. La mention du vote du taux de la TH est supprimée par le 3.1.1 du présent article au II de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. La première année de vote des taux par l'EPCI, les rapports entre les taux des taxes foncières votés par l'EPCI sont égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres. Par dérogation, si l'EPCI percevait une fiscalité additionnelle l'année précédant celle du vote des taux évoquée, le rapport entre les taux des taxes foncières qu'il vote peut être égal au rapport entre les taux de taxes foncières qu'il a votés l'année précédente.

À compter de 2023, les mêmes règles s'appliquent aux taux de TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale.

Source : commission des finances du Sénat

2) L'adaptation du mécanisme de plafonnement des taux des impositions locales

Le mécanisme de plafonnement des taux prévu par l'article 1636 B septies du code général des impôts est maintenu par le 3.2 du présent article. Des dispositions transitoires sont toutefois prévues au 3.3 du présent article pour les impositions établies au titre de 2021 pour tenir compte du fait qu'en 2020 un taux de TFPB départemental existe encore.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur ces dispositions.

IV. LES MODALITÉS DE COMPENSATION PROPOSÉES AUX AUTRES COLLECTIVITÉS QUE LES COMMUNES

A. LE DROIT EXISTANT

1) Une part de la taxe foncière sur les propriétés bâties représentant 43 % du produit total en 2018 est perçue par les départements qui en fixent le taux et peuvent prévoir des allègements

Une présentation plus exhaustive de la taxe foncière sur les propriétés bâties peut être retrouvée au II du commentaire du présent article.

Il en est, toutefois, rappelé ici quelques caractéristiques essentielles concernant, plus particulièrement, sa perception par les départements, pour lesquels elle a représenté 14,5 milliards d'euros de recettes en 2018.

a) Un impôt dont plus de 43 % du produit bénéficie aux départements pour lesquels il représente 76 % des recettes de fiscalité directe locale

Aux termes du 1° du I de l'article 1586 du code général des impôts, les départements perçoivent une part du produit de la taxe foncière .

Aux recettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties proprement liées aux recouvrements de l'impôt, s'ajoutent - au profit des départements - des allocations compensatrices visant à corriger une partie de la perte fiscale induite par la mise en oeuvre d'une mesure d'exonération .

Pour mémoire, aux termes des articles 1379 et 1379-0 bis du code général des impôts , la taxe foncière sur les propriétés bâties est, également, perçue par les communes et les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre .

Ainsi, le produit global de la taxe foncière sur les propriétés bâties s'est élevé à 33,6 milliards d'euros en 2018, en incluant les allocations compensatrices.

Sur ce montant, 43,1 % des recettes ont été perçus par les départements, soit 14,5 milliards d'euros. Les recettes de taxe foncières sur les propriétés bâties ont, ainsi, représenté 76,4 % des recettes de fiscalité directe locale des départements en 2018.

Répartition du produit de la taxe foncière
sur les propriétés bâties en 2018

(en milliards d'euros)

	Collectivité ou établissement	Produit de taxe foncière recouvré en 2018
Bloc communal	Communes	17,5 Md€
	Groupements à fiscalité propre	1,5 Md€
	Syndicats de communes	0,1 Md€
Départements		14,5 Md€
Total		33,6 Md€

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'OGFL

En outre, - et comme cela est présenté plus amplement au commentaire du présent article, dans la partie relative à la réforme de la taxe d'habitation - certains impôts de répartition ou produits attribués sont recouvrés par le biais de la fiscalité sur le foncier bâti, notammen t :

- la taxe spéciale d'équipement prévue aux articles 1607 bis , 1607 ter , 1609 B, 1609 C, 1609 D et 1609 G du code général des impôts ;

- la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) prévue à l'article 1530 du code général des impôts ;

- le produit fiscal global arrêté par un syndicat de communes en vertu des dispositions de l'article 1609 quater du code général des impôts.

Enfin, en contrepartie des frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeur qu'il prend à sa charge, l'État perçoit une fraction du produit recouvré de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des frais de gestion.

b) Comme les autres collectivités ou établissements, les départements délibèrent le taux applicable de la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue à leur profit nonobstant des règles encadrant leur évolution

Aux termes de l'article 1636 B sexies A du code général des impôts, les départements votent chaque année le taux applicables de la taxe foncière sur les propriétés bâties .

Du point de vue du contribuable - et nonobstant les mesures d'allégements mises en oeuvre par chaque collectivité ou établissement compétent - ce taux départemental s'additionne à celui voté par les communes et les EPCI aux termes des dispositions du 1 du I de l'article 1636 B sexies du code général des impôts.

En outre, des règles tendant à encadrer l'évolution des taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties par rapport à ceux constatés l'année précédente ou à ceux constatés s'agissant des autres impositions locales sont applicables aux délibérations des départements aux termes du IV de
l'article 1636 B septies du code général des impôts.

Des dispositions analogues se retrouvent aux a et b du 1 du I de l'article 1636 B sexies du CGI s'agissant des communes et des EPCI à fiscalité propre, au VII du même article s'agissant de la Métropole de Lyon  et au second alinéa du IX du même code s'agissant de la Ville de Paris.

2) Une part de la taxe d'habitation représentant 31 % de son produit total en 2018 est perçu par les établissements public de coopération intercommunale et les syndicats de communes

Une présentation plus exhaustive de la taxe d'habitation figure au A du I du présent commentaire.

Il en est, toutefois, rappelé ici les caractéristiques les plus essentielles pour leur perception par les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats de communes pour lesquels les recettes de cet impôts se sont élevés à 7,2 milliards d'euros en 2018 .

a) Un impôt dont le produit bénéficie pour près de 32 % aux établissements de coopération intercommunale mais, également, à d'autres personnes publiques

L'article 1407 du même code précise que la taxe d'habitation est « établie au nom de personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance » des locaux suivants :

- les locaux meublés affectés à l'habitation ;

- les locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes qui ne sont pas retenus pour l'établissement de la cotisation foncière des entreprises ;

- les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l'État, des départements ou des communes autres que ceux visés au 1° du II de l'article 1408 ».

Aux recettes de taxe d'habitation perçues par les EPCI et les communes, s'ajoutent le versement par l'État d'allocations compensatrices en contrepartie des exonérations de nature législative portant sur cette imposition.

Aux termes des dispositions de l'article 1379-0 bis du code général des impôts, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoivent la taxe d'habitation.

Pour mémoire, la taxe d'habitation est également perçue par les communes, aux termes des dispositions de l'article 1379 du même code.

Une part du produit global de taxe spéciale d'équipement (TSE) ou de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) votés par les communes ou EPCI et les établissements publics fonciers est, également, recouvrée sur les contribuables assujettis à la taxe d'habitation. Il en va, de même, s'agissant du produit global voté par les EPCI sans fiscalité propre .

Enfin, l'État prélève des frais de gestion sur les montants recouvrés de taxe d'habitation, en contrepartie des frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeur qu'il prend à sa charge. L'essentiel de ces frais de gestion est versé aux régions .

En 2018, le montant des produits de taxe d'habitation perçu par ses différents bénéficiaires - hors allocations compensatrices - s'est élevé
à 22,8 milliards d'euros dont 7,1 milliards d'euros au profit des seuls EPCI à fiscalité propre, soit 31,1 % du total .

Montant des produits de taxe d'habitation
perçu par les différents acteurs en 2018

(en milliards d'euros)

		Montant de taxe d'habitation perçu en 2018
	Communes	15,4 Md€
EPCI	Communautés urbaines	0,3 Md€
	Communautés d'agglomération	2,8 Md€
	Communauté de communes	2,2 Md€
	Métropoles	1,8 Md€
	État (frais de gestion)	0,3 Md€
	Total	22,8 Md€

Source : commission des finances du Sénat

b) Comme les communes, les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre disposent d'un pouvoir de taux et d'assiette

Aux termes des dispositions des articles 1636 B sexies et suivant du code général des impôts, les EPCI à fiscalité propre et les communes délibèrent le taux de la taxe d'habitation applicable sur leur territoire.

Plusieurs règles - décrites plus avant dans le présent commentaire - tendent à encadrer l'évolution des taux d'une année sur l'autre ou proportionnellement aux taux des autres impositions directes locales.

Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent, le cas échéant, décider de mettre en place plusieurs allégements de taxe d'habitation . La nature de ces derniers et les modalités par lesquelles, il peut être décidé de les instituer sont précisée au 2 du I du présent commentaire.

3) La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt sur la consommation dont une part du produit est déjà affectée à d'autres personnes publiques que l'État

a) La TVA, un impôt sur la consommation finale de biens et services au rendement élastique à l'évolution du produit intérieur brut

La taxe sur la valeur ajoutée se définit comme un impôt général sur la consommation qui s'applique aux opérations de livraisons de biens ou de prestations de services situées en France.

Les règles applicables à la définition du champ d'application de
la TVA sont particulièrement harmonisées au niveau communautaire .

Ainsi, le nombre des opérations imposables à la TVA par leur nature ressorti de l'article 2, paragraphe 1, de la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée.

Il s'agit essentiellement des livraisons de biens effectués à titre onéreux, des prestations de services effectuées à titre onéreux et des importations de biens.

Le législateur peut également prévoir que certaines opérations entrent dans le champ d'application de la TVA. Il en va, ainsi, par exemple, de certaines cessions de biens mobiliers d'investissement ou d'opérations réalisées par des personnes morales de droit public.

Aux termes de l'article 266-1-a du code général des impôts - et sous réserves de dispositions alternatives trouvant à s'appliquer - la base d'imposition de la TVA est constituée des sommes, valeurs, biens ou services reçus et à recevoir par un fournisseur ou un prestataire de la part d'un acheteur en contrepartie d'une opération .

Les taux applicables se distinguent entre, d'une part, des taux normaux et, d'autre part, des taux réduits , applicables différemment en métropole et dans les départements d'outre-mer. Un taux particulier est, également, applicable en Corse et dans les départements d'outre-mer.

Le produit de TVA est considéré par la littérature économique comme normalement élastique à l'évolution de l'activité . Ainsi, dans une publication du mois de mai 2019 ^{175 ( * )} , la direction générale des affaires économiques et financières de la commission européenne estimait à l'unité la semi-élasticité de la TVA en France à la variation du produit national.

Dans ces conditions, la variation d'un point de croissance du produit national brut devrait se traduire par une variation de même signe et de même ampleur du produit annuel de la taxe sur la valeur ajoutée.

b) Une fraction du produit de la TVA est affectée à d'autres personnes publiques que l'État dont, notamment, certaines collectivités territoriales

(1) Une fraction équivalente à 2,45 % du produit net de TVA est affectée à certaines collectivités territoriales.

Aux termes du II de l'article 149 de la loi du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 dans sa rédaction en vigueur , « une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée » est affectée, depuis, 2018 à plusieurs collectivités territoriales , en particulier les régions mais, également :

- le Département de Mayotte ;

- la collectivité territoriale de Corse ;

- la collectivité territoriale de Martinique ;

- la collectivité territoriale de Guyane.

Le montant est réparti en tenant compte du « produit net de la taxe sur la valeur ajoutée » correspondant au produit brut de TVA minoré « des remboursements et restitutions effectués pour l'année en cours » .

Aux termes des dispositions du III du même article, la fraction versée aux collectivités territoriales est définie comme le produit des recettes de TVA de l'année et d'un quotient dont le dénominateur serait le produit net de la TVA en 2017 et le numérateur la somme des montants notifiés en 2017 au titre de :

- la dotation de péréquation des régions, de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer ;

- la dotation forfaitaire des régions et de la collectivité territoriale
de Corse ;

- la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse.

Ce rapport demeure stable depuis 2018 et correspond à 2,45 % du montant du produit net de TVA de l'année. Ainsi, selon les éléments retracés au Tome I du rapport relatif aux « voies et moyens » , il s'établirait
à 4,4 milliards d'euros en 2020 pour un produit net de TVA estimé au total
à 180,5 milliards d'euros ^{176 ( * )} .

Les modalités de répartition de ce produit entre les différentes collectivités bénéficiaires sont prévues par le IV du même article. Elle s'effectue proportionnellement aux montants des dotations précitées perçues en 2017 par chaque collectivité .

Répartition de la TVA affectée aux régions
et à d'autres collectivités

(en millions d'euros - en pourcentage)

	Montant des dotations notifiées en 2017 servant de référence à l'établissement du quotient appliqué annuellement pour déterminer la part des recettes de TVA à verser à la collectivité	Part de la TVA affectée versée à la collectivité
AUVERGNE-RHONE-ALPES	560,7 M€	13,93%
BOURGOGNE-FRANCHE-COMTE	223,4 M€	5,55%
BRETAGNE	184,6 M€	4,59%
CENTRE-VAL DE LOIRE	180,5 M€	4,49%
CORSE	108,1 M€	2,69%
GRAND EST	420,9 M€	10,46%
GUADELOUPE	8,3 M€	0,21%
GUYANE	3,3 M€	0,08%
HAUTS-DE-FRANCE	430,4 M€	10,69%
ILE-DE-FRANCE	477,1 M€	11,85%
LA REUNION	14,9 M€	0,37%
MARTINIQUE	14,9 M€	0,37%
MAYOTTE	0,8 M€	0,02%
NORMANDIE	191,7 M€	4,76%
NOUVELLE-AQUITAINE	382,7 M€	9,51%
OCCITANIE	340,1 M€	8,45%
PAYS DE LA LOIRE	186,1 M€	4,62%
PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR	296,3 M€	7,36%
Total	4 025 M€	100,00%

Source : commission des finances du Sénat d'après le ministère du Budget

Aux termes des dispositions du VIII du même article, les versements sont effectués par douzièmes dont le montant est calculé en référence au produit net de la taxe encaissé lors du mois précédent.

Il en découle que l'affectation d'un produit de TVA aux régions est contemporanéisé.

Enfin, les V et VI du même article introduisent un mécanisme tendant à garantir que le produit versé à l'une des collectivités affectataires ne puissent être inférieur, sur une année, au montant des dotations notifiées en 2017 et retenu pour déterminer la fraction de TVA lui revenant.

Le cas échéant, « la différence [ferait] l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée ».

(2) Une fraction équivalente à 26 % du produit de la TVA est affectée aux administrations de sécurité sociale

Une présentation plus exhaustive des dispositions applicables et tendant à prévoir l'affectation d'une fraction du produit de la TVA aux administrations de sécurité sociale figure au commentaire de l'article 35 du présent projet de loi.

Il peut, toutefois, être rappelé que le 9° de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale dispose qu'une « fraction de 26,00 % de la taxe sur la valeur ajoutée brute budgétaire, déduction faite des remboursements et restitutions effectués pour l'année en cours par les comptables assignataires, est affectée » à la branche maladie et à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) L'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités

a) Le principe de l'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités

Le 5.1.1 du présent article prévoit qu'à compter de 2021 une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée sera reversée aux établissements et collectivités locales aux EPCI à fiscalité propre et aux départements en compensation des pertes de recettes induites par la réforme de la taxe d'habitation et la mise en oeuvre du schéma de compensation proposé aux communes.

En outre, pour ce même motif, certaines collectivités territoriales qui bénéficient déjà de l'affectation d'une fraction de TVA se verraient transférer une part supplémentaire de cette ressource, soit :

- le département de Mayotte ;

- la collectivité territoriale de Guyane ;

- la collectivité territoriale de Martinique ;

- la collectivité territoriale de Corse.

Enfin, deux collectivités bénéficieraient d'un dispositif de compensation aménagé .

D'une part, il est proposé qu'une double fraction du produit de TVA soit affecté à la Métropole de Lyon en raison de la perte des produits de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties que la réforme implique à son détriment .

D'autre part, il est proposé que contrairement aux autres communes, la Ville de Paris bénéficie d'une affectation du produit de TVA au titre de la perte du produit de taxe d'habitation sur les résidences principales.

En effet, le montant des recettes à compenser au profit de la Ville de Paris résultant de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales est estimé à 660 millions d'euros .

Or, aux termes de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, la Ville de Paris constitue une collectivité à statut particulier exerçant cumulativement les compétences d'une commune et d'un département .

Dans ces conditions, le mécanisme de redescente de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aurait été sans incidence sur les finances de la collectivité et l'application du mécanisme de compensation prévu pour les communes n'aurait produit aucun effet .

Comme cela est précisé dans la partie du commentaire relative à la redescente de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties vers les communes, le reste à charge de l'État pour assurer l'équilibre financier du mécanisme de compensation est estimé - hors Ville de Paris - à 375 millions d'euros en 2021 .

Le Gouvernement n'ayant pas souhaité que ce montant soit plus élevé , il a retenu une solution tendant à compenser la Ville de Paris par l'affectation d'une fraction de taxe sur la valeur ajoutée.

b) Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée

(1) La détermination du montant du produit de TVA retenu pour le calcul des fractions à affecter aux collectivités et établissements

Aux termes du 5.1.1 du présent article, le produit de TVA de référence sur lequel la fraction à affecter serait déterminée, chaque année, correspondrait au « produit brut de l'année budgétaire précédente, déduction faite des remboursements et restitutions » .

Ainsi et à l'inverse du dispositif prévu à l'article 149 de la loi de finances pour 2017, l'affectation du produit de TVA proposé au présent article ne serait pas contemporanéisée.

Enfin, aux termes de dispositions analogues et prévues au 2° du I du 5.1.2, au 2° du I du 5.1.3 et au 2° du I du 5.1.4 du présent article , le montant de la fraction de TVA affectée à chacune des collectivités concernées serait déterminé en début d'année, en référence au produit net de TVA de l'année précédente révisé lequel est inscrit au tome I du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances.

Ces montants feraient l'objet d'une régularisation en cours d'année , dès que le produit net de TVA encaissé l'année précédente serait connu.

(2) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux EPCI à fiscalité propre et à la Métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation sur les résidences principales qui leur revenait

Le 5.1.2 du présent article propose de définir la fraction de TVA affectée à chaque EPCI et à la Métropole de Lyon comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente , dont le dénominateur serait le produit net de TVA encaissé en 2020 et dont le numérateur correspondrait à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation sur les résidences principales constatées en 2020 sur le territoire de l'établissement ou de la Métropole de Lyon et du taux intercommunal de la taxe d'habitation en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement ou de la Métropole de Lyon ;

- du montant des compensations perçu par l'établissement ou la Métropole de Lyon en 2020 au titre des exonérations de taxe d'habitation.

Il ressort, ainsi, de cette disposition que la part des hausses du produit de la taxe d'habitation résultant d'une augmentation du taux intercommunal de taxe d'habitation décidée depuis 2017 ne sera pas compensées .

(3) L'établissement de la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui leur revenait

Le 5.1.3 du présent article propose de définir la fraction de TVA affectée aux départements et aux collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique comme un quotient appliqué au produit net de TVA de l'année précédente, dont le dénominateur serait le produit net de TVA encaissée en 2020 et dont le numérateur correspondrait à la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâtis en 2020 et du taux départemental en 2019 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâtis émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département ou de la collectivité ;

- du montant des compensations versé au département ou à la collectivité en 2020 au titre des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties.

(4) L'établissement de la fraction de TVA affectée à la Métropole de Lyon en compensation de la perte du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui lui revenait

Les modalités proposées pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la Métropole de Lyon sont également précisées par le 5.1.3 du présent article.

Elles s'en distinguent, néanmoins, puisqu'il serait prévu que :

- le taux de la taxe foncière retenu et appliqué aux bases d'imposition de l'année 2020 pour déterminer le produit de référence soit celui de l' année 2014 tel qu'il s'établissait dans le département du Rhône ^{177 ( * )} ;

- le produit des rôles supplémentaires de taxe foncière sur les propriétés bâties soit établi comme le produit des bases d'impositions supplémentaires constatées en 2020, d'une part, et du taux en vigueur
en 2014 dans le département du Rhône, d'autre part ;

En outre, le montant de référence des compensations d'exonération serait calculé comme la différence entre :

- le montant des compensations effectivement perçu par la Métropole de Lyon en 2020 ;

- le montant des compensations qui aurait été perçu si les dispositions proposées au 6 du présent article avaient été appliquées pour l'année 2020.

Cette dernière disposition se justifie par le fait que le droit en vigueur ne permet pas de distinguer les allocations compensatrices qui reviennent à la Métropole de Lyon au titre, respectivement, des composantes départementale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit.

Dans ces conditions, le 6 du présent article propose de fixer les règles qui s'appliqueraient pour déterminer le montant des allocations compensatrices versé, à compter de 2021, à la Métropole de Lyon pour la part intercommunale du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle conserverait.

La fraction de TVA lui étant affectée n'ayant vocation qu'à compenser la part départementale des ressources que la Métropole perdra, il doit être soustrait au montant global des allocations compensatrices perçu
en 2020 celui correspondant à la part intercommunale décrite ci-avant.

(5) Les modalités d'établissement de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris en compensation de la perte du produit de la taxe d'habitation qui lui revenait

Les modalités proposées pour l'établissement de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris sont précisées au 5.1.4 du présent article.

À l'exception du fait que la référence au taux communal de la taxe d'habitation est substituée à celle du taux intercommunal de la même taxe, les dispositions applicables à la Ville de Paris seraient analogues à celles précédemment décrites et prévues pour les EPCI .

c) L'impact d'une restructuration territoriale sur la répartition du produit affecté

(1) Les modalités proposées en cas de restructuration territoriale au sein du bloc communal

Les II, II et IV du 5.1.2 du présent article proposent des dispositions tendant à répondre aux conséquences d'une restructuration territoriale au sein du bloc communal du point de vue du montant de la fraction de TVA affectée à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Dans l'hypothèse d'une fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le II du 5.1.2 du présent article énonce que le montant de la fraction de TVA affectée au nouvel établissement serait égal à la somme des fractions de TVA affectées jusque-là à chacun des EPCI fusionnés.

Dans l'hypothèse de la dissolution d'un EPCI à fiscalité propre ,
le a) du III du 5.1.2 propose que les communes anciennement membres de cet établissement perçoivent respectivement une part de la fraction de TVA qui lui était jusqu'alors affectée. Pour déterminer cette part - qui serait ensuite appliquée au produit de TVA de l'année précédente -, il serait calculé la somme :

- du produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation afférentes à la résidence principale sur le territoire de la commune en 2020 et du taux intercommunal de la taxe d'habitation en 2017 ;

- de la moyenne annuelle du produit des rôles supplémentaires de taxe d'habitation afférents à des locaux affectés à la résidence principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l'établissement et situés sur le territoire de la commune ;

- du montant des compensations versé à l'établissement au titre des exonérations de taxe d'habitation pour les locaux situés sur le territoire de la commune.

Dans l'hypothèse du retrait d'une commune d'un EPCI dont elle était membre , le IV du 5.1.2 du présent article propose qu'elle bénéficie de l'affectation d'une fraction de TVA équivalente à celle résultant du calcul décrit précédemment.

Enfin, dans l'hypothèse où une commune se serait, d'une part, retirée d'un EPCI et aurait - à ce titre - bénéficié de l'affectation d'une fraction de TVA dont le montant aurait été défini ainsi qu'indiqué au paragraphe précédent et aurait, ensuite et d'autre part, intégré un
nouvel EPCI , le V du 5.1.2 énonce que le produit dont elle bénéficie serait affecté à ce dernier établissement.

(2) Les modalités proposées en cas de fusion de département

Le II du 5.1.3 du présent article propose des dispositions tendant à répondre aux conséquences d'une fusion de département du point de vue du montant de la fraction de TVA affectée aux collectivités concernées.

En l'espèce, il est énoncé que le montant de la fraction de TVA affectée au nouveau département issu d'une fusion serait égal à la somme des fractions affectées jusqu'alors aux départements parties à cette fusion.

d) Les modalités de versement

Le 5.2 du présent article propose de compléter la rédaction du II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 ^{178 ( * )} .

Cette dernière conduirait à indiquer que le compte d'avances aux collectivités territoriales retrace à compter de 2021 les versements des fractions de TVA affectées aux collectivités concernées par le présent article.

La disposition propose, également, d'indiquer que les montants versés pour la mise en oeuvre du dispositif de compensation prévu au 4.2 du présent article au bénéfice de certaines communes soient retracés au même compte.

e) Le mécanisme de garantie des montants perçus

De façon analogue aux dispositions de l'article 49 de loi de finances pour 2017 prévoyant l'affectation d'une fraction de TVA à certaines collectivités territoriales - notamment les régions - le VI du 5.1.2 et le II
du 5.1.4 du présent article propose d'introduire un dispositif garantissant un plancher de recettes aux collectivités affectataires .

Ainsi - et dans des termes identiques - les dispositions précitées du présent article prévoient que si le produit de TVA affecté à une collectivité est inférieur au montant des recettes en 2020 qu'elle venait compenser, la différence ferait l'objet d'une attribution à son profit d' un montant équivalent et prélevés sur les recettes de TVA de l'État .

2) Le versement d'une dotation aux établissements publics fonciers et aux régions

Comme cela a été évoqué dans la présentation du droit proposé et relatif à la réforme de la taxe d'habitation sur les résidences principales, le Gouvernement souhaite limiter le risque d'un ressaut d'imposition en défaveur des contribuables fonciers qui pourrait résulter d'une diminution des recettes de taxe d'habitation sur lesquelles la taxe spéciale d'équipement (TSE) pourrait s'imputer à compter de 2021 .

En conséquence, il est proposé d'instituer une prise en charge par l'État , pour les impositions établies à compter de 2021, de la part du produit réparti, pour le recouvrement de la TSE en 2020, sur les contribuables assujetti à la taxe d'habitation sur les résidences principales.

À cet effet, l e 5.4 du présent article prévoit le versement d'une dotation versée à l'ensemble des établissements bénéficiaires de la taxe spéciale d'équipement, équivalente au montant précédemment évoqué, à compter de 2021.

D'autre part, le 5.3 du présent article propose d'abroger les dispositions prévues au 3° de l'article 41 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoyant le versement aux régions d'une fraction des frais de gestion afférent à la taxe d'habitation ^{179 ( * )} perçus par l'État.

Il est, en contrepartie, proposé par la même disposition de verser une dotation annuelle aux régions équivalente au produit des frais de gestion qu'elles percevront en 2020.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction proposée par l'Assemblée nationale à l'issue de ses travaux.

1) L'affectation d'une fraction supplémentaire du produit de la TVA à certaines collectivités territoriales à l'initiative du Gouvernement

Par un amendement du Gouvernement sur lequel le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a émis, à titre personnel, un avis favorable, l'Assemblée nationale a adopté une disposition visant à introduire au V du présent article un D bis nouveau tendant à affecter aux départements, au département de Mayotte, à la Métropole de Lyon ainsi qu'aux collectivités territoriales de Guyane, de Martinique et de Corse, une fraction supplémentaire du produit net de
la TVA.

(1) La suppression du fonds de soutien interdépartemental

Le 2 du D bis nouveau du V ^{180 ( * )} du présent article ainsi proposé, abrogerait l'article 261 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 à compter du 1 ^er janvier 2021.

Cette disposition a prévu l'institution d'un fonds de soutien interdépartemental alimenté à hauteur de 250 millions d'euros par un prélèvement assis sur les recettes de la taxe de publicité foncière et des droits d'enregistrement perçus par les départements en 2018.

Les ressources du fonds ont vocation à être répartie entre les départements à raison de deux fractions.

La première est attribuée en fonction du potentiel financier par kilomètre carré et d'un indice synthétique agrégeant le potentiel financier du département et le revenu moyen des habitants.

La seconde est attribuée en fonction du produit de certaines impositions perçu par le département, du revenu moyen de ces habitants, du niveau du taux de pauvreté et du potentiel financier.

Le fonds de soutien est prévu pour perdurer tout au long de la durée de vigueur des « pactes financiers » conclus entre l'État et les départements dans le cadre du dispositif des « contrats de Cahors » .

Aux termes des dispositions de l'article 29 de la
loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ces contrats sont conclus pour trois années et arriveraient, ainsi, à échéance en 2021.

(2) Une année relais permettant le maintien du fonds de soutien interdépartemental avant l'affectation d'une fraction de TVA

Le 3 du D bis nouveau du V ^{181 ( * )} du présent article ainsi proposé, indique qu'à compter de 2021 un montant s'élevant à 250 millions d'euros serait reversé aux collectivités susmentionnées selon des critères de répartition définis par décret en Conseil d'État.

Enfin, le 4 de la même disposition propose que le montant précédemment indiqué évolue, à compter de 2022, comme le produit net
de TVA .

Une première part de 250 millions d'euros continuerait d'être répartie entre les collectivités concernées.

Une seconde part serait, elle, constituée de la part excédentaire résultant de la dynamique de la TVA d'une année sur l'autre et alimenterait un fonds de sauvegarde des départements.

2) Des amendements rédactionnels sans incidence sur le dispositif proposé

Les autres amendements adoptés à l'Assemblée nationale concernant le V ^{182 ( * )} du présent article n'ont qu'une portée rédactionnelle.

V. LA RÉFORME DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS

A. LE DROIT EXISTANT

La loi prévoit plusieurs dispositifs tendant à compenser les moindres recettes des collectivités territoriales lorsqu'elles résultent de la mise en oeuvre d'exonérations par voie législative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe d'habitation.

Ces compensations d'exonérations se distinguent entre, d'une part, des allocations compensatrices et, d'autre part, des dotations de compensations .

Les premières désignent des dispositifs qui visent à compenser les effets pour les collectivités territoriales de l'application de mesures d'exonérations spécifiques et qui suivent des règles de calcul propres.

Les secondes ont été créées à l'occasion de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 et regroupent plusieurs allocations compensatrices

La compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâtis et de taxe d'habitation s'opère par le versement d'allocations compensatrices.

Afin de respecter les objectifs fixés par l'État d'évolution de l'enveloppe normée, certaines compensations sont minorées et entrent dans le périmètre des variables d'ajustement.

Depuis 2018, le taux de minoration applicable, le cas échéant, aux allocations compensatrices a été figé à son niveau de 2017.

1) Les allocations compensatrices de relatives à la taxe d'habitation

Une exonération de la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale est prévue aux termes du I de l'article 1414 du code général des impôts au profit :

- des titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ;

- des titulaires de l'allocation aux adultes handicapés ;

- des contribuables âgés de plus de 60 ans dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI ;

- des veuves et veufs dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de l'article 1417 du CGI ;

- des contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence et dont les revenus de l'année précédente sont inférieurs au seuil fixé au I de
l'article 1417 du CGI.

En application des dispositions du II de l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992, il est institué un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à compenser la perte de recettes résultant de l'exonération décrite précédemment .

Le montant de l'allocation compensatrice versée aux collectivités concernées (communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre) correspond au produit des bases exonérées l'année précédente, d'une part, et du taux applicable en 1992, d'autre part .

2) Les allocations compensatrices relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties

Plusieurs exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties sont prévues et entrainent le versement d'allocations compensatrices pouvant être minorées, le cas échéant.

En premier lieu, les articles 1390 et 1391 du code général des impôts prévoient une exonération en faveur des personnes de conditions modestes.

La compensation de cette exonération est prévue aux termes du II de l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 qui instaure un prélèvement sur recettes au bénéfice des communes, EPCI et départements.

Le montant de la compensation correspond au produit des bases exonérées l'année précédente, d'une part, et du taux applicable en 1991, d'autre part. Un coefficient de minoration est appliqué au montant de cette allocation.

En deuxième lieu, l'article 1388 bis du code général des impôts prévoit l'application d'un abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l'objet d'un contrat de ville.

La compensation de cette exonération est prévue aux termes de l'article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001 qui instaure un prélèvement sur recettes au profit des communes, des EPCI et des départements.

Le montant de cette compensation correspond au produit de la valeur de l'abattement de 30 % appliqué aux bases exonérées de l'année en cours, d'une part, et du taux applicable l'année précédente, d'autre part. Un coefficient de minoration est applicable.

En troisième lieu, une exonération des logements pris à bail à réhabilitation est prévue aux termes des articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts.

La compensation de cette exonération est prévue par l'article lui-même pour une part déterminée. Un coefficient de minoration est applicable à cette dernière.

En quatrième lieu, l'article 1388 ter du code général des impôts prévoit l'application d'un abattement de 30 % sur les bases de certains logements faisant l'objet de travaux dans les départements d'outre-mer.

La compensation de cette exonération est prévue à l'article 44 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui instaure un prélèvement sur les recettes de l'État au profit des communes, des EPCI et des départements.

Le montant de cette compensation correspond au produit, d'une part, de la valeur de l'abattement de 30 % appliqué aux bases exonérées de l'année en cours, d'une part, et du taux applicables l'année précédente, d'autre part.

En cinquième lieu, les articles 1383 B à C du code général des impôts prévoient une exonération applicable à la taxe foncière sur les propriétés bâties des immeubles professionnels situés en « zone franche urbaine ».

Les compensations afférentes à ces exonérations sont prévues par plusieurs dispositions :

- le 2 ^e alinéa du III de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1966 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ;

- le A du III de l'article 27 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;

- le IV du A de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

Elles consistent en un prélèvement sur recettes au bénéfice des communes, de la Métropole de Lyon, des EPCI à fiscalité propre et des départements.

Le montant ce de cette compensation correspond au produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et du taux applicables lors de l'année constituant la génération de zone franche urbaine à laquelle se rattache l'immeuble, d'autre part.

En sixième lieu, un abattement dégressif des bases d'immeubles situés dans les zones franches globales d'activités des départements d'outre-mer est prévu par l'article 1388 quinquies du code général des impôts.

La compensation de cette exonération est prévue sous la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État par les dispositions de l'article 6 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique en outre-mer. Il est perçu au profit des communes, des EPCI et des départements.

Son montant correspond au produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et au taux en 2009, d'autre part.

En septième lieu, plusieurs exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties des constructions neuves en accession à la propriété, des locaux à usage locatif et de certains locaux à raison des conditions du prêt ayant permis de les financer sont prévus par diverses dispositions du code général des impôts et compensées en application de multiples articles du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Sont ainsi prévues des exonérations portant sur :

- les constructions neuves affectées à l'habitation principale pour une durée de 15 ans aux termes de l'article 1384 du CGI ;

- les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen de prêts aidés par l'État pour une durée de 10 à 25 ans aux termes de l'article 1384 A du CGI ;

- les logements acquis en vue de leur location avec le concours financier de l'État ou de l'un de ses opérateurs pour 15 ans, pouvant être portée à 25 ans, aux termes de l'article 1384 C du CGI ;

- les logements acquis, aménagés ou construits en vue de la création de structures d'hébergement temporaire ou d'urgence pour une durée
de 15 ans, pouvant être portée à 25 ans, aux termes de l'article 1384 D du CGI.

Les modalités de compensation de ces exonérations - qui prennent la forme de subventions de l'État pouvant être minorées - sont prévues :

- à l'article L. 2335-3 du CGCT s'agissant des communes ;

- aux articles L. 5214-23-2 et L. 5215-35 du CGCT s'agissant des communautés de communes et des communautés urbaines ;

- à l'article L. 5216-8-1 du CGCT s'agissant des communautés d'agglomération ;

- à l'article L. 3334-17 du CGCT s'agissant des départements et de la Métropole de Lyon.

En dernier lieu, une exonération en faveur des propriétaires d'immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) pour la création ou l'extension de commerce est prévue aux termes de l'article 1383 C ter du CGI.

La compensation de cette exonération est prévue par le A du II de l'article 49 de la loi n° 2014-1655 de finances rectificative pour 2014 et calculée à partir du produit des bases exonérées au titre de l'année en cours, d'une part, et du taux applicable en 2014, d'autre part. Ce montant fait l'objet d'une minoration.

B. LE DROIT PROPOSÉ

Les références aux alinéas de l'article étudié ci-après s'entendent de ceux résultant de la rédaction initiale proposée par le Gouvernement.

1) Des mesures de coordination justifiée par la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales et le schéma de compensation proposés au présent article

Pour rappel, à compter de l'année 2021, le présent article propose de mettre en oeuvre :

- une exonération de la taxe d'habitation afférente aux résidences principales perçues par les communes et les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- une redescente de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties vers les communes, à l'exception de la Ville de Paris qui le conserverait ;

- l'affectation d'une fraction du produit de la TVA aux EPCI, départements et collectivités à statut particulier.

L'ensemble de ces dispositions - dont les implications sont présentées dans les parties correspondantes du présent commentaire - justifient plusieurs mesures de coordination prévues au 6.1 du présent article dont l'entrée en vigueur est proposée pour 2021.

Ces mesures de coordination visent, d'une part, à supprimer les références qui sont faites aux communes ou aux départements lorsque le droit en vigueur les désigne comme devant bénéficier de la compensation d'une exonération abrogée en cohérence avec la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales ou de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Elles visent, d'autre part, et le cas échéant, à tenir compte du fait qu'à partir de 2021 le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties en applicable dans les communes correspondra à la somme des anciens taux communal et départemental .

Dans ces conditions, en effet, les taux de référence retenu pour le calcul des compensations d'exonération versées aux communes et prévus par le droit en vigueur doivent, également, être modifiés.

En premier lieu, les 6.1 et 6.2 du présent article modifient
l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992 , de sorte :

- à supprimer les références aux exonérations prévues au I et I bis de l'article 1414 du CGI dont la suppression est proposée au 1.2.1.2.1 du présent article ;

- à préciser que le prélèvement sur les recettes de l'État versé en compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties en application des articles 1390 et 1391 du code général des impôts ne serait perçu désormais que par les communes, les groupements à fiscalité propre et la Métropole de Lyon ^{183 ( * )} ;

- à indiquer que les taux de référence devant être pris en compte à partir de 2021 pour déterminer le montant des allocations compensatrices des communes seraient égaux à la somme de ceux de la commune lors de l'année considérée, d'une part, et retenu en 2020 pour déterminer le montant de compensation des départements, d'autre part.

Les 6.3 à 6.6 et 6.11 du présent article procèderaient à des modifications analogues :

- le 6.3 du présent article modifierait l'article 44 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer afin de préciser qu'à compter de 2021 les départements ne bénéficieraient plus du prélèvement sur recettes prévu pour la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- le 6.4 du présent article modifierait l'article 42 de la
loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaires de la compensation et préciser que les taux de références retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concernés en 2020 ;

- le 6.5 du présent article modifierait l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2005 ;

-  le 6.6 du présent article modifierait l'article 6 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique en outre-mer afin de supprimer, à compter de 2021, la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation ;

- le 6.7 du présent article modifierait l'article 49 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances  rectificative pour 2014 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenu son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2014 ;

- le 6.8 du présent article modifierait l'article 17 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances  rectificatives pour 2017 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenu pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné
en 2017 ;

- le 6.9 du présent article modifierait l'article 135 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 afin de supprimer la référence aux départements en tant que bénéficiaire de la compensation et de préciser que les taux de référence retenus pour son calcul devront être majorés de ceux retenus pour le département concerné en 2018 ;

- le 6.11 procéderait à l'abrogation de l'article L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales prévoyant diverses compensations d'exonérations de taxe foncière au profit de la Métropole de Lyon et des départements.

2) Une mesure tendant à neutraliser l'impact budgétaire pour l'État des augmentations de taux de la taxe d'habitation intervenues depuis 2017

Comme cela a été précisé par ailleurs , les dispositions du 1.1.2.1.1 du présent article modifierait le champ de la cotisation de taxe d'habitation sur laquelle porte le dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts.

En l'espèce, ce champ serait revu de sorte à ce que les contribuables dégrevés en 2020 ne payent pas une imposition supplémentaire résultant d'une décision prise depuis 2017 par une commune ou un EPCI consistant à augmenter les taux de la taxe d'habitation ou à réduire le montant des abattements.

Si cette disposition tend à neutraliser les effets de hausse de taux ou de réduction des abattements intervenus depuis 2017 du point du vue du contribuable , elle impliquerait, en première lecture, une perte de recettes pour l'État qui en assumerait le coût en 2020.

Toutefois, les dispositions proposées au 6.10 du présent article proposent de remettre ce coût à la charge des collectivités territoriales .

En effet, les A et B du II du 6.10 du présent article établissent que pour chaque commune et EPCI, il serait calculé la différence entre les deux termes suivant :

- le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2017 ;

- le produit des bases d'imposition à la taxe d'habitation des contribuables dégrevés aux termes de l'article 1414 C du CGI et du taux applicable en 2019.

Le I du 6.10 du présent article prévoit que si cette différence est négative - ce qui signifie que la commune ou l'établissement auraient augmenté leur taux ou réduit le niveau des abattements - il serait procédé, en 2020, à un prélèvement équivalent sur les douzièmes de fiscalité locale versés à la collectivité ou à l'établissement .

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette partie.

VI. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION CONFORME AUX OBSERVATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Votre commission des finances prend acte de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales proposée par le présent article pour l'année 2023.

Cette suppression était déjà largement entamée par la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, elle est confirmée avec son extension aux 20 % de ménages les plus favorisés par le présent article.

Le Gouvernement se conforme ainsi aux observations formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 décembre 2017 ^{184 ( * )} . En effet, maintenir la taxe d'habitation sur les seuls 20 % des ménages les plus favorisés constituait une atteinte sérieuse au principe d'égalité devant l'impôt.

En outre, la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales constituera une mesure favorable au pouvoir d'achat des Français. Comme cela a été montré dans le commentaire du présent article, cet allégement pourrait représenter un gain de 17,6 milliards d'euros pour les contribuables .

Dès lors, les observations que votre commission des finances entend formuler et les amendements qu'elle souhaite vous proposer sur le présent article viseront principalement à protéger les collectivités territoriales des effets d'une réforme dont l'ampleur ne peut être négligée.

B. LA NÉCESSITÉ DE DÉCALER D'UN AN LA RÉFORME DU SCHÉMA DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR MIEUX EN ÉVALUER PRÉALABLEMENT LES EFFETS

La réforme du financement des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement dans le présent article est prématurée.

S'il ne s'agit pas, comme indiqué précédemment, de remettre en cause la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales , l e schéma de compensation mis en place pour les collectivités territoriales par le présent article et devrait entrer en vigueur en 2021, nécessite en revanche des travaux complémentaires.

Les simulations fournies pour évaluer les effets de cette réforme ne sont qu'approximatives , dans la mesure où elles portent sur les dernières données disponibles - celles de l'année 2018 - alors que le dispositif proposé établit, par exemple, la compensation des communes sur les bases 2020 et les taux 2017.

Les effets de ce dispositif sur les indicateurs financiers servant à établir l'éligibilité et le calcul des dotations et fonds de péréquation horizontale et verticale ne sont pas, à ce jour, traités . Sans modification des méthodes de calcul du potentiel fiscal et du potentiel financier, le classement des collectivités en fonction de ces indicateurs sera profondément bouleversé à l'issue de la réforme . Or ils déterminent l'éligibilité aux mécanismes de péréquation et les montants versés. Le travail qui doit être lancé en 2020 sur ce sujet, au sein du comité des finances locales notamment, témoigne de la prématurité de cette réforme.

Par conséquent, l'adopter dès cette année, pour qu'elle entre en vigueur en 2021, reviendrait à accepter un nouveau schéma de financement des collectivités dont un certain nombre d'effets financiers importants n'ont pas été évalués et, le cas échéant, corrigés . La décaler d'un an, c'est en revanche permettre d'en simuler a priori les effets sur deux ans (2020 et 2021) en faisant tourner le modèle sans qu'il soit pour autant entrer en application et de l'ajuster.

C'est cette position que votre commission des finances vous propose d'adopter, en prolongeant d'un an le dégrèvement existant de taxe d'habitation sur les résidences principales, pour différer d'autant l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités, et en amendant le dispositif proposé pour en corriger des failles d'ores-et-déjà identifiées.

Le prolongement d'un an du dégrèvement de taxe d'habitation
sur les résidences principales

Dans le dispositif proposé par le Gouvernement, le dégrèvement de taxe d'habitation (TH) sur les résidences principales est remplacé, en 2021, par une exonération, date à laquelle le nouveau schéma de financement des collectivités entre en vigueur.

L'entrée en vigueur de ce nouveau schéma de financement des collectivités (2022) pourrait ainsi être décalé d'un an, conduisant à prolonger en conséquence d'un an le dégrèvement de TH sur les résidences principales (jusqu'en 2022).

Cette prolongation du dégrèvement de TH et le décalage de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités permettraient :

- d'analyser les effets du système de compensation envisagé sur les collectivités, au niveau global et au niveau individuel ;

- de restituer au Parlement ces analyses afin qu'il puisse adapter le dispositif de la réforme ;

- de mener les travaux nécessaires à une réforme de la péréquation, en simulant sur des données financières réelles les effets qu'elle aurait ;

- de permettre à l'administration de développer les outils et systèmes d'information nécessaires à la mise en oeuvre pleine et entière de cette réforme.

Le prolongement du dégrèvement de TH et son élargissement
entre 2021 et 2023 aux 20 % des ménages les plus favorisés représenterait un coût pour l'État de 2,6 milliards d'euros en 2021, 4,6 milliards d'euros
en 2022 et 7,9 milliards d'euros en 2023.

Ce coût existe toutefois déjà dans le dispositif proposé par le Gouvernement et est financé in fine par le transfert d'une part de TVA aux EPCI et aux départements et par l'affectation à hauteur de 375 millions d'euros de frais de gestion aux communes.

Votre commission des finances vous invite, ainsi, à adopter plusieurs amendements :

- un amendement FINC.14 décalant d'une année l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales et procédant à l'ensemble des coordinations nécessaires ;

- des amendements FINC.11, FINC.12 et FINC.13 prévoyant la mise en oeuvre d'un dégrèvement équivalent à 30 % de la cotisation de taxe d'habitation sur les résidences principales, à compter de 2021, en faveur
des 20 % des ménages les plus favorisés et procédant aux coordinations nécessaires.

Ces amendements n'épuisent pas l'ensemble des améliorations que votre commission des finances souhaite voir apporter à ce texte .

C. LES MODALITÉS DE SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES

Votre rapporteur général prend acte de la suppression annoncée de la taxe d'habitation sur les résidences principales à compter de 2023, mais estime que le dispositif prévu pour l'accompagner doit être amélioré.

1. Même amendé, le dispositif prévu concernant la revalorisation des valeurs locatives demeure insuffisant

Dans sa rédaction initiale , le présent article prévoyait que les bases d'imposition de taxe d'habitation sur les résidences principales ne seraient pas revalorisées à l'inflation en 2020.

Cette proposition dérogeait au droit commun ^{185 ( * )} en ce que celui-ci prévoit que les valeurs locatives sont majorées annuellement d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) constaté au mois de novembre.

Par un amendement soutenu en séance par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale , M. Joël Giraud, et adopté, il a été proposé que les valeurs locatives soient, finalement, majorées en 2020 d'un coefficient égal à + 0,9 % .

Malgré l'indéniable inflexion que manifeste l'adoption de cet amendement , votre rapporteur général considère que le dispositif demeure insatisfaisant .

D'une part, rien ne justifie dans son principe, qu'en 2020, - dernière année durant laquelle les collectivités territoriales continueront de percevoir la taxe d'habitation sur les résidences principales - les valeurs locatives ne soient pas revalorisées comme le prévoit le droit en vigueur.

Le fait de proposer de ne pas revaloriser les bases ou de minimiser l'ampleur de cette revalorisation permet simplement volonté de limiter le coût pour l'État, en 2020, du dégrèvement en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés .

Ce coût serait, du reste, d'autant plus important qu'aux fins d'assurer que les contribuables bénéficiant du dégrèvement ne paient effectivement plus de taxe d'habitation sur les résidences principales en

2020, le Gouvernement propose d'élargir le périmètre de la cotisation couverte par l'allègement ^{186 ( * )} .

Or, tant le dégrèvement prévu par la loi de finances initiale
pour 2018 que la modification du périmètre de la cotisation dégrevée, relèvent d'une initiative de l'État et non des collectivités territoriales.

Il n'y a donc aucune raison qui justifie que les communes et les EPCI, en 2020, paient les coûts associés à cette réforme voulue et engagée par l'État.

D'autre part, l'application de ce dispositif pourrait entrainer une moindre recette pour les collectivités territoriales.

En effet - et alors que le niveau de l'IPCH du mois de novembre n'est pas connu - il convient de constater que le choix de l'Assemblée nationale de retenir un coefficient de + 0,9 % n'est pas celui qui se rapproche le plus des prévisions les plus actualisées concernant le niveau de l'IPCH en novembre 2019.

En effet, comme cela a été rappelé dans la partie relative au droit existant de la taxe d'habitation, le calcul du coefficient de revalorisation devant être appliqué aux valeurs locatives d'une année N , aux termes des dispositions de l'article 1518 bis du code général des impôts, est la suivante :

En considérant les paramètres de cette formule, on constate que si la valeur de l'IPCH en novembre 2019 n'est actuellement pas connue, il n'en va pas de même pour celui de novembre 2018.

Dans ces conditions, il est possible de calculer un « acquis » de l'IPCH tenant compte des valeurs connues les plus récentes en appliquant la formule suivante :

Or, l'application de cette formule conduit à constater que l'acquis d'IPCH en octobre 2019 est, substantiellement, supérieur au coefficient retenu par l'Assemblée nationale .

En effet, en application de la formule prévue par le droit en vigueur et en tenant compte des informations disponibles, le coefficient de revalorisation qui sera connu en novembre devrait être au moins égal
à + 1,2 % , soit le niveau de l'acquis en octobre 2019.

Évolution de l'acquis d'IPCH
depuis novembre 2018

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE

Aussi, tant le dispositif proposé initialement par le Gouvernement que celui adopté par l'Assemblée nationale, entraineraient, en 2020, des conséquences financières défavorables aux collectivités territoriales.

À l'inverse, l'application d'une revalorisation, pour 2020, dans les conditions prévues par le droit en vigueur permettrait d'assurer une recette supplémentaire de taxe d'habitation de l'ordre de 246 millions d'euros au profit du bloc communal ^{187 ( * )} .

Recettes supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales
qui auraient résulté en 2019 de l'application de différents scénarii
de revalorisation des valeurs locatives de l'année 2018

(en millions d'euros)

	Dispositif de non-revalorisation initialement proposé par le Gouvernement (+ 0  %)	Dispositif de revalorisation issu de l'amendement soutenu par J. Giraud (+ 0,9 %)	Dispositif de revalorisation retenant l'acquis de l'IPCH en octobre 2019 (+ 1,2 %)
Gain pour les communes	+ 0	+ 127,3 M€	+ 169,7 M€
Gain pour les EPCI	+ 0	+ 57,5 M€	+ 76,6 M€
Gain pour l'ensemble du bloc communal	+ 0	+ 184,7 M€	+ 246,3 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données du recensement des éléments d'imposition 2018 et du rapport 2019 de l'observatoire des finances et de la gestion locales (OFGL)

Pour cette raison, votre commission des finances vous suggère d'adopter un amendement FINC.15 tendant revenir sur le principe d'une revalorisation des valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales limitée à + 0,9 % en 2020, au profit de l'application du droit en vigueur .

2. La mise en oeuvre en 2020 d'un mécanisme de reprise au détriment des communes ayant augmenté leur taux de taxe d'habitation depuis 2017 ne se justifie pas

Le dispositif de dégrèvement prévu à l'article 1414 C du code général des impôts prévoit que la part du montant de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale qui résulte d'une augmentation des taux ou d'une réduction du montant des abattements depuis 2017 est à la charge du contribuable.

S'il n'a jamais été question que l'État assume ces coûts, il n'a jamais été non plus prévu que les collectivités qui feraient exercice de leur liberté de faire évoluer les taux - garantie par la Constitution comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel ^{188 ( * )} - se voient sanctionner de ce fait .

Or, le dispositif proposé conduirait à cette éventualité que votre rapporteur général n'estime pas justifiée.

En effet - et comme cela a été expliqué plus avant - le montant de la cotisation sur laquelle le dégrèvemen t au profit de 80 % des ménages les moins favorisés viendrait s'imputer, à partir de 2020 , correspondrait à l'ensemble de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale due par le contribuable.

Aussi, les contribuables résidant dans une commune qui aurait fait le choix d'augmenter leur taux ou de diminuer leurs abattements depuis 2017 verraient l'État se substituer à eux pour le paiement de l'impôt , même pour la part qui demeurait jusqu'alors à leur charge.

Dans ces conditions, - qui s'expliquent par la volonté d'assurer une imposition nulle aux contribuables - il serait apparu cohérent que l'État prenne à sa charge ce qui relève, en définitive, de son initiative et de son agenda politique.

Il n'en est rien puisque le présent article prévoit qu'une reprise sur les douzièmes de fiscalité locale versés aux collectivités territoriales serait mise en oeuvre en 2020 pour compenser l'État des dépenses supplémentaires qu'il aurait à assumer.

Votre rapporteur général n'est pas insensible à l'argument selon lequel prendre acte des augmentations de taux et en compenser le produit qui en résulte constituerait un mauvais geste fait aux collectivités qui ont « respecté la règle » établie en 2017 .

Force est, d'ailleurs, de constater que la grande majorité des communes et des EPCI n'ont pas augmenté leur taux depuis 2017.

Nombre de collectivités territoriales en 2019 qui avait fait
évoluer leur taux de taxe d'habitation (TH) depuis 2017

	Ayant baissé le taux de TH	Ayant conservé le même taux de TH	Ayant augmenté le taux de TH	Nombre total de communes ou d'EPCI
Communes	600	28 270	6 100	34 970
EPCI	< 10	> 1 048	200	1 258

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de la direction générale des collectivités locales (DGCL)

Votre rapporteur général fait observer, néanmoins, que cette « règle » ne s'applique pas en l'espèce.

En effet, celle-ci consistait à rappeler aux collectivités territoriales le risque qu'elles prenaient à augmenter leur taux alors que le système de compensation qui aurait pu résulter d'une réforme à venir de la fiscalité locale aurait pris, certainement, l'année 2017 comme référence .

Toutefois, le dispositif prévu pour l'année 2020 ne concerne pas le mécanisme de compensation qui n'a vocation à s'appliquer qu'à compter
de 2021. Dans ce contexte, l'application de cette « règle » ne trouve aucune justification.

En outre, même sans l'intervention du législateur cette année, un dégrèvement portant sur l'ensemble de la cotisation de taxe d'habitation afférente à la résidence principale en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés , entrerait en vigueur, aux termes des dispositions de la loi de finances initiale pour 2018.

Néanmoins, aux termes du droit en vigueur, les collectivités territoriales percevraient la part d'imposition leur revenant à raison de l'augmentation des taux ou de la diminution des abattements applicables.

Ainsi, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.32 tendant à supprimer les dispositions du présent article prévoyant la mise en oeuvre, en 2020, d'une reprise sur les douzièmes versés aux collectivités territoriales pour lesquelles le taux de taxe d'habitation en 2019 était supérieur à celui applicable en 2017.

Tout en demeurant favorable aux contribuables , cet amendement remet à la charge de l'État les conséquences financières qui découlent de sa décision pour 2020.

En l'espèce, le coût supplémentaire pour l'État, en 2020, pourrait représenter un montant de l'ordre de 40 millions d'euros.

3. La référence au taux applicable en 2019 pour déterminer le produit de taxe d'habitation revenant à l'État à partir de 2021 est malvenue

Le dispositif proposé prévoit qu' à partir de 2021, le produit de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale sera perçu par l'État . Il s'agit de la « nationalisation de la taxe d'habitation ».

Votre rapporteur général considère que cette disposition ne pose pas de difficulté . En effet, dès lors que la mise en oeuvre du nouveau schéma de financement anticipe la suppression de la taxe d'habitation, il est compréhensible que son produit soit affecté à l'État.

Néanmoins, votre rapporteur général considère que le fait de retenir les taux applicables en 2019 pour l'établissement de l'impôt sur cette période ne se justifie pas .

En effet, à compter de 2020, le présent article prévoit la mise en oeuvre d'un dispositif de reprise au détriment des communes et EPCI qui auraient augmenté leur taux depuis 2017 .

En pratique, cela signifie que les collectivités territoriales et les établissements percevront, en 2020, une recette de taxe d'habitation correspondant au produit des bases d'imposition et des taux applicables en 2017.

En outre, les dispositifs de compensation des communes et des EPCI - consistant, respectivement, à affecter la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties et une fraction de TVA - seront, également, mis en oeuvre en prenant comme référence les bases d'imposition en 2020 et les taux applicables en 2017 .

Dans ces conditions, l'État serait amené, en 2021 et en 2022, à percevoir un produit de taxe d'habitation supérieur à celui que les communes et les EPCI auraient perçu sans mise en oeuvre du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales.

De plus, le produit perçu par l'État sera supérieur à celui effectivement compensé aux communes et aux EPCI .

Votre rapporteur général considère que cette disposition est malvenue et pour cette raison vous invite à adopter un amendement FINC.16 prévoyant que le taux applicable durant la période de « nationalisation » du produit de la taxe d'habitation est le même que celui servant de référence au schéma de compensation , c'est-à-dire celui de l'année 2017 .

D. LE NOUVEAU SCHÉMA DE FINANCEMENT DES COMMUNES

1) Un principe d'autonomie financière qui limite le nombre de scenarii de compensation envisageables

Le principe d'autonomie financière limite le nombre de scenarii possibles de compensation de la suppression de la TH.

Si la TH affectée au bloc communal (22,3 milliards d'euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d'autonomie du bloc communal passerait de 71,4 % à 54,0 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l'année 2003, avec 60,8 %. La mesure ne serait dès lors conforme ni à la loi organique ni à la Constitution. La compensation de la suppression de la TH doit donc nécessairement donner lieu à l'affectation d'une ressource fiscale.

Un constat similaire peut être effectué au niveau départemental : si la TFPB affectée aux départements (14,2 milliards d'euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d'autonomie des départements passerait de 73,9 % à 53,3 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l'année 2003, avec 58,6 %. Là encore, la compensation ne peut être que fiscale.

2) Un sujet à régler : les ressources des communes qui construisent des logements sociaux

Le présent article a une conséquence particulière sur les communes qui accueilleront, à l'avenir, des logements sociaux .

a) Le cas des logements sociaux existants en 2021 est traité par le présent article avec une compensation toutefois partielle

Pour les communes accueillant déjà des logements sociaux sur leur territoire en 2021, le présent article ne modifie pas le droit existant actuellement.

En effet, les locataires de logements sociaux acquittent la taxe d'habitation ou bénéficient d'une exonération ou d'un dégrèvement lorsque son montant représente une part trop importante de leurs revenus. Dans les deux cas, la commune perçoit une ressource fiscale. Celle-ci est toutefois inférieure à ce qu'elle aurait été sans exonération, dans la mesure où les exonérations ne sont que partiellement compensées .

Les différentes exonérations à la taxe d'habitation pouvant concerner les habitants de logements sociaux (exonérations dites « personnes de condition modeste ») représentaient 1,7 milliard d'euros en 2017, dont près de 1,2 milliard d'euros étaient compensés.

Les propriétaires ou bailleurs sociaux bénéficient quant à eux d'une exonération de TFPB de longue durée , qui n'est compensée aux communes que de manière résiduelle. Ainsi, le montant des exonérations
de TFPB sur les logements sociaux (articles 1384 à 1384 G du CGI) représentait, en 2018, 463 millions d'euros . La même année, l'allocation compensatrice versée s'établissait à 15,1 millions d'euros. Le montant des exonérations non compensées, financé par les collectivités, s'élevait donc
à 448 millions d'euros.

b) La construction de logements sociaux à partir de 2021 se traduira, pour les communes concernées, par une perte de ressources par rapport au régime fiscal antérieur à la réforme

Avec la réforme, les locataires de logements sociaux n'acquitteront plus la taxe d'habitation et n'en seront plus non plus ni exonérés ni dégrevés.

En revanche, les propriétaires ou bailleurs sociaux seront toujours exonérés de TFPB sur une longue durée (quinze à vingt-cinq ans) et les communes mal compensées.

En outre, l'article 5 de la loi de finances pour 2018 a prévu que le dispositif de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation fixé par l'article 1414 A du code général des impôts, qui donne actuellement lieu à un dégrèvement, soit supprimé au 1 ^er janvier 2020 .

La suppression de la taxe d'habitation et du dégrèvement afférent se traduira, pour les communes qui construiront des logements sociaux à compter de 2021, par une véritable perte de ressources financières.

Votre rapporteur général vous propose donc d'adopter un amendement, portant article additionnel, permettant de faire sortir l'exonération de TFPB de longue durée pour les propriétaires ou bailleurs sociaux des variables d'ajustement . Elle ne serait donc plus minorée et permettrait de faire bénéficier les communes d'une compensation intégrale de cette exonération. Elles percevraient ainsi environ 450 millions d'euros de recettes supplémentaires et les EPCI 36 millions ^{189 ( * )} .

3) Une compensation dynamique dont les effets, tant globaux qu'individuels, sont insuffisamment connus

a) Une compensation évoluant en fonction de l'évolution des bases de TFPB

Le mécanisme de coefficient correcteur contraste avec le mécanisme de fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) appliqué lors de la suppression de la taxe professionnelle en 2010.

La suppression de la taxe professionnelle a donné lieu à la mise en place d'un mécanisme de compensation reposant d'une part sur une dotation de compensation financée par l'État permettant d'assurer la garantie du niveau des ressources des communes et d'autre part sur un fonds de compensation entre communes , à somme nulle et sans participation de l'État.

Rappel du fonctionnement du FNGIR

Lors de la réforme de la suppression de la taxe professionnelle, l'article 78 de la loi de finances pour 2010 a institué un fonds de garantie individuelle de ressources (FNGIR) au sein de chaque catégorie de collectivités (régions, départements, communes). Ces trois fonds sont abondés par prélèvement auprès des collectivités gagnantes de l'excédent constaté entre le panier de ressources avant et après réforme. Ces fonds sont ensuite réattribués aux collectivités perdantes, qui ont le cas échéant déjà bénéficié d'une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) . Chaque collectivité perdante se voit allouer un reversement à hauteur de sa perte, à laquelle est appliqué un coefficient multiplicateur destiné à assurer l'exacte correspondance entre la somme des prélèvements et le montant global des reversements transitant par le fonds.

Source : article 78 de la loi de finances pour 2010

Schéma de compensation de la suppression de la taxe professionnelle
(exemple pour les communes)

Source : commission des finances

La compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales, telle qu'elle est proposée par le Gouvernement, repose sur un mécanisme tout autre . Le présent article prévoit la mise en place d'un mécanisme ad hoc de coefficient correcteur appliqué aux recettes communales de TFPB après la réforme. S'il consiste à utiliser les surcompensations pour résorber les sous-compensations , comme le fait également le FNGIR, il est appliqué au produit de TFPB, qui évolue chaque année en fonction de la dynamique des bases et des taux .

La formule de calcul retenue pour l'application annuelle du coefficient correcteur au produit de TFPB aura pour effet de faire évoluer la compensation de chaque commune en fonction de l'évolution de ses bases de TFPB . Les communes surcompensées bénéficieront d'une part de la dynamique de leurs bases de TFPB, au prorata de la compensation fixée par le coefficient correcteur, et les communes sous-compensées bénéficieront d'une compensation plus dynamique que celle de l'évolution de leurs bases de TFPB.

Schéma de compensation de la suppression
de la taxe d'habitation pour les communes

Note de lecture : THP : taxe d'habitation sur les résidences principales ; « Coco » : coefficient correcteur ; Comp : compensation.

Source : commission des finances du Sénat

b) Des communes surcompensées et sous-compensées qui ont des profils globalement différents

Les communes surcompensées et les communes sous-compensées ont, dans leur ensemble, des profils différents.

Les communes sous-compensées sont essentiellement des communes de moins de 10 000 habitants (94 %). 59 % de ces communes ont d'ailleurs une population inférieure à 1 000 habitants. Dans ce groupe figurent toutefois également 34 des 41 communes françaises de plus
de 100 000 habitants.

Répartition des communes sous-compensées
par strate de population en 2018

(en nombre de communes)

	Nombre
Communes de moins de 10 000 habitants	10 082
dont communes de moins de 1 000 habitants	6 306
dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants	3 776
Communes de plus de 10 000 habitants	639
dont communes de plus de 100 000 habitants	34
Total des communes sur-compensées	10 721

Source : commission des finances d'après les données de la DGFiP

Les communes surcompensées dont le montant de compensation excède 10 000 euros sont quant à elles plus homogènes :
sur 17 381 communes surcompensées, 16 998 communes comptent moins
de 10 000 habitants (97,8 %) . Seules 383 communes ont plus de 10 000 habitants, dont 7 des 41 communes de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, 7 275 communes sont surcompensées d'un montant inférieur à 10 000 euros : parmi elles, 6 999 communes comptent moins
de 1 000 habitants , soit 96 % d'entre elles. Seules quatre de ces communes ont plus de 10 000 habitants.

Répartition des communes surcompensées
par strate de population en 2018

(en nombre de communes)

	Nombre
Communes surcompensées de moins de 10 000 euros	7 275
dont communes de moins de 1 000 habitants	6 999
dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants	272
dont communes de plus de 10 000 habitants	4
Communes surcompensées de plus de 10 000 euros	17 381
dont communes de moins de 10 000 habitants	16 998
dont communes de moins de 1 000 habitants	12 004
dont communes entre 1 000 et 9 999 habitants	4 994
dont communes de plus de 10 000 habitants	383
dont communes de plus de 100 000 habitants	7
Total des communes sous-compensées	24 656

Source : commission des finances d'après les données de la DGFiP

Au total, les communes les plus peuplées sont surreprésentées parmi les communes sous-compensées, tandis que les communes de moins de 1 000 habitants font en majorité partie des communes
surcompensées (77 % de ces communes). Sur 25 309 communes de moins
de 1 000 habitants, 19 003 sont surcompensées, soit 75 %.

Cette différence de profils des communes figurant en majorité dans l'un ou l'autre groupe pourrait présenter un risque d'augmentation du montant du différentiel de compensation, à la charge de l'État, entre la TH perdue et la TFPB transférée. S'il est actuellement estimé à 375 millions d'euros, il pourrait augmenter si les bases de TFPB des communes sous-compensées augmentaient plus vite que les bases de TFPB des communes surcompensées.

Le report de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités permettrait de disposer d'un peu de recul sur cette question et d'évaluer plus précisément ce risque , en comparant effectivement l'évolution des bases des communes sous-compensées, d'une part, et surcompensées, d'autre part, entre 2018 (données sur lesquelles reposent les simulations fournies par le Gouvernement) et 2021.

4) L'absence d'application du coefficient correcteur à certaines communes surcompensées

Le présent article prévoit que le coefficient correcteur ne soit pas appliqué aux communes dont la surcompensation est inférieure
à 10 000 euros. Cette mesure est justifiée par un souci de simplification du dispositif pour les communes et pour l'administration.

Cette mesure concerne, ainsi que cela a été évoqué
précédemment, 7 275 communes dont 6 999 de moins de 1 000 habitants. Elle bénéficie donc essentiellement aux petites communes rurales, bien qu'elle ne s'applique qu'à 28 % d'entre elles.

La transformation de ce seuil de 10 000 euros en un « forfait généralisé » de 10 000 euros qui s'appliquerait à l'ensemble des communes surcompensées , qui conserveraient un gain de 10 000 euros maximum, renforcerait de fait l'iniquité de traitement entre les communes surcompensées et les communes sous-compensées . Les communes sous-compensées seraient les seules à voir leur situation rester stable avant et après la réforme tandis que chacune des communes surcompensées y gagnerait entre  0 et 10 000 euros. Le coût pour l'État d'une telle modification du dispositif s'élèverait à environ 174 millions d'euros.

5) Des effets massifs sur les critères de péréquation à anticiper

a) Des critères de péréquation bâtis à partir des bases et des taux moyens de fiscalité directe locale

Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

La péréquation consiste en des transferts financiers de l'État vers les collectivités (péréquation verticale ) ou entre les collectivités elles-mêmes (péréquation horizontale ) qui visent à atténuer les disparités de ressources de ces dernières compte tenu des charges auxquelles elles font face.

La péréquation verticale recouvre un ensemble de dotations versées par l'État aux collectivités territoriales en tenant compte des critères de ressources et de charges. Ces transferts constituent autant de composantes de la dotation globale de fonctionnement versée aux différentes catégories de collectivités :

- les dotations de solidarité urbaine et de cohésion (DSU), de solidarité rurale (DSR) et nationale de péréquation (DNP) s'agissant des communes ;

- la dotation d'intercommunalité s'agissant des EPCI.

La péréquation horizontale recouvre des dispositifs mis en place après la réforme de la taxe professionnelle et entrés en vigueur entre 2011 et 2013. Le bloc communal est ainsi concerné par les dispositifs suivants :

- le fonds de solidarité de la région Ile de France (FSRIF), le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et le fonds départemental de péréquation de la taxe additionnelle aux droits de mutation s'agissant des communes ;

- le FPIC et la dotation de solidarité communautaire s'agissant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Pour déterminer les montants qui doivent être versés au profit des collectivités territoriales ou reversés entre elle, des formules de calcul sont appliquées pour chacun de ces dispositifs. Toutes impliquent, a minima, le potentiel financier par habitant constaté sur le territoire de la collectivité considérée.

Celui-ci est égal au potentiel fiscal augmenté du montant des dotations forfaitaires de la DGF perçues l'année précédente.

Le potentiel fiscal correspond quant à lui au produit des bases de fiscalité directe locale et des taux moyens - pour chaque imposition - constatés au niveau national et, le cas échéant, au sein d'une catégorie d'EPCI déterminée.

Par construction, il est ainsi fonction du niveau des bases et des taux des impositions concernées, notamment de taxe d'habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Un troisième indicateur - l'effort fiscal - est également utilisé pour répartir les dotations et fonds de péréquation. L'effort fiscal d'une commune, défini à l'article L. 2334-5 du CGCT, est égal au rapport entre le produit de la taxe d'habitation, des deux taxes foncières, de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe ou redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères, et un potentiel fiscal dit « trois taxes » correspondant à « la somme du produit déterminé par l'application aux bases communales de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties du taux moyen national d'imposition de chacune de ces taxes ainsi que du produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu par la commune et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de cette dernière ».

Dispositifs de péréquation du bloc communal reposant
sur le potentiel fiscal ou financier

Membre du bloc communal concerné	Dispositif de péréquation	Indicateur mobilisé
Commune	DSU	Potentiel financier moyen par habitant
	DSR	Potentiel financier par habitant
	DNP
EPCI	Dotation d'intercommunalité	Coefficient d'intégration fiscale
	Dotation de solidarité communautaire	Potentiel financier et potentiel fiscal

Source : commission des finances du Sénat

b) Des effets importants de la réforme sur le calcul des critères de péréquation

À droit inchangé pour le calcul des critères de péréquation (potentiel fiscal, potentiel financier et effort fiscal), la réforme aurait des effets massifs de reclassement des collectivités en fonction de ces critères .

Historiquement, le potentiel fiscal se construit à partir des bases fiscales de chaque catégorie d'impôt multipliées par les taux moyens nationaux de chacun de ces impôts. Jusqu'à présent, lorsqu'un impôt a disparu, le produit des bases d'imposition de la collectivité et du taux moyen national a été remplacé :

- soit par une ressource à taux national qui devient à elle seule un élément du potentiel fiscal (exemple de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises en 2011) ;

- soit par un nouvel impôt transféré par une autre catégorie de collectivités. L'effet sur le potentiel fiscal de cette compensation est alors lié à la base d'imposition et au taux transférés.

Par conséquent, si le potentiel fiscal des communes, des EPCI et des départements était remplacé, à l'issue de la réforme proposée par le présent article, par la recette de compensation qui leur est affectée (TFPB dans le premier cas, TVA dans les deux autres), il augmenterait pour les collectivités dont le taux de TH ou de TFPB perdue était élevé et diminuerait pour les collectivités dont le taux de TH ou de TFPB perdue était bas.

Ainsi, par exemple, un département dont le taux de TFPB l'année avant la réforme serait supérieur au taux moyen national de TFPB départementale verrait son potentiel fiscal progresser après la réforme, toutes choses égales par ailleurs. Ses recettes issues des dotations et fonds de péréquation baisseraient donc.

De tels effets ont déjà été observés dans le passé, à l'issue de la réforme de la taxe professionnelle. En 2012, les potentiels fiscaux ont en effet largement évolué, à la suite de la disparition de la taxe professionnelle l'année précédente, assortie du basculement de la taxe d'habitation départementale au bloc communal et celui de la taxe foncière sur les propriétés bâties des régions aux départements.

Les simulations réalisées sur les potentiels fiscaux des départements témoignent de ce bouleversement. Les calculs réalisés à partir des paramètres de la réforme telle qu'elle a été proposée par le Gouvernement montrent que les variations de potentiel fiscal iraient de - 43 % à + 39 %. Plus d'un quart des départements verraient leur potentiel fiscal diminuer, tandis que trois quarts des départements le verraient progresser.

Évolution du potentiel fiscal des départements après la réforme,
sans modification de son calcul

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat

Le potentiel financier des départements correspond au potentiel fiscal majoré de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire de l'année précédente. Les simulations réalisées sur cet indicateur aboutissent aux mêmes conclusions : l'application de la réforme telle qu'elle a été proposée par le Gouvernement ferait varier les potentiels financiers de - 43 % à + 30 %.

Évolution du potentiel financier des départements après la réforme,
sans modification de son calcul

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat

Ces modifications de potentiels fiscaux et financiers auraient des conséquences importantes sur les montants de dotations et fonds de péréquation perçus.

Le travail qui doit débuter en 2020 sur cette question, notamment au sein du comité des finances locales, ne permettra pas nécessairement de trouver des adaptations satisfaisantes pour tous d'ici le prochain projet de loi de finances. Le secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, Olivier Dussopt, a d'ailleurs d'ores-et-déjà envisagé cette éventualité en indiquant qu'un dispositif de neutralisation des effets de la réforme serait, le cas échéant, proposé. Face à la succession de dispositifs de compensation et de neutralisation déjà prévus, votre commission des finances juge préférable d'accorder à tous une année de plus de réflexion et de concertation pour aboutir sur ces sujets à forts enjeux .

6) La nécessité d'une évaluation a priori des principaux effets de la réforme

L'évaluation du dispositif proposé prévue en 2024 par le présent article n'est pas suffisante. Cette « clause de revoyure », trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme du financement des collectivités territoriales, intervient trop tard : la réforme aura déjà produit ses effets sur les finances des collectivités et de l'État pendant trois ans et ne pourra se solder que par de nouveaux mécanismes de neutralisation des éventuels effets indésirables, qui complexifieront encore la fiscalité locale et porteront atteinte à sa lisibilité pour les contribuables.

C'est la raison pour laquelle votre commission des finances vous propose d'adopter l'amendement FINC.18 qui donne deux rendez-vous au Gouvernement, en 2020 et en 2021 , devant permettre de tirer un premier bilan des évaluations a priori de la réforme, qui auront été faites « à blanc » à partir des bases de données de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

7) Le dispositif permettant la prise en compte des rôles supplémentaires doit être amélioré

La compensation prévue , au profit des communes, de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales intègre les rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales .

Toutefois, afin de corriger les éventuels effets atypiques de la dernière année connue, elle en retient la moyenne sur les trois dernières années .

Or, les rôles supplémentaires de taxe d'habitation progressant en moyenne de 4 % par an, l'application d'une telle moyenne tend à minorer la compensation par rapport aux produits de taxe d'habitation qui auraient été perçus en dehors de la réforme.

Par conséquent, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.17 , remplaçant la moyenne des trois dernières années des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales par le montant des rôles supplémentaires de la dernière année avant l'entrée en vigueur de la réforme, majoré du taux de croissance annuel moyen de ces mêmes rôles constaté durant les trois dernières années .

Cette méthode de calcul de la compensation des rôles supplémentaires de taxe d'habitation sur les résidences principales permet de se rapprocher davantage de la réalité des recettes qui auraient été perçues par les communes si la réforme n'avait pas eu lieu .

E. UNE ADAPTATION DES RÈGLES DE LIEN ET DE PLAFONNEMENT DES TAUX QUI NE PRÉSENTE PAS DE DIFFICULTÉ MAJEURE

La suppression de la taxe d'habitation remet en cause les règles de lien des taux telles qu'elles existent actuellement, dans la mesure où la taxe d'habitation en constitue l'impôt pivot.

Le dispositif proposé par le Gouvernement, non amendé par l'Assemblée nationale, consiste à remplacer la TH, en tant qu'impôt pivot, par la TFPB.

Ce remplacement ne soulève pas de difficulté majeure , en liant les évolutions de taux de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE.

Il conduit toutefois également à lier l'évolution du taux de la TH sur les résidences secondaires à la TFPB à compter de 2023 . Cette règle de lien peut conduire à faire varier l'imposition pesant sur les entreprises, au titre de la TFPB, en fonction de la politique de taux souhaitée concernant les résidences secondaires. Il semble toutefois que cette règle de lien des taux, protectrice de l'imposition des contribuables au titre des résidences secondaires , lesquelles peuvent être déclarées comme telles pour des raisons très diverses, permettra d'éviter des distorsions fiscales importantes entre territoires.

F. L'AFFECTATION D'UNE FRACTION DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE IMPOSE D'OFFRIR DES GARANTIES DE RESSOURCES PLUS GRANDES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX ÉTABLISSEMENTS

1) Le dispositif proposé n'est pas favorable en toutes circonstances aux collectivités territoriales ou aux établissements et implique une perte de recettes, en 2021, à laquelle il faut remédier

a) La dynamique de la TVA ne sera pas nécessairement plus favorable que celle des ressources qu'elle compenserait

Depuis le début de la concertation engagée à l'été 2019, le Gouvernement a cherché à convaincre les élus locaux du fait que la dynamique de la TVA serait plus favorable aux collectivités territoriales que celle de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une part, et de la part intercommunale de la taxe d'habitation sur les résidences principales, d'autre part.

Toutefois, cette assertion n'est que partiellement vraie. En effet, si la dynamique de la TVA est plus importante que celle des bases des différentes impositions qu'elle remplacerait, il n'en va pas de même s'agissant du produit de ces impositions .

Ainsi, le montant du produit de taxe d'habitation perçu par
les EPCI a augmenté de + 24,1 % contre + 19,8 % pour le produit de la taxe sur la valeur ajoutée entre 2011 et 2018.

Évolution comparée des bases et du produit de la taxe d'habitation
perçu par les EPCI et de la TVA entre 2011 et 2018

(base 100 en 2011)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE, de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et des rapports annuels de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL)

Le même constat peut être dressé s'agissant des départements puisque le montant du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties a augmenté de + 30,5 % contre + 19,8 % pour le produit de la taxe sur la valeur ajoutée entre 2011 et 2017 .

Évolution comparée des bases et du produit de la taxe foncière
sur les propriétés bâties perçu par les départements et de la TVA
entre 2011 et 2018

(base 100 en 2011)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de l'INSEE, et de la direction générale des collectivités locales (DGCL)

Au total, entre 2014 et 2018 ^{190 ( * )} , ce sont 44 départements qui ont connu une dynamique du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties supérieure, en moyenne, de 2 points de pourcentage à celle du produit de la TVA . À l'inverse, 54 départements avaient connu une dynamique moindre, de l'ordre d'un point de pourcentage en moyenne.

Comparaison des dynamiques de la TVA du produit de la part départementale
de la TFPB entre 2014 et 2018

Note 1 : En France métropolitaine, hors Métropole de Lyon ^{191 ( * )} et Ville de Paris ^{192 ( * )} ; pour le département du Rhône, le taux de croissance annuel moyen (TCAM) a été calculé sur la période 2016-2018 pour neutraliser les effets de la constitution de la Métropole.

Note 2 : entre 2014 et 2018, le TCAM de la TVA a été inférieur de plus de 10 points de pourcentage à celui du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) du département des Yvelines, sur la même période.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la DGCL et de l'INSEE

Ces éléments nuancent donc très largement l'idée que l'affectation d'une fraction de TVA aux collectivités territoriales leur sera plus favorable , à long terme, que les impositions dont elles bénéficient aujourd'hui.

b) Le montant retenu pour la compensation des départements et des EPCI en 2021 impliquerait une perte de recette cette année-là

S'il devait entrer en vigueur en 2021, le dispositif proposé se traduirait par une importante perte de recette pour les départements et
les EPCI.

En effet, alors qu'il était promis une « compensation à l'euro près », le montant qui sera versé sous forme d'une fraction de TVA aux collectivités territoriales concernées en 2021 correspondra au montant des ressources perçues en 2020 .

Il s'agira donc, en 2021, d'une véritable « année blanche » durant laquelle l'évolution des bases physiques et du produit ainsi que, le cas échéant, la revalorisation à l'inflation des valeurs locatives ^{193 ( * )} ne seront pas prises en compte.

Dans ces conditions, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pourraient perdre une recette potentielle, en 2021, de l'ordre de 124,1 millions d'euro s.

Les départements perdraient - quant à eux - plus de 270 millions d'euros de recettes potentielles .

Projection ^{194 ( * )} des pertes de recette potentielles en 2021 induites
par le mécanisme de compensation des EPCI et départements

(en euros - en pourcentage)

	Taux de croissance annuel moyen des bases nettes entre 2016 et 2018	Projection du montant des bases nettes imposables en 2020	Projection des bases nettes imposables en 2021	Perte de bases imposables résultant de l'application du dispositif de compensation	Équivalent en recettes de TH sur les résidences principales ou de TFPB
EPCI	+ 1,58 %	94,9 Md€	96,4 Md€	1,5 Md€	124,1 M€
Départements ^195 ( * )	+ 2,03 %	82,4 Md€	84,2 Md€	1,8 Md€	272,4 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL)

Il convient, en outre, d'observer que le montant compensé
en 2021 n'intégrera pas une part substantielle des compensations d'exonération qui devraient, pourtant, être versées aux collectivités territoriales.

En effet, le montant de plusieurs de ces compensations est déterminé comme le produit d'un taux de référence et des bases exonérées l'année précédente .

Ainsi, en retenant dans le calcul des ressources à compenser en 2021, le montant des allocations compensatrices versées aux collectivités territoriales concernées en 2020, le dispositif omet d'intégrer une part des recettes qui aurait dû leur être versées en 2021 .

Dans le cas de la taxe d'habitation sur les résidences principales, ce phénomène est d'autant plus massif que la seule compensation d'exonération qui concerne cette taxe est calculée et versée avec un décalage d'une année par rapport au fait générateur .

Il en va de même pour plusieurs compensations d'exonérations relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont, par exemple :

- la compensation de l'exonération pour les personnes de condition modeste (9,4 millions d'euros versés aux départements en 2018) ;

- la compensation de l'exonération pour les logements pris à bail en vue de réhabilitation (plus de 32 000 euros versés aux départements en 2018).

Pour les EPCI, la perte de recette qui résulterait de l'application de cette méthode de calcul du montant des allocations compensatrices à compenser en 2021 pourrait s'élever à 26,7 millions d'euros .

Ainsi, pour l'ensemble du bloc communal, la perte de recette ,
en 2021, qui résulterait de la méthode de calcul des montants à compenser s'élèverait à près de 102,5 millions d'euros.

Projection ^{196 ( * )} du montant des pertes de recette au détriment des EPCI
qui résulteraient de l'absence de revalorisation des allocations compensatrices retenues pour déterminer l'ensemble du montant des ressources
à compenser en 2021

(en euros - en pourcentage)

Taux de croissance annuel moyen des bases exonérées de TH entre 2016 et 2018	Projection du montant des bases exonérées de TH en 2019 (compensées en 2020)	Projection du montant des bases exonérées de TH en 2020 (non-compensées en 2021)	Différentiel entre le montant des bases exonérées compensées en 2020 et non compensées en 2021	Équivalent du différentiel en montant d'allocations compensatrices non-versées aux EPCI en 2021 sous forme d'une fraction de TVA
+ 5,34 %	12,8 Md€	13,5 Md€	0,7 Md€	26,7 M€

Source : calculs de la commission des finances du Sénat d'après les données de l'observatoire des finances et de la gestion publique locale (OFGL) et du rapport 2019 de la direction générale des finances publiques relatif au « coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux »

Compte tenu de la diversité des compensations d'exonérations relatives à la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une part, et à l'insuffisance des données disponibles, d'autre part, il n'a pas été possible de retracer les pertes que pourraient subir les départements pour les mêmes raisons.

Ainsi - et pour les mêmes raisons que celles exposées concernant l'établissement du montant des ressources devant être compensées aux communes - le dispositif prévu pour tenir compte du produit des rôles supplémentaires, émis après 2021, doit être amélioré.

Dans ces conditions, la méthode de calcul du montant des ressources à compenser, en 2021, proposée par le Gouvernement n'est pas satisfaisante .

Afin de l'améliorer, votre commission des finances vous propose d'adopter plusieurs amendements :

- les amendements FINC.19, FINC.23 et FINC.27 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant des recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales des EPCI et de la Ville de Paris de l'année précédente , d'une part, et de taxe foncière sur les propriétés bâties des départements , d'autre part, seront majorés d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué, pour l'année à venir, au projet de loi de finances ;

- des amendements FINC.21 et FINC.29 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant des allocations compensatrices versées l'année précédente aux EPCI et à la Ville de Paris sera majoré d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué pour l'année à venir au projet de loi de finances ;

- un amendement FINC.25 tendant à prévoir que, pour l'établissement des ressources à compenser l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, le montant de la part des allocations compensatrices versées l'année précédente aux départements, pour lesquelles la base exonérée de référence est celle de l'antépénultième année, sera majoré d'un coefficient égal à l'indice des prix à la consommation harmonisé évalué pour l'année à venir au projet de loi de finances ;

- des amendements FINC.20, FINC.24 et FINC.28 tendant à prévoir que le montant retenu pour la compensation, l'année de l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement, du produit des rôles supplémentaires , émis après l'entrée en vigueur de la réforme au titre de la taxe d'habitation sur les résidences principales perçue par les EPCI et la Ville de Paris et la taxe foncière sur les propriétés bâties perçue par les départements, est déterminé comme le produit des rôles supplémentaires en 2021 et du taux

de croissance annuel moyen du montant de ces mêmes rôles sur la période 2019-2021 ^{197 ( * )} .

2) Un risque sérieux pour les départements et un coût important pour l'État

L 'affectation d'une fraction de TVA aux départements pose deux difficultés sur lesquelles votre rapporteur spécial espère que le Gouvernement travaillera au plus vite.

En premier lieu, l'affectation d'une fraction de TVA - qui est une ressource cyclique - constitue un risque à prendre en considération pour les départements, dont l'évolution des dépenses n'est pas sans lien avec celle de la conjoncture économique .

Par exemple, le nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) puis du revenu de solidarité active (RSA) socle non majoré a eu tendance à augmenter très rapidement avec la crise de 2008 . A l'inverse, la croissance plus soutenue du début des années 2000 avait contribué à réduire ce nombre .

Évolution du nombre d'allocataires du RMI et du RSA socle non-majoré
corrigée de la croissance démographique

(base 100 en 1995)

Source : calculs de la commission des finances d'après les données de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et de la santé (DREES) et de l'INSEE

Comme l'ont observé les associations d'élus, le risque d'un « effet ciseau » ne doit pas être négligé . Comme il le développe plus amplement infra , votre rapporteur général observe que le présent article ne répond que partiellement à cette difficulté.

En deuxième lieu, il convient d'observer que l'affectation d'une fraction de TVA a vocation à compenser la perte d'une ressource qui représentait 76 % des recettes fiscales directes des départements .

Il en découle que les départements seront amenés à perdre un pouvoir de taux et d'assiette sur un ensemble conséquent de leurs ressources .

Un ample travail doit dès lors être mené par le Gouvernement en concertation avec le Parlement et les associations d'élus afin d'envisager un nouveau panier de ressources fiscale s pour les départements.

Le décalage d'une année de l'entrée en vigueur de la réforme doit aussi servir cet objectif .

En dernier lieu, votre rapporteur général observe que l'État se privera d'une part importante de ses recettes fiscales puisqu'elle s'élèverait à 22 milliards d'euros en 2021.

Comme cela est développé dans le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2020 ^{198 ( * )} , une part de plus en plus importante des recettes de TVA échappe, aujourd'hui, à l'État .

Or, cette tendance le rend de plus en plus dépendant de l'évolution d'autres recettes - comme l'impôt sur les sociétés - dont le rendement est bien plus sensible à la conjoncture économique.

3) Un mécanisme de garantie fictif et un mécanisme de reprise contestable

Le dispositif proposé ne répond qu'imparfaitement au risque de survenue d'un « effet ciseau » au détriment, notamment, des départements en cas de retournement conjoncturel.

En effet, si le choix de l'année de référence pour déterminer le montant du produit de TVA à affecter aux collectivités territoriales est pertinent , il n'en va pas de même des modalités de mises en oeuvre du mécanisme de garantie prévu par le dispositif.

En premier lieu, - et s'agissant de l'année de référence du produit
de TVA à partager entre l'État et les collectivités territoriales - votre rapporteur général partage les motivations du Gouvernement lorsque celui-ci propose de ne pas contemporanéiser l'affectation de la ressource .

La fraction de TVA à verser serait, en effet, calculée en référence au produit de TVA de l'année N-1.

Si ce choix implique que les collectivités territoriales ne bénéficieront de la dynamique de la TVA qu'avec une année de retard, il convient, aussi, de constater qu' un retournement conjoncturel n'aurait, également, d'impact qu'avec un décalage d'un an .

Ce délai pourrait être utilement exploité pour discuter en loi de finances des conséquences à tirer, s'agissant des charges et ressources des départements et EPCI, d'une dégradation de la situation économique.

En second lieu, le mécanisme de garantie du niveau de ressources proposé par le Gouvernement n'est néanmoins pas satisfaisant en ce qu'il ne présente qu'un caractère fictif .

Le mécanisme proposé consisterait à ce que lorsque le montant des ressources de TVA à verser aux collectivités territoriales au titre de l'année à venir est inférieur au montant des ressources constaté en 2020, l'État assume la différence.

Ce dispositif n'a - évidemment - pas vocation à s'appliquer en pratique puisque, plus les années passeront, plus le risque que le montant des ressources de TVA à affecter se trouve inférieur au montant des ressources constaté en 2020 se réduira.

Ainsi, en retenant l'hypothèse d'une croissance du produit net
de TVA de l'ordre de + 1,5 % par an, il faudrait que la France connaisse une récession de - 5,8 % en 2025 pour que le mécanisme s'enclenche au profit des collectivités territoriales en 2026 .

La garantie accordée aux collectivités territoriales s'avère ainsi fictive , le Gouvernement n'ayant pas pris la juste mesure de la nécessité de les prémunir d'une perte brutale de recettes alors qu'il les prive d'un pouvoir de taux dont elles disposaient jusqu'alors.

Pour cette raison, votre commission des finances vous propose les amendements FINC.22, FINC.26 et FINC.30 tendant à prévoir - pour chaque catégorie de collectivités territoriales concernées - que lorsque le montant de la ressource de TVA à verser est inférieur à celui de l'année précédente , la différence fait l'objet d' une attribution à due concurrence d'une part du produit de la TVA revenant à l'État .

Dans l'hypothèse d'une récession de - 1 % en 2022, ces amendements se traduiraient par un coût supplémentaire pour l'État de l'ordre de 230 millions d'euros .

Ces amendements seraient sans incidence sur le dispositif adopté à l'Assemblée nationale consistant à verser aux départements, selon des critères de répartition à définir, une fraction annuelle supplémentaire globale de TVA de 250 millions d'euros .

En effet, celui-ci constitue une première inflexion bienvenue de la part du Gouvernement pour permettre de prendre en compte la situation particulière de certains départements .

À cet égard, les amendements que votre commission des finances propose complète utilement les apports de l'Assemblée nationale .

En effet, le dispositif de garantie ainsi modifié permettra de répondre de manière pertinente aux risques posés par un retournement de la conjoncture économique ayant un impact sur le niveau des ressources de l'ensemble des EPCI et des départements.

4) Le mécanisme de régularisation proposé dans le cadre du versement des fractions de TVA aux départements et aux EPCI semble pouvoir faire l'objet de modifications

Le dispositif proposé prévoit que l e montant de la fraction de la TVA affectée aux départements et aux EPCI au titre d'une année N est calculé en référence au montant révisé de la TVA nette de l'année N-1 figurant au tome I du rapport relatif aux Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour l'année N.

Il prévoit, également, qu' une régularisation serait opérée dès que le montant définitif de la TVA nette budgétaire de l'année considérée est connu . Le cas échéant, cette régularisation se traduirait par une réduction du montant des douzièmes versés aux collectivités territoriales .

Schéma récapitulatif des modalités proposées pour l'établissement
et le versement de la fraction de TVA affectée aux départements et aux EPCI

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Votre rapporteur général considère, pourtant, qu' une évaluation erronée du montant révisé de la TVA nette budgétaire relève de la responsabilité de l'État .

Dans ce contexte, il estime qu' il n'est pas opportun de faire peser sur les collectivités territoriales le risque, en cours d'année, d'une diminution du niveau des recettes qui leur reviendrait.

Par ailleurs, votre rapporteur constate que depuis 2013, les montants de TVA nette budgétaire constatés ont eu plutôt tendance à s'avérer supérieurs aux montants révisés.

Évolution des différences entre les montants révisé et
définitif de la TVA nette budgétaire entre 2011 et 2018

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ainsi, l'État ne prendrait pas un grand risque à accepter de ne pas procéder à une régularisation lorsque le montant définitif se trouverait inférieur au montant révisé .

Du reste, l'effort budgétaire à consentir, le cas échéant, serait modeste puisqu'en 2016 - dernière année ou la différence entre les montants révisé et définitif a été négative - il aurait impliqué, de la part de l'État, de prendre à sa charge seulement 88 817 euros de dépenses supplémentaires.

Aussi, votre commission des finances vous invite à adopter un amendement FINC.31 tendant à prévoir que lorsque la différence entre les montants révisé et définitif de la TVA nette budgétaire , retenue pour déterminer le montant de la fraction de TVA affectée aux EPCI et aux départements, est négative il n'est pas procédé à une régularisation du montant des douzièmes restant à verser.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 5 bis (nouveau)
(Art. 231 ter du code général des impôts)

Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement en Île-de-France

. Commentaire : le présent article crée une nouvelle zone, avec un tarif renforcé de 20 %, pour la taxe annuelle sur les bureaux, commerces, locaux de stockages et de stationnement en Île-de-France.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 231 ter du code général des impôts définit une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBCS), dite « taxe sur les bureaux », applicable dans la seule région d'Île-de-France.

L'objectif de la TSBCS est double : participer au rééquilibrage de l'offre de locaux entre bureaux et logements en Île-de-France et contribuer au financement du réseau de transport Grand Paris Express.

Le produit de la taxe est affecté sous certains plafonds à la région d'Île-de-France, au fonds national d'aide au logement (FNAL) et à la Société du Grand Paris (SGP), le reliquat éventuel étant reversé au budget général de l'État.

Elle est perçue chaque année. La personne redevable est le propriétaire ou le titulaire d'un droit réel, tel qu'un usufruit ou une autorisation temporaire de domaine public.

1. La taxe porte sur les bureaux, les commerces et les surfaces de stationnement

La taxe s'applique aux locaux à usage de bureaux , aux locaux commerciaux , aux locaux de stockage et aux surfaces de stationnement .

La loi de finances pour 2019 a étendu la portée de cette taxe aux surfaces de stationnement exploitées commercialement , c'est-à-dire les parkings destinés au public, alors que seules étaient taxées précédemment les surfaces de stationnement annexées aux locaux précédemment mentionnés et soumis eux-mêmes au paiement de la taxe.

En application du V du même article 231 ter , sont exonérés de la TSBCS :

- les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement, situés dans une zone franche urbaine-territoire entrepreneur (ZFU-TE) ^{199 ( * )} ;

- les locaux et surfaces de stationnement appartenant aux fondations et aux associations reconnues d ' utilité publique, ainsi que les locaux spécialement aménagés pour l ' archivage administratif et pour l ' exercice d ' activités de recherche ou à caractère sanitaire, social, éducatif ou culturel ;

- les locaux administratifs et les surfaces de stationnement des établissements publics d ' enseignement du premier et du second degrés et des établissements privés sous contrat avec l ' État ;

- les locaux à usage de bureaux d ' une superficie inférieure à 100 mètres carrés, les locaux commerciaux d ' une superficie inférieure à 2 500 mètres carrés, les locaux de stockage d ' une superficie inférieure à 5 000 mètres carrés et les surfaces de stationnement de moins de 500 mètres carrés ;

- les locaux de stockage appartenant aux sociétés coopératives agricoles ou à leurs unions. En application du VI bis , les parcs d'exposition et locaux à usage principal de congrès sont assimilés à des locaux de stockage ;

- les locaux et aires des parcs relais, ainsi que les seules places de stationnement qui sont utilisées en tant que parc relais parmi les surfaces de stationnement soumises au paiement de la taxe.

2. La tarification est différenciée selon la localisation

Le VI du même article 231 ter définit les tarifs au mètre carré en fonction de la catégorie de locaux et de la localisation.

Trois circonscriptions sont définies. La première comprend Paris et le département des Hauts-de-Seine, la seconde les autres communes de l'unité urbaine de Paris et la troisième les autres communes d'Île-de-France.

Circonscriptions de la TSBCS

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'article L. 231 ter du code général des impôts

Toutefois, les communes de la deuxième circonscription éligibles à la fois à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et au bénéfice du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France ^{200 ( * )} bénéficient du classement dans la troisième circonscription pour le calcul de la taxe. Avant la promulgation de la loi de finances pour 2019, cette disposition était également ouverte aux communes de la première circonscription, sous la même condition.

Un tarif réduit est également appliqué pour les bureaux appartenant à une collectivité publique ou aux organismes professionnels ainsi qu ' à certaines associations ou organismes privés sans but lucratif.

TSBCS : tarifs au mètre carré en 2019

(en euros par mètre carré)

Circonscription	1 ^e	2 ^e	3 ^e
Locaux à usage de bureaux (tarif normal)	19,31 €	10,55 €	5,08 €
Locaux à usage de bureaux (tarif réduit)	9,59 €	6,34 €	4,59 €
Locaux commerciaux	7,86 €	4,06 €	2,05 €
Locaux de stockage	4,07 €	2,05 €	1,05 €
Surfaces de stationnement	2,58 €	1,38 €	0,71 €

Source : article L. 231 ter du code général des impôts

Ces tarifs sont actualisés au 1 ^er janvier de chaque année en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction publié par l ' Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Les propriétaires des surfaces paient la TSBCS et peuvent la répercuter dans les charges aux locataires.

3. Le produit contribue notamment au financement de la Société du Grand Paris

Le produit de la taxe est réparti entre trois affectataires :

- la région d'Île-de-France reçoit 50 % des produits perçus, dans la limite d'un plafond annuel de 212,9 millions d'euros ^{201 ( * )} ;

- le fonds national d'aide au logement (FNAL) est le deuxième affectataire, recevant un montant de 116,1 millions d'euros ;

- enfin la SGP reçoit le reliquat du produit, dans un plafond de 500 millions d'euros ^{202 ( * )} . Le plafond de la SGP n'était que de 385 millions d'euros avant la promulgation de la loi de finances pour 2019.

Le reliquat éventuel est versé au budget général de l'État.

D'après le document « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, le montant effectif de TSBCS reversé à la SGP a été de 381,8 millions d'euros en 2018, de 466,0 millions d'euros en 2019 et devrait être du même montant, à droit constant, en 2020.

Pour mémoire, la Société du Grand Paris est aussi affectataire de quatre autres taxes affectées, comme l'indique le tableau infra.

Liste des taxes affectées à la SGP et montant affecté

(en millions d'euros)

Libellé	Exécution 2018	Exécution 2019 (prévision)	Exécution 2020 (prévision)
Taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public Société du Grand Paris	118,7	117,0	117,0
Taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en Île-de-France	Inexistant en 2018	15,0	20,0
Taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Ile-de-France	381,8	466,0	466,0
Taxe sur les surfaces de stationnement	Inexistant en 2018	3,0	4,0
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP (IFER-STIF RATP)	73,0	75,0	75,0
Total	573,5	676,0	682,0

Source : calculs Sénat, à partir du document Voies et Moyens, tome 1, annexé au projet de loi de finances pour 2020

La SGP se finance en outre par l'emprunt , avec de premiers contrats conclus pour un montant de 3 milliards d'euros auprès de la Caisse des dépôts et consignations et de la Banque européenne d'investissement, et prévoit de procéder à des émissions monétaires et obligataires . Son plan de financement dépend également des recettes perçues à partir de la mise en marche du réseau : péages, publicité et commerces dans les gares, fibre numérique dans les tunnels ^{203 ( * )} ...

Ces ressources ne paraissent toutefois pas suffisantes : une mission confiée par le Gouvernement à M. Gilles Carrez a conclu en juillet 2018 à la nécessité de déterminer de nouvelles sources de financement, à hauteur de 200 à 250 millions d'euros par an ^{204 ( * )} , ce qui a été partiellement satisfait par les mesures prises dans le cadre de la loi de finances pour 2019 : modifications précitées de la TSBCS, affectation des recettes de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement en Île-de-France excédant 66 millions d'euros à la SGP, institution d'une taxe additionnelle régionale à la taxe de séjour affectée à la Société du Grand Paris, relèvement du plafond d'affectation de l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant circulant sur le réseau de transport ferroviaire et guidé géré par la RATP (IFER-STIF RATP) affectée à la SGP.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement déposé par MM. Gilles Carrez et Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, tendant à modifier le régime de la taxe sur les bureaux en Île-de-France.

Cet amendement définit une nouvelle zone , dite « premium », qui regrouperait des arrondissements représentant à peu près la moitié ouest de Paris (les 1 ^er , 2 ^e , 7 ^e , 8 ^e , 9 ^e , 10 ^e , 15 ^e , 16 ^e et 17 ^e ) et plusieurs communes de la première couronne ouest (Boulogne-Billancourt, Courbevoie, Issy-les-Moulineaux, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine et Puteaux), considérés comme particulièrement attractifs pour les locaux à usage de bureaux.

Dans cette zone, le tarif appliqué pour les locaux à usage de bureaux serait de 23,19 € pour le tarif normal et de 11,51 € pour le tarif réduit, soit un surplus de 20 % par rapport aux tarifs applicables dans l'actuelle zone 1. Le tarif applicable aux autres locaux demeure identique.

L'amendement prévoit également que l'actualisation annuelle en fonction de l'inflation ne s'appliquerait pas, en 2020, aux tarifs de la première circonscription telle que définie dans le droit existant.

Cet amendement a été soutenu au nom du Gouvernement par M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, au motif que l'augmentation proposée représenterait, selon les estimations, une augmentation d'un peu moins de 1 % du loyer hors charges.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général regrette que, une fois de plus, la seule solution imaginée pour financer un équipement public soit une nouvelle progression de la taxation des entreprises .

Alors que le coût du réseau de transport Grand Paris Express avait été évalué à 25 milliards d'euros en 2012, son chiffrage est désormais de 35 milliards d'euros, dont 7 milliards d'euros de provision pour risques et aléas.

Or la loi de finances initiale pour 2019 a déjà créé ou étendu deux taxes affectées à la Société du Grand Paris : une taxe additionnelle de 15 % à la taxe de séjour au réel ou à la taxe de séjour forfaitaire perçue dans la région Île-de-France et l'extension précitée de la taxe sur les bureaux et autres locaux. En deux ans, les ressources apportées à la SGP par des taxes affectées devraient ainsi passer de 573,4 millions d'euros en 2018 à 682,0 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 108,6 millions d'euros.

Le présent article poursuit dans la même direction, sans qu'il soit possible de savoir si d'autres mesures seront nécessaires à l'avenir.

Le coût prévisionnel de la mesure présentée par le présent article se déduit, comme cela a été confirmé à votre rapporteur général, de la lecture de l'amendement n° I-2789, adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement à l'article 27 du présent projet de loi de finances. Cet amendement accroît en effet de 44 millions d'euros le plafond d'affectation à la Société du Grand Paris de la TSBCS, l'exposé sommaire indiquant que cette augmentation vise à « prendre en compte les mesures de modifications du zonage prévues et les perspectives de rendement additionnel induites ».

Votre rapporteur général s'interroge également sur la définition d'une zone définie sur des critères non clairement explicités , avec tous les effets de seuil qu'entraîne immanquablement une taxation reposant sur un zonage : le niveau de taxation différerait ainsi de 20 %, à Paris, selon qu'une entreprise s'installe du côté pair ou du côté impair de certaines rues.

En tout état de cause, une taxe ciblant explicitement les quartiers et communes accueillant des immeubles de bureaux constitue un mauvais signal alors qu'il convient au contraire, à l'occasion du Brexit, d'accroître l'attractivité de la France et notamment de la région parisienne.

Votre commission a donc adopté, sur la proposition de votre rapporteur général, un amendement FINC.33 tendant à supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5 ter (nouveau)
(Art 7 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018)

Exonération de taxe d'habitation sur les résidences principales et dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public en faveur des contribuables bénéficiant du dispositif de sortie « en sifflet » prévu au I bis de l'article 1414 du code général des impôts

. Commentaire : le présent article prévoit que les contribuables ayant bénéficié du dispositif de sortie « en sifflet » en 2018 seraient exonérés de taxe d'habitation sur les résidences principales et dégrevés de contribution à l'audiovisuel public en 2020

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA SUPPRESSION DE LA « DEMI-PART » SUPPLÉMENTAIRE EN FAVEUR DE CERTAINS CONTRIBUABLES ET LA FISCALISATION DES MAJORATIONS DE PENSIONS DE RETRAITE ONT CONDUIT LE LÉGISLATEUR A PRÉVOIR UN MÉCANISME SPÉCIFIQUE D'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

1. Les effets de la suppression de la demi-part supplémentaire et de la fiscalisation des majorations de pension de retraite sur les exonérations de taxe d'habitation et le dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public (CAP)

Le 2° du I de l'article 1414 du code général des impôts prévoit qu'une exonération de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale peut bénéficier aux contribuables âgés de plus de 65 ans ainsi qu'aux veuves et veufs dont le montant des revenus n'excède pas les seuils de revenu fiscal de référence prévu à l'article 1417 du même code.

Le respect des conditions de seuil prévues à l'article 1417 du code général des impôts est apprécié compte tenu du revenu fiscal du contribuable et du nombre de parts rattachées au foyer fiscal .

À ce titre, les dispositions prévues par l'article 92 de la loi de finances pour 2009 ^{205 ( * )} et par l'article 5 de la loi de finances pour 2014 ^{206 ( * )} ont conduit à restreindre le nombre des bénéficiaires de l'exonération précitée.

En effet, elles ont respectivement :

- rendues plus strictes, à compter de 2014, les conditions dans lesquelles une demi-part fiscale supplémentaire dite « demi-part des veuves » pouvait être accordée aux personnes ayant élevé seules un enfant ;

- intégré les majorations de retraites dans le calcul de revenu fiscal de référence.

En conséquence, plusieurs contribuables ce sont trouvés à disposer d'un revenu, au sens de l'article 1417 du code général des impôts, supérieur à celui requis pour bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation.

En outre, les dispositions de l'article 1605 bis du code général des impôts prévoient que les contribuables qui bénéficient des exonérations de taxe d'habitation prévues au I de l'article 1414 du même code bénéficient, également, d'un dégrèvement de leur contribution à l'audiovisuel public (CAP).

Dès lors, les contribuables qui auraient perdu, à compter de 2014, le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation envers les personnes âgées et veuves auraient, également, dû s'acquitter de la contribution à l'audiovisuel public dont ils étaient dégrevés jusqu'alors.

2. Les dispositifs successifs tendant à corriger cette augmentation d'impôt pesant sur les personnes âgées et veuves

Pour limiter l'effet des modifications introduites en 2009 et 2014 sur l'imposition à la taxe d'habitation et à la contribution à l'audiovisuel public des personnes âgées et veuves, plusieurs dispositifs se sont succédés jusqu'à celui actuellement en vigueur.

En premier lieu, la loi de finances pour 2014 avait prévu une revalorisation exceptionnelle de 4 % des seuils de revenu fiscal de référence prévus au I de l'article 1417 du code général des impôts. Néanmoins, cette disposition ne permettait pas d'intégrer l'ensemble des redevables pénalisés.

Ainsi, l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2014 ^{207 ( * )} a prévu que les personnes qui bénéficiaient de l'exonération en faveur des personnes âgées et veuves et du dégrèvement de CAP en 2013 continueraient d'en bénéficier pour les impositions établies au titre de l'année 2014.

En second lieu, l'article 75 de la loi de finances pour 2016 ^{208 ( * )} a créé deux dispositifs nouveaux :

- d'abord, un mécanisme lissant sur deux périodes consécutives de deux ans les conséquences de la perte du bénéfice d'une exonération en maintenant ses effets avant de la transformer en abattement dégressif - dit dispositif « en sifflet » - introduit au I bis de l'article 1414 du code général des impôts pour une entrée en vigueur au titre des impositions établies dès l'année 2015 ;

- ensuite, des seuils de revenu fiscal de référence applicables à partir de 2017 aux seuls contribuables visées par le dispositif prévu en loi de finances rectificative pour 2014, dont le montant est supérieur à celui des seuils de droit commun de sorte à inclure les redevables qui disposaient antérieurement d'une demi-part supplémentaire.

Ces deux dispositifs - dit de « droit acquis » - ont ainsi permis aux contribuables âgés ou veufs, le cas échéant, de continuer à bénéficier de l'exonération précitée de taxe d'habitation et du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public.

Présentation du dispositif de sortie en sifflet prévu au I bis de l'article 1414
du code général des impôts en cas de perte du bénéfice d'une exonération
prévue au I du même article

	Année N	Année N+1	Année N+2	Année N+3	Année N+4	Année N+5
Situation du contribuable	Bénéfice de l'une des exonérations prévu au I de l'article 1414	Maintien de l'exonération		Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 2/3 du montant de l'exonération antérieure	Bénéfice d'un abattement sur la valeur locative du bien équivalent à 1/3 du montant de l'exonération antérieure	Perte de l'allègement

Source : commission des finances du Sénat

3. Les dispositifs introduits en loi de finances pour 2018 et en loi de finances pour 2019

En loi de finances pour 2018 ^{209 ( * )} et en loi de finances pour 2019 ^{210 ( * )} , les dispositions présentées précédemment ont été complétées.

En effet, aux termes du droit alors en vigueur les contribuables entrés dans le dispositif de « sifflet » en 2015 auraient dû, à partir de 2017, perdre le bénéfice de l'exonération de taxe d'habitation au profit d'un abattement dégressif dans le temps .

Le cas échéant - c'est-à-dire si le montant de leurs revenus avait été inférieur aux nouveaux seuils de RFR majorés ^{211 ( * )} - ils auraient pu bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées et veuves laquelle n'impliquait pas, toutefois, de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public .

En premier lieu, le législateur est intervenu en introduisant à l'article 7 de la loi de finances pour 2018 un dispositif prévoyant que les contribuables appelés à entrer dans la phase du dispositif de « sifflet » ouvrant droit à un abattement dégressif en 2017 bénéficieraient, en lieu et place de celui-ci, d'une exonération de taxe d'habitation et d'un dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public.

En deuxième lieu, l'article 7 de la loi de finances pour 2018
prévoyait que les contribuables appelés en 2018 et 2019 à entrer dans la deuxième phase du dispositif de «sifflet » ou qui s'y trouvaient déjà, bénéficieraient ces années là - sous réserve de satisfaire les conditions de revenus - d'un dégrèvement de 100 % de la taxe d'habitation afférente à la résidence principale.

Enfin, en loi de finances pour 2019, le Législateur a reconduit les dispositions précitées en les rendant applicables, le cas échéant, à l'année 2018.

Ainsi, les contribuables ayant bénéficié du dispositif de sortie « en sifflet » en 2018 se trouvent exonérés de la taxe d'habitation sur les résidences principales en 2018 et dégrevés de la contribution à l'audiovisuel public .

En outre - et sous réserve de respecter les seuils de RFR applicables - ils sont dégrevés, en 2019, de 100 % de la taxe d'habitation sur les résidences principales et non de 65 % comme le prévoit l'article 1414 C en vigueur.

Conséquences des dispositions introduites
en loi de finances pour 2018 et pour 2019

Contribuables	Dispositif juridique	TH 2017	TH 2018	TH 2019	TH 2020
Contribuables en dessous du seuil de revenu (général ou majoré) prévu pour bénéficier de l'exonération en faveur des personnes âgées et veuves	Droit existant	Exonérés de TH et dégrevés de CAP
Contribuables parmi les 80 % des ménages les moins favorisés ayant perdu l'exonération mais bénéficiant de la sortie en sifflet	Avant la LFI 2018	Abattement des 2/3 de TH	Abattement d'1/3 de TH	Aucun allègement	Dégrèvement général de TH à 100 %
	LFI 2018	Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Dégrèvement spécial de TH à 100 %
	LFI 2019	(sans objet)	Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Dégrèvement spécial de TH à 100 %
Contribuables parmi les 20 % des ménages les plus favorisés ayant perdu l'exonération mais bénéficiant de la sortie en sifflet	Avant la LFI 2018	Abattement des 2/3 de TH	Abattement d'1/3 de TH	Aucun allègement
	LFI 2018	Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Abattement d'1/3 de TH	Aucun allègement
	LFI 2019	(sans objet)	Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Aucun allègement
Régime général applicable au 80 % des ménages les moins favorisés	LFI 2018	(sans objet)	Dégrèvement général de TH à 30 %	Dégrèvement général de TH à 65 %	Dégrèvement général de TH à 100 %
Régime général applicable au 20 % des ménages les plus favorisés	LFI 2018	(sans objet)	Aucun allègement

Source : commission des finances du Sénat - extrait du Tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2019

B. LES MOINDRES RECETTES INDUITES PAR CES DISPOSITIFS SONT, LE CAS ÉCHÉANT ET DANS UNE CERTAINE LIMITE, COMPENSÉES OU PRISES EN CHARGE PAR L'ÉTAT

Aux termes de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 ^{212 ( * )} les communes et les établissements public de coopération intercommunale sont compensés par un prélèvement sur les recettes de l'État des pertes fiscales résultant de l'application des exonérations prévues au I de l'article 1414 A du code général des impôts .

Toutefois, il convient d'observer que le montant de l'allocation de compensation versée est déterminé, pour chaque collectivité ou établissement, comme le produit des bases d'imposition exonérée l'année précédente et du taux applicable en 1991 .

Aux termes du C du I de l'article 7 de la loi de finances pour 2018 précitée, dans sa rédaction en vigueur, les pertes de recettes induites par l'application des dispositions d'exonération présentées ci-avant sont compensées dans les mêmes conditions que celles prévues par la loi de finances pour 1992.

Le dégrèvement dérogatoire à l'article 1414 C du code général des impôts de 100 % de la cotisation de taxe d'habitation sur les résidences principales est pris en charge par l'État qui se substitue au contribuable .

Les moindres recettes résultant du dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public sont pris en charge par l'État qui se substitue au contribuable pour le paiement de cette recette affectée à certains établissements et entreprises audiovisuels.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale sur la proposition de notre collègue député Sacha Houlié. Non défendu, il a été repris par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Joël Giraud.

Il propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi de finances pour 2018 .

A. UNE EXTENSION SUPPLÉMENTAIRE DU CHAMP DE L'EXONÉRATION PRÉVUE À L'ARTICLE 7 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2018

Il prévoit que les contribuables qui, en 2018, bénéficiaient du dispositif de « sifflet » prévu à l'article I bis de l'article 1414 du code général des impôts soient exonérés de la taxe d'habitation sur les résidences principales en 2019 et dégrevés de contribution à l'audiovisuel public .

Des conditions tendant à exclure les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune du présent dispositif seraient prévues.

B. LE MAINTIEN DES RÈGLES DE COMPENSATION

Le dispositif conserve les mêmes règles de compensation que celle actuellement en vigueur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances observe qu'elle a déjà eu à s'exprimer sur un article analogue à l'occasion de l'examen de la loi de finances initiales pour 2019. La disposition avait, néanmoins, été introduite par le Gouvernement lui-même.

Elle constate, également, que ni l'objet de l'amendement initial, ni la discussion à l'Assemblée nationale n'ont conduit le Gouvernement ou notre collègue député, le rapporteur général Joël Giraud, à indiquer le coût pour l'État et les collectivités territoriales de cette mesure nouvelle .

Votre commission des finances ne peut que le regretter.

Toutefois, le dispositif proposé lui apparait, a priori, comme ne pouvant générer qu'une perte de recettes pour les collectivités territoriales .

En effet, alors que le droit en vigueur prévoit que les contribuables concernés , en 2018, par le dispositif de sortie « en sifflet » faisant partie des 80 % des ménages les moins favorisés bénéficieraient, en 2019, d'un dégrèvement total de taxe d'habitation sur les résidences principales, le présent article propose de transformer cet allégement en exonération .

Or, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas compensés de la totalité des moindres recettes qui résultent de l'application des dispositifs d'exonération de taxe d'habitation.

Montant des exonérations de taxe d'habitation
et des compensations versées au bloc communal en 2019

(en milliard d'euros - en pourcentage)

	Montant exonéré	Allocation de compensation versée	Taux de compensation (en pourcentage)
EPCI	0,91 Md€	0,45 Md€	49,8 %
Communes	1,79 Md€	1,28 Md€	71,2 %
Ensemble communal	2,70 Md€	1,73 Md€	64 %

Source : rapport annuel de la Direction générale des finances publiques sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonérations et d'abattements d'impôts directs locaux

En outre, alors que le droit en vigueur ne prévoit aucun allégemen t, en 2019, en faveur des contribuables concernés , en 2018, par le dispositif de sortie « en sifflet » faisant partie des 20 % des ménages les plus favorisés , le présent article prévoit qu' ils bénéficieraient d'une exonération .

Votre commission des finances avait déjà, en 2018, estimé les coûts qui pouvaient résulter de la mise en oeuvre d'un tel dispositif, tant pour l'État que pour les communes et les EPCI.

Il ressort des prévisions actualisées, que le dispositif proposé pourrait se traduire par une moindre recette de l'ordre de 56 millions d'euros pour le bloc communal .

Conséquence du dispositif proposé pour chaque acteur

(en millions d'euros)

	Dispositif proposé
Solde pour les contribuables	+ 221
- baisse de TH	+ 143,8
- baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés	+ 23,1
- dégrèvement de CAP	+ 54
Solde pour les collectivités territoriales	- 56,3
- perte de recettes de TH	- 143,9
- perte de recettes de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés	- 23,1
- compensation perçue	+ 110,6
Solde pour l'État	- 164,6
- compensation de la baisse TH	- 95,6
- compensation de la baisse de TH pour ceux dont les revenus sont parmi les 20 % les plus élevés	- 15,1
- dégrèvement de CAP	- 54

Source : commission des finances du Sénat

Dans ces conditions, votre commission des finances vous propose d'adopter un amendement FINC.34 tendant à remettre à la charge de l'État le coût induit par la création de cet allégement .

Conséquences des dispositions du présent article ^{213 ( * )} par rapport au droit existant

Contribuables	Dispositif juridique	TH 2017	TH 2018	TH 2019	TH 2020	TH 2021
Contribuables en dessous du seuil de revenu (général ou majoré ^214 ( * ) ) prévu pour bénéficier de l'exonération en faveur des personnes âgées et veuves	Droit existant	Exonérés de TH et dégrevés de CAP
	Droit proposé	(sans objet)				Exonération supprimée (article 5 du PLF)
Contribuables parmi les 80 % des ménages les moins favorisés bénéficiant de la sortie en sifflet ^215 ( * )	LFI 2019	(sans objet)	Exonérés ^216 ( * ) de TH et dégrevés de CAP	Dégrèvement spécial de TH à 100 %
	Droit proposé	(sans objet)		Exonérés ^217 ( * ) de TH et dégrevés de CAP	Dégrèvement général de TH à 100 %	Dispositif de sifflet supprimé (article 5 du PLF)
Contribuables parmi les 20 % des ménages les plus favorisés bénéficiant de la sortie en sifflet	LFI 2019	(sans objet)	Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Aucun allègement (sauf dispositif de sifflet si applicable)
	Droit proposé	(sans objet)		Exonérés de TH et dégrevés de CAP	Aucun allègement (sauf dispositif de sifflet si applicable)	Dispositif de sifflet supprimé (article 5 du PLF)
Régime général applicable au 80 % des ménages les moins favorisés	LFI 2018	(sans objet)	Dégrèvement général de TH à 30 %	Dégrèvement général de TH à 65 %	Dégrèvement général de TH à 100 %
	Droit proposé	(sans objet)				Exonération de TH
Régime général applicable au 20 % des ménages les plus favorisés	LFI 2018	(sans objet)	Aucun allègement
	Droit proposé	(sans objet)				Exonération de TH à 30 %

Source : commission des finances du Sénat - extrait du Tome II du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2019

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6
(Art. 234 et 302 bis Y, chapitre III quater du titre III de la première partie du livre Ier, art. 635, 636, 637 bis, 638 A, 662, 733, 847, 848, 867, 1010 bis, 1010 ter et 1011 ter, section VII du chapitre Ier et chapitre IV du titre Ier de la deuxième partie du livre Ier, chapitre Ier et section II du chapitre II du titre II bis de la deuxième partie du livre Ier, art. 1599 septdecies et 1599 octodecies, sections X et XV du chapitre Ier bis du titre III de la deuxième partie du livre Ier, art. 1609 septtricies et 1698 D du code général des impôts, section 13 du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie et article L. 4331-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2133-1, L. 2421-1, L. 3513-12 et L. 5121-18 du code de la santé publique, art. L. 138-20 et L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 1261-19, L. 1261-20 et L. 2221-6 du code des transports, art. L. 132-16 et L. 132-16-1 du code minier, chapitre IV du titre X du code des douanes, art. L. 341-6 du code forestier, art. 77 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003, article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, article 26 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019)

Suppression de taxes à faible rendement

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression de taxes à faible rendement.

Les dispositifs contenus dans cet article étant indépendants les uns des autres, votre rapporteur général, après une présentation générale (I), décrira successivement ces dispositifs, soit initialement présentés dans le projet de loi de finances (II), soit ajoutés à l'occasion de l'examen du texte à l'Assemblée nationale (III), en abordant pour chacun d'entre eux le droit existant, le dispositif proposé le cas échéant par le Gouvernement, les modifications apportées par l'Assemblée nationale ou le dispositif qu'elle a proposé, et enfin la position de votre commission.

Une section conclusive (IV) présentera de manière synthétique les positions retenues par votre commission.

I. LA POURSUITE DU PROGRAMME DE SUPPRESSION DE TAXES À FAIBLE RENDEMENT

A. LE PROJET DE LOI INITIAL PROPOSE DE POURSUIVRE UN PROGRAMME DE SUPPRESSION DE TAXES À FAIBLE RENDEMENT ENTAMÉ DANS LE CADRE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2015

À la suite de la remise en février 2014, par l'Inspection générale des finances, d'un rapport sur les taxes à faible rendement ^{218 ( * )} , un article spécifiquement consacré à la suppression de taxes à faible rendement a été introduit dans le projet de loi de finances pour 2015. Cette pratique a été renouvelée dans les projets de lois de finances pour 2016 et pour 2019.

Le nombre de taxes supprimées par ces projets de loi de finances initiales (LFI) successifs était de sept en LFI 2015, trois seulement en LFI 2016 mais vingt-six en LFI 2019.

Le présent article, dans sa version d'origine, propose d'en supprimer dix-huit, donc quatorze avec effet en 2020 et quatre avec effet en 2021.

Liste des taxes, avec leur affectataire et leur rendement, dont la suppression
est proposée par le présent article

(en millions d'euros)

Section de l'article	Intitulé	Affectataire	Rendement
	Entrée en vigueur en 2020
I.- 1°	Taxe sur certaines dépenses de publicité	État	24
I.- 3° et 25°	Cotisation de solidarité sur les céréales	État	0
I.- 2°, 4° à 12°	Droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière pour divers actes publics et sous seings privés	État	0,3
		Départements	0,7
I.- 16° et 18°	Redevance géothermique	Communes / régions	nc
I.- 17°	Taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules au profit des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy	Communes	0
I.- 19° et II.- 2°	Taxe sur les permis de conduire	Régions	2
I.- 22°, III. - 1° et 2°	Contribution en raison de l'absence d'information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires	ANSP	0
II. - 1°	Taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière	Communes	nc
III. - 3°	Versement lié au vapotage	ANSéS	7,4
V. - 1°	Droit fixe dû par les entreprises ferroviaires et taxe annuelle pour frais de contrôle	ART	1,3
VI. - 1° et 2°	Droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge	INAO	7
VII	Taxes sur les voyageurs de commerce	État	0
	Entrée en vigueur en 2021
I.- 15°	Trois malus applicables aux voitures particulières les plus polluantes	État	64
I.- 13°, 14°, 20° et 21°, IX	Taxe régionale sur les certificats d'immatriculation	Régions	71
V. - 3°	Ressources de l'EPSF	EPSF	8,2
III. - 4°, IV. - 1° et 2°	Taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux	CNAM	45

nc : non chiffrable. - ANSéS : Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail - ANSP : Agence nationale de santé publique - ART : Autorité de régulation des transports - CNAM : Caisse nationale d'assurance-maladie - EPSF : Établissement public de sécurité ferroviaire - INAO : Institut national de l'origine et de la qualité.

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation préalable de l'article 6

Selon l'évaluation préalable de l'article, le rendement total , en 2020, des taxes supprimées est de 25,6 millions d'euros pour l'État , non chiffrable mais supérieur à 2,7 millions d'euros pour les collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de 22,7 millions d'euros pour les autres administrations publiques .

Le coût en 2021 de la suppression des taxes sur les malus automobiles et de la taxe régionale sur les certificats d'immatriculation devrait être compensée par les dispositions de l'article 18 du présent projet de loi. La suppression de la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux serait également compensée à la CNAM.

Les dispositions relatives à ces taxes sont contenues dans les I à VII du présent article, ainsi que dans le IX .

Par ailleurs, le 23° et le 24° du I modifient l'affectataire de la taxe pour frais de contrôle.

Le VIII corrige une erreur de référence au C du XV de l'article 26 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, avec une entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2019. Enfin, le X précise les dates d'entrée en vigueur des dispositions précédentes.

B. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A ACCRU LE NOMBRE DE TAXES SUPPRIMÉES

L'Assemblée nationale a adopté 27 amendements sur cet article, tendant, outre des corrections rédactionnelles, à :

- supprimer la taxe dite « Apparu », sur les loyers élevés des logements de petite surface ( I. - 1° A nouveau) ;

- supprimer la redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer ( VI bis nouveau) ;

- supprimer la taxe sur les spectacles ( VII ter et VII quinquies nouveaux), s'appliquant aux représentations intervenues à compter du 1 ^er janvier 2022 ;

- supprimer la taxe sur les huissiers de justice ( I. - 2° bis nouveau) ;

- supprimer le droit fixe sur l'enregistrement des contrats de mariage ( I. - 9 bis nouveau);

- introduire deux hypothèses de dispense à l'obligation de reboisement lors de la délivrance d'une autorisation de défrichement ( VII bis et VII quater nouveaux) ;

- maintenir la taxe sur certaines dépenses publicitaires (suppression du 1° du I ) ;

- maintenir le droit en faveur de l'INAO (suppression du VI ).

II. LES TAXES SUPPRIMÉES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALEMENT DÉPOSÉ

A. LA TAXE SUR CERTAINES DÉPENSES DE PUBLICITÉ (I.1°)

1. Le droit existant

Le chapitre VIII bis du titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts contient un article unique, l'article 302 bis MA. Celui-ci a institué, à compter du 1 ^er janvier 1998, une taxe sur certaines dépenses de publicité.

L'assiette de cette taxe est composée des dépenses engagées au cours de l'année civile précédente ayant pour objet, d'une part, la réalisation ou la distribution d'imprimés publicitaires et, d'autre part, les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public.

Toutefois, certaines dépenses sont exclues de l'assiette de la taxe : tel est notamment le cas des dépenses afférentes à la réalisation ou à la distribution de catalogues qui sont destinés à des opérations de vente par correspondance ou à distance, mais également des dépenses engagées pour les besoins d'activités non soumises à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des personnes morales de droit public (activités de leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entraîne pas de distorsions de concurrence).

Est redevable de cette taxe toute personne assujettie à la TVA et dont le chiffre d'affaires de l'année civile précédente est supérieur à 763 000 euros hors taxe sur la valeur ajoutée .

Le taux de la taxe est fixé à 1 % du montant hors TVA des dépenses publicitaires concernées.

La taxe doit être acquittée au plus tard au mois de mars de l'année au titre de laquelle elle est due. Elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la TVA. De même, les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à TVA.

La taxe sur certaines dépenses de publicité a été instituée par l'article 23 de la loi de finances pour 1998, à l'initiative d'un amendement du député Jean-Marie Le Guen. L'objectif de la taxe était de créer un dispositif de soutien en faveur de la presse quotidienne pour répondre à la baisse des recettes de publicité due au transfert des dépenses de publicité vers le secteur hors-média et notamment la distribution d'imprimés publicitaires dans les boîtes à lettres ^{219 ( * )} . Le produit de la taxe avait alors été affecté à un fonds de modernisation de la presse quotidienne . À la suite d'une série de décisions du Conseil d'État tendant à reconnaître le caractère d'aide d'État contraire aux règles de la concurrence européenne à ce soutien accordé à la presse quotidienne ^{220 ( * )} , le produit de la taxe a été réorienté vers le budget général de l'État à compter du 1 ^er janvier 2006 ^{221 ( * )} .

Le rendement de cette taxe est évalué par le Gouvernement à 24 millions d'euros en 2017 pour environ 14 000 redevables. Le montant moyen de la taxe est évalué à 1 642 euros. Le rendement moyen de cette taxe par redevable pour le dernier décile d'entre eux s'élève à 11 727 euros et concerne des personnes morales dont le chiffre d'affaires excède 63,5 millions d'euros.

2. Le dispositif proposé

Le 1° du I du présent article propose la suppression de la taxe sur certaines dépenses de publicité en abrogeant le chapitre VIII bis du titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts.

Le B du X du présent article prévoit que cette abrogation s'applique rétroactivement aux dépenses engagées depuis le 1 ^er janvier 2019.

Le Gouvernement constate que cette taxe vise « à limiter le recours aux imprimés publicitaires » et qu'elle « poursuit un objectif similaire à celui de l'éco-contribution prévue à l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement » ^{222 ( * )} . Le Gouvernement juge que l'efficacité de cette taxe pour atteindre des objectifs environnementaux n'est pas avérée. Il fonde sa décision de suppression sur un constat de l'Inspection générale des finances selon lequel « si l'objectif de soutien à la presse est à l'origine de la création de la taxe, ceci n'est plus le cas actuellement. L'affectation au budget général ne permet plus de préciser l'utilité ou non d'une telle taxe si ce n'est d'assurer des ressources généralistes sans objectif de modification des comportements » ^{223 ( * )} .

Le Gouvernement privilégie ainsi une suppression de la taxe dans la perspective d'un renforcement de l'éco-contribution applicable aux imprimés publicitaires prévue à l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement. Ce renforcement serait réalisé à l'occasion des textes réglementaires qui découleront du projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de notre collège député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, un amendement visant à supprimer l'alinéa 2 du présent article, soit à renoncer à l'abrogation de cette taxe, a été adopté contre l'avis du Gouvernement.

4. La position de votre commission

Tant la réalisation ou la distribution d'imprimés publicitaires que les annonces et insertions dans les journaux mis gratuitement à la disposition du public posent la question de leurs conséquences écologiques. En effet, il s'agit d'une activité fortement consommatrice de papier et il apparaît légitime de la taxer spécifiquement.

Aussi, le renforcement de l'éco-contribution qu'a fait valoir le ministre Gérald Darmanin dans son intervention en séance à l'Assemblée nationale pourrait légitimement se substituer à la présente taxe. Mais cela ne pourra réellement se concevoir que lorsque ce renforcement sera effectif.

En outre, l'existence d'un seuil de chiffre affaires (763 000 euros) permet de garantir que cette taxe ne concerne que marginalement les entrepreneurs, les artisans et des petits commerces .

Il semble donc effectivement préférable de maintenir la présente taxe à l'heure actuelle.

B. LA TAXE FORFAITAIRE SUR LES ACTES DES HUISSIERS DE JUSTICE (I. 2° ET 2° BIS NOUVEAU)

1. Le droit existant

Aux termes de l'article 302 bis Y du code général des impôts, les actes des huissiers de justice sont soumis à une taxe forfaitaire de 13,04 euros pour les actes accomplis à compter du 1 ^er janvier 2016 et 14,89 euros pour les actes accomplis à compter du 1 ^er janvier 2017.

Plusieurs types d'actes sont néanmoins exonérés de la taxe, notamment les actes soumis aux formalités d'enregistrement (en particulier les actes désignés aux 3° à 7° du 1 et aux 2° à 7° bis du 2 de l'article 635 du code général des impôts).

Actes exonérés de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice

(...) 3° Les actes portant transmission de propriété ou d'usufruit de biens immeubles ;

4° Les actes portant mutation de jouissance à vie ou à durée illimitée de biens immeubles de fonds de commerce ou de clientèles ;

5° Les actes constatant la prorogation, la transformation ou la dissolution d'une société, l'augmentation, l'amortissement ou la réduction de son capital ;

6° Les actes constatant la formation de groupement d'intérêt économique ;

7° Les actes constatant un partage de biens à quelque titre que ce soit ;

(...)

2° Les actes portant acceptation ou répudiation de successions, legs ou communautés ;

3° Les certificats de propriétés ;

4° Les inventaires de meubles, titres et papiers et les prisées de meubles ;

5° Les actes portant transmission de propriété ou d'usufruit de fonds de commerce, de clientèles ou d'offices, ou cession de droit à un bail ou du bénéfice d'une promesse de bail portant sur tout ou partie d'un immeuble ;

6° Les procès-verbaux constatant une adjudication aux enchères publiques de biens meubles corporels ou incorporels ou toute autre vente de mêmes biens faite avec publicité et concurrence, lorsqu'ils sont soumis à un droit proportionnel ou progressif ;

7° Les actes portant cession d'actions, de parts de fondateurs ou de parts bénéficiaires ou cession de parts sociales dans les sociétés dont le capital n'est pas divisé en actions ;

7° bis Les actes portant cession de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière au sens du troisième alinéa du 2° du I de l'article 726 y compris lorsque ces cessions sont réalisées à l'étranger et quelle que soit la nationalité des parties ;

Source : article 635 du code général des impôts

Ces actes exonérés constatent des conventions spécialement tarifées et donnent ouverture aux droits d'enregistrement afférents à la nature de la convention qu'ils constatent (droits fixes, droits proportionnels, droits progressifs).

La taxe est due par les huissiers de justice pour le compte du débiteur (soit la personne à qui l'huissier réclame le règlement de l'acte) et elle est constatée, recouvrée et contrôlée selon les règles, garanties et sanctions prévues en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

2. Le dispositif proposé

Le 2° du I du présent article précise que sont exonérés de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice les actes désignés aux 3° à 7° du 1 et aux 2° à 7° bis du 2 de l'article 635 « dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2019 ».

Le présent article propose en effet (4° du I) la modification de l'article 635 du code général des impôts, qui régit les formalités d'enregistrement de plusieurs types d'actes. À compter du 1 ^er janvier 2020, les actes constatant la prorogation ou la dissolution d'une société ne seraient plus assujettis à la formalité d'enregistrement, tout comme les actes à faible rendement financier (prisées de meubles, inventaires ou acceptations de successions, etc) ^{224 ( * )} .

En outre, le E du X du présent article prévoit que cette disposition s'appliquerait aux actes établis à compter du 1 ^er janvier 2020.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche (LREM), abrogeant la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice , opérant plusieurs mesures de coordination et précisant que cette abrogation s'applique aux actes établis à compter du 1 ^er janvier 2021 . Cet amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement.

4. La position de votre commission

Le Gouvernement propose de préserver le droit existant au 31 décembre 2019 s'agissant de l'assiette de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice. Ainsi, il permet de maintenir, en 2020, l'exonération de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice pour certains actes notariés et sous seing privé qui ne feront plus l'objet de formalités d'enregistrement à compter du 1 ^er janvier prochain.

Toutefois, l'Assemblée nationale propose la suppression de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice pour les actes établis à compter du 1 ^er janvier 2021 . D'après l'exposé des motifs de l'amendement, le dernier rendement connu de cette taxe, qui revient au budget général de l'État, s'élevait à 65 millions d'euros.

Or, cette taxe, dont les huissiers sont les redevables légaux, est en réalité acquittée par la personne à qui l'huissier réclame le règlement de l'acte (c'est-à-dire par la personne qui saisit l'huissier de justice). Cette proposition de suppression de taxe est bienvenue, dès lors qu'elle fera baisser la pression fiscale pesant sur les particuliers.

C. LA COTISATION DE SOLIDARITÉ SUR LES CÉRÉALES (I. 3° ET I. 25°)

1. Le droit existant

Une cotisation de solidarité sur les céréales est prévue à l'article 564 quinquies du code général des impôts. Cette taxe, due par les producteurs de blé et d'orge, est assise sur les quantités livrées aux collecteurs agréés.

En sont exemptées les céréales incluses dans les aliments pour animaux.

Le taux est fixé par décret pour chaque campagne dans la limite de 10 centimes d'euros par quintal.

2. Le dispositif proposé

Le 3° du I de l'article propose la suppression de la cotisation de solidarité sur les céréales.

Le 25 ° du I de l'article propose, par coordination, de supprimer de l'article 1698 D du code général des impôts, qui pose une obligation de paiement de certaines taxes par voie de virement, la référence à l'article 564 quinquies du code général des impôts relatif à la cotisation de solidarité sur les céréales.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté la suppression proposée sans modification.

4. La position de votre commission

Le produit de la taxe, qui serait affecté à l'État, serait potentiellement important si cette dernière était effectivement perçue.

Or, elle n'est plus recouvrée, la dernière fixation de son taux remontant à un décret n° 87-678 du 17 août 1987 et l'annexe « Évaluations préalables des articles du projet de loi » mentionnant que « le bulletin officiel des douanes (BOD) n° 6517 du 29 juin 2001 précise que les perceptions relatives aux cotisations de solidarité prévues par les articles 564 quinquies (céréales) et 564 sexies (oléagineux) sont suspendues » .

Votre commission vous propose de confirmer la suppression de la taxe.

D. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - ACTES PUBLICS ET SOUS SEINGS PRIVÉS (I. 4°, I. 8° ET I. 12°)

1. Le droit existant

L'enregistrement désigne une formalité accomplie par un fonctionnaire public, le comptable de la Direction générale des finances publiques qui, après analyse juridique des actes ou des opérations constatées, conduit normalement à la perception d'un impôt . Cette formalité s'applique soit à des actes soit à des mutations ne résultant pas d'un acte. En matière d'enregistrement, la notion d'acte s'entend comme tout écrit destiné à faire la preuve d'un fait juridique.

Plusieurs situations sont à distinguer selon que la formalité d'enregistrement est obligatoire ou non et selon qu'un droit d'enregistrement est prévu ou non . Enfin, l'article 680 du code général des impôts consacre la notion d' actes innomés . Il dispose que « tous les actes qui ne se trouvent ni exonérés, ni tarifés (...) et qui ne peuvent donner lieu à une imposition proportionnelle ou progressive sont soumis à une imposition fixe de 125 euros ».

Parmi les actes publics et sous seings privés, les actes soumis obligatoirement à la formalité du seul fait de leur rédaction sont énumérés aux articles 635 et 636 du code général des impôts .

Certains actes sont assujettis à l'enregistrement en considération de la qualité de leur rédacteur . C'est notamment le cas des actes des notaires (article 635, 1-1° du code général des impôts), des huissiers de justice (article 635, 1-2° du même code) et des testaments (article 636 du même code).

D'autres actes sont assujettis en considération de l'opération juridique qu'ils constatent , tels les actes constatant la prorogation, la transformation ou la dissolution d'une société, l'augmentation, l'amortissement ou la réduction de son capital (article 635, 1-5° du même code), les actes portant acceptation ou répudiation de successions, legs ou communautés (article 635, 2-2° du même code), les certificats de propriété (article 635, 2-3° du même code), les inventaires de meubles, titres et papiers et les prisées de meubles (article 635, 2-4° du même code) ou encore les procès-verbaux constatant une adjudication aux enchères publiques de biens meubles corporels ou incorporels ou toute autre vente des mêmes biens faite avec publicité et concurrence, à condition qu'ils soient soumis à un droit proportionnel ou progressif (article 635, 2-6° du même code).

La réalisation de la formalité d'enregistrement est encadrée par un délai (en principe un mois ; trois mois pour les testaments). Elle permet à l'administration, outre sa finalité budgétaire, de disposer de données exhaustives concernant les actes et transactions qui y sont soumis. Si ces données peuvent par la suite être utilisées à des fins de statistique et de contrôle, le caractère obligatoire de la formalité d'enregistrement constitue une charge pour les usagers comme pour l'administration fiscale , qui y consacre plus de 1 200 équivalents temps-plein ^{225 ( * )} (ETP).

La loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 a permis l'enregistrement gratuit des principaux actes de la vie des sociétés (article 26). Toutefois, la disposition n'a pas supprimé l'obligation d'enregistrement. Le renoncement à la recette budgétaire ne s'est donc pas traduit par un allègement concomitant des obligations pour les usagers et pour l'administration.

Par ailleurs, tandis que l'article 635 du code général des impôts détermine les actes obligatoirement soumis à la formalité d'enregistrement, l'article 662 du même code fixe le champ d'application des actes passibles de droits d'enregistrement. Ces derniers ne sont pas assujettis à l'enregistrement dans un délai déterminé. Toutefois, ils peuvent être soumis à cette formalité, sur réquisition écrite des parties, par exemple pour leur donner date certaine.

La formalité d'enregistrement d'un acte passible de droits d'enregistrement se réalise dans les conditions de droit commun , à la nuance près que le fait générateur, et donc la date du droit applicable, est la présentation à l'enregistrement et non la date de la rédaction de l'acte.

2. Le dispositif proposé

Le Gouvernement constate que de nombreux actes font toujours l'objet d'une formalité obligatoire alors même que le nombre d'actes enregistrés est négligeable ou que l'information collectée ne semble que d'une utilité limitée pour le contrôle fiscal.

Par conséquent, le présent article propose de supprimer le caractère obligatoire de la formalité d'enregistrement de certains actes publics et sous seings privés (article 635 du code général des impôts) :

- il propose d'une part que les actes constatant la prorogation ou la dissolution d'une société ne soient plus obligatoirement soumis à cette formalité. Seuls les actes constatant la transformation d'une société, ainsi que l'augmentation, l'amortissement ou la réduction de son capital demeureraient dans le champ des actes soumis obligatoirement à l'enregistrement (article 635, 1-5° du même code). Cette mesure de simplification s'inscrit dans la continuité de la dispense de droits d'enregistrement dont bénéficient ces actes depuis le 1 ^er janvier 2019 en application de l'article 26 de la loi de finances pour 2019 ;

- d'autre part, il est proposé que soient abrogées les dispositions soumettant obligatoirement à la formalité d'enregistrement les actes portant acceptation ou répudiation de successions, legs ou communautés (article 635, 2-2° du même code), les certificats de propriétés (article 635, 2-3° du même code), les inventaires de meubles, titres et papiers et les prisées de meubles (article 635, 2-4° du même code) et les procès-verbaux constatant une adjudication aux enchères publiques de biens meubles corporels ou incorporels ou toute autre vente de mêmes biens faite avec publicité et concurrence, lorsqu'ils sont soumis à un droit proportionnel ou progressif (article 635, 2-6° du même code).

En conséquence, le 8° du I du présent article exclut du champ des actes passibles de droit d'enregistrement ces mêmes actes précités, en supprimant les références aux 2°, 3°, 4° et 6° du 2 de l'article 635 au 2° de l'article 662.

En outre, le 12° du I du présent article procède à des coordinations à l'article 867 du code général des impôts qui liste les actes devant être répertoriés par les notaires, huissiers, greffiers, secrétaires, commissaires-priseurs, courtiers de commerce, courtiers d'assurances et autres intermédiaires. Le 3° et le 4° de cet article font, en effet, référence à l'article 635 du code précité.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté sans modification le 4° et le 8° du I mais a en revanche retenu trois amendements rédactionnels de notre collège député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, au 12° du même I.

4. La position de votre commission

Les dispositions dont l'abrogation est ici proposée rendaient la formalité d'enregistrement obligatoire pour des actes, soit pour lesquels l'enregistrement est désormais gratuit, soit dont le nombre est négligeable.

Votre rapporteur général est donc favorable à ces abrogations qui constituent des mesures de simplification du droit fiscal.

E. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - TESTAMENTS (I. 5°)

1. Le droit existant

En vertu de l'article 636 du code général des impôts, les testaments, qu'ils soient reçus par les notaires (testaments publics et mystiques) ou simplement déposés chez eux (testaments olographes), sont obligatoirement soumis à la formalité de l'enregistrement.

Le premier alinéa de l'article 636 du code précité prévoit en effet que « les testaments déposés chez les notaires ou reçus par eux doivent être enregistrés, à la diligence des héritiers, donataires, légataires ou exécuteurs testamentaires, dans un délai de trois mois à compter du décès du testateur. »

L'article 848 du même code prévoit ainsi l'application d'un droit d'enregistrement fixe de 125 euros pour les testaments.

2. Le dispositif proposé

Le présent article propose de supprimer le premier alinéa de l'article 636 du code général des impôts et ainsi de ne plus rendre obligatoire la formalité d'enregistrement des testaments déposés chez les notaires ou reçus par eux .

S'ils étaient soumis volontairement à l'enregistrement, les testaments seraient toutefois toujours assujettis à un droit de 125 euros en application de l'article 680 du code général des impôts.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette disposition de l'article.

4. La position de votre commission

Les dispositions dont la suppression est ici proposée consacrent le caractère obligatoire de la formalité d'enregistrement des testaments, soumise à un droit d'enregistrement fixe de 125 euros.

Votre rapporteur général est favorable à la suppression de ces dispositions qui constitue une mesure de simplification du droit fiscal.

F. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - ACTES DE CONCESSIONS PERPÉTUELLES DANS LES CIMETIÈRES (I. 6°)

1. Le droit existant

Les concessions perpétuelles dans les cimetières sont assimilées à des baux d'immeubles à durée illimitée . À ce titre, les actes de concession perpétuelle donnent ouverture aux droits et taxes prévus pour les mutations à titre onéreux de ces biens (article 744 du code général des impôts). Ces impositions, qui sont liquidées sur le prix de la concession , comprennent un droit départemental de 3,80 %, une taxe additionnelle communale de 1,20 % et des frais d'assiette et de recouvrement (2,37 % sur le montant du droit départemental).

Contrairement aux baux d'immeubles à durée illimitée, les concessions perpétuelles ne sont pas publiées au fichier immobilier et doivent dès lors être soumises à la formalité de l'enregistrement dans le mois de leur date ^{226 ( * )} .

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit l'insertion d'un article 637 bis dans le code général des impôts, après l'article 637 de ce même code, dispensant de la formalité d'enregistrement les actes de concessions perpétuelles dans les cimetières . Celui-ci disposerait que « les actes de concessions perpétuelles dans les cimetières sont dispensés de la formalité d'enregistrement ».

En cas d'enregistrement volontaire, les actes de concessions perpétuelles dans les cimetières seraient soumis aux mêmes droits que ceux applicables aux mutations à titre onéreux des baux d'immeubles à durée illimitée (article 744 du code général des impôts).

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de notre collège député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, un amendement rédactionnel précisant l'insertion dans le code du nouvel article 637 bis a été adopté.

4. La position de votre commission

Les dispositions dont l'insertion est ici proposée dispensent les actes de concessions perpétuelles dans les cimetières de la formalité d'enregistrement. De ce fait, elles les dispensent également de la soumission obligatoire aux droits de mutation à titre onéreux.

Votre rapporteur général est favorable à l'insertion de ces dispositions qui constituent une mesure de simplification du droit fiscal.

G. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - TRANSFORMATION OU DISSOLUTION D'UNE SOCIÉTÉ (I. 7°)

1. Le droit existant

L'article 638 A du code général des impôts prévoit une déclaration, soumise à la formalité d'enregistrement, pour certaines opérations de sociétés et de groupements d'intérêt économique (GIE) qui n'ont pas été constatées par un acte . C'est le cas des opérations de formation, prorogation, transformation ou dissolution d'une société ou d'un groupement d'intérêt économique, ainsi que d'augmentation, d'amortissement ou de réduction de leur capital. La déclaration prévue doit être déposée au service des impôts compétent dans le mois qui suit leur réalisation .

Cet article concerne donc les mêmes opérations que celles du 5° du 1 de l'article 635 du même code. Ce dernier article réglemente toutefois celles de ces opérations qui ont fait l'objet d'un acte.

2. Le dispositif proposé

Le 7° du présent article supprime - tout comme le a) du 4° du I le fait pour celles de ces opérations qui sont actées -, la soumission à la formalité d'enregistrement des prorogations et des dissolutions de sociétés et de groupement d'intérêt économique qui n'ont pas fait l'objet d'un acte . Il s'agit ainsi d'une disposition de coordination avec le dispositif proposé pour ces mêmes opérations ayant fait l'objet d'un acte (voir supra ).

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette disposition de l'article.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général est favorable à cette mesure de coordination qui contribue à simplifier le droit fiscal.

H. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - VENTES PUBLIQUES (I. 9°)

1. Le droit existant

Les règles de taxation des mutations de propriété à titre onéreux de biens meubles distinguent différents régimes. Pour les ventes publiques, des règles spécifiques sont applicables . Ces dernières comprennent les ventes aux enchères publiques, ainsi que les adjudications publiques au rabais ou sur soumissions cachetées, qui donnent lieu à l'établissement d'un procès-verbal, portant sur les meubles corporels ou incorporels.

Dans le cadre de ces ventes, les procès-verbaux officiels constatant une vente avec publicité et concurrence font partie des actes soumis à la formalité d'enregistrement . Le principe général de cette taxation est fixé par l'article 733 du code général des impôts. Sont assujetties à un droit d'enregistrement de 1,20 % les ventes aux enchères publiques et les autres ventes faites avec publicité et mise en concurrence de biens meubles incorporels autres que les fonds de commerce, les clientèles, les cessions de droit à un bail, les offices ministériels et les actions ou parts de société et ce, quelle que soit la qualité du vendeur ^{227 ( * )} .

Ces actes font partie de ceux devant obligatoirement être soumis à l'enregistrement dans un délai d'un mois à compter de leur date (6° du 2 de l'article 635 du même code).

2. Le dispositif proposé

Le présent article tire les conséquences de l'abrogation du 6° du 2 de l'article 635 du code général des impôts par le b) du 4° du I du présent article.

En premier lieu, il redéfinit le champ d'application de l'article 733 du code précité . Le droit existant prévoit que sont assujettis à un droit de 1,20 % « les ventes publiques mentionnées au 6° du 2 de l'article 635 » de biens meubles incorporels lorsque ces ventes ne sont pas soumises, en raison de leur objet, à un tarif différent . Rendue obsolète par les abrogations auxquelles procède le présent article dans son 4° du I, il est proposé que cette imposition concerne désormais « les procès-verbaux constatant une adjudication aux enchères publiques de biens meubles incorporels ou toute autre vente de mêmes biens faite avec publicité et concurrence, lorsque ces ventes ne sont pas soumises, en raison de leur objet, à un tarif différent ».

Par ailleurs, le présent article procède aux mesures de coordination nécessaires avec sa première disposition en supprimant le 1° de l'article 733 du code général des impôts, qui serait désormais inclus au nouvel alinéa 1 ^er de l'article, et en adaptant les renvois internes à l'article.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à ces dispositions.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général est favorable à cette mesure de coordination qui contribue à simplifier le droit fiscal.

I. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - RENONCIATIONS PURES ET SIMPLES À SUCCESSIONS, LEGS OU COMMUNAUTÉS (I. 10°)

1. Le droit existant

La loi assujettit certains actes à un droit fixe (droit d'enregistrement ou taxe de publicité foncière), à la condition qu'ils ne contiennent pas de dispositions susceptibles par leur nature de donner ouverture à un droit proportionnel ou progressif. Différents régimes fiscaux sont applicables en la matière en fonction des actes : les actes judiciaires, les actes extrajudiciaires et les autres actes soumis à droit fixe .

Au sein de cette dernière catégorie se trouvent différents actes assujettis à un droit fixe dont le montant varie suivant la nature des opérations taxables. C'est notamment le cas des actes de renonciations pures et simples à successions, legs ou communautés, qui sont expressément tarifés par la loi fiscale : ils sont assujettis, en vertu du 2° de l'article 847 du code général des impôts à une imposition fixe de 125 euros.

En principe, la formalité d'enregistrement des actes portant répudiation de successions, legs ou communautés est obligatoire en application du 2° du 2 de l'article 635 du code précité. Toutefois, l'obligation de l'enregistrement de ces actes ne subsiste pas dans les faits compte tenu de la dispense de présentation à la formalité prévue par l'article 245 de l'annexe III au code général des impôts à l'égard de certains actes notariés et de la dispense de droit d'enregistrement prévue à l'article 1089 B du même code pour les actes des secrétariats des juridictions judiciaires et administratives ^{228 ( * )} . En raison de l'intérêt que présentent ces actes pour le contrôle fiscal, la dispense de formalité est néanmoins subordonnée au dépôt d'une copie certifiée des actes, sur papier libre . Les secrétaires greffiers doivent donc adresser une copie de ces actes au comptable de la Direction générale des finances publiques de leur résidence et au fur et à mesure qu'ils les reçoivent.

2. Le dispositif proposé

Tandis que le b) du 4° du I supprime le caractère obligatoire de la formalité d'enregistrement pour « les actes portant acceptation ou répudiation de successions, legs ou communautés », le 10° du I du présent article propose l'abrogation du 2° de l'article 847 du code général des impôts et supprime ainsi le droit fixe de 125 euros pour « les renonciations pures et simples à successions, legs ou communautés » .

Les renonciations pures et simples à successions, legs ou communautés soumises volontairement à l'enregistrement restent toutefois soumises à un droit fixe de 125 euros en application de l'article 680 du code général des impôts.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette disposition de l'article.

4. La position de votre commission

Le dispositif ici proposé supprime l'assujettissement à un droit fixe de 125 euros des renonciations pures et simples à successions, legs ou communautés.

Il s'agit d'une mesure de simplification du droit fiscal.

J. LES DROITS D'ENREGISTREMENT ET TAXE DE PUBLICITÉ FONCIÈRE - INVENTAIRES DE MEUBLES, OBJETS MOBILIERS, TITRES ET PAPIERS (I. 11°)

1. Le droit existant

Certains actes dressés en matière de mutation à titre gratuit sont soumis à un droit d'enregistrement fixe de 125 euros (art. 848 du code général des impôts). C'est le cas :

- des certificats de propriété, autres que ceux établis par les secrétariats des juridictions judiciaires (article 848, 1°) ;

- des inventaires de meubles, objets mobiliers, titres et papiers (article 848, 2°) ;

- des clôtures d'inventaires (article 848, 3°) ;

- des prisées de meubles (article 848, 4°) ;

- des testaments ainsi que les libéralités soumises à l'événement du décès (article 848, 5°) ;

- des acceptations pures et simples de successions, legs ou communautés (article 848, 6°).

2. Le dispositif proposé

Le présent article propose l'abrogation de l'article 848 du code général des impôts . Il supprime ainsi le droit fixe de 125 euros prévu pour l'ensemble des actes listés.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur cette disposition de l'article.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général est favorable à cette mesure de simplification du droit fiscal.

K. LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION DES VÉHICULES, « MALUS OCCASION » (I. 13°)

1. Le droit existant

Le malus « occasion » est prévu à l'article 1010 bis du code général des impôts.

Alors que les véhicules neufs sont susceptibles de devoir payer le malus CO ₂ à partir d'un niveau d'émissions de 117 grammes de CO ₂ par kilomètre, le malus « occasion » est, comme son nom l'indique, dû sur les certificats d'immatriculation des véhicules de tourisme les plus polluants à l'occasion de leur revente .

Cette taxe est assise sur la puissance administrative des véhicules et son tarif est de 100 euros pour une puissance comprise entre 10 et 11 chevaux-vapeur, de 300 euros pour une puissance comprise entre 12 et 14 chevaux-vapeur et de 1 000 euros pour une puissance supérieure à 15 chevaux-vapeur.

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 39 millions d'euros en 2018 ^{229 ( * )} .

2. Le dispositif proposé

Le 13° du I de l'article 6 abroge l'article 1010 bis du code général des impôts au 1 ^er janvier 2021.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression du malus « occasion » est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020. Votre rapporteur général y est donc favorable.

L. LE PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE À LA TAXE PROPORTIONNELLE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION DES VÉHICULES DE TOURISME, « MALUS VOITURES PUISSANTES » (I. 14°)

1. Le droit existant

Le malus « voitures puissantes » est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificatifs d'immatriculation pour les véhicules de tourisme qui comptent plus de 36 chevaux-fiscaux . Il est prévu par l'article 1010 ter du code général des impôts.

Le montant de ce prélèvement est de 500 euros par cheval-fiscal à partir du trente-sixième cheval-fiscal. Le montant total de ce prélèvement ne peut excéder 8 000 euros , un montant atteint à partir de 51 chevaux-fiscaux .

Destiné à taxer les voitures de sport , ce malus avait été introduit par l'article 34 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 ^{230 ( * )} afin de compenser symboliquement, avec la « taxe sur les yachts », une partie des effets de la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 12 millions d'euros en 2018.

2. Le dispositif proposé

Le 14° du I de l'article 6 abroge l'article 1010 ter du code général des impôts au 1 ^er janvier 2021.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression du malus « voitures puissantes » est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020. Votre rapporteur général ne s'y oppose donc pas. Elle était, en outre, très largement symbolique, instituée à la suite de la transformation de l'ISF en IFI.

M. LE MALUS APPLICABLE AUX VOITURES PARTICULIÈRES LES PLUS POLLUANTES (I. 15°)

1. Le droit existant

Le malus annuel sur les voitures particulières les plus polluantes est prévu par l'article 1011 ter du code général des impôts.

Il s'applique à la détention des véhicules de tourisme qui émettent beaucoup de CO ₂ , à savoir 250 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés pour la première fois en 2009, 245 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés pour la première fois en 2010 et 2011 et 190 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés depuis 2012.

Cette taxe, dont le montant est de 160 euros par véhicule et par an , est due par toutes les personnes propriétaires ou locataires de véhicules correspondant aux émissions et aux dates de premières immatriculations indiquées supra .

À l'instar de la taxe sur les véhicules de société, ce malus sur les véhicules très polluants s'applique tous les ans et est lié à la détention d'un véhicule .

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 13 millions d'euros en 2018.

2. Le dispositif proposé

Le 15° du I de l'article 6 abroge l'article 1011 ter du code général des impôts au 1 ^er janvier 2021.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression du malus annuel sur les voitures les plus polluantes est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020. Votre rapporteur général ne s'y oppose donc pas.

N. LA REDEVANCE COMMUNALE GÉOTHERMIQUE (I. 16° ET 18°)

1. Le droit existant

L'article 138 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique a introduit deux taxes sur la production d'électricité par des centrales géothermiques, codifiées aux articles 1519 J et 1599 quinquies C du code général des impôts :

- une redevance communale géothermique de 2 euros par mégawattheure de production (article 1519 J du code général des impôts) ;

- une redevance régionale géothermique de 3,5 euros par mégawattheure de production (article 1599 quinquies C du code général des impôts).

Ces deux articles du CGI prévoient que ces redevances sur l'électricité produite par l'utilisation des ressources calorifiques du sous-sol sont acquittées les centrales géothermiques d'une puissance supérieure à 3 mégawatts, au profit pour l'une, des communes sur les territoires desquelles elles sont situées, pour l'autre, des régions sur les territoires desquelles elles sont situées .

En outre, ils disposent que leurs modalités d'application sont fixées par décret en Conseil d'État, après avis du conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies. Ces décrets n'ont pas été publiés .

2. Le dispositif proposé

Le 16° du I du présent article propose l'abrogation de l'article 1519 J du code général des impôts, régissant la redevance communale géothermique ; le 18° du I du présent article propose quant à lui l'abrogation de 1599 quinquies C du code général des impôts, régissant la redevance régionale géothermique.

Ces abrogations s'appliqueraient à compter des impositions dont le fait générateur intervient à compter du 1 ^er janvier 2020 (C du X du présent article).

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances.

4. La position de votre commission

Comme en témoignent les débats parlementaires sur la loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, ces redevances ont été instituées par voie d'amendement au Sénat ^{231 ( * )} pour s'appliquer de façon spécifique à la centrale de Bouillante, en Guadeloupe . L'évaluation préalable du présent article rappelle d'ailleurs qu'il s'agit de la seule centrale sur le territoire française dont la puissance atteint 15 mégawatts .

Les dispositions des deux articles dont l'abrogation est ici proposée ne sont jamais entrées en vigueur : leur rendement est donc nul. Toutefois, l'évaluation préalable indique que le rendement de ces taxes s'élèverait en théorie à 160 000 euros par an pour la redevance communale géothermique et à 290 000 euros par an pour la redevance régionale géothermique.

En outre, le renvoi à décret pour la définition de leurs modalités d'application emporte une sérieuse fragilité juridique, car ces prélèvements constituent des impositions de toutes natures dont la définition des modalités d'application revient au législateur.

Votre rapporteur général ne s'oppose donc pas à ces abrogations . Les coûts de gestion de ces prélèvements seraient en outre disproportionnés par rapport à leur rendement théorique. Néanmoins, une attention particulière doit être portée à la fiscalité de la géothermie qui devrait être traitée dans le cadre de la refonte du code minier.

O. LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION DES VÉHICULES AU PROFIT DES COMMUNES DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY (I. 17°)

1. Le droit existant

L'article 1585 I du code général des impôts qui constitue le chapitre IV du titre I ^er de la deuxième partie du code général des impôts prévoit l'existence au profit des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy (Guadeloupe) d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules visée à l'article 1599 quindecies du même code, pour financer l'amélioration de leur réseau routier.

La taxe additionnelle est due sur les certificats d'immatriculation délivrés aux résidents des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Son taux est fixé chaque année par délibération du conseil municipal de Saint-Martin et du conseil municipal de Saint-Barthélemy dans les conditions prévues aux articles 1599 sexdecies à 1599 novodecies . Le taux de la taxe additionnelle ne peut pas excéder celui de la taxe principale.

La taxe additionnelle est assise et recouvrée comme un droit de timbre.

Toutefois, depuis la reconnaissance en 2012 de l'autonomie fiscale des collectivités de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, la taxe n'est plus mise en oeuvre. Son rendement est donc nul.

2. Le dispositif proposé

Le 17° du I de l'article 6 abroge l'article 1585 I relatif à la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

4. La position de votre commission

La suppression de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020.

Votre rapporteur général y est donc favorable.

P. LA TAXE SUR LES PERMIS DE CONDUIRE (I. 19°, II. 2° ET IX)

1. Le droit existant

Les permis de conduire des véhicules automobiles, des motocyclettes d'une cylindrée supérieure à 125 cm3 et de tous les autres véhicules à moteur donnent lieu au paiement d'une taxe prévue aux articles 1599 terdecies et 1599 quaterdecies du code général des impôts. Pour les véhicules automobiles, cette taxe couvre toutes les extensions de validité de conduite.

Cette taxe est perçue au profit de la région, qui fixe son taux. Elle est exigible sur les permis et les duplicata délivrés dans la circonscription régionale.

La taxe n'est pas due lorsque la délivrance du permis de conduire est consécutive à un changement d'état matrimonial.

Son rendement prévisionnel pour 2019 s'élève à 2 millions d'euros .

2. Le dispositif proposé

Le 19° du I de l'article 6 abroge le I de la section II du chapitre II du titre II bis de la deuxième partie du livre Ier du code général des impôts relatif à la taxe sur les permis de conduire.

En conséquence, le 2 ° du II abroge le 2° du a de l'article L. 4331-2 du code général des collectivités territoriales qui fait figurer la taxe sur les permis de conduire parmi la liste des recettes de la section de fonctionnement des régions.

Pour compenser cette perte de recettes pour la Réunion, la Corse, la Guyane, la Martinique et Mayotte, le IX prévoit que le taux unitaire de la taxe régionale sur les certificats d'immatriculation prévue à l'article 1599 quindecies du code général des impôts tel qu'il résulte de la délibération applicable au 1 ^er janvier 2020, est majoré d'un pourcentage égal au rapport entre les produits, affectés à ces collectivités, des taxes suivantes devenues exigibles entre le 1 ^er décembre 2018 et le 1 ^er décembre 2020 :

- au numérateur, la taxe sur les permis de conduire;

- au dénominateur, la taxe régionale sur les certificats d'immatriculation.

Le niveau de ces majorations est constaté pour chaque collectivité territoriale par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des collectivités territoriales.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression de la taxe sur les permis de conduire est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020. Votre rapporteur général y est donc favorable.

Q. LA TAXE RÉGIONALE FIXE SUR LES CERTIFICATS D'IMMATRICULATION DES VÉHICULES (I. 20° ET 21°)

1. Le droit existant

En vertu de l'article 1599 septecies du code général des impôts, les certificats d'immatriculation des véhicules à moteur de la série W donnent lieu au paiement d'une taxe fixe au profit des régions dont le montant est égal au double du taux unitaire de la taxe régionale proportionnelle sur les véhicules à moteur mentionnée à l'article 1599 sexdecies du même code. Ceux de la série WW donnent lieu au paiement d'une taxe fixe dont le montant est égal audit taux unitaire.

Est également prévu, toujours au bénéfice des régions, le paiement d'une taxe fixe pour la délivrance :

- de tous les duplicata de certificats ;

- des certificats délivrés en cas de modification d'état civil d'une personne physique, ou en cas de simple changement de dénomination sociale d'une personne morale ;

- des certificats délivrés en cas de modification des caractéristiques techniques du véhicule ;

- des certificats délivrés en cas de modification de l'usage du véhicule.

Le montant de cette taxe fixe est égal :

- au quart du taux unitaire mentionné supra pour les vélomoteurs et les motocyclettes dont la cylindre n'excède pas 125 cm ³ ;

- audit taux unitaire pour tous les autres véhicules.

Plusieurs cas d'exonération de cette taxe fixe sont prévus (changement de situation matrimoniale, changement de domicile, erreur de saisie, etc.).

Le rendement de cette taxe régionale fixe, dont le montant est de 44 euros en moyenne, était de 71 millions d'euros en 2018.

2. Le dispositif proposé

Les 20° et 21° du I du présent article abrogent respectivement les articles 1599 septedecies et 1599 octodecies du code général des impôts.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté les présents alinéas de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression de la taxe régionale fixe sur les certificats d'immatriculation est une conséquence de la rationalisation des taxes sur les véhicules à moteur prévue à l'article 18 du présent projet de loi de finances pour 2020. Votre rapporteur général y est donc favorable.

R. LA CONTRIBUTION EN RAISON DE L'ABSENCE D'INFORMATION À CARACTÈRE SANITAIRE DANS LES MESSAGES PUBLICITAIRES (I 22°, III 1°, 2°)

1. Le droit existant

Introduit par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la santé publique, l'article L. 2133-1 du code de la santé publique impose aux annonceurs et aux promoteurs d'accompagner les messages publicitaires en faveur de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou d'édulcorants de synthèse ou de produits alimentaires manufacturés d'une information à caractère sanitaire. Dans le cas des messages publicitaires télévisés ou radiodiffusés, cette obligation ne s'applique qu'aux messages émis et diffusés à partir du territoire français et reçus sur ce territoire. La même obligation d'information s'impose à toute promotion, destinée au public, par voie d'imprimés et de publications périodiques édités par les producteurs ou distributeurs de ces produits. Le dispositif vise à prévenir, principalement, les risques liés à l'obésité.

Les annonceurs et les promoteurs peuvent déroger à cette obligation à la condition de verser une contribution destinée à financer la réalisation et la diffusion d'actions d'information et d'éducation nutritionnelles, notamment dans les médias concernés ainsi qu'au travers d'actions locales. Le produit de cette contribution est affecté à l'Agence national de santé publique.

Le calcul de la contribution diffère selon le support de diffusion des messages publicitaires :

- dans le cas des messages publicitaires télévisés ou radiodiffusés, un taux de 5 % s'applique au montant annuel des sommes destinées à leur émission ou à leur diffusion. Le fait générateur est constitué par la diffusion de ces messages ;

- s'agissant des autres types de promotion, le taux de 5 % s'applique sur le montant, hors TVA, des dépenses de réalisation et de distribution engagées au titre de l'année civile précédente. Le fait générateur est constitué par la mise à disposition des imprimés publicitaires.

L'article L. 2421-1 du code de la santé publique prévoit l'application de ce dispositif à Wallis-et-Futuna.

L'État prélève, de son côté, 1,5 % du rendement de cette taxe au titre des frais de recouvrement.

2. Le dispositif proposé

Le produit de la contribution prévue à l'article L. 2133-1 du code de la santé publique est, d'après le Gouvernement, proche de zéro.

Le a) du 1° du III du présent article prévoit, dans ces conditions, de supprimer cette taxe et de la remplacer par une amende pour non-respect de l'obligation d'information. Celle-ci permettrait de répondre à l'objectif poursuivi en matière de santé publique, en supprimant la possibilité de dérogation.

Visant les annonceurs, cette amende s'élèverait à 37 500 euros. En fonction de la gravité du non-respect de la législation, elle pourrait être portée à 30 % des dépenses consacrées à l'émission, à la diffusion, à la réalisation ou à la distribution des messages ou promotions publicitaires.

Le b) du 1° du III du présent article consiste en une modification rédactionnelle.

Aux termes du 2° du III du présent article, le nouveau dispositif ne serait pas appliqué à Wallis-et-Futuna.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel supprimant la référence à la taxe à l'article 1609 octovicies du code général des impôts.

4. La position de votre commission

Le dispositif prévu dans le cadre du présent projet de loi permet de concilier l'objectif légitime de suppression d'une taxe à faible rendement et le maintien de ses finalités, à savoir lutter contre l'obésité, en garantissant une information des consommateurs. La nouvelle rédaction de l'article L. 2133-1 du code de la santé publique supprime en effet la dérogation à l'obligation de non-information et assortit celle-ci d'une amende en cas de non-respect.

Dans ces conditions, votre rapporteur général est favorable à la suppression de cette taxe.

S. LES TAXES AFFECTÉES À L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES TRANSPORTS (I. 23° ET 24°, V. 1° ET 2°)

1. Le droit existant

a) Les ressources de l'Autorité de régulation des transports (ART)

L'article L. 1261-9 du code des transports prévoit que l'Autorité de régulation des transports (ART), connue précédemment sous le nom d'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), est financée par trois recettes :

- la taxe pour frais de contrôle due par les concessionnaires d'autoroutes et prévue à l'article 1609 septtricies du code général des impôts ;

- le droit fixe dû par les entreprises ferroviaires prévu à l'article L. 1261-20 du code des transports ;

- les rémunérations qu'elle perçoit, le cas échéant, pour services rendus.

b) La taxe pour frais de contrôle

L'article 1609 septtricies du code général des impôts prévoit l'existence d'une taxe annuelle pour frais de contrôle due par les concessionnaires d'autoroutes et perçue au profit de l'ART, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

La taxe est assise sur la part du chiffre d'affaires afférent à l'activité concédée réalisé au cours de l'exercice, après abattement de 200 millions d'euros. Son taux, compris entre 0,15 %o et 0,4 %o, est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés des transports et du budget.

La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA.

Elle a rapporté 2,5 millions d'euros à l'ART en 2019.

c) Le droit fixe dû par les entreprises ferroviaires

L'article L. 1261-20 du code des transports prévoit l'existence d'un droit fixe dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent le réseau ferroviaire perçue au profit de l'ART, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Son montant est fixé par le ministre chargé des transports et par le ministre chargé du budget, sur proposition de l'ART.

Ce droit comprend, selon le cas :

- soit une part du montant des redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national versées à SNCF Réseau, dans la limite de cinq millièmes de ce montant ;

- soit une somme proportionnelle au nombre de kilomètres parcourus sur les autres lignes du réseau ferroviaire, dans la limite de 0,10 euros par kilomètre parcouru.

Ce droit est déclaré et acquitté par les entreprises ferroviaires dans les mêmes conditions que celles prévues pour le droit de sécurité ferroviaire prévu par l'article L. 2221-6 du même code des transports.

Il est constaté et recouvré dans les mêmes délais et sous les mêmes garanties et sanctions que ceux applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires.

Il a rapporté 8,8 millions d'euros à l'ART en 2019.

2. Le dispositif proposé

Le 24° du I du présent article supprime l'affectation à l'Autorité de régulation des transports (ART) de la taxe annuelle pour frais de contrôle due par les concessionnaires d'autoroute prévue au I de l'article 1609 septtricies du code général des impôts.

En conséquence, le 23°du I modifie le titre de l'intitulé de la section XV du chapitre I ^er bis du titre III de la deuxième partie du livre I ^er du même code pour supprimer toute référence à l'ART.

Le 2° du V abroge l'article L. 1261-20 du code des transports, supprimant ainsi le droit fixe dû par les entreprises ferroviaires à l'ART.

En conséquence, le 1° du V de l'article 6 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 1261-19 du code des transports relatif aux ressources de l'ART.

Il prévoit ainsi que l'ART dispose des ressources suivantes :

- les contributions et subventions de l'État et d'autres personnes publiques ;

- les rémunérations de ses prestations de services.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté les présents alinéas de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La suppression du droit fixe dû par les entreprises ferroviaires permet de mettre fin à l'existence d'une taxe au rendement très faible (8,8 millions d'euros) dans le contexte de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.

La taxe pour frais de contrôle due par les entreprises d'autoroutes sera pour sa part versée au budget général.

En contrepartie, l'Autorité de régulation des transports (ART), qui a récupéré au 1 ^er octobre 2019 une nouvelle compétence en matière de régulation des redevances aéroportuaires, sera financée par une subvention versée par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Le montant de cette nouvelle dotation globale de fonctionnement sera de 11,3 millions d'euros en 2020, soit exactement le montant perçu au titre des taxes affectées en 2019.

L'ART perçoit par ailleurs 750 000 euros au titre de ses prestations de service.

Il est donc pris acte de ces modifications.

T. LA TAXE SUR LES ACTIVITÉS COMMERCIALES NON SALARIÉES À DURÉE SAISONNIÈRE (II. 1°)

1. Le droit existant

La section 13 du chapitre III du titre III du livre II de la 2 ^e partie du code général des collectivités territoriales (CGCT) codifie les dispositions applicables à la taxe sur les activités commerciales non salariées (TACDS). Cette section comprend les articles L. 2333-88 à L. 2333-91 du CGCT. Les articles réglementaires concernés sont les articles R. 2333-133 à 2333-138 du même code.

Les règles applicables à cette taxe ont été définies par l'article 71 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000. Les communes peuvent ainsi instituer sur leur territoire une taxe sur les exploitants de locaux, d'un emplacement ou d'un véhicule exerçant des activités commerciales saisonnières. Cette disposition vise ainsi les exploitants saisonniers non soumis aux impôts économiques locaux, soit désormais la contribution économique territoriale (CET).

L'assiette de la taxe est déterminée par la surface du local ou de l'emplacement sur lequel l'activité est exercée. Pour les véhicules comme les « food trucks » par exemple, la taxe est assise sur le double de la surface du véhicule. La taxe est due par jour d'activité .

Le tarif est fixé sur délibération du conseil municipal et ne peut être inférieur par jour à 0,76 euro par mètre carré, ni excéder 9,15 euros par mètre carré (article L 2333-90 du CGCT). La collecte de la taxe et assurée par la direction générale des finances publiques (DGFiP) sur la base d'une déclaration adressée à la commune par l'exploitant et du titre de recettes émis par la communes.

Les recettes de cet impôt ne font l'objet d'aucun chiffrage de la part du Gouvernement.

2. Le dispositif proposé

Le 1° du II de l'article 6 du projet de loi de finances abroge la section 13 du chapitre III du titre III du livre II de la 2 ^e partie de la partie législative du code général des collectivités territoriales (CGCT) et donc supprime la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

La présente taxe relève du pouvoir fiscal des communes qui sont libres de la mettre en oeuvre . Elle permet de pallier l'inégalité entre les activités saisonnières non assujetties aux impôts économiques locaux et les commerces qui sont indispensables au maintien de l'activité dans ces communes pendant toute l'année.

De plus , si les redevances de stationnement payées par les détenteurs de véhicules destinés à la vente de produits ont pu être invoquées pour justifier la suppression de la taxe, les activités saisonnières ne relèvent pas exclusivement de ce modèle .

En effet, un certain nombre d'entre elles ne relève pas de ventes réalisées depuis des véhicules stationnés sur la voie publique . Il parait utile de maintenir la possibilité pour les communes confrontées à des fortes variations d'activité saisonnière (tourisme, évènements...) de mettre en oeuvre une taxe spécifique aux activités de « haute saison » .

De surcroît, compte tenu de l'absence de recensement par le Gouvernement du nombre de communes ayant institué une telle taxe et l'absence d'information concernant son produit, les conséquences de la suppression de cette taxe ne sont pas prévisibles en l'état des informations disponibles .

Votre commission a par conséquent adopté l'amendement FINC.35 afin de maintenir la possibilité pour les communes d'instituer cette taxe.

U. LA SUPPRESSION DE LA TAXE SUR LES DÉCLARATIONS ET NOTIFICATION DES PRODUITS DE VAPOTAGE (III. 3°)

1. Le droit existant

L'ordonnance n° 2016-623 du 16 mai 2016 qui encadre l'utilisation des produits de vapotage contenant de la nicotine en France permet à l'État, et plus précisément l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Ansès) de percevoir un droit sur les dossiers de notification qui sont lui sont soumis par les fabricants et importateurs six mois avant la mise sur le marché de desdits produits. Ce dossier porte notamment sur les responsables de cette mise sur le marché, la composition, les émissions, les données toxicologiques des ingrédients et des émissions, ainsi que les composants et le processus de fabrication du produit. Le droit est perçu pour la réception, le stockage, le traitement, et l'analyse des informations.

Ce droit, qui est conforme à la législation européenne ^{232 ( * )} , est plafonné à 7 600 euros à l'article L. 3513-12 du code de la santé publique. Le montant de la taxe est codifié au sein de l'article D. 3513-10 du même code :

- chaque produit figurant au sein d'une nouvelle notification ou au sein d'une notification modifiée substantiellement donne lieu au paiement d'un droit de 295 euros ;

- le stockage, le traitement, et l'analyse d'une notification donne lieu au paiement d'un droit de 120 euros, renouvelable chaque année.

Le rendement de cette taxe est évalué à 7,4 millions d'euros en 2019.

2. Le dispositif proposé

Le Conseil d'État a, dans une décision rendue le 10 mai 2017, annulé partiellement pour excès de pouvoir l'ordonnance n°°2016-623 prise un an plus tôt, relevant que le Gouvernement avait fixé un plafond « manifestement déraisonnable » et renvoyé la détermination du barème de la taxe à un décret ^{233 ( * )} . Le dispositif n'a, cependant pas, été modifié à l'occasion de l'examen des lois de finances pour 2018 et pour 2019. Ainsi, l'article 83 de la loi de finances pour 2019, qui vise le rendement de cette taxe, ne modifie pas pour autant son plafonnement. Il convient de rappeler à ce stade que le droit européen invitait le Gouvernement à mettre en oeuvre des « redevances proportionnelles », ce qui ne semble pas être le cas, ni la forme de la taxe ni le montant n'étant conformes à ces orientations.

Le Gouvernement privilégie aujourd'hui la suppression du dispositif, plutôt que de le modifier pour le rendre conforme aux exigences constitutionnelles. Cette option est justifiée par la volonté de diminuer la pression fiscale pesant sur les entreprises et simplifier, dans le même temps, leurs démarches administratives. Le 3° du III de l'article prévoit donc une suppression de ladite taxe .

Le produit de la taxe fait l'objet, dans le cadre du présent projet de loi de finances, d'une rebudgétisation, de façon à ce que la suppression de ce droit soit neutre pour l'Ansès.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative de Mme Cendra Motin (La République en marche), la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement maintenant la taxe mais en modifiant le plafonnement du montant, pour le rendre conforme à la décision du Conseil d'État de 2017. Celui-ci serait ramené à 500 euros, au lieu de 7 600 euros. Cet amendement a finalement été retiré en séance.

L'Assemblée nationale a donc adopté, sans modification cette suppression.

4. La position de votre commission

S'il permettait de réaffirmer les droits du législateur alors qu'une ordonnance avait initié cette taxe et de se conformer au droit européen, l'amendement adopté en commission des finances de l'Assemblée nationale aurait considérablement réduit le rendement de cette taxe déjà modeste à l'heure actuelle.

Compte-tenu de la compensation budgétaire accordée à l'Ansès, la suppression de ce dispositif, manifestement excessif et peu en phase avec les orientations européennes en la matière, peut être approuvée.

V. LA SUPPRESSION DE LA TAXE SUR LES PREMIÈRES VENTES DE DISPOSITIFS MÉDICAUX (III. 4°, IV. 1° ET 2°)

1. Le droit existant

L'article L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale prévoit une contribution sur la première vente de dispositifs médicaux ainsi que de dispositifs médicaux de diagnostic in vitro . Le texte vise principalement les fabricants ou les importateurs de ces dispositifs, dès lors qu'ils sont assujettis à la TVA. Les exportateurs et les distributeurs ne sont pas concernés.

L' assiette de la contribution est constituée par le montant annuel des ventes des dispositifs médicaux réalisés en France. La contribution n'est, cependant, pas exigible dès lors que le montant total des ventes n'a pas atteint 500 000 euros hors taxe. Le taux de la contribution est, depuis 2015, fixé à 0,29 % ^{234 ( * )} .

Aux termes de l'article L. 5121-8 du code de la santé publique, les redevables de la contribution adressent à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et au comité économique des produits de santé, au plus tard le 31 mars de chaque année, une déclaration fournissant des informations relatives aux ventes réalisées au cours de l'année civile précédente pour les dispositifs médicaux et les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro donnant lieu au paiement de cette contribution.

Le versement de la contribution est effectué en deux temps. Au 1 ^er juin, le redevable verse un acompte provisionnel, correspondant à 75 % de la contribution versée l'année précédente. Le solde éventuel est versé le 1 ^er mars de l'année suivante.

Le recouvrement est effectué par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (article L. 138-20 du code de la sécurité sociale), avant versement à la caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

Le rendement prévisionnel de la taxe est estimé à 44,77 millions d'euros pour 2020 dans le tome I du rapport Évaluation des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit la suppression de cette contribution à compter du 1 ^er janvier 2021. La perte de recettes pour la CNAM serait alors intégralement compensée par l'État.

Le 2° du IV du présent article prévoit en conséquence que l'article L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale soit abrogé. Le 1° du IV du présent article supprime également la référence à celui-ci à l'article L. 138-20 du code de la sécurité sociale. Le a) et le b) du 4° du III du présent article prévoit que la référence à la contribution soit également supprimée au sein de l'article L. 5128-1 du code de la santé publique. L'obligation de déclaration que contient ledit article est cependant maintenue.

Cette suppression n'est pas justifiée outre-mesure par le Gouvernement. Elle s'inscrit dans un double mouvement de simplification du droit et d'allègement de la charge fiscale.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement rédactionnel, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances.

4. La position de votre commission

La suppression de la contribution sur la première vente de dispositifs médicaux ou de dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ne constitue qu'un allègement partiel de la charge fiscale pour les fabricants et les importateurs desdits dispositifs. Ceux-ci sont, en effet, toujours redevables de la contribution prévue à l'article L. 245-5-1 du code de la sécurité sociale visant les dépenses de promotion. L'assiette de celle-ci est constituée des rémunérations, des remboursements de frais, des frais de publications et des achats de services publicitaires et des prestations externalisées. Il est procédé à un abattement forfaitaire de 50 000 euros avant application d'un taux de 15 %. Le rendement prévisionnel de la taxe est estimé à 49,85 millions d'euros pour 2020.

Cela étant et compte-tenu de la compensation intégrale de la perte de recettes pour la CNAM prévue par l'État, votre rapporteur général ne revient pas sur la suppression de ce dispositif.

W. LES RESSOURCES DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SÉCURITÉ FERROVIAIRE (V. 3°)

1. Le droit existant

L'article L. 2221-6 du code des transports prévoit que les ressources de l'Établissement public de sécurité ferroviaire sont constituées par :

1° une fraction du produit d'un droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les éléments constitutifs du réseau du système ferroviaire sur lequel s'exerce la mission d'autorité nationale de sécurité dudit établissement public. Le montant de ce droit est fixé par les ministres chargés des transports et du budget sur proposition du conseil d'administration de l'établissement public. Ce droit comprend, selon le cas :

- un pourcentage du montant des redevances d'utilisation du réseau ferré national versées à SNCF Réseau dans la limite du centième de ce montant et de 0,20 € par kilomètre parcouru ;

- une somme proportionnelle au nombre de kilomètres parcourus sur les éléments constitutifs du réseau du système ferroviaire sur lesquels s'exerce la mission d'autorité nationale de sécurité de l'établissement public, autre que le réseau ferré national, dans la limite de 0,10 euros par kilomètre parcouru ;

2° les subventions de l'État ou de toute autre personne publique ou privée ;

3° les redevances que l'établissement public perçoit à l'occasion de l'instruction des demandes d'autorisations, autres que celles visant à obtenir de sa part la qualité d'entreprise ferroviaire sur le territoire national ;

4° les dons, legs, produits de cession et concours divers ;

5° des sanctions pécuniaires ;

6° les produits des ventes et des autres services que l'établissement public effectue dans le domaine de la sécurité ferroviaire.

2. Le dispositif proposé

Le 3° du V du présent article supprime de la liste des ressources de l'Établissement public de sécurité ferroviaire la fraction du produit d'un droit de sécurité dû par les entreprises ferroviaires qui utilisent les éléments constitutifs du réseau du système ferroviaire sur lequel s'exerce la mission d'autorité nationale de sécurité dudit établissement public

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa de l'article 6 sans modification.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général est favorable à la suppression de cette taxe à faible rendement.

X. LE DROIT SUR LES PRODUITS BÉNÉFICIANT D'UNE APPELLATION D'ORIGINE, D'UNE INDICATION GÉOGRAPHIQUE OU D'UN LABEL ROUGE (VI. 1° ET 2°)

1. Le droit existant

L'article L 642-13 du code rural et de la pêche maritime inséré dans les dispositions relatives aux ressources de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) prévoit l'établissement d'un droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge.

Le produit de ce droit est affecté à l'INAO dans la limite du plafond mentionné au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Les taux des droits perçus sont fixés sur proposition du conseil permanent de l'institut après avis du comité national compétent par arrêté des ministres chargés du budget et de l'agriculture, sous des limites qui varient selon le produit et la qualité du signe officiel de la qualité et de l'origine (SIQO).

Le tarif va de 15 centimes par hectolitre pour les vins bénéficiant d'une distinction d'appellation d'origine à 0,75 centime par hectolitre pour les boissons alcoolisées bénéficiant d'un label rouge.

Les droits sont acquittés annuellement par les opérateurs habilités sur la base des quantités produites en vue d'une commercialisation sous SIQO.

L'assiette peut toutefois être adaptée sur proposition du comité national compétent pour reposer sur des moyennes de production ou être réduite des quantités retenues par l'opérateur.

Le droit est perçu sans considération de la destination intérieure ou étrangère des produits.

La liquidation des droits et leur recouvrement sont effectués auprès d'opérateurs habilités par l'INAO selon les règles et sous les garanties, privilèges et sanctions prévus en matière de contributions indirectes.

L'article L 642-14 du code rural et de la pêche maritime précise que l'organisme de défense et de gestion d'un produit, bénéficiant d'un SIQO, peut assurer, par délégation de l'INAO, la liquidation et le recouvrement des droits acquittés au titre de l'article L 642-13 du code rural et de la pêche maritime.

2. Le dispositif proposé

Le Gouvernement propose la suppression des deux articles L 642-13 et L 642-14 du code rural et de la pêche maritime (2° du VI).

Il procède en outre à une mesure de coordination (1° du VI) en prévoyant que l'INAO « peut disposer de ressources résultant de textes particuliers ».

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté six amendements identiques de suppression de la suppression de ces droits sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge (amendements n° I-67 de M. Descoeur, I-341 de Mme Verdier-Jouclas, I-382 de Mme Magnier, I- 941 de Mme Dalloz, I- 966 de Mme Corneloup, I- 978 de M. de Courson), après un avis défavorable aux amendements de la commission des finances et du Gouvernement.

4. La position de votre commission

Selon le Gouvernement, le rendement des droits supprimés atteindrait 7 millions d'euros en 2018.

L'annexe « Évaluations préalables des articles du projet de loi », précise que les produits correspondants constituent entre 25 % et 30 % des ressources de l'INAO. Par ailleurs, le budget de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » justifie la hausse de 7,4 millions d'euros de la subvention pour charges de service public au bénéfice de l'INAO par la suppression envisagée des droits perçus auprès des professionnels.

L'origine de cet impôt est ancienne (un décret-loi de 1935). Il traduit la volonté des professionnels de mutualiser les moyens nécessaires à la protection des appellations d'origine.

L'INAO se caractérise d'ailleurs par une gouvernance mixte, qui associe les pouvoirs publics et plus de 200 professionnels.

La suppression des droits envisagée a suscité des réactions défavorables de la part des professions concernées.

En effet, cette initiative prend place dans un contexte où la promotion des appellations d'origine, et ainsi leur défense, occupent une place importante dans la volonté de conquérir des parts de marché à l'exportation, par ailleurs très menacées par les initiatives protectionnistes.

Au demeurant, l'État et l'INAO se sont liés par un nouveau contrat d'objectifs et de performance signé le 26 février 2019, qui entend développer les SIQO, l'analyse du bilan du précédent COP 2015-2017 par le conseil générale de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) ayant identifié des besoins de renforcement de l'action de cette structure.

La volatilité des engagements budgétaires incline à une certaine prudence dès lors que la compensation prévue, qui porte sur une part considérable des ressources de l'établissement, pourrait faire l'objet d'arbitrages défavorables dans le futur.

Votre commission vous propose de confirmer la suppression du VI du présent article.

Y. LES TAXES SUR LES VOYAGEURS DE COMMERCE (VII)

1. Le droit existant

Le chapitre IV du titre X du code des douanes contient un article unique relatif à la taxe sur les voyageurs de commerce. Cet article 284 prévoit que les personnes voyageant en France dans le but d'obtenir des commandes au profit d'entreprises localisées à l'étranger sont soumises à des droits et taxes équivalents à ceux auxquels serait soumise la même activité dans les pays dans lesquels sont établies lesdites entreprises.

L'administration des douanes assure en théorie la perception de ces droits et taxes. Dans les faits, cette taxe est obsolète et n'est plus appliquée, le rendement de la taxe est donc nul.

2. Le dispositif proposé

Le VII de l'article 6 du présent projet de loi de finances supprime la taxe en abrogeant le chapitre IV du titre X du code des douanes.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le présent alinéa sans modification.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général est favorable à la suppression de cette disposition du code des douanes. Du fait de l'obsolescence de celle-ci et de l'absence de portée pratique de l'article en cause, il s'agit donc davantage d'un toilettage du droit existant que véritablement de la suppression d'une taxe à faible rendement.

III. LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA TAXE SUR LES LOYERS ÉLEVÉS DES LOGEMENTS DE PETITE SURFACE (I. 1° A)

1. Le droit existant

La loi de finances initiale pour 2012 ^{235 ( * )} a introduit, à l'article 234 du code général des impôts, une nouvelle taxe, dite « taxe Apparu », sur les loyers élevés des logements de petite surface.

Le Sénat s'était alors opposé à la création de cette taxe, en raison de sa très grande complexité et du risque de déclaration incomplète.

a) La taxe s'applique aux micro-logements à loyer élevé en zone tendue

Cette taxe est soumise à des conditions sur les logements, sur la localisation et sur le montant des loyers :

- les logements concernés sont ceux dont la surface habitable est inférieure à 14 mètres carrés , donnés en location nue ou meublée pour une durée minimale de neuf mois. Ces logements doivent être exonérés de taxe sur la valeur ajoutée, de sorte que les résidences avec services telles que les résidences de tourisme, les maisons de retraite ou les résidences pour étudiants ne sont pas concernées par la taxe ;

- la taxe est perçue dans les communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre particulièrement important entre l'offre et la demande de logements , c'est à dire la zone A définie pour l'application de certaines aides au logement ^{236 ( * )} ;

- enfin, elle s'applique lorsque le loyer brut , hors charges locatives remboursables par le locataire au bailleur, est supérieur à un montant mensuel fixé par décret dans une fourchette elle-même mise à jour par le décret annuel d'incorporation ^{237 ( * )} .

Ce montant peut être majoré de 10 % pour les locations meublées et être modulé selon la tension du marché locatif au sein des zones géographiques concernées.

L'article 58 P de l'annexe 3 du code général des impôts fixe actuellement ce seuil à 42,47 euros par mètre carré de surface habitable.

b) Le taux croît en fonction du dépassement du loyer par rapport à une valeur de référence

Le taux dépend de l'écart entre le montant du loyer mensuel, charges non comprises, et la value du loyer mensuel de référence.

Écart entre le montant du loyer mensuel, charges non comprises, et la valeur du loyer mensuel de référence	Taux de la taxe
écart < 15 %	10 %
15 % = écart < 30 %	18 %
30 % = écart < 55 %	25 %
55 % = écart < 90 %	33 %
90 % = écart	40 %

Source : article 234 du code général des impôts

c) La taxe repose sur une déclaration du redevable

Le IV de l'article 234 précité indique que la taxe est établie, contrôlée et recouvrée comme en matière d'impôt sur le revenu pour les personnes physiques et comme l'impôt sur les sociétés pour les personnes soumises à cet impôt.

La personne physique redevable doit remplir l'imprimé n° 2042 LE, qui regroupe les éléments nécessaires à la liquidation de la taxe, puis reporter le montant total de la taxe dans la case 4BH relative à cette taxe dans la déclaration complémentaire des revenus n° 2042 C, qui complète la déclaration d'ensemble de revenus n° 2042 de l'année concernée.

d) La taxe est manifestement sous-appliquée

Cette taxe n'a jamais eu l'effet dissuasif attendu et les montants recouvrés, selon les documents annexés aux lois de règlements, sont extrêmement faibles.

Les chiffres donnés en loi de règlement présentent d'ailleurs un caractère douteux , puisque les annexes des projets de loi de règlement relatives aux recettes n'indiquaient qu'un produit de 1 354 euros en 2014, 2 463 euros en 2015, 1 654 euros en 2016 et un montant identique en 2017. Cette taxe a même disparu des documents annexés au projet de loi de règlement pour 2018 .

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, votre rapporteur général avait obtenu des précisions supplémentaires : le chiffre de 1 354 euros correspondait à une personne unique, soumis à l'impôt sur les sociétés, auquel il fallait ajouter 431 particuliers soumis à l'impôt sur le revenu pour un montant de 542 000 euros.

Enfin, le ministre de l'action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, a indiqué lors de l'examen en séance publique, à l'Assemblée nationale, de l'amendement dont cet article est issu, que le rendement de cette taxe était de 500 000 euros, constatant que l'objectif n'était pas atteint.

Votre rapporteur général s'étonne aussi bien de la non-application de cette taxe que du caractère très lacunaire des données présentées.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté, avec un avis de sagesse du rapporteur général au nom de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, trois amendements identiques n ^os I-1408 de M. Laurent Saint-Martin et plusieurs de ses collègues, I-1626 de Mme Véronique Louwagie et I-2402 de M. Xavier Paluszkiewicz, tendant à abroger l'article 234 et donc à supprimer la taxe « Apparu ».

Ces amendements se fondent sur l'inefficacité de cette taxe, ainsi que sur l'introduction d'un dispositif de loyer en zone tendue par l'article 40 de la loi « ELAN » ^{238 ( * )} .

3. La position de votre commission

Votre rapporteur a déjà constaté l'inefficacité de cette taxe , qui fait manifestement l'objet d'une sous-déclaration de la part des propriétaires, et proposé en 2015 sa suppression ^{239 ( * )} . Les députés font aujourd'hui un constat identique.

Il convient de prendre acte de l'incapacité de ce dispositif à atteindre son objectif , certainement en raison de sa complexité et de la difficulté d'en contrôler l'application.

B. LES DROITS D'ENREGISTREMENT DES CONTRATS DE MARIAGE (I 9° BIS)

1. Le droit existant

Le 1° de l'article 847 du code général des impôts dispose actuellement que les contrats de mariage, lorsqu'ils ne peuvent donner lieu à la perception d'une imposition proportionnelle ou progressive d'un montant plus élevé, sont soumis à une imposition fixe de 125 euros .

2. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

À l'initiative de notre collège député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, un amendement introduisant, après l'alinéa 16 du présent article, un alinéa 17 a été adopté. Ce nouvel alinéa propose l'insertion d'un 9° bis prévoyant l'enregistrement gratuit des contrats de mariage .

L'amendement présenté par notre collègue député vise à prévoir un enregistrement gratuit de ces contrats. Le coût pour les finances publiques est évalué par le rapporteur général de l'Assemblée nationale à 4,5 millions d'euros . En effet, l'INSEE estime à 235 000 le nombre de mariages en 2018 et à 15 % la proportion de couples ayant opté pour une séparation de biens en 2014.

3. La position de votre commission

L'enregistrement gratuit des contrats de mariage ne pose pas de difficulté. Il convient de noter que la majorité à l'Assemblée nationale a annoncé à cette occasion qu'elle déposerait, en seconde partie, un amendement visant à ramener de 2,5 à 1,1 % le taux du droit de partage qui s'applique aux époux et partenaires d'un pacte civil de solidarité en cas de séparation. Le Gouvernement s'y est montré favorable à condition que la baisse ne s'applique qu'à compter de 2021. Le coût de cette baisse de taux est estimé entre 115 millions d'euros, selon le chiffrage du rapporteur général de l'AN, et 300 millions, selon celui de la direction de la législation fiscale.

C. LA REDEVANCE POUR LES GISEMENTS D'HYDROCARBURES EN MER (VI BIS)

1. Le droit existant

L'article L. 132-16-1 du code minier détermine les règles s'appliquant à la redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer .

Ainsi, pour les gisements en mer situés dans les limites du plateau continental , à l'exception des gisements en mer exploités à partir d'installations situées à terre, les titulaires de concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux sont tenus de payer annuellement à l'État, au profit de ce dernier et des régions, une redevance à taux progressif et calculée sur la production .

Celle-ci est calculée en appliquant un taux à la fraction de chaque tranche de production annuelle. Ce taux est progressif et fixé par décret ^{240 ( * )} dans la limite de 12 % .

Le produit de la taxe est affecté à 50 % à l'État et à 50 % à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement .

Cette redevance, instaurée par l'article 52 de la loi n° 2012-1510 de finances rectificative du 29 décembre 2012, a un rendement nul dès lors que les projets d'extraction d'hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés.

En outre, si l'exploration minière n'est soumise à aucune fiscalité spécifique, l'exploitation de concessions est soumise à la perception de deux redevances, l'une au profit de l'État, l'autre des départements et communes. La redevance à taux progressif affectée à l'État doit être acquittée par les titulaires de concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, à l'exception des gisements en mer .

Cette redevance est calculée en appliquant au volume annuel de la production d'hydrocarbures un tarif, dont le barème est fixé à l'article L. 132-16 du code minier. Le barème de cette redevance a été refondu par l'article 41 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Alors que la redevance progressive des mines a rapporté 7,1 millions d'euros en 2015 et 5,6 millions d'euros en 2016 à l'État, la refonte de son barème devait produire un rendement de 16 millions d'euros à partir de 2018.

Barème de la redevance minière au profit de l'État applicable
aux huiles brutes de pétrole

(en % et en tranche de production annuelle en tonnes)

Production	Taux proposé
Inférieure à 1 500	0 %
Supérieure ou égale à 1 500	8 %

Source : commission des finances du Sénat

Barème de la redevance minière au profit de l'État
applicable au gaz naturel

(en % et en tranche de production annuelle en millions de mètres cubes)

Production	Taux proposé
Inférieure à 150	0 %
Supérieure ou égale à 150	30 %

Source : commission des finances du Sénat

2. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le 1° du VI bis du présent article propose l'abrogation de l'article L. 132-16-1 du code minier régissant la redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer .

Son 2° aligne le régime de taxation des gisements des hydrocarbures en mer sur le régime de taxation des titulaires d'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux , régi par l'article L. 132-16 du code minier.

Il propose donc de préciser, à l'article L. 132-16 du code minier, que pour les gisements en mer situés dans la limite du plateau continental, à l'exception des gisements en mer exploités à partir d'installations situées à terre, le produit de la taxe est affecté à 50 % à l'État et à 50 % à la région dont le point du territoire est le plus proche du gisement.

3. La position de votre commission

Le rendement de la redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer est nul, dès lors que les projets d'extraction d'hydrocarbures sur le plateau continental guyanais ont été abandonnés. Le maintien d'un régime spécifique pour les gisements d'hydrocarbures en mer apparaît inadapté. Votre rapporteur général est donc favorable à l'alignement fiscal proposé.

D. LA SOUSTRACTION AU RÉGIME DU DÉFRICHEMENT DE L'ARTICLE L 341-6 DU CODE FORESTIER DES CERTAINES OPÉRATIONS DE DÉBOISEMENT (VII BIS ET VII QUATER)

1. Le droit existant

Le régime du défrichement (codifié au titre IV du livre III du code forestier) est un instrument majeur de la préservation des espaces boisés. C'est dans ce cadre que s'inscrit l'article L. 341-6 du code forestier qui met à la charge des opérateurs effectuant des défrichements diverses obligations précisées par l'autorité administrative chargée d'autoriser le défrichement.

Excepté dans quelques cas, notamment lorsqu'il résulte de l'application de servitudes d'utilité publique, le défrichement, c'est-à-dire le changement de destination d'un espace boisé, est soumis à une autorisation préalable (article L. 341-3 du code forestier).

Le régime de l'autorisation préalable prévoit notamment des cas dans lesquels l'autorisation de défrichement peut être refusée (article L. 341-5 du code forestier), compte tenu de la nécessité du boisement pour assurer certaines fonctions (notamment, protection des terraines de montagne, défense nationale, protection de la biodiversité, prévention contre les incendies).

L'autorité administrative n'a pas ici de compétence liée.

En revanche, à supposer que l'autorisation soit délivrée, l'autorité administrative est tenue de l'accompagner de conditions , excepté dans certains cas. Ces derniers cas concernent une série de zones à statut particulier du fait de leur intérêt écologique (parcs nationaux ou régionaux, réserves naturelles, zones spéciales de conservation...), dont l'existence même permet d'appliquer différemment le régime d'autorisation préalable.

La validité de l'autorisation rendue par l'autorité administrative s'accompagne du respect de l'une ou plusieurs des conditions suivantes :

- l'exécution, sur d'autres terrains, de travaux de boisement ou reboisement pour une surface correspondant à la surface défrichée, assortie, le cas échéant, d'un coefficient multiplicateur compris entre 1 et 5, déterminé en fonction du rôle économique, écologique et social des bois et forêts objets du défrichement, ou d'autres travaux d'amélioration sylvicoles d'un montant équivalent. Le représentant de l'État dans le département peut imposer que le boisement compensateur soit réalisé dans un même massif forestier ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable (1° de l'article) ;

- la remise en état boisé du terrain lorsque le défrichement a pour objet l'exploitation du sous-sol à ciel ouvert (2 ° de l'article) ;

- l'exécution de mesures ou de travaux de génie civil ou biologique en vue de réduire les impacts (3 ° de l'article) ;

- l'exécution de travaux ou mesures visant à réduire les risques naturels, notamment les incendies et les avalanches (4°) de l'article).

- la conservation sur le terrain de réserves boisées suffisamment importantes pour remplir les rôles utilitaires pris en considération au stade de l'instruction de la demande d'autorisation (article L. 342-5 du code forestier précédemment évoqué).

On remarque que, si la délivrance de l'autorisation doit être accompagnée d'une au moins des prescriptions mentionnées, l'autorité administrative dispose d'un vaste éventail de possibilités. Si toutes les conditions posées se traduisent par l'exécution de travaux à vocation forestière (mais qui peuvent n'être pas proprement forestiers), les travaux envisagés diffèrent selon qu'ils concernent directement la parcelle défrichée ou non.

Ces obligations, susceptibles d'être mises à la charge du titulaire de l'autorisation, peuvent se trouver mises en oeuvre sur des terrains autres que celui support du défrichement

Comme ces prescriptions peuvent en pratique s'avérer irréalisables ou présenter des difficultés majeures, dans ce cas spécifique l'article L. 341-6 du code forestier dispose que la délivrance d'une autorisation subordonnée à de tels travaux peut tout de même être valide si, en contrepartie, le bénéficiaire de l'autorisation s'acquitte d'une indemnité compensatoire, dont le montant est précisé dans la décision d'autorisation.

Les sommes perçues au titre de cette indemnité sont fléchées vers le fonds stratégique de la forêt et du bois. L'indemnité est considérée comme une taxe affectée et se trouve soumise aux dispositions de l'article 46 de la loi n° 2016- 1088 du 8 août 2016. Le plafond de l'affectation est fixé à 2 millions d'euros.

2. Le dispositif proposé

Introduit après l'adoption d'un amendement n° I-2884 du rapporteur général de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, la disposition prévoit deux cas d'atténuation du régime de police des défrichements:

- comme c'est le cas pour certains défrichements réalisés en zones de montagne depuis la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, l'autorisation de défrichement accordée en cas de reprise ou d'extension d'une exploitation agricole située dans une zone agricole à protéger ou dans une zone naturelle (article R. 151-22 et R. 151-24 du code de l'urbanisme) ne pourrait être assortie d'une des conditions énumérées au 1° de l'article L. 341-6 du code forestier;

- pour les exploitants agricoles disposant d'un terrain d'une superficie inférieure à un hectare et sur laquelle sont prévus des travaux d'aménagement nécessaires à la lutte contre l'incendie conformément aux plan intercommunal de débroussaillement et d'aménagement forestier, ils ne seraient pas redevables de l'indemnité de défrichement par laquelle les titulaires d'une autorisation de défrichement peuvent s'acquitter des obligations pratiques ci-dessus rappelées.

En outre, le plafond de l'affectation au fonds stratégique de la forêt et du bois est relevé de façon minime (10 000 euros sur un plafond de 2 millions d'euros et une recette de 4,2 millions d'euros en 2017.

3. La position de votre commission

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale reprend en substance deux articles (les articles 18 bis et 18 ter ) adoptés l'an dernier dans le cadre de la discussion budgétaire, mais qui ont été censurés par la décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 sur la loi de finances pour 2019 du Conseil constitutionnel, considérant que ces dispositions ne relevaient pas du champ des lois de finances. Le fait que l'amendement relève le plafond de l'affectation n'est pas nécessairement de nature à modifier cette interprétation. Sur le fond, les mesures proposées ne posent, en revanche, pas de difficulté.

E. LA SUPRESSION DE LA TAXE SUR LES SPECTACLES D'ART DRAMATIQUE, LYRIQUE OU CHORÉGRAPHIQUE (VII TER NOUVEAU, VII QUINQUIES NOUVEAU, H NOUVEAU ET I NOUVEAU DU X)

1. Le droit existant

La taxe sur les spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique a été instituée par l'article 77 de la loi de finances rectificative pour 2003 ^{241 ( * )} . Destinée au soutien à la création théâtrale, à la production de spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique, à la promotion et de la diffusion des oeuvres dramatiques, lyriques et chorégraphiques en direction du public le plus large possible, à la réhabilitation et à l'entretien du patrimoine architectural et au maintien de la vocation artistique des théâtres, elle est affectée à l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP), conformément à l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{242 ( * )} .

Cette association verse, en fonction du produit de cette taxe, des aides destinées à :

- concourir à l'exploitation équilibrée des productions dramatiques, lyriques et chorégraphiques ;

- promouvoir la création d'oeuvre originales d'expression française par de nouveaux auteurs, la traduction ou l'adaptation d'oeuvres originales étrangères ;

- contribuer à la présentation des spectacles produits par le théâtre privé auprès du public et notamment des jeunes ;

- faciliter l'emploi artistique et technique concourant à la présentation de ces spectacles ;

- préserver et protéger le patrimoine architectural.

La taxe s'applique aux représentations des spectacles d'art dramatique, lyrique et chorégraphique lorsque le spectacle donne lieu à la perception d'un droit d'entrée ou, à défaut, à la cession ou la concession de son droit d'exploitation.

Elle est ainsi assise sur le montant hors taxes des recettes de la billetterie ou, si le spectacle ne donne pas lieu à la perception d'un droit d'entrée, sur le montant hors taxes des sommes perçues en contrepartie de la cession ou de la concession du droit d'exploitation du spectacle. Elle est due par l'entrepreneur de spectacles responsable de la billetterie ou, faute de billetterie, par le vendeur du spectacle. Son taux est établi à 3,5 %. Les catégories de spectacles et les critères d'affectation de la taxe sont précisés par décret.

Sont exonérées de la taxe les représentations de spectacles d'art dramatique, lyrique et chorégraphique intégrées à des séances éducatives présentées dans un établissement scolaire public ou privé sous contrat. Les représentations données dans un établissement relevant d'une personne publique ou par une entreprise de spectacles bénéficiant de subventions publiques lorsqu'elles ne font pas l'objet d'un contrat de coproduction, de coréalisation, de location ou de vente avec un entrepreneur de spectacles vivants privé non subventionné, ne sont pas non plus concernées.

Le rendement de la taxe est estimé à 6,55 millions d'euros en 2018 .

Elle est directement recouvrée par l'ASTP .

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et de notre collègue députée Mme Dominique David (La République en marche), l'Assemblée nationale a adopté, le 18 octobre dernier, deux amendements, avec avis favorable du Gouvernement, prévoyant la suppression du dispositif à compter du 1 ^er janvier 2022. L'Assemblée nationale a estimé que cette taxe ne disposait que d'un faible rendement. Le Gouvernement s'est engagé à transférer, à cette date, à l'ASTP des crédits équivalant au plafond de la taxe attendu en 2019, soit 8 millions d'euros.

Le VII ter (nouveau) modifie en conséquence l'article 77 de la loi de finances pour 2003 en supprimant toute référence à la taxe. Le VII quinquies (nouveau) supprime la référence à l'ASTP dans le tableau des affectataires d'imposition ou de ressources affectées prévu à l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

L'Assemblée nationale a également adopté, au I (nouveau) du X , le principe de la remise d'un rapport au Parlement, au plus tard le 30 septembre 2022, visant les conséquences budgétaires de la suppression de la taxe sur les spectacles et ses effets sur l'ASTP.

3. La position de votre commission

La taxe sur les spectacles peut apparaître dynamique, comme en témoigne sa progression de 14 % entre 2017 et 2018. L'exercice précédent avait déjà était marqué par une augmentation de son rendement de 10 %.

Une suppression de la taxe et son remplacement par des crédits budgétaires place l'ASTP dans une situation de dépendance par rapport à l'État alors que cette association est en principe destinée à garantir l'autonomie du théâtre privé . Par ailleurs, rien n'indique que la subvention annoncée aujourd'hui ne sera pas réduite à l'occasion d'une prochaine loi de finances, au risque de fragiliser tout un secteur, dont la vitalité était jusque-là principalement conditionnée à l'acquittement de cette taxe par les organisateurs de spectacle et non à des arbitrages budgétaires.

En outre, si le rendement de cette taxe peut être jugé faible, son coût de recouvrement pour l'État est nul , les sommes étant directement collectées par l'ASTP.

S'agissant de la demande de publication d'un rapport sur les conséquences de cette suppression, elle peut apparaître superfétatoire , compte-tenu des documents budgétaires déjà disponibles, et inutile seulement 9 mois après la suppression de la même taxe. Il faut, en effet, espérer que les conséquences de la suppression de cette taxe auront été anticipées d'ici au 1 ^er janvier 2022.

Dans ces conditions, votre rapporteur général vous propose un amendement revenant sur la suppression de la taxe et la publication du rapport prévu. Un amendement FINC.36 a été adopté en ce sens.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR L'ENSEMBLE DE L'ARTICLE

Votre rapporteur général approuve dans l'ensemble la poursuite d'un programme de suppression de taxes à faible rendement , en raison de la simplification qu'il procure aux particuliers et aux entreprises concernées, ainsi qu'aux économies qu'il peut procurer en frais de recouvrement.

Il note que le rapport de l'Inspection générale des finances de février 2014 dénombrait 192 taxes à faible rendement, et qu'une cinquantaine ont été supprimées depuis 2015, même si les chiffres ne sont pas nécessairement comparables en raison des divergences relatives aussi bien à la définition d'une taxe qu'à celle d'un rendement « faible ».

Il regrette que plusieurs de ces taxes n'aient pas de rendement connu, ce qui limite la capacité du Parlement à apprécier leur portée et la nécessité de leur suppression.

Comme il a été indiqué dans les développements supra , votre commission vous propose, sur la proposition de votre rapporteur général, de confirmer la correction proposée par le VIII et de confirmer la suppression :

- de la taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface ( I. 1° A ) ;

- de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice ( I. 2° et 2° bis nouveau ) ;

- de la cotisation de solidarité sur les céréales ( I. 3 ° et I. 25°) ;

- des droits d'enregistrement et taxe de publicité foncière relatifs à des actes publics et sous seings privés ( I. 4° , I. 8° et I. 12° ) ;

- des droits d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière relatifs à des testaments ( I. 5° ), à des actes de concessions perpétuelles dans les cimetières ( I. 6° ), à la transformation ou à la dissolution d'une société ( I. 7° ), aux ventes publiques ( I. 9° ), aux contrats de mariage ( I. 9° bis ), aux renonciations pures et simples à successions, legs ou communautés ( I. 10° ), aux inventaires de meubles, objets mobiliers, titres et papiers ( I. 11° ) ;

- de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules ou « malus occasion » ( I. 13° ) ;

- du prélèvement supplémentaire à la taxe proportionnelle sur les certificats d'immatriculation des véhicules de tourisme ou « malus voitures puissantes » ( I. 14° ) ;

- du malus applicable aux voitures particulières les plus polluantes ( I. 15° ) ;

- de la redevance communale géothermique ( I. 16° et 18° ) ;

- de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules au profit des communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ( I. 17° ) ;

- de la taxe sur les permis de conduire ( I. 19° , II. 2° et IX ) ;

- de la taxe régionale fixe sur les certificats d'immatriculation des véhicules ( I. 20° et 21° ) ;

- de la contribution en raison de l'absence d'information à caractère sanitaire dans les messages publicitaires ( I. 22° , III. 1° et 2° ) ;

- de la taxe sur les déclarations et notification des produits de vapotage ( III. 3° ) ;

- de la taxe sur les premières ventes de dispositifs médicaux ( III. 4° et IV ) ;

-du droit de sécurité affecté à l'Établissement public de sécurité ferroviaire ( V. 3° ) ;

- de la redevance pour les gisements d'hydrocarbures en mer ( VI bis ) ;

- des taxes sur les voyageurs de commerce ( VII ).

Votre rapporteur général vous propose également de confirmer le maintien de la taxe sur certaines dépenses de publicité ( I. 1° ). Il est également d'accord avec les modifications apportées aux taxes affectées à l'Autorité de régulation des transports (I. 23° et 24°, V. 1° et 2°), en particulier la suppression du droit fixe dû par les entreprises ferroviaires ;

Par ailleurs, votre commission vous propose de confirmer l'affectation à l'INAO du droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge ( VI ).

Votre commission , sur la proposition de votre rapporteur général, a adopté, outre un amendement rédactionnel FINC.37 :

- un amendement FINC.35 tendant à maintenir la possibilité pour les communes d'instituer la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière ( II. 1° ) ;

- un amendement FINC.36 tendant à maintenir la taxe sur les spectacles d'art dramatique, lyrique ou chorégraphique ( VII ter , VII quinquies ).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6 bis (nouveau)
(Art. 130 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances)

Abrogation de la taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social

. Commentaire : le présent article abroge la taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social, instituée par l'article 130 de la loi de finances pour 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 130 de la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018 a mis en place, sur la proposition du Gouvernement, une taxe sur les cessions de logements par les organismes de logement social , inscrite à l'article L. 443-14-1 du code de la construction et de l'habitation.

Cette taxe, qui dans le texte d'origine du projet de loi de finances devait porter sur le produit des cessions, a été recentrée sur les plus-values des cessions sur la proposition conjointe de nos collègues Philippe Dallier et Dominique Estrosi Sassone.

La taxe s'applique aux cessions de logements situés en France métropolitaine opérées au cours du dernier exercice clos par les organismes d'habitations à loyer modéré et par les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux agréées.

Le produit de cette taxe devait être versé à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et une fraction de ce produit devait constituer l'une des ressources du fonds national des aides à la pierre (FNAP).

En raison des difficultés de mise en place de cette taxe, le I de l'article 26 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, qui résultait d'un amendement du député François Pupponi, a repoussé à l'année 2020 la mise en oeuvre de cette taxe.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement de M. François Pupponi et plusieurs de ses collègues, modifié par un sous-amendement n° 3079 du Gouvernement, afin de supprimer la taxe sur la cession de logements sociaux, au motif que la situation n'a pas évolué en 2019 et que la faiblesse du rendement attendu ne justifierait pas la complexité des circuits et formalités à mettre en place pour instituer cette taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de l'impossibilité à mettre en place cette taxe et approuve sa suppression.

En tout état de cause, la mise en place d'une taxe sur les cessions de logements sociaux était paradoxale au moment où le Gouvernement souhaite promouvoir ces ventes.

Toutefois, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne paraît pas opératoire : en effet, il se contente de supprimer l'article 130 de la loi de finances initiale pour 2018, qui prévoit que la taxe s'applique aux plus-values constatées au cours des exercices clos à compter du 31 décembre 2019, sans supprimer le fondement juridique de la taxe dans le code de la construction et de l'habitation. Le texte voté par l'Assemblée nationale aurait donc pour effet paradoxal de supprimer toute limitation pour l'application de la taxe, alors même que sa mise en oeuvre fait face à des obstacles techniques insurmontables. Votre commission a donc adopté, sur la proposition de votre rapporteur général, un amendement FINC.38 qui permet au dispositif de porter réellement ses effets.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6 ter (nouveau)
(Article L. 311-12 et L. 311-16 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Réduction du montant et du nombre de tarifs applicables aux titres de séjour

. Commentaire : le présent article prévoit une réduction du nombre de tarifs applicables aux titres de séjour, porté de treize à six, et une réduction du niveau général de la taxation qui leur est applicable.

I. LE DROIT EXISTANT

En matière de titres de séjour, les frais à acquitter par les étrangers se composent de taxes, d'un éventuel droit de visa de régularisation et d'un droit de timbre. Les montants et les caractéristiques de ces différentes contributions sont définis aux articles L. 311-13 à L. 311-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) et à
l'article D. 311-18-1 du même code. Ils prévoient également de nombreux cas de minoration et d'exonération du paiement de ces contributions au bénéfice de certains publics.

Ces frais sont acquittés au moment de la délivrance d'un premier titre de séjour, de son renouvellement et de la fourniture d'un duplicata.

Les taxes devant être acquittées s'entendent par personne et par titre de séjour, à l'exception des mineurs qui ne sont en principe pas tenus de posséder un titre de séjour. Le paiement de ces contributions et la délivrance des titres de séjour s'inscrivent le plus souvent dans un parcours général d'insertion caractérisé par la succession de différents titres.

Pour les séjours longs, aux termes de l'article L. 311-13 du CESEDA, la délivrance d'un premier titre de séjour donne lieu à la perception d'une taxe dont le montant est fixé par décret entre 150 et 280 euros , lorsqu'il s'agit d'une carte de séjour temporaire (durée maximale d'un an), d'une carte de séjour pluriannuelle (durée maximale de quatre ans) ou d'une carte de résident (durée maximale de dix ans ou indéterminée). Au 1 ^er mars 2019, le montant retenu s'élève à 250 euros, soit un niveau proche du plafond autorisé. En 2018, 274 230 titres de séjour ont fait l'objet d'une première délivrance ^{243 ( * )} . En 2017, le produit de la taxation associée est estimé à 19,04 millions d'euros hors visa de long séjour valant titre de séjour ^{244 ( * )} .

La délivrance de chacun de ces premiers titres de séjour ne donne cependant pas toujours lieu au paiement de cette somme dans la mesure où le CESEDA prévoit des dérogations ouvrant droit à une minoration ou à une exonération du règlement de cette taxe. S'agissant des cas de minoration, l'article L. 311-13 du CESEDA prévoit :

- huit motifs relevant d'une fourchette comprise entre 55 et 70 euros ;

- un autre motif au sein d'une fourchette différente comprise entre 100 et 170 euros ;

- un cas soumis à une taxe de 45 euros.

L'article L. 311-14 du CESEDA prévoit également une exonération en faveur des publics couverts par des traités ou accords internationaux dont les stipulations dérogent au droit national.

Cas de minoration du paiement de la taxe liée à la délivrance
d'un premier titre de séjour.

(en euros)

Articles	Publics concernés	Fourchette retenue	Montant appliqué
Article L. 311-13	- étranger auquel est délivrée une carte de séjour au titre de / des :	55 - 70 €	60 €
	articles L. 313-7 (étudiant), L. 313-7-1 (stagiaire), L. 313-7-2 (stagiaire dans un établissement ou une entreprise du groupe qui l'emploie) et L. 313-27 (étudiant relevant d'un programme de l'Union européenne),
	IV de l'article L. 313-8 : étranger ayant obtenu [...] un diplôme au moins équivalent au grade de master [...] et qui, à l'issue de ses études, a quitté le territoire national [mais] peut bénéficier d'une carte de séjour temporaire dans un délai maximal de quatre ans à compter de l'obtention dudit diplôme en France,
	article L. 313-9 : étranger « jeune au pair »,
	9° de l'article L. 313-11 et 3° de l'article L. 314-11 : étranger titulaire d'une rente d'accident du travail ou de maladie professionnelle [...],
Article L. 311-13	- étranger entré en France au titre du regroupement familial	100 - 170 €	120 €
Article L. 311-13	- documents de circulation délivrés aux étrangers mineurs		45 €
Article L. 311-14	- public couvert par des traités ou accords internationaux dont les stipulations dérogent au CESEDA		Selon les dispositions du traité ou de l'accord international

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 2041 de Mme Stella Dupont relatif à la taxation des titres de séjour, 19 juin 2019

En outre, conformément au B de l'article L. 311-13 et à l'article L. 311-18-1 du CESEDA, une taxe doit être acquittée au moment du renouvellement d'un titre de séjour ou de la fourniture d'un duplicata . En 2017, 732 198 titres de séjour ont été renouvelés et 8 681 duplicatas ont été produits. Le produit de la taxation associée est estimé à 126,63 millions d'euros pour les titres de séjours renouvelés (hors visa de long séjour valant titre de séjour) et 5,46 millions d'euros pour les duplicatas fournis ^{245 ( * )} .

En vertu du D de l'article L. 311-13 du CESEDA, un droit de visa de régularisation doit être acquitté par un étranger au moment de la délivrance d'un premier titre de séjour ou de son renouvellement. Son montant est de 340 euros lorsque :

- l'étranger est entré en France sans être muni des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur ;

- ou lorsque, âgé de plus de dix-huit ans, il n'a pas, après l'expiration depuis son entrée en France d'un délai de trois mois, été muni d'une carte de séjour.

Cette contribution complémentaire s'ajoute à la taxe de base et la renchérit. En 2017, 30 131  dossiers ont été déposés dans ce cadre pour un produit estimé à 9,36 millions d'euros ^{246 ( * )} .

Enfin, l'article L. 311-16 du même code prévoit l'application d'un droit de timbre en matière de délivrance, renouvellement et fourniture d'un duplicata de titre de séjour, dont le montant est fixé à 9 euros . Son produit s'établit à 18,52 millions d'euros en 2017 ^{247 ( * )} .

Cas de minoration du paiement de la taxe liée à la délivrance
d'un premier titre de séjour.

Tarifs	Nature de la contribution	Opération concernée	Publics concernés
0 €	Taxe	Première délivrance et renouvellement d'un titre de séjour	Ressortissants communautaires et assimilés
19 €	Droit de timbre	Première délivrance, renouvellement et fourniture d'un duplicata	Tous les étrangers (hors exonérations)
25 €	Taxe - Tarif minoré	Fourniture d'un duplicata et renouvellement d'un titre de séjour sans présentation d'un titre échu	Ressortissants communautaires et assimilés
30 €	Taxe - Tarif minoré	Renouvellement d'un titre de séjour	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne - Dont étudiants et jeunes au pair
45 €	Taxe - Tarif minoré	Première délivrance, renouvellement et fourniture d'un duplicata - documents de circulation délivrés aux mineurs	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne - Mineurs
50 €	Premier droit de visa de régularisation	Première délivrance.	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne
	(somme réglée au moment du dépôt de la demande)	Règlement d'une fraction du droit de visa au moment de la demande du titre. Somme non remboursable.
60 €	Taxe - Tarif minoré	Première délivrance et renouvellement	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne - Dont étudiants, étrangers malades / accidents du travail
120 €	Taxe - Tarif minoré	Première délivrance	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne - étrangers entrés en France au titre du regroupement familial
180 €	Second droit de visa de régularisation	Renouvellement d'un titre de séjour demandé après expiration du précédent titre de séjour	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne
250 €	Taxe - tarif de base	Première délivrance et renouvellement	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne
290 €	Premier droit de visa de régularisation	Première délivrance.	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne
		Solde du premier droit de visa de régularisation (s'ajoutant, en cas d'acceptation de la demande, au premier versement de 50 € intervenu au moment du dépôt du dossier)
Majoration de 9 €	Taxe - tarif majoré	Fourniture d'un duplicata (carte de résident)	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne
Majoration de 16 €	Taxe - tarif majoré	Fourniture d'un duplicata (autres titres de séjour)	Ressortissants d'un État tiers à l'Union européenne

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport d'information relatif à la taxation des titres de séjour

En outre, les articles L. 311-13, L. 311-14 et L. 311-18 du CESEDA prévoient dix-huit cas d'exonération , essentiellement au bénéfice des réfugiés, protégés subsidiaires, apatrides, membres de leur famille, anciens combattants, mineurs isolés, malades (primo-délivrance de titres), retraités et victimes de violence conjugale ou de traite (primo-délivrance et renouvellement).

Le produit de l'ensemble de ces taxes et du droit de timbre associé aux titres de séjour s'établit donc à 193,11 millions d'euros en 2017.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques du gouvernement et de Mme Stella Dupont et de ses collègues du groupe La République en Marche. Il vise à réduire le nombre de tarifs applicables aux titres de séjour, porté de treize à six , ainsi que le montant général de la taxation en la matière.

Le a du 1° du présent article prévoit ainsi que la délivrance et le renouvellement d'un titre de séjour donne lieu à la perception d'une taxe dont le montant est fixé à 200 euros, au lieu de 250 actuellement.

Le présent article prévoit également que le tarif minoré est ramené à 50 euros au lieu de 60, 30 ou 120 euros (cf. supra ), pour les étudiants ou assimilés, les titulaires de rente accident-maladie (a du 1°) et les enfants majeurs admis au regroupement familial depuis leur minorité (b du I) . Il maintient également le régime d'exonérations (a du 1°) .

Il supprime également les majorations de 16 et 9 euros prévues pour la fourniture de duplicatas (a du 1° ).

Enfin, le 2° du présent article augmente le montant du droit de timbre prévu à l'article L. 311-16 du dit code, de 19 à 25 euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article propose d'apporter une réponse à la complexité et au manque de lisibilité des grilles de tarifs des titres de séjour.

Votre rapporteur général considère cet objectif de simplification bienvenu.

Selon nos collègues députés Stella Dupont et Jean Parigi dans leur rapport sur la taxation des titres de séjour, les tarifs en vigueur se situent actuellement « dans la fourchette haute de l'Union européenne » ^{248 ( * )} .

Le coût budgétaire total de la mesure (combinaison de gains et de pertes) s'élèverait, selon le gouvernement, à 24,6 millions d'euros, soit une baisse d'environ 12 % du produit total des taxes et du droit de timbre. Il convient à cet égard de préciser que ces taxes ne sont plus affectées à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) depuis 2018 ^{249 ( * )} .

Le niveau élevé de taxation conduit actuellement certains étrangers à solliciter l'appui d'associations (soutenues par des dons partiellement défiscalisés) ou le concours de collectivités territoriales pour financer les contributions demandées. Indirectement ou, plus rarement, directement, de l'argent public participe ainsi au financement des taxes imposées aux étrangers en matière de titres de séjour .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 quater (nouveau)
(Art L. 341-6 du code forestier)

Soustraction des défrichements suivis de plantation d'arbres forestiers truffiers au régime du défrichement

. Commentaire : le présent article additionnel soustrait au régime de défrichement prévu à l'article L. 341-6 du code forestier les opérations visant à planter des arbres forestiers truffiers.

I. LE DROIT EXISTANT

Le régime du défrichement (codifié au titre IV du livre III du code forestier) est un instrument majeur de la préservation des espaces boisés. C'est dans ce cadre que s'inscrit l'article L. 341-6 du code forestier qui met à la charge des opérateurs effectuant des défrichements diverses obligations précisées par l'autorité administrative chargée d'autoriser le défrichement.

Excepté dans quelques cas, notamment lorsqu'il résulte de l'application de servitudes d'utilité publique, le défrichement , c'est-à-dire le changement de destination d'un espace boisé, est soumis à une autorisation préalable (article L. 341-3 du code forestier).

Si celle-ci est délivrée, l'autorité administrative est tenue de l'accompagner de conditions , sauf dans certains cas très limités qui concernent diverses zones à statut particulier du fait de leur intérêt écologique (parcs nationaux ou régionaux, réserves naturelles, zones spéciales de conservation...), dont l'existence même permet d'appliquer différemment le régime d'autorisation préalable.

La validité de l'autorisation rendue par l'autorité administrative s'accompagne du respect de l'une ou plusieurs des conditions suivantes :

- l'exécution , sur d'autres terrains, de travaux de boisement ou reboisement pour une surface correspondant à la surface défrichée , assortie, le cas échéant, d'un coefficient multiplicateur déterminé en fonction du rôle économique, écologique et social des bois et forêts objets du défrichement, ou d'autres travaux d'amélioration sylvicoles d'un montant équivalent. Le représentant de l'État dans le département peut imposer que le boisement compensateur soit réalisé dans un même massif forestier ou dans un secteur écologiquement ou socialement comparable ; l'article 56 de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016, de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne prévoit que le défrichement de boisements spontanés de première génération et âgés de moins de quarante ans est soustrait par principe à cette dernière obligation ;

- la remise en état boisé du terrain lorsque le défrichement a pour objet l'exploitation du sous-sol à ciel ouvert ;

- l'exécution de mesures ou de travaux de génie civil ou biologique en vue de réduire les impacts ;

- l'exécution de travaux ou mesures visant à réduire les risques naturels , notamment les incendies et les avalanches ;

- la conservation sur le terrain de réserves boisées suffisamment importantes pour remplir les rôles utilitaires pris en considération au stade de l'instruction de la demande d'autorisation (article L. 342-5 du code forestier précédemment évoqué).

Si la délivrance de l'autorisation doit être accompagnée d'une au moins des prescriptions mentionnées, l'autorité administrative dispose d'un vaste éventail de possibilités.

Si toutes les conditions posées se traduisent par l'exécution de travaux à vocation forestière (mais qui peuvent n'être pas proprement forestiers), ceux-ci diffèrent selon qu'ils concernent directement la parcelle défrichée ou non.

Comme ces prescriptions peuvent en pratique s'avérer irréalisables ou présenter des difficultés majeures, l'article L. 341-6 du code forestier dispose que la délivrance d'une autorisation subordonnée à de tels travaux peut tout de même être valide si, en contrepartie, le bénéficiaire de l'autorisation s'acquitte d'une indemnité compensatoire, dont le montant est précisé dans la décision d'autorisation.

Les sommes perçues au titre de cette indemnité sont fléchées vers le fonds stratégique de la forêt et du bois. L'indemnité est considérée comme une taxe affectée et se trouve soumise aux dispositions de l'article 46 de la loi n° 2016- 1088 du 8 août 2016. Le plafond de l'affectation est fixé à 2 millions d'euros d'après le rapport Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit après l'adoption d'un amendement de M. Jean-Pierre Cubertafon (Mouvement démocrate et apparentés, Dordogne) soutenu par le rapporteur général de la commission des finances mais ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement, le présent article prévoit que la plantation d'arbres mycorhizés en vue de produire des truffes constitue une présomption irréfragable que le demandeur d'une autorisation de défrichement s'est acquitté des obligations mises à sa charge sur le fondement de l'article L. 341-6 du code forestier.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Déjà l'an dernier, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, un dispositif permettant l'essor de productions truffières confrontées à des concurrences très fortes de certains de nos partenaires européens avait été adopté. Il avait toutefois été censuré par la décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 sur la loi de finances pour 2019, du Conseil constitutionnel, considérant que ces dispositions ne relevaient pas du champ des lois de finances. Sur le fond, la mesure proposée se justifie pleinement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 quinquies (nouveau)
(Art. 302 bis ZL du code général des impôts)

Mesure de coordination relative au prélèvement
sur les paris sportifs

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier les conditions d'exigibilité du prélèvement sur les paris sportifs afin de tenir compte de la modification de l'assiette entrant en vigueur au 1 ^er janvier 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRÉLÈVEMENT SUR LES PARIS SPORTIFS ASSIS SUR LES MISES

En complément de l'ouverture à la concurrence des jeux d'argent et de hasard en ligne qu'elle opère, la loi du 12 mai 2010 ^{250 ( * )} relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a également précisé la fiscalité applicable au secteur des jeux , en introduisant un chapitre XX au sein du titre II du code général des impôts (CGI) relatif aux taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées.

Pour les paris sportifs, c'est l'article 302 bis ZH du CGI qui détermine la fiscalité applicable. Ce prélèvement concerne à la fois les paris sportifs en point de vente exercés sous droits exclusifs par la Française des jeux et les paris sportifs en ligne, activité concurrentielle.

Selon le principe général de la fiscalité des jeux, le prélèvement est assis sur les sommes engagées par les parieurs , ce qui inclut également les gains réinvestis. Le taux appliqué aux mises est fixé à 5,7 % par l'article 302 bis ZK du CGI. S'y ajoutent deux autres prélèvements, portant le total à 9,3 % :

- un prélèvement de 1,8 % dont bénéficie, sous réserve d'un plafonnement, l'Agence nationale du sport (article 1609 tricies du CGI) ;

- un prélèvement social de 1,8 % institué par l'article L. 137-21 du code de la sécurité sociale.

B389

B. UN CHANGEMENT D'ASSIETTE À COMPTER DU 1 ^ER JANVIER 2020 AU PROFIT DU PRODUIT BRUT DES JEUX

En parallèle de l'autorisation donnée au Gouvernement pour céder une partie du capital de la Française des jeux au secteur privé, la loi du 22 mai 2019 ^{251 ( * )} relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite « Pacte », a modifié la fiscalité applicable aux jeux de loterie et aux paris sportifs.

Pour mémoire, la Française des jeux bénéficie de droits exclusifs pour les jeux de loterie en dur et en ligne, ainsi que pour les paris sportifs en dur. Ces activités font, jusqu'à la fin de l'année 2019, l'objet d'un régime fiscal dont la spécificité traduit le fait que l'entreprise est la propriété historique de l'État - cf. encadré infra .

Le régime fiscal spécifique et historique de la Française des jeux
applicable jusqu'au 1 ^er janvier 2020

La loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012 ^{252 ( * )} détermine les modalités du prélèvement opéré sur les sommes misées par les joueurs dans le cadre des jeux exploités par la Française des jeux sous droits exclusifs. Ce prélèvement, fixé en application d'un arrêté du 9 mars 2006 ^{253 ( * )} , correspond au solde des mises après déduction :

- des impositions de toute nature applicables aux jeux ou à leur organisation (prélèvement fiscal prévu à l'article 302 bis ZH du code général des impôts, prélèvement social prévu à l'article L. 137-21 du code de la sécurité sociale, contribution sociale généralisée en application des articles L. 136-7-1 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale, contribution pour le remboursement de la dette sociale en vertu de l'article 18 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996, prélèvement au profit de l'Agence nationale du sport institué par les articles 1609 novovicies et 1609 tricies du code général des impôts et TVA au taux applicable en vertu du 2° de l'article 261 E du code général des impôts) ;

- de la part des mises affectée aux gagnants, fixée par arrêté en fonction des types de jeux proposés (article 2 de l'arrêté précité du 9 mars 2006) ;

- de la part des mises affectée aux fonds de couverture des risques et de commercialisation des jeux et paris, également fixée par arrêté (article 2 de l'arrêté précité du 9 mars 2006) ;

- de la part des mises affectées à la couverture des frais d'organisation et de placement des jeux, elle aussi déterminée par arrêté (article 1 ^er de l'arrêté précité du 9 mars 2006).

La fraction des mises prélevée par l'État - évaluée sur l'année civile - ne peut être inférieure à 15 %, ni supérieure à 25 %, des sommes misées par les joueurs.

Source : Rapport n° 254 (2018-2019) de Michel Canevet, Jean-François Husson, Élisabeth Lamure, fait au nom de la commission spéciale du Sénat sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, 17 janvier 2019

Considérant que l'évolution des conditions de détention du capital de la société devait s'accompagner d'une fiscalité rénovée, l'article 138 de la loi du 22 mai 2019 précitée modifie, à compter du 1 ^er janvier 2020, les prélèvements opérés sur les jeux de loterie et les paris sportifs . Cette modification concerne à la fois les partis sportifs proposés en point de vente et en ligne.

La principale modification porte sur l'assiette des prélèvements , qui évolue des sommes misées par les joueurs au prélèvement brut des jeux (PBJ), agrégat constitué de l'ensemble des mises desquelles sont retranchées les gains distribués. En parallèle les taux sont également modifiés , pour s'établir à 54,9 % pour les paris sportifs en ligne et à 41,1 % pour les paris sportifs « en dur ».

Si les conditions d'exigibilité des prélèvements complémentaires institués au profit de l'Agence nationale du sport (article 1609 tricies du CGI) et de la sécurité sociale (article L. 137-21 du code de la sécurité sociale) ont été actualisées, la coordination n'a pas été opérée pour le prélèvement principal prévu à l'article 302 bis ZH du CGI .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement , sur lequel la commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas pu émettre d'avis compte tenu d'un dépôt tardif - le rapporteur général du budget Joël Giraud s'y étant déclaré favorable à titre personnel.

Il tire les conséquences de la modification par la loi « Pacte » de l'assiette du prélèvement sur les paris sportifs en point de vente et en ligne , qui entre en vigueur le 1 ^er janvier 2020. Il précise ainsi les conditions d'exigibilité de ce prélèvement , qui ne sont pas prévues à l'article 138 de la loi du 22 mai 2019. Le prélèvement n'étant plus assis sur les mises des joueurs mais sur le produit brut des jeux, son exigibilité ne peut plus être constituée par l'encaissement des sommes engagées par les joueurs.

C'est pourquoi le présent article modifie l'article 302 bis ZL du code général des impôts déterminant les conditions de déclaration et de liquidation dudit prélèvement. Deux modifications sont opérées :

- au deuxième alinéa, la mention de l'article 302 bis ZH parmi la liste des prélèvements pour lesquels l'exigibilité est constituée de l'encaissement des sommes misées est supprimée ;

- corrélativement, une phrase est insérée à ce même alinéa afin de préciser que l'exigibilité du prélèvement sur les paris sportifs est constituée par la réalisation du ou des évènements sur lesquels repose le jeu .

Cette formulation reprend celle introduite par l'article 138 de la loi du 22 mai 2019 pour le prélèvement complémentaire à destination de l'Agence nationale du sport (article 1609 tricies du CGI) et le prélèvement social (article L. 137-21 du code de la sécurité sociale). Elle est cohérente avec le principe même du pari sportif : le prélèvement ne devient exigible qu'une fois l'objet du pari intervenu, permettant de constater le résultat du pari pris et, partant, la somme que l'opérateur doit éventuellement rétrocéder au parieur déterminant l'assiette du prélèvement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article procède à une mesure de coordination , afin de préciser les conditions d'exigibilité du nouveau prélèvement sur les paris sportifs qui doit s'appliquer à partir du 1 ^er janvier 2020.

La nouvelle assiette correspond davantage à la réalité économique du secteur , puisque le prélèvement brut des jeux intègre les sommes redistribuées aux joueurs et aux parieurs. Elle répond d'ailleurs à une demande ancienne des acteurs du secteur . Pour autant, la modification qui entrera en vigueur début 2020 restera limitée dans son périmètre : seuls les gammes de jeux investies par la Française des jeux sont concernées. Pour les paris hippiques ou les casinos, les prélèvements porteront toujours sur les sommes misées par les joueurs.

Cet élément atteste du caractère subsidiaire de la réforme engagée . Il s'agit en réalité d'une déclinaison des ajustements rendus nécessaires par le projet de privatisation de la Française des jeux. Autorisée par la loi du 22 mai dernier dite « Pacte » ^{254 ( * )} , la cession de cette entreprise historique est entrée le 7 novembre dernier dans une phase décisive avec l'introduction en bourse, qui s'échelonnera jusqu'au 20 novembre prochain.

L'ajustement technique auquel procède le présent article s'inscrit dans la droite ligne des conditions dans lesquelles le Gouvernement a conduit la réforme de la fiscalité des jeux . Alors que l'étude d'impact du projet de loi « Pacte » renvoyait initialement au projet de loi de finances pour 2019 le soin de faire évoluer la fiscalité des jeux proposés par la Française des jeux, ce n'est que par un amendement de séance déposé tardivement lors de l'examen du projet de loi « Pacte » par le Sénat en février dernier que les contours de la réforme ont été présentés. En tout état de cause, les conditions dans lesquelles l'amendement a été examiné n'ont pas permis d'opérer l'ensemble des ajustements nécessaires.

Il est d'ailleurs regrettable que le Gouvernement ait procédé de la même manière pour le présent article : l'amendement dont il résulte n'a pas pu être examiné par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Il n'est d'ailleurs pas opérationnel en l'état, faute de préciser la date d'entrée en vigueur des dispositions qu'il prévoit . Le nouveau prélèvement sur les jeux entrant en vigueur au 1 ^er janvier 2020, il importe de préciser expressément que la coordination proposée par le présent article s'applique également à partir de cette date .

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement FINC.39 de précision.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7
(Art. 995, 1020, 1052, 1080, 1087 du code général des impôts)

Limitation dans le temps de dépenses fiscales afin d'en garantir l'évaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes

. Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, la limitation dans le temps de certaines dépenses fiscales afin d'en garantir l'évaluation et, d'autre part, la suppression de plusieurs dépenses fiscales inefficientes.

Les dispositifs contenus dans cet article étant indépendants les uns des autres, le présent commentaire, après une présentation générale (I), décrira successivement ces dispositifs, soit présentés dans le projet de loi de finances initiale (II), soit insérés par l'Assemblée nationale (III) en abordant, pour chacun d'entre eux, le droit existant, le dispositif proposé le cas échéant par le Gouvernement, les modifications apportées par l'Assemblée nationale ou le dispositif qu'elle a proposé, et enfin la position de votre commission.

Une section conclusive (IV) présentera de manière synthétique les positions retenues par votre commission.

I. UN ARTICLE PRÉVOYANT LA SUPPRESSION OU LE BORNAGE DE DÉPENSES FISCALES

A. LES DÉPENSES FISCALES SONT UN PHÉNOMÈNE MAL DÉFINI ET MAL MESURÉ

1. Leur définition est sujette à contestations

L'annexe « Voies et moyens » définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l'application de la norme, c'est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La difficulté est alors de définir ce qu'est la « norme » fiscale , étant entendu qu'il ne s'agit pas de la loi - puisque qu'une dépense fiscale est créée par la loi et ne saurait donc s'en écarter - mais d'une convention représentant les éléments essentiels d'un impôt donné.

Cette « norme » est présentée, pour chaque impôt, par l'annexe « Voies et moyens ». S'agissant par exemple de l'impôt sur le revenu, des dispositifs tels que le barème progressif, l'abattement de 10 % pour frais professionnels, le quotient familial sont considérés comme des modalités de calcul de l'impôt faisant partie intégrante de la norme, et non comme des dépenses fiscales.

Cette norme n'est pas intangible et il n'est pas rare qu'une disposition fiscale considérée comme une dépense fiscale soit « déclassée » ou au contraire intégrée dans la liste des dépenses fiscales.

Jusqu'en 2009, par exemple, l'ancienneté suffisait à déclasser une dépense fiscale : ce critère a heureusement été retiré, car les années passant ne sauraient retirer à une dépense fiscale son caractère dérogatoire par rapport à la norme.

Dans le présent projet de loi de finances, six dispositifs sont considérés pour la première fois comme des dépenses fiscales . Il s'agit de cas d'application d'un taux réduit de TVA, intégrés au titre de leur caractère incitatif. Leur coût total prévisionnel est de 1,3 milliard d'euros en 2020.

À l'inverse, une exonération de taxe intérieure de consommation pour les produits énergétiques utilisés pour les besoins de l'extraction et de la production du gaz naturel, dont le coût est estimé à 4 millions d'euros par an, est déclassée au motif que cette exonération a seulement pour objet d'éviter une double taxation.

L'annexe « Voie et moyens » indique ainsi qu'une revue des dépenses fiscales relative aux taux réduits de TVA a conduit à déclasser six d'entre elles et à les remplacer par six autres, entraînant une diminution du montant des dépenses fiscales de 3,5 milliards d'euros. Sans l'application de cette mesure qualifiée de « périmètre » , appliquée de manière rétroactive sur les montants indiqués au titre de 2018, le montant des dépenses fiscales en 2018 et en 2019 aurait dépassé les 100 milliards d'euros .

Cette pratique n'est pas nouvelle et contribue, sur le long terme, à réduire de manière importante le montant des dépenses fiscales : en 2011, l'historienne du droit Katia Weidenfeld calculait que les déclassements réalisés entre 2006 et 2010 avaient permis de réduire le périmètre des dépenses fiscales de 80 milliards d'euros ^{255 ( * )} .

Elle mettait également en avant les coûts de gestion , non chiffrés, qu'entraînent nécessairement ces dispositifs, notant le nombre élevé de rescrits ayant pour objet l'application d'une dépense fiscale. Votre rapporteur général constate en effet que la complexité des règles relatives aux dépenses fiscales mobilise toujours de manière importante l'administration chargée de rendre ces rescrits, qui mobilisent des agents de haut niveau ^{256 ( * )} .

2. Leur chiffrage demeure très approximatif

Votre rapporteur général apprécie la publication, cette année, d'une liste des dépenses fiscales à un format exploitable informatique, simultanément à celle du tome 2 de l'annexe « Voies et moyens », qui reprend ces données sous une forme imprimable et en facilite l'exploitation.

Il observe toutefois , comme chaque année, la faible qualité du chiffrage des dépenses fiscales.

En premier lieu, l'annexe « Voies et moyens », dont la portée est strictement limitée au budget de l'État, ne mentionne pas les dépenses fiscales relevant de la sphère sociale et locale, sauf lorsqu'elles ont un impact direct sur les ressources et les charges de l'État, par exemple en cas d'allocation compensatrice ou de dégrèvement.

En second lieu, le chiffrage des dépenses fiscales d'État demeure défaillant et ne permet de prendre qu'une mesure partielle de l'impact de ce phénomène.

Ainsi, sur les 439 dépenses fiscales recensées en 2019 :

- 339 seulement , soit 77 %, sont chiffrées au titre de l'année 2019 (en incluant 61 dépenses fiscales dont le chiffrage est « å », c'est-à-dire estimé à moins de 0,5 million d'euros), pour un montant total de 91,8 milliards d'euros. Pour 146 de ces dépenses, le chiffrage est un simple ordre de grandeur et le nombre de bénéficiaires est « non déterminé » pour 145 d'entre elles ;

- 90 dépenses fiscales sont marquées « non chiffrables » ; parmi celle-ci, 55 sont également marquées comme « non chiffrables » en 2018 et 35 ont reçu un chiffrage en 2018 ;

- pour 10 dépenses fiscales , aucune information n'est donnée pour 2019, ni d'ailleurs pour 2018 et 2020.

S'agissant du coût total des dépenses fiscales , force est de constater que les chiffres sont pour le moins approximatifs .

L'annexe « Voies et moyens » indique que le montant des dépenses fiscales s'est élevé à 99,0 milliards d'euros en 2018, qu'il s'élèverait à 99,4 milliards d'euros en 2019 et à 90,0 milliards d'euros en 2020.

En réalité, ces chiffrages incluent, pour les dépenses marquées comme « non chiffrables » en 2019 ou 2020, le montant de la même dépense lors de l'année précédente ou de l'année encore antérieure, sauf si elle n'a jamais été chiffrée depuis 2018. Le montant total indiqué pour 2019 ignore donc 65 dépenses fiscales , soit plus d'une sur sept, dont le coût est inconnu - ce qui n'implique pas qu'il soit négligeable - aussi bien en 2018 qu'en 2019.

Quant au montant total prévu pour 2020, il ignore de la même manière 92 dépenses fiscales, et il incorpore pour 20 d'entre elles le coût constaté ou estimé lors d'une des deux années précédentes.

Les évolutions du système statistique jouent également un rôle notable : en 2018, la mise en place d'un mécanisme de dématérialisation des déclarations de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et un meilleur recensement des bénéficiaires de taux réduits de TVA ont permis de rehausser de 1 milliard d'euros l'estimation du coût des dépenses fiscales. À l'inverse, le déclassement de six dépenses fiscales relatives à la TVA , remplacées par six autres, a abaissé ce coût de 3,5 milliards d'euros.

3. Les dépenses fiscales révèlent les contradictions du système fiscal français

Au total, votre rapporteur général souligne que le système des « dépenses fiscales » illustre les contradictions d'un système fiscal et budgétaire français qui ne parvient pas à séparer les recettes et des dépenses.

Les dépenses fiscales nuisent à la compréhension du système fiscal et aliment la suspicion d'une société à deux niveaux dans laquelle certains parviendraient à utiliser des dispositifs complexes afin de réduire de manière importante leur contribution.

En fait, la persistance et même le développement des dépenses fiscales semblent bien constituer la contrepartie à un système fiscal qui, par le nombre des taxes comme par le niveau des taux, atteindrait sans elles un niveau insupportable .

De fait, si l'on considère que le montant des dépenses fiscales est d'au moins 99 millions d'euros en 2019, soit plus du tiers du niveau des recettes fiscales nettes de l'État qui s'élèvent à 278,1 milliards d'euros, on conçoit bien qu'une suppression des dépenses fiscales sans contrepartie se traduirait par un niveau prohibitif de pression fiscale sur les contribuables concernés, et ne tendrait in fine qu'à faciliter la dépense publique.

C'est bien une action sur les deux fronts qui devrait être menée : réduire la fiscalité et, simultanément et par voie de conséquence, diminuer le poids des dépenses fiscales . Un assainissement du système fiscal français est à ce prix.

B. LA PRINCIPALE ÉVOLUTION ENTRE 2018 ET 2020 EST CAUSÉE PAR L'EXTINCTION DU CRÉDIT D'IMPÔT COMPÉTITIVITÉ EMPLOI (CICE)

Il ressort des données publiées avec le tome 2 de l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances que neuf dépenses fiscales voient leur coût augmenter de 100 millions d'euros et plus entre 2018 et 2020 .

L'augmentation la plus importante correspond à la réduction d'impôt « Pinel » pour l'investissement locatif intermédiaire : si le dispositif a été recentré sur les zones les plus tendues par la loi de finances pour 2018, le coût dépend aussi de l'effet des logements acquis au cours des années antérieures.

Les dépenses fiscales dont le coût augmente de plus de 100 millions d'euros
entre 2018 et 2020

(en millions d'euros et en nombre de personnes)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données publiées avec le tome 2 de l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2020

À l'inverse, huit dépenses fiscales voient leur coût diminuer de 100 millions d'euros et plus sur la même période. La plus importante est de loin le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE).

Liste des dépenses fiscales dont le coût diminue de plus de 100 millions d'euros entre 2018 et 2020

(en millions d'euros et en nombre de personnes)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données publiées avec le tome 2 de l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2020

C. LE PRÉSENT ARTICLE SE PLACE DANS LA PERSPECTIVE D'UN PROGRAMME PLURIANNUEL D'ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES

Le présent article abroge ou borne dans le temps plusieurs dépenses fiscales. Il prévoit aussi, selon son évaluation préalable, l'évaluation d'un grand nombre de dépenses fiscales dans les années à venir.

1. Les abrogations de dépenses fiscales

Le présent article propose d' abroger sept dépenses ou catégories de dépenses fiscales jugées inefficientes :

- l'exclusion temporaire du revenu imposable des bénéfices provenant de l'exploitation de terrains auparavant non cultivés, qui sont affectés à des cultures agréées, pour la détermination du revenu imposable afférent aux exploitations agricoles situées dans les DOM (article 76 bis du code général des impôts, dépense fiscale n° 170308) ;

- l'étalement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits transférés d'un compte épargne-temps vers un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) ou vers un plan d'épargne entreprise investi en titres de l'entreprise ou assimilés, et de la fraction imposable des indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite (article 163 A du même code, dépense fiscale n° 120507) ;

- l'étalement de l'indemnité compensatrice de délai-congé (article 163 quinquies du même code) ;

- l'exonération des résultats provenant d'opérations dans une zone d'aménagement concerté (6° bis du 1 de l'article 207 du même code, dépense fiscale n° 300205) ;

- la réduction d'impôt de 40 % au titre des sommes consacrées par les entreprises à l'achat d'un trésor national (article 238 bis -0 AB du même code, dépense fiscale n° 210306 ;

- l'exonération de TVA relative à la mise en valeur agricole de terres dans les DOM (3° du 1 de l'article 295 du même code, dépense fiscale n° 710106) ;

- l'exonération des droits d'enregistrement des actes de constitution et de dissolution des sociétés de bains-douches et des sociétés coopératives artisanales, ainsi que des actes intéressant les sociétés mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés de mines (articles 1052, 1080 et 1087 du même code, dépense fiscale n° 570204).

2. Le bornage dans le temps de dépenses fiscales

Le présent article propose de borner dans le temps quatre dépenses fiscales :

- au 31 décembre 2011, le crédit d'impôt famille (article 244 quater F du même code, dépense fiscale n° 210308) ;

- au 31 décembre 2022, le crédit d'impôt en faveur de l'innovation (article 244 quater B du code général des impôts, dépense fiscale n° 200310), le crédit d'impôt collection (même article 244 quater B, compris dans le crédit d'impôt recherche, dépense fiscale n° 200302) et le crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la formation du chef d'entreprise (article 244 quater M du même code, dépense fiscale n° 210315).

3. Le programme pluriannuel d'évaluation de dépenses fiscales

L'évaluation préalable du présent article pose le principe de l'évaluation systématique d'une part des dépenses fiscales arrivant à échéance, d'autre part de celles dont l'évaluation apparaît opportune. Parmi ces dernières, le document cite « l'ensemble des dépenses fiscales incitant à la générosité, ainsi que, dans le domaine de l'environnement, celles qui concernent les biocarburants ». Il définit ainsi un programme d'évaluation de 84 dépenses fiscales entre 2020 et 2023.

Votre rapporteur général salue l'ambition indéniable de ce programme d'évaluation.

Le programme d'évaluation des dépenses fiscales 2020-2023

Le Gouvernement prévoit d'évaluer :

- en 2020, 31 dépenses fiscales arrivant à échéance, dont 15 portent sur des régimes zonés fiscaux ;

- en 2021, 9 dépenses fiscales bornées dans le temps et 1 dont le présent projet de loi propose le bornage (crédit d'impôt famille) ;

- en 2022, 11 dépenses fiscales bornées dans le temps et 14 non bornées;

- en 2023, 1 dépense fiscale bornée dans le temps et 3 non bornées.

Source : commission des finances, à partir de l'évaluation préalable de l'article 7 du projet de loi de finances

Il s'interroge toutefois sur la raison pour laquelle il y aurait une urgence plus grande à réformer les dépenses fiscales relatives aux dons ou aux biocarburants que celles relevant d'autres domaines.

Il constate également que ce programme d'évaluation suppose au cours du présent quinquennat et de celui qui suivra, la mobilisation de moyens très importants que le Gouvernement n'a guère mise jusqu'à présent dans la production d'évaluations de dépenses fiscales. Le rapport relatif à l'évaluation de la réduction d'impôt « Pinel » pour l'investissement locatif intermédiaire, prévu par la loi de finances pour 2018 et qui devait être remis avant le 1 ^er septembre 2019, vient juste de lui être remis de même que celui relatif au prêt à taux zéro, alors que la fin partielle de ce dernier dispositif est prévue pour la fin de l'année en cours et que l'Assemblée nationale avait déjà entamé les débats relatifs à la loi de finances.

II. LES MESURES PROPOSÉES INITIALEMENT POUR SUPPRIMER OU BORNER DANS LE TEMPS CERTAINES MESURES FISCALES

A. L'EXCLUSION TEMPORAIRE DU REVENU IMPOSABLE DES BÉNÉFICES PROVENANT DE L'EXPLOITATION DE TERRAINS AUPARAVANT NON CULTIVÉS AFFECTÉS À DES CULTURES AGRÉÉES POUR LA DÉTERMINATION DU REVENU IMPOSABLE AFFÉRENT AUX EXPLOITATIONS AGRICOLES SITUÉES DANS LES DOM (II-1°)

1. Le droit existant

Aux termes de l'article 76 bis du code général des impôts, pour la détermination du revenu imposable afférent aux exploitations agricoles situées dans les départements d'outre-mer, il est fait « abstraction des bénéfices provenant de l'exploitation des terrains, jusqu'alors non cultivés, qui [sont] affectés à des cultures agréées dont la nature [e st] déterminée en fonction des possibilités de chaque aire géographique, pendant les dix premières années suivant celle de leur affectation auxdites cultures ».

Cette exonération, qui visait initialement à réduire les importations et assurer le développement économique et social des départements d'outre-mer, a été introduite en 1960 ^{257 ( * )} .

L'exonération d'impôt sur le revenu est accordée pendant les dix premières années suivant celle de l'affectation des terrains aux cultures agréées, c'est-à-dire à compter du 1 ^er janvier de l'année suivant celle de l'exécution des travaux.

L'agrément des cultures prévu par l'article 76 bis doit passer par un arrêté du préfet, pris sur avis de la commission d'aménagement foncier, qui fixe la liste des cultures agréées dans le département ainsi que, pour chacune d'elles, l'aire géographique dans laquelle celle-ci est agréée.

L'avantage fiscal n'est plus octroyé si le terrain n'est plus exploité dans les conditions fixées par l'arrêté d'agrément prévu au II de l'article 38 sexdecies T de l'annexe III au CGI. Ces articles précisent les notions du terrain en friche, de la culture agréée, ainsi que les modalités d'application dans le temps du dispositif.

Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article, aucun arrêté préfectoral n'ayant été pris, la disposition est rendue de facto inapplicable.

2. Le dispositif proposé

Le présent article supprime le dispositif d'exclusion temporaire du revenu imposable des bénéfices provenant de l'exploitation de terrains auparavant non cultivés affectés à des cultures agréées pour la détermination du revenu imposable afférent aux exploitations agricoles situées dans les DOM prévu par l'article 76 bis du code général des impôts.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général, et avec l'avis favorable du gouvernement l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision légistique.

4. La position de votre commission

Le dispositif supprimé par le présent article ne fait l'objet d'aucun chiffrage, ce qui s'explique par le fait que les mesures réglementaires (arrêté préfectoral) nécessaires n'ont pas été prises, malgré ses soixante années d'existence.

Sur le principe, votre rapporteur général considère que le soutien au secteur agricole est justifié en outre-mer, en raison des particularités inhérentes de ces territoires , qui tiennent notamment à leur situation géographique, à l'étroitesse de leurs marchés, à la rareté du foncier disponible et à l'aléa climatique qu'ils connaissent ^{258 ( * )} .

Le dispositif prévu par l'article 76 bis du code général des impôts apparaît toutefois obsolète , en raison des multiples conditions qu'il requiert, de son absence de bornage dans le temps, et du caractère total de l'exclusion des bénéfices imposables qu'il prévoit.

Il convient de rappeler, à cet égard, que d'autres dispositifs poursuivant cet objectif de soutien au secteur agricole ultramarin existent. L'article 44 quaterdecies du code général des impôts prévoit ainsi un dispositif d' abattement sur les bénéfices des petites et moyennes entreprises soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés auquel sont notamment éligibles les exploitations agricoles, dont le taux s'élève à 50 %, et qui n'inclut pas de condition relative au caractère nouvellement exploité du terrain.

Il ne s'oppose donc pas à la suppression de ce dispositif apparemment obsolète.

B. LES DROITS INSCRITS À UN COMPTE ÉPARGNE-TEMPS ET INDEMNITÉ DE DÉPART EN RETRAITE (2° ET 4° DU II)

1. Le droit existant

a) Le système d'étalement : champ d'application et modalités

Par dérogation à l'article 12 du CGI, qui dispose que l'impôt est dû chaque année à raison des bénéfices ou revenus, réalisés ou perçus par le contribuable, au cours de la même année, le premier alinéa de l'article 163 A du code général des impôts (CGI) liste les revenus pouvant bénéficier du système d'étalement « vers l'avant » de l'impôt sur le revenu .

Introduit par l'article 3 de la loi n° 88-1149 du 23 décembre 1988 de finances pour 1989, ce dispositif d'étalement a d'abord été créé pour la fraction imposable ^{259 ( * )} des indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite . L'article 20 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social l'a étendu aux droits inscrits sur un CET utilisés, à compter du 1 ^er janvier 2006, pour alimenter un plan d'épargne pour la retraite collectif ( PERCO) ou un plan d'épargne entreprise (PEE) .

Les contribuables peuvent en effet décider, sur demande expresse et irrévocable, de répartir ces revenus et indemnités par parts égales sur quatre ans , soit l'année de perception et les trois années suivantes. L'imposition est ensuite établie, sur la somme du revenu ordinaire et du quart de ces revenus éligibles, en appliquant les règles de droit commun relatives à l'impôt sur le revenu (barème progressif, charges de famille, crédits et réductions d'impôts).

Au terme du 5 de l'article 170 du CGI, le contribuable doit joindre à sa déclaration de revenus l'ensemble des informations nécessaires au calcul du quotient. Il doit ainsi détailler, pour chaque membre du foyer qui a perçus les revenus éligibles au dispositif, leur montant et nature.

b) L'impossibilité de recourir concomitamment au système du quotient

Le deuxième alinéa de l'article 163 A du CGI interdit expressément de recourir concomitamment au système de l'étalement et au système du quotient, prévu à l'article 163-0 A du CGI .

Le système du quotient s'applique aux revenus jugés exceptionnels par leur montant et non susceptibles d'être recueillis annuellement (I de l'article 163-0 A CGI), ainsi qu'aux revenus différés, du fait de circonstances indépendantes de la volonté du contribuable (II de l'article 163-0 A du CGI). Ce dispositif ne peut concerner que les revenus exceptionnels ou différés imposés d'après le barème progressif prévu à l'article 197 du CGI (III de l'article 163-0 A du CGI).

Dans le système du quotient, l'impôt dû est calculé en appliquant le barème progressif au revenu net imposable « ordinaire ». Ce même barème est ensuite appliqué à la somme de ce revenu « ordinaire » et à la fraction du revenu exceptionnel ou différé. La différence entre ces deux résultats est ensuite multipliée par le coefficient diviseur utilisé pour calculer cette fraction. La somme ainsi obtenue est ajoutée à la cotisation d'impôt calculée sur le seul revenu net global « ordinaire ». Pour les revenus exceptionnels, le coefficient diviseur retenu est de 4, en parallèle du système de l'étalement, tandis que pour les revenus différés, le coefficient correspond au nombre d'années civiles sur lesquelles le revenu aurait dû être versé, plus un.

En dépit de montants qui ne seraient pas qualifiés d'exceptionnels, certains revenus sont éligibles au système du quotient, soit qu'un article législatif le prévoit expressément, soit que ce soit communément admis. C'est le cas pour la fraction imposable des indemnités de licenciement, de mise à la retraite, de départ à la retraite ou en préretraite ^{260 ( * )} .

2. Le dispositif proposé

Le 2 du II du présent article propose d' abroger l'article 163 A du CGI , ce qui a pour conséquence de ne plus permettre aux bénéficiaires des revenus et indemnités concernés de pouvoir demander l'application du système d'étalement. Toutefois, les contribuables qui ont demandé à ce que ce système leur soit appliqué sur leurs revenus perçus jusqu'au 31 décembre 2019 continueront d'en bénéficier pour la durée restant à courir.

La mise en place du prélèvement à la source rend en effet plus difficile l'application de ce dispositif d'étalement pour le contribuable et les bénéfices annuels qu'il peut en retirer . En effet, les droits transférés et les indemnités seraient soumis au prélèvement à la source dans leur intégralité dès leur versement, avant une éventuelle régularisation à la baisse. En revanche, les trois années suivantes, le taux de prélèvement appliqué aux revenus ne permettrait pas de prendre en compte la fraction supplémentaire, amenant ainsi à une éventuelle régularisation à la hausse. Pour que l'effet de l'étalement soit immédiat, il faudrait que le contribuable puisse moduler son taux en amont du versement de ces indemnités la première année, en intégrant la fraction, puis qu'ils n'oublient pas de réintégrer les fractions suivantes les trois autres années.

Le 4 du II du présent article est une simple mesure de coordination. Il abroge en effet le 4 de l'article 170 du CGI, qui prévoit que le contribuable qui a demandé à ce que lui soit appliqué le système d'étalement prévu à l'article 163 A du CGI déclare chaque année la fraction des indemnités qui doit être ajoutée à ses revenus de l'année d'imposition.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Aucune modification n'a été apportée au 2 du II du présent article à l'Assemblée nationale.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général relève que, une fois encore, les (futurs) retraités sont mis à contribution. Ils pourront néanmoins toujours demander l'application du système du quotient , mais ce dernier, qui permet certes d'atténuer la progressivité de l'impôt, ne permet pas de répartir le paiement de l'impôt sur quatre ans et aura donc un effet de trésorerie sur les ménages concernés . En effet, selon l'évaluation préalable du présent article, 58 % des 49 713 foyers fiscaux étudiés par l'administration fiscale ont davantage bénéficié du système d'étalement qu'ils n'auraient bénéficié du système du quotient. A contrario, 38,4 % d'entre eux ont recouru à tort au dispositif de l'étalement, quand il aurait mieux fallu pour eux qu'ils se voient appliquer celui du quotient.

Si aucun chiffre n'a été transmis sur le nombre de contribuables ayant demandé l'application du système d'étalement à raison des montants tirés des droits inscrits à un CET, l'évaluation préalable du présent article estime que le nombre de bénéficiaires est faible et que la suppression du dispositif n'aura que peu d'impact sur leur comportement.

Pour garantir que les contribuables percevant des indemnités de départ volontaire en retraite et de mise en retraite supérieures à la fraction imposable bénéficient du système du quotient - qui est déjà « communément admis » d'après la doctrine fiscale -, votre commission a adopté l'amendement FINC.42 afin de mentionner expressément au deuxième alinéa du I de l'article 163-0 A du CGI que ces revenus ne sont pas soumis à la condition du premier alinéa du I du même article (critères du revenu exceptionnel). C'est déjà le cas pour les primes de départ volontaire, les primes versées au salarié pour un changement de lieu de travail impliquant un transfert de domicile ou de résidence et certaines sommes perçues par les bailleurs de biens ruraux.

C. L'INDEMNITÉ COMPENSATRICE POUR DÉLAI-CONGÉ (3° DU II)

1. Le droit existant

Un salarié peut recevoir une indemnité compensatrice pour délai-congé (préavis) si l'employeur demande au salarié licencié et n'ayant pas commis de faute grave de ne pas effectuer la fin de son préavis ^{261 ( * )} . Cette indemnité correspond alors à la période de préavis non travaillée ^{262 ( * )} .

Par dérogation à l'article 12 du CGI, qui dispose que l'impôt est dû chaque année à raison des bénéfices ou revenus, réalisés ou perçus par le contribuable au cours de la même année, l'article 163 quinquies du CGI autorise les contribuables percevant une indemnité compensatrice de délai-congé se rapportant à la fois à l'année de congédiement et à l'année suivante de déclarer cette indemnité en plusieurs fractions, correspondant à chaque année considérée. Ce dispositif a été introduit par l'article 57 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, en vigueur depuis le 19 juillet 1978.

2. Le dispositif proposé

Le 3 du II du présent article abroge l'article 163 quinquies, ce qui supprime la possibilité pour un contribuable, à compter de l'imposition des revenus de 2020, de recourir à un dispositif d'étalement pour son indemnité compensatrice de délai-congé. Contrairement aux revenus mentionnés à l'article 163 A du CGI, cette indemnité compensatrice ne sera pas éligible au système du quotient prévu à l'article 163-0 A du CGI.

Le Gouvernement justifie son abrogation par la difficile coexistence de ce système d'étalement et du prélèvement à la source (cf. supra ).

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Aucune modification n'a été apportée au 3 du II du présent article à l'Assemblée nationale.

4. La position de votre commission

Le Gouvernement n'est en capacité de fournir ni le nombre de bénéficiaires, ni le coût de ce dispositif. Toutefois, au vu des conditions dans lesquelles cet article trouve à s'appliquer, sa suppression ne devrait avoir qu'un impact marginal sur les contribuables français.

D. L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS POUR LES OPÉRATIONS RÉALISÉES DANS LES ZONES D'AMÉNAGEMENT CONCERTÉ (II-6° ET 7°)

1. Le droit existant

a) Les établissements publics d'aménagement et les organismes HLM bénéficient d'une exonération d'impôt sur les sociétés pour certaines opérations d'aménagement

Le 6° bis de l'article 207 du code général des impôts exonère de l'impôt sur les sociétés certains organismes pour des opérations réalisées dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), d'un lotissement, d'une zone de restauration immobilière, d'une zone de résorption de l'habitat insalubre ou d'une opération de rénovation urbaine.

Il s'applique aux établissements publics (établissements publics fonciers de l'État, établissements publics locaux d'aménagement) et aux sociétés d'économie mixte (SEM) détenteurs d'une concession d'aménagement, ainsi qu'aux organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et aux sociétés anonymes de coordination d'organismes d'habitations à loyer modéré.

D'après les articles 46 bis et 46 ter de l'annexe III du code général des impôts, l'exonération s'applique pour la fraction des bénéfices nets provenant :

- soit de l'exécution des travaux d'aménagement, d'équipement général ou des ouvrages que les organismes concernés effectuent sur des terrains dont ils ne sont pas propriétaires ;

- soit des cessions ou locations portant sur des terrains ou immeubles qu'ils ont préalablement pourvus des aménagements, équipements généraux ou ouvrages nécessaires à leur utilisation.

Cette exonération est ancienne . La loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 l'appliquait aux établissements publics et SEM dans les ZAC, lotissements, zones de restauration immobilière et zones de résorption de l'habitat insalubre ^{263 ( * )} .

L'extension aux organismes HLM et aux opérations de rénovation urbaine remonte à la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement. Le périmètre actuel, incluant les sociétés anonymes de coordination HLM, remonte à la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

b) Le coût de l'exonération n'est pas chiffré

Cette exonération est désignée sous le numéro 300205 dans la liste des dépenses fiscales du document « Voies et moyens », tome 2, annexé au projet de loi de finances, qui n'est en mesure d'indiquer ni son coût , ni le nombre de ses bénéficiaires . La Cour des comptes précise que cette dépense fiscale n'a jamais été chiffrée ^{264 ( * )} .

Comme l'indique le rapport d'évaluation des dépenses fiscales remis par le comité Guillaume en 2011 ^{265 ( * )} , certains des bénéficiaires de cette exonération, à savoir les organismes HLM et les sociétés de coordination HLM, bénéficient également, en application du 4° du I du même article 207 du code général des impôts, d'une exonération d'impôt sur les sociétés au titre du service d'intérêt général qu'elles exercent ^{266 ( * )} (dépense fiscale n° 300102, dont le coût prévisionnel est de 1 160 millions d'euros en 2020).

2. Le dispositif proposé

Le 7° du II du présent article propose de mettre fin à l'exonération décrite supra en abrogeant le 6° bis de l'article 207 du code général des impôts. Le 6° du même II supprime, par coordination, la mention de cette disposition au premier alinéa de l'article 206 du même code.

En application du C du III , cette suppression concerne les opérations pour lesquelles un appel d'offres n'a pas été réalisé à la date du 1 ^er janvier 2020 ; elle ne remet donc pas en cause l'équilibre économique des opérations déjà lancées.

L'évaluation préalable de l'article justifie cette suppression par l'impossibilité d'évaluer ce dispositif et l'absence de données prouvant son utilité. Le rapport Guillaume précité note à ce propos l'absence de données fiscales déclaratives et de données extra-comptables permettant d'évaluer le bénéfice qui serait soumis à l'impôt sur les sociétés sans cette mesure.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a confirmé la suppression de cette exonération, en adoptant un amendement de coordination n° I-2892 sur la proposition de M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances.

4. La position de votre commission

Votre rapporteur général note que la Cour des comptes, dans sa communication précitée, a recommandé que soit proposée « la suppression des mesures non chiffrées ou d'un montant non significatif », ce qui concernait 17 dépenses fiscales relatives au logement, dont six n'ont jamais fait l'objet d'un chiffrage.

Il regrette l'absence d'informations pour évaluer une dépense fiscale dont la portée n'est pourtant pas négligeable puisqu'elle concerne potentiellement un nombre élevé d'organismes et d'opérations . L'existence de contentieux sur la portée de cette exonération ^{267 ( * )} montre d'ailleurs qu'elle est utilisée, même si le système d'information de la direction générale des finances publiques ne dispose pas des données permettant d'en assurer le suivi.

Il note que cette disposition, comme l'indiquait le rapport Guillaume, est favorable à des organismes qui contribuent, en partenariat avec les collectivités publiques, à promouvoir une offre de logements neufs, rénovés ou réhabilités.

D'autres exonérations d'impôt sur les sociétés existent toutefois en faveur des organismes concernés :

- pour les organismes HLM au titre notamment du service d'intérêt général ;

- pour les établissements publics au titre de leurs opérations de lotissement et de vente de terrains leur appartenant (6° de l'article 208 du code général des impôts) ;

- pour les sociétés coopératives de construction, pour certaines sociétés d'économie mixte et pour les groupements dits « de Castors » ^{268 ( * )} qui procèdent, sans but lucratif, au lotissement et à la vente de terrains leur appartenant.

En conséquence, votre rapporteur général ne s'oppose pas à la suppression de cette exonération.

E. LA RÉDUCTION D'IMPÔT POUR L'ACQUISISTION D'UN « TRÉSOR NATIONAL » (II. 5° ET 8°)

1. Le droit existant

L'article L. 122-7 du code du patrimoine prévoit que les règles fiscales applicable à l'achat, par une entreprise, de trésors nationaux, sont fixées dans le code général des impôts.

Introduit par la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France ^{269 ( * )} , l'article 238 bis -0 AB du code général des impôts (CGI) prévoit une réduction d'impôt égale à 40 % du montant des dépenses consacrées par une entreprise à l'achat de biens culturels, ayant fait l'objet, à la date d'acquisition, d'un refus de certificat d'exportation et qui présentent donc le caractère de « trésor national » ^{270 ( * )} .

Cette réduction intervient dans les conditions suivantes :

- le bien concerné ne doit pas avoir fait l'objet d'une offre d'achat de l'État ;

- l'entreprise s'engage à consentir au classement du bien comme monument historique ou comme archives historiques, tels que définis par le Code du patrimoine ;

- le bien ne doit pas être cédé avant l'expiration d'un délai de dix ans à compter de l'acquisition ;

- durant cette période de dix ans, le bien doit être placé en dépôt auprès d'un musée de France, d'un service public d'archives ou d'une bibliothèque relevant de l'État.

La réduction d'impôt est subordonnée à l'agrément du ministre de l'économie et des finances, qui se prononce après l'avis de la commission consultative des trésors nationaux, composée à parité de représentants de l'État et de personnalités qualifiées et présidée par un membre de la juridiction administrative.

Le décret n° 93-124 du 29 janvier 1993 relatif aux biens culturels soumis à certaines restrictions de circulation précise la composition de cette commission :

- cinq représentants du ministère chargé de la culture - directeur général des Archives de France, directeur du livre et de la culture, directeur des musées de France, directeur du patrimoine et délégué aux arts plastiques - et un représentant du ministère chargé de l'éducation nationale : le directeur de la recherche et des études doctorales ;

- cinq personnalités qualifiées nommées pour une période de quatre ans par arrêté du ministre chargé de la culture ;

- un membre du Conseil d'État, nommé pour quatre ans, qui assume la présidence de la commission.

Le coût d'acquisition retenu pour le calcul de la réduction d'impôt est encadré par la valeur d'acquisition définie par cette commission et validée par le ministre chargée de la culture. Ce coût est majoré des frais accessoires (transports) et est diminué du montant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) récupérable. Dans le cas où le montant de la réduction d'impôt excède celui de l'impôt dû, la fraction non imputée de la réduction ne peut pas donner lieu à remboursement, ni à report sur l'impôt dû au titre d'un exercice suivant celui du versement.

Ce dispositif doit être distingué de celui prévu à l'article 238 bis -0 A du code général des impôts qui prévoit que les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés peuvent bénéficier d'une réduction de cet impôt égale à 90 % des versements effectués en faveur de l'achat, par l'État ou toute personne publique, de biens culturels présentant le caractère de trésors nationaux. Ces biens doivent avoir fait l'objet d'un refus de délivrance d'un certificat d'exportation et pour lesquels l'État a fait au propriétaire du bien une offre d'achat.

2. Le dispositif proposé

Compte-tenu du faible impact de cette réduction d'impôt, le 8° du II du présent article propose la suppression de l'article 238 bis -0 AB du CGI ainsi que sa mention au sein du code du patrimoine.

Par coordination , le 5° du II du présent article supprime la mention de l'article 238 bis -0 AB au b du II de l'article 200-0 A du CGI. Il ne fait ainsi plus partie des avantages fiscaux exclus de l'application du plafond en-deçà duquel ces avantages peuvent procurer une réduction d'impôt.

Le I du présent article supprime également par coordination l'article L. 122-7 du code du patrimoine qui rappelle que les règles fiscales applicables à l'achat par une entreprise de trésors nationaux sont fixées à l'article 238 bis -OAB du CGI

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Aucune modification n'a été adoptée par l'Assemblée nationale.

4. La position de votre commission

La réduction d'impôt prévue à l'article 238 bis -0 AB du CGI semble méconnue des entreprises En 2017, aucune entreprise n'avait, en effet, souhaité bénéficier de ce dispositif. Si en 2015 et 2016, plus d'une centaine d'entreprises ont utilisé cette faculté, le montant de la dépense fiscale ne dépasse pas 2 millions d'euros et est même jugée non significative en 2015. Le montant de la dépense fiscale, comme le nombre d'entreprises, n'est pas renseigné dans les documents budgétaires pour les années 2018 et 2019.

Le comité d'évaluation des dépenses fiscales avait déjà souligné l'inefficacité de ce dispositif en 2011, jamais appliqué depuis 2005 ^{271 ( * )} .

Par ailleurs, comme l'a relevé la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour 2018, le ministère de la culture fait face à une difficulté majeure en matière de prévision et de suivi des dépenses fiscales, notamment en termes de chiffrage, qu'il s'agisse du nombre de bénéficiaires ou du montant de la dépense. Il ne dispose pas, en effet, de l'ensemble des données économiques et fiscales nécessaires. Par ailleurs, ces données étant couvertes par le secret fiscal, seule une agrégation statistique peut être transmise par le ministère de l'action et de comptes publics, ce qui fragilise tout exercice d'évaluation des impacts de la mesure.

Ce dispositif est de fait moins connu et moins utilisé que celui prévu à l'article 238 bis 0-A du CGI, qui permet une réduction d'impôt sur les sociétés égale à 90 % des versements effectués en faveur de l'achat, par l'État ou toute autre personne publique, de biens culturels présentant le caractère de trésors nationaux. Le montant de la dépense fiscale est estimé à 7 millions d'euros en 2019, comme en 2018, 8 entreprises ayant eu alors recours à ce mécanisme ^{272 ( * )} .

Recours au dispositif prévu à l'article 238 bis 0-A
du Code général des impôts

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019 (prévision)	2020 (prévision)
Entreprises	NR ^273 ( * )	-	-	135	145	-	NR	NR	NR
Montant de la dépense fiscale (en millions d'euros)	NS ^274 ( * )	-	-	NS	2	-	NR	NR	NR

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En l'absence de recours à cette réduction d'impôt au titre de l'acquisition par les entreprises d'un trésor national, votre rapporteur général vous propose de ne pas revenir sur cette suppression.

F. LE CRÉDIT D'IMPÔT NOUVELLE COLLECTION ET LE CRÉDIT D'IMPÔT INNOVATION (II-9°)

1. Le droit existant

a) Le crédit d'impôt recherche

Instauré en 1983, le crédit d'impôt recherche (CIR) est défini par six textes législatifs, quatre textes réglementaires et neuf instructions fiscales. Le texte fondamental est l'article 244 quater B du code général des impôts : c'est lui qui définit les principales caractéristiques du régime du CIR.

Le CIR est égal à 30 % des dépenses de recherche et de développement pour une première tranche jusqu'à 100 millions d'euros, puis à 5 % des dépenses au-delà. Le seuil des 100 millions d'euros s'apprécie, pour les groupes de sociétés fiscalement intégrées (qui sont alors les bénéficiaires) à l'échelle de chaque filiale (qui demeure le déclarant).

Le taux de 30 % est majoré à 50 % pour les exploitations situées en outre-mer et, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2019, en Corse.

Les dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt sont mentionnées aux a à j du II de l'article 244 quater B du CGI. L'assiette repose en quasi-totalité sur les dépenses de recherche et développement , selon une

définition inspirée du « manuel de Frascati » de l'OCDE ^{275 ( * )} : personnel, frais de fonctionnement (calculés de manière forfaitaire), dotations aux amortissements des biens meubles, prise et maintenance des frais des brevets et recherche externe confiée à des organismes agréés.

Concrètement, le mécanisme est le suivant ^{276 ( * )} : le CIR vient en déduction de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du CIR ont été exposées. Cette imputation se fait au moment du paiement du solde de l'impôt. Si le crédit d'impôt est supérieur à l'impôt ou si l'entreprise est déficitaire, le reliquat est imputé sur l'impôt à payer des trois années suivantes et, s'il y a lieu, restitué à l'expiration de cette période .

Le CIR peut aussi donner lieu à un remboursement immédiat, dans des cas nettement plus circonscrits : seules sont concernées les entreprises nouvelles (l'année de création et les quatre années suivantes), celles ayant fait l'objet d'une procédure de conciliation, de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaire (ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures), les jeunes entreprises innovantes (pendant la durée où elles en remplissaient les conditions), ainsi que les entreprises qui satisfont à la définition des micros, petites et moyennes entreprises au sens communautaire (moins de 250 salariés et un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ou un bilan inférieur à 43 millions d'euros).

b) Le crédit d'impôt collection, une extension du CIR aux dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections

Depuis 1992 ^{277 ( * )} , le h du II de l' article 244 quater B du code général des impôts (CGI) ajoute à la liste des dépenses prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt recherche, celles qui sont liées à l'élaboration de nouvelles collections exposées par les entreprises industrielles du secteur textile-habillement-cuir .

Pour bénéficier de la prise en compte de ces dépenses, les entreprises doivent remplir plusieurs conditions. Il leur faut :

- relever du secteur textile-habillement-cuir , dont les activités sont décrites dans la Nomenclature d'Activités Françaises (NAF) ;

- exercer une activité industrielle , c'est-à-dire concourir directement à la fabrication ou à la transformation de biens corporels mobiliers et pour laquelle le rôle des installations techniques, matériels et outillages mis en oeuvre est prépondérant ^{278 ( * )} ;

- procéder à l'élaboration de nouvelles collections , c'est-à-dire mener des travaux liés à la mise au point d'une gamme nouvelle de produits qui, conformément aux pratiques commerciales du secteur, doit être renouvelé à intervalles réguliers, connus à l'avance.

Les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt recherche sont les suivantes :

- dépenses de personnel afférentes aux personnels chargés de la création et de la réalisation de prototypes ou d'échantillons non vendus (stylistes et techniciens de bureaux de style, ingénieurs et techniciens de production). Il s'agit uniquement des personnels directement affectés aux opérations de recherche concernées ; cependant, l'affectation partielle ouvre droit au dispositif. Dans ce cas, les salaires des chercheurs et techniciens de recherche affectés à temps partiel ou en cours d'année aux opérations éligibles au présent dispositif sont pris en compte au prorata du temps effectivement consacré à ces opérations ;

- dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf qui sont directement affectées à la conception des nouvelles collections ou à la réalisation de prototypes et d'échantillons non vendus (logiciels de conception assistée par ordinateur, dessin assisté par ordinateur, logiciels de fabrication assistée par ordinateur, de gestion de la production assistée par ordinateur) ;

- autres dépenses de fonctionnement (personnel de soutien, amortissement des immobilisations indirectement affectées à la réalisation des nouvelles collections ou à la fabrication des échantillons ou prototypes non vendues, matières servant à la réalisation des prototypes ou échantillons), évaluées de manière forfaitaire à l'aide d'un taux fixé à 75 % ;

- frais de dépôt des dessins et modèles ;

- frais de défense des dessins et modèles , dans la limite de 60 000 euros par an et par entreprise ;

Depuis 1998 ^{279 ( * )} , le i du II de l'article 244 quater B ajoute, par ailleurs, à la liste des dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections confiées par les entreprises du secteur textile-habillement-cuir à des stylistes ou des bureaux de style extérieurs à ces entreprises, à condition que ces organismes soient agréés ^{280 ( * )} . L'agrément est accordé sur décision du ministre chargé de la recherche sur avis conforme du ministre chargé de l'industrie.

Le bénéfice de la fraction du crédit d'impôt recherche qui résulte de la prise en compte des dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections est subordonné au respect du règlement n°1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis .

Par conséquent, ce bénéfice est plafonné pour chaque entreprise à 200 000 euros par période de trois ans consécutifs . Ainsi, les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections sont prises en compte dans la base de calcul du crédit d'impôt recherche après les autres dépenses de recherche éligibles au crédit d'impôt .

Le plafonnement du bénéfice de la fraction de crédit d'impôt résultant
de la prise en compte des dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections

En cas d'activités mixtes (activités d'élaboration d'une nouvelle collection et activité de recherche), il sera déterminé deux bases de calcul théoriques du crédit d'impôt recherche :

- une base de calcul du crédit d'impôt recherche calculé au titre des dépenses exposées pour l'élaboration d'une nouvelle collection ;

- une base de calcul du crédit d'impôt recherche calculé au titre des autres dépenses de recherche exposées.

Les subventions et les avances remboursables devront être prises en compte dans chacune de ces bases de calcul. Les subventions et avances remboursables qui auraient été accordées à une entreprise au titre de l'ensemble de ses activités devront être ventilées en fonction du volume de dépenses exposé pour chacune de ses deux activités par rapport au volume total de dépenses engagées.

Source : Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP)

c) Le crédit d'impôt innovation, une extension du CIR aux dépenses d'innovation

Le crédit d'impôt en faveur de l'innovation ^{281 ( * )} (CII) créé par l'article 71 de la loi de finances pour 2013 ^{282 ( * )} est un crédit d'impôt bénéficiant aux petites et moyennes entreprises, équivalent à 20 % des dépenses nécessaires à la conception de prototypes ou d'installations « pilotes » de produits nouveaux , dans une optique de commercialisation. Ce taux est porté à 40 % pour les dépenses exposées à compter du 1 ^er janvier 2015 dans des exploitations situées dans les départements d'outre-mer et, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2019, en Corse.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est réservé aux micro, petites et moyennes entreprises , selon la définition qu'en donne l'annexe I au règlement de la Commission du 17 juillet 2014 ^{283 ( * )} . Sont donc concernées les entreprises :

- dont l'effectif est inférieur à 250 salariés ;

- dont le chiffre d'affaires n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan n'excède pas 43 millions d'euros.

Le régime prévu ne concerne par ailleurs que les innovations de produits , à l'exclusion des autres catégories d'innovation mentionnées par le Manuel d'Oslo ^{284 ( * )} . Il est donc subordonné à la réalisation d'opérations de conception de prototypes ^{285 ( * )} ou installations pilotes ^{286 ( * )} de biens corporels et incorporels qui répondent aux deux conditions suivantes :

- ils ne sont pas encore mis sur le marché ;

- ils se distinguent des produits existants ou précédents par des performances supérieures sur le plan de technique, de l'écoconception, de l'ergonomie ou de ses fonctionnalités.

Ainsi, contrairement au CIR, pour lequel l'éligibilité des projets s'apprécie au regard de l'apport de connaissances nouvelles à l'état de l'art scientifique et/ou technologique , dans le cas du CII, l'éligibilité est appréciée au regard de sa contribution à la mise sur le marché d'un nouveau produit .

L'assiette de ce crédit d'impôt est plafonnée à 400 000 euros, de telle sorte que le montant maximum de crédit d'impôt au titre d'une même année civile est de 80 000 euros. Comme pour le CIR, les dépenses prises en compte dans l'assiette du CII, listées au k du II de l'article 244 quater B du CGI, recouvrent les dotations aux amortissements des immobilisations, les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement, les frais de prise et de défense de brevets et de certificats d'obtention végétale ainsi que les frais de dépôt de dessins.

Ainsi, trois dispositifs d'allègement fiscal coexistent au sein de l'article 244 quater B du CG I.

2. Le dispositif proposé

Le 9° du II du présent article prévoit de borner dans le temps l'application du crédit d'impôt nouvelle collection et du crédit d'impôt innovation, qui ne font actuellement l'objet d'aucune limitation de durée.

Ainsi, le a et le b du 9° disposent que les dépenses liées à l'élaboration de nouvelles collections ne seront éligibles au crédit d'impôt recherche que jusqu'au 31 décembre 2022.

Le c du 9° prévoit que les dépenses nécessaires à la conception de prototypes ou d'installation « pilotes » de produits nouveaux ne seront éligibles à un crédit d'impôt que jusqu'au 31 décembre 2022.

Ce bornage est destiné à imposer une évaluation de ces dispositifs avant d'en décider une éventuelle prorogation.

Ces évaluations devront être remises en 2022, avant la discussion de la loi de finances pour 2023, afin que le Gouvernement puisse proposer au Parlement la prorogation, la réforme ou l'absence de prorogation de chaque dispositif. Dans ce dernier cas, le bornage dans le temps se traduira pas une extinction de ces dispositifs.

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification .

3. La position de votre commission

a) Le crédit d'impôt collection : un dispositif d'incitation sectorielle sans lien direct avec le CIR

(1) Un crédit d'impôt au coût marginal et stabilisé, associé à un nombre restreint de bénéficiaires

Le montant du CIC, qui n'est pas distingué dans les annexes budgétaires, est évalué par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) dans les enquêtes annuelles sur le crédit d'impôt recherche ^{287 ( * )} .

Ainsi en 2015 ^{288 ( * )} , ce crédit d'impôt aurait bénéficié à 989 entreprises , pour une créance associée de 45 millions d'euros , soit 0,7 % de la créance totale de CIR pour 2017.

Selon l'enquête du Mesri, près de 93 % des bénéficiaires du crédit d'impôt seraient des entreprises de moins de 250 salariés , tandis que seulement 61 % constitueraient des PME au sens communautaire, c'est-à-dire indépendantes d'un groupe. La créance moyenne serait de 61 000 euros par entreprise.

Évolution du coût et du nombre de bénéficiaires du CIC

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des enquêtes du Mesri « Le crédit d'impôt recherche en 2014 » et « Le crédit d'impôt recherche en 2015 »

Si, selon la Cour des comptes ^{289 ( * )} , le nombre de bénéficiaires de ce crédit d'impôt s'est révélé relativement stable entre 2007 et 2013 (autour de 1 000), de même que le montant de la créance associée (autour de 50 millions d'euros), le coût réel de ce dispositif devrait en réalité se situer très en deçà de ce chiffre, en raison des nombreux redressements fiscaux dont ce crédit d'impôt fait l'objet .

(2) Un dispositif sectoriel sans réel lien avec le CIR

Dans son rapport de 2012 sur le crédit d'impôt recherche ^{290 ( * )} , notre ancien collègue sénateur Michel Berson relevait déjà que le crédit d'impôt collection constituait avant tout une aide d'État à la filière textile , et non une aide à la recherche et préconisait même sa suppression.

En effet, force est de constater que d'autres secteurs en difficulté ne bénéficient pas d'un soutien équivalent , ce qui peut légitimement conduire à s'interroger sur le maintien de ce dispositif.

Ce dernier serait par ailleurs relativement inefficace selon les travaux de l'Inspection générale des Finances ^{291 ( * )} , dans la mesure où il bénéficierait essentiellement aux donneurs d'ordre d'une industrie déjà très délocalisée.

Enfin, pour la Cour des comptes ^{292 ( * )} , la gestion de cette composante du CIR introduirait une complexité supplémentaire dans la déclaration et le calcul de la créance, du fait de la réglementation de minimis .

En tout état de cause, une éventuelle suppression de ce crédit d'impôt spécifique n'empêchera pas les entreprises industrielles du secteur textile réalisant des opérations de R&D au sens du CIR de bénéficier de ce dernier dans les conditions de droit commun.

Le bornage dans le temps de ce crédit d'impôt parait donc pertinent.

b) Le crédit d'impôt innovation

(1) Un coût et un nombre de bénéficiaires en hausse et constamment sous évalués depuis 2014

Depuis sa création, le coût du dispositif n'a cessé de croître, passant de 68 millions d'euros en 2014 (au titre des dépenses réalisées en 2013) à une dépense fiscale estimée à 200 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2020 , soit une hausse de 70 % en 7 ans.

En parallèle, le nombre de bénéficiaires a également augmenté, passant de 4 931 en 2014 à 6 480 en 2016 (dernières données disponibles), soit une augmentation de plus de 31 % en deux ans.

Évolution du coût et du nombre de bénéficiaires du CII

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire et des enquêtes du Mesri « Le crédit d'impôt recherche en 2014 ».

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, près de 86 % des bénéficiaires du CII seraient des entreprises de moins de 50 salariés , et 45 % de moins de 10 salariés. Les services en seraient les premiers bénéficiaires, avec un peu plus des deux tiers (72,5 %) du montant total du CII contre 26,5 % pour l'industrie.

Par ailleurs, plus de la moitié des bénéficiaires (3 481) auraient déclaré exclusivement des dépenses au titre du CII , sans déclarer de dépenses au titre du CIR. La dépense moyenne déclarée par entreprise s'établirait à 138 021 euros, et la créance moyenne par entreprise s'élèverait à 28 550 euros .

Ce crédit d'impôt ne semble cependant pas stabilisé à ce jour , dans la mesure où il a été constamment sous-évalué depuis sa création , témoignant de difficultés à appréhender correctement le nombre de bénéficiaires éligibles, ainsi que le montant moyen de la dépense fiscale associée.

Ainsi, la créance pour 2016 a finalement atteint 185 millions d'euros, alors qu'elle se limitait à 173 millions d'euros dans l'évaluation des voies et moyens annexée au PLF 2018. De la même manière, la créance a été revue à la hausse pour l'année 2019, passant de 166 millions d'euros dans le PLF 2019 à 190 millions d'euros dans le PLF 2020.

Estimation de la créance fiscale associée au CII entre 2014 et 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir de l'évaluation des voies et moyens pour les années 2014 à 2020

(2) Un dispositif en cours d'évaluation

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, une évaluation du dispositif est actuellement menée conjointement par la direction générale des entreprises, la direction générale du Trésor et l'Insee ; les résultats devraient être publiés au cours de l'année 2020.

Dès lors, l'intérêt du bornage dans le temps de cette dépense fiscale ne semble pas démontré ; en effet, en fonction des résultats de l'évaluation en cours, une décision pourra être prise concernant le maintien ou la suppression de ce dispositif dès le projet de loi de finances pour 2021 , soit deux ans avant la date prévue dans le présent article.

En conséquence, l'amendement FINC.44 de la commission des finances supprime le bornage au 31 décembre 2022 du crédit d'impôt innovation.

G. LE CRÉDIT D'IMPÔT FAMILLE (II, 10° ET IV)

1. Le droit existant

Depuis 2003, l'article 244 quater F du code général des impôts permet aux entreprises imposées d'après leur bénéfice réel de bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses qu'elles engagent pour l'accompagnement familial de leurs salariés .

Trois types de dépenses sont éligibles au crédit d'impôt, avec un soutien dégressif :

- 50 % pour les dépenses ayant pour objet d'assurer l'accueil des enfants de moins de trois ans des salariés, par la création et le fonctionnement de crèches ou de haltes garderies ou par des versements au profit d'organismes publics ou privés exploitant de tels établissements (1 du I de l'article 244 quater F du code général des impôts) ;

- 25 % pour les dépenses engagées par l'entreprise ou le comité d'entreprise au titre de l'aide financière aux services à la personne prévue aux articles L. 7233-4 et L. 7233-5 du code du travail - à savoir le versement d'une aide directe ou la remise de chèques emploi-service universels préfinancés (2 du I de l'article 244 quater F du code général des impôts) ;

- 10 % pour les dépenses de formation engagées en faveur des salariés bénéficiant d'un congé parental d'éducation ou de nouveaux salariés recrutés à la suite d'une démission ou d'un licenciement pendant un congé parental d'éducation, sous réserve que la formation débute dans les trois mois suivant l'embauche et dans les six mois suivant le terme du congé, pour les rémunérations versées par l'entreprise à ses salariés bénéficiant d'un congé maternité, d'un congé paternité et d'accueil de l'enfant, d'un congé d'adoption, d'un congé parental d'éducation, ou d'un congé pour enfant malade, ainsi que pour les dépenses visant à indemniser les salariés de l'entreprise ayant dû engager des frais exceptionnels de garde d'enfants à la suite d'une obligation professionnelle imprévisible survenant en dehors des horaires habituels de travail (3 du I de l'article 244 quater F du code général des impôts).

Le montant du crédit d'impôt est plafonné à 500 000 euros par an et par entreprise. Une fois déterminé, il est imputé sur l'impôt dû par l'employeur au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles ont été engagées, l'excédent éventuel faisant l'objet d'un remboursement.

Un double encadrement est prévu :

- d'une part, les subventions publiques perçues à raison des dépenses éligibles sont déduites de ces dernières ;

- d'autre part, les dépenses engagées par une entreprise n'ayant pas de salarié ou dont seul le personnel non salarié a recours au service de crèche ne sont pas prises en compte.

D'après le tome II du rapport « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, le coût du crédit d'impôt devrait s'élever à 115 millions d'euros en 2019, pour près de 11 000 entreprises bénéficiaires, chiffres en progression régulière depuis plusieurs années - + 22 % pour le coût et + 28 % pour le nombre de bénéficiaires par rapport à 2016.

2. Le dispositif proposé

Le 10 du II du présent article complète l'article 244 quater F du code général des impôts afin de fixer un terme à l'application du crédit d'impôt famille. Il est ainsi proposé que l'exonération prévue s'applique aux dépenses exposées jusqu'au 31 décembre 2021 .

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé le dispositif initialement proposé, en substituant au bornage dans le temps du crédit d'impôt famille la remise d'un rapport d'évaluation. Au terme du nouveau IV du présent article, le rapport doit présenter la pertinence d'un bornage dans ce crédit d'impôt et le cas échéant la durée recommandée, l'incidence économique du crédit d'impôt, l'évolution de son coût et du nombre de ses bénéficiaires ainsi que les perspectives d'évolution permettant d'en renforcer l'efficience.

Ces modifications résultent de l'adoption d'un amendement présenté par la députée Valérie Petit du groupe La République en Marche, ayant fait l'objet de deux sous-amendements du Gouvernement, l'un précisant l'objet du rapport et l'autre de nature rédactionnelle. La commission des finances de l'Assemblée nationale a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement ainsi sous-amendé.

4. La position de votre commission

Les dispositions initiales ont suscité des réactions nourries de la part des entreprises du secteur de la petite enfance. Selon celles-ci, la limitation dans le temps du crédit d'impôt famille est susceptible d'affecter les projets d'investissements dans les structures d'accueil des jeunes enfants. Ces projets s'inscrivent assurément dans une perspective de moyen terme, que le bornage préalable à une évaluation pourrait affecter.

Le compromis adopté par l'Assemblée nationale prévient cet écueil et participe d'un certain équilibre . Le rapport désormais prévu devrait assurer l'évaluation d'une dépense fiscale dont le coût augmente régulièrement depuis plusieurs années.

H. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR FORMATION DES DIRIGEANTS (II. 11°)

1. Le droit existant

Depuis 2005, l'article 244 quater M du code général des impôts permet aux entreprises relevant d'un régime réel d'imposition sur les bénéfices de bénéficier d'un crédit d'impôt au titre des dépenses de formation du dirigeant . Il est égal au nombre d'heures passées en formation multiplié par le taux horaire du Smic ^{293 ( * )} , dans la limite d'un plafond de 40 heures de formation par année civile et par entreprise . Il est imputé sur l'impôt dû au titre de l'année au cours de laquelle les heures de formation ont été suivies, l'excédent éventuel étant restitué à l'entreprise.

Le chef d'entreprise s'entend des exploitants individuels, des gérants, des présidents, des administrateurs, des directeurs généraux et des membres du directoire.

D'après le tome II du rapport « Voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances, le coût de ce dispositif devrait s'élever à 52 millions d'euros en 2019, pour plus de 215 000 entreprises bénéficiaires, chiffres stables depuis plusieurs années.

2. Le dispositif proposé

Le 11 du II du présent article prévoit de limiter dans le temps l'application du crédit d'impôt pour la formation du chef d'entreprise : il serait réservé aux heures de formation effectuées jusqu'au 31 décembre 2022.

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification .

3. La position de votre commission

Le crédit d'impôt pour la formation du chef d'entreprise présente les caractéristiques d'un dispositif parvenu à maturité , puisque tant son coût que le nombre d'entreprises bénéficiaires sont stables depuis plusieurs années. Pour autant, aucune évaluation du dispositif n'est disponible, le « rapport Guillaume » ^{294 ( * )} de 2011 ne l'ayant pas évalué.

Le bornage dans le temps appliqué est cohérent avec la démarche initiée par l'article 20 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ^{295 ( * )} s'agissant des nouvelles dépenses fiscales. Il correspond de surcroît au terme du règlement général d'exemption par catégorie ^{296 ( * )} autorisant certaines aides publiques à destination des entreprises. Il n'exclut pas une éventuelle prolongation une fois le nouveau règlement adopté et entré en vigueur sur la base des évolutions observées entretemps.

I. L'EXONÉRATION DE TVA POUR MISE EN VALEUR AGRICOLE DES TERRES INCULTES EN OUTRE-MER (II-12° ET 13°)

1. Le droit existant

Le code rural et de la pêche maritime prévoit un dispositif de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées.

Pour la mise en oeuvre de ce dispositif, son article L. 181-19 donne la possibilité au juge de désigner un mandataire chargé de représenter, dans la procédure tendant à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées, le propriétaire ou les indivisaires dont l'enquête n'a pas permis de déterminer l'adresse ou l'identité de l'un d'entre eux . L'article L. 181-20 du code rural et de la pêche maritime prévoit également la possibilité pour le propriétaire de renoncer expressément à la mise en valeur du terrain. L'article L. 181-23 du même code prévoit quant à lui une possibilité d'expropriation pour cause d'utilité publique dans le cadre de cette procédure.

Le 3° du 1 de l'article 295 du code général des impôts, introduit en 1961 ^{297 ( * )} , pose le principe d'une exonération de TVA pour les opérations de vente résultant de l'application de ce dispositif de mise en valeur des terres incultes en Guadeloupe, en Martinique, à la Réunion ou en Guyane, en application de la procédure décrite ci-dessus . Cette exonération s'applique ainsi aux ventes réalisées soit par le propriétaire mis en demeure, soit par l'État à la suite de l'expropriation.

L'article 181-23 du code rural et de la pêche maritime prévoit également que, à la suite d'une expropriation mise en oeuvre dans le cadre de ce dispositif, la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) peut demander à bénéficier de l'autorisation d'exploiter et à devenir titulaire du bail pour une durée maximale de cinq ans.

À cet égard, le 4° de l'article 295 du code général des impôts, introduit par la loi de finances rectificative pour 1962 ^{298 ( * )} précisait initialement que l'exonération de TVA s'appliquait également aux « sociétés, institutions et organismes visés au deuxième alinéa de l'article 58-18 du code rural (sociétés d'État prévues à l'article 2 de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946, institutions de crédit agricole et sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural), ainsi qu'aux sociétés d'intérêt collectif agricole ayant fait l'objet d'un agrément préalable » qui pouvaient se substituer à l'État. Il a également précisé que pour les acquisitions, le bénéfice de l'exonération est subordonné à l'engagement dans l'acte, ou au pied de l'acte, par ces sociétés de procéder dans un délai de cinq ans au morcellement des terres en vue de leur cession à de petits exploitants agricoles. L'article 16 de la loi n° 69 du 26 décembre 1969 ^{299 ( * )} a abrogé le 4° de l'article 295 du code général des impôts, tout en maintenant son application aux opérations réalisées par les sociétés, institutions et organismes qui ont bénéficié de l'agrément avant la publication de cette loi (SAFER et sociétés d'intérêt collectif agricole).

2. Le dispositif proposé

Le présent article abroge l'exonération de TVA pour les ventes de terres incultes ayant fait l'objet d'une mise en valeur agricole dans les départements et régions d'outre-mer . Il abroge également l'exonération spécifique au bénéfice des SAFER et des sociétés d'intérêt collectif agricole pour les opérations effectuées avant le 28 décembre 1969.

*

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification.

3. La position de votre commission

Cette exonération de TVA semble peu ou pas utilisée . Elle n'est pas bornée dans le temps et ne sont connus ni le nombre de bénéficiaires, ni son coût budgétaire.

En outre, aux termes des a et b du 1° de l'article 296 du code général des impôts, les taux de TVA applicables dans les collectivités de Guadeloupe, de Martinique et de La Réunion sont de 2,1 % (taux réduit) et de 8,5 % (taux normal). Par ailleurs, bien que le dispositif dont la suppression est proposée y soit théoriquement applicable, la TVA n'existe pas en Guyane. En conséquence, l'impact économique de la suppression de cet avantage fiscal devrait être limité.

Son coût et le nombre de bénéficiaires n'étant pas connu, ce dispositif ne peut être évalué. En l'absence de données prouvant l'utilité de cette dépense fiscale, votre rapporteur général propose de ne pas s'opposer à sa suppression.

J. L'ENREGISTREMENT GRATIS DES ACTES DE CONSTITUTION ET DE DISSOLUTION DES SOCIÉTÉS DE BAINS-DOUCHES ET DES SOCIÉTÉS COOPÉRATIVES ARTISANALES, AINSI QUE DES ACTES INTÉRESSANT LES SOCIÉTÉS MUTUELLES ET LES SOCIÉTÉS DE SECOURS DES OUVRIERS ET EMPLOYÉS DE MINES (II-14°, 15°, 16°, 17° ET 18°)

1. Le droit existant

L'enregistrement gratis des constitutions et dissolutions de sociétés de bains-douches et organismes de jardins familiaux, de sociétés coopératives artisanales et de sociétés mutualistes est une dépense fiscale chiffrée « epsilon » dans les lois de finances depuis 2013 . Cette dépense fiscale est en effet réputée représenter un coût inférieur à 500 000 euros, dont le montant exact n'est pas estimé. La loi de finances pour 2013 avait toutefois estimé le coût de ce dispositif à un million d'euros .

a) L'enregistrement gratis des actes intéressant les sociétés mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés de mines

Les exonérations de droits d'enregistrement des actes de constitution et de dissolution concernant les sociétés mutualistes, ainsi que les sociétés de secours des ouvriers et des employés de mines, codifiées respectivement aux articles 1087 et 1080 du code général des impôts, sont issues des articles 72 et 79 de l'ordonnance n° 45-2456 du 19 octobre 1945.

L'article 1087 dispose ainsi que « tous les actes intéressant les mutuelles définies par l'article L. 111-1 du code de la mutualité sont exonérés, sous réserve de l'article 1020, des droits d'enregistrement. » Cette disposition n'est pas applicable aux transmissions de propriété, d'usufruit ou de jouissance de biens meubles et immeubles. L'article 1080 inclut les sociétés de secours des ouvriers et employés des mines dans le champ d'application de ce dispositif.

En application de l'article 1020 du code précité, lorsqu'elles entrent dans les prévisions des 1° à 4° de l'article 677 de ce même code, les dispositions sujettes à publicité foncière des actes intéressant les mutuelles demeurent assujetties à une taxe de publicité foncière ou à un droit d'enregistrement de 0,70 % . Dans le cas contraire, et sauf exonération, ces dispositions sont soumises à une imposition fixe de vingt-cinq euros.

b) L'enregistrement gratis des actes de constitution et de dissolution des sociétés de bains-douches et des sociétés coopératives artisanales

Le dispositif concernant les sociétés de bains-douches et les sociétés coopératives artisanales, codifié au II de l'article 1052 du code général des impôts, a été instauré par les articles 69 et 70 de la loi du 5 décembre 1922 portant codification des lois sur les habitations à bon marché et la petite propriété. Il a été élargi aux sociétés de jardins familiaux par la loi n° 52-395 du 26 juillet 1952 portant codification de la législation des jardins familiaux.

Le II de l'article 1052 du code précité dispose ainsi que les actes nécessaires à la constitution et à la dissolution des sociétés de bains-douches, des organismes de jardins familiaux et des sociétés coopératives artisanales et leurs groupements sont soumis gratuitement à la publicité foncière ou à l'enregistrement , s'ils ne portent pas transmission de biens meubles ou immeubles entre les associés ou autres personnes.

2. Le dispositif proposé

Le présent article prévoit de supprimer l'enregistrement gratis des constitutions et dissolutions de sociétés de bains-douches et organismes de jardins familiaux, de sociétés coopératives artisanales et de sociétés mutualistes .

a) L'enregistrement gratis des actes intéressant les sociétés mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés de mines

Le 18° du II du présent article propose l'abrogation de l'article 1087 du code général des impôts, c'est-à-dire la suppression de l'exonération de droits d'enregistrement dont bénéficient les actes intéressant les mutuelles depuis 1945 . Le 17° du II prévoit, quant à lui, l'abrogation de l'article 1080 du code général des impôts , qui étendait le champ de l'exonération de l'article 1087 aux actes intéressant les sociétés de secours des ouvriers et employés des mines. Ces derniers seraient ainsi à nouveau assujettis aux droits d'enregistrement.

Le 14° et le 15° du II du présent article procèdent aux mesures de coordination nécessaires . En premier lieu, le 14° supprime la référence à l'article 1087 dans l'article 995 du même code. Ce dernier article, qui fixe les règles en matière de régimes spéciaux et d'exonérations de taxes sur les conventions d'assurance, prévoit en effet une exonération de ladite taxe pour « les assurances bénéficiant, en vertu de dispositions exceptionnelles autres que celles de l'article 1087, de l'exonération de droits d'enregistrement ». La présente disposition vise à supprimer la référence à l'article 1087 du code général des impôts, devenue sans objet en cas d'abrogation de ce dernier. Enfin, le 15° prévoit la suppression de la référence à l'article 1087 dans l'article 1020 du même code. Cette disposition supprime les modalités spécifiques de soumission à la publicité foncière desquelles relevaient les actes visés à l'article 1087.

b) L'enregistrement gratis des actes de constitution et de dissolution des sociétés de bains-douches et des sociétés coopératives artisanales

Le 16° du II du présent article prévoit l'abrogation du II de l'article 1052 du code général des impôts. Cette disposition supprime le caractère gratis de l'enregistrement des actes de constitution et de dissolution des sociétés de bains-douches, des organismes de jardins familiaux ainsi que des sociétés coopératives artisanales et de leurs groupements . La présente disposition propose donc le retour à la norme fiscale de référence pour ces actes.

3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté aucun amendement sur ces dispositions.

4. La position de votre commission

Les systèmes d'information de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne permettent pas de connaître la volumétrie des recours à l'enregistrement gratis des constitutions et dissolutions de sociétés de bains-douches, des organismes de jardins familiaux et de sociétés coopératives artisanales et de sociétés mutualistes.

Il peut toutefois être souligné que la pertinence de cette dépense fiscale a été limitée par les dispositions de l'article 26 de loi de finances pour 2019 modifiant notamment les dispositions des articles 809, 810 et 811 du code général des impôts, qui prévoit que certains actes relatifs à la vie des sociétés qui donnaient précédemment lieu à la perception d'un droit fixe de 375 euros ou de 500 euros sont désormais enregistrés gratuitement . C'est notamment le cas des actes constatant des apports, des prorogations pures et simples de sociétés ou encore des actes de dissolution de sociétés qui ne portent aucune transmission de biens meubles ou immeubles entre les associés ou autres personnes.

IV. LES DISPOSITIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE RAPPORT D'ÉVALUATION SUR LES CRÉDITS D'IMPÔTS GÉRÉS PAR LE CENTRE NATIONAL DU CINÉMA ET DE L'IMAGE ANIMÉE (I A NOUVEAU)

1. Le droit existant

Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) assure la gestion de quatre crédits d'impôts destinés à appuyer son activité de soutien à l'industrie du cinéma et du jeu vidéo.

Mis en place depuis le 1 ^er janvier 2004 et inscrit aux articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts, le crédit d'impôt « cinéma »(CIC ) prévoit une déduction fiscale représentant 20 à 30 % du montant total des dépenses éligibles, dans la limite de 30 millions d'euros par films. 170 films (161 en 2017) ont été éligibles à ce dispositif en 2018, la dépense fiscale étant évaluée à 121 millions d'euros en 2019.

Le crédit d'impôt « audiovisuel »(CIA) , entré en vigueur le 1 ^er janvier 2005 et également inscrit aux articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts, prévoit un crédit d'impôt équivalent à 25 % du montant total des dépenses éligibles pour les oeuvres de fiction et d'animation et à 20 % pour les oeuvres documentaires. 627 oeuvres ont bénéficié de ce dispositif en 2018 (584 en 2017), la dépense fiscale étant estimée à 139 millions d'euros en 2019.

Inscrit aux articles 220 X et 220 quaterdecies du code général des impôts, le crédit d'impôt « international » (C2I) est dédié, depuis le 1 ^er janvier 2009, aux oeuvres étrangères tournées en France. Il prévoit une déduction fiscale de l'ordre de 30 % des dépenses éligibles. Initialement appelé à s'éteindre fin 2016, le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2022 après accord de la Commission européenne. La dépense fiscale est estimée à 56 millions d'euros en 2019.

Créé en 2009 et inscrit aux articles 220 Z bis et 220 terdecies du code général des impôts, le crédit d'impôt « jeux vidéo », vise les dépenses afférentes à la création de ce type de programme. Le crédit d'impôt est égal à 30 % des dépenses éligibles, dans la limite de 6 millions d'euros par exercice et par entreprise. Le montant de la dépense fiscale est évalué à 42 millions d'euros en 2019, 40 dossiers ayant été instruits en 2017 (contre 34 l'année précédente).

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et de notre collègue Mme Marie-Ange Magne (La République en marche), l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable du Gouvernement, un amendement prévoyant l'obligation pour le CNC de présenter un rapport au Gouvernement et au Parlement sur l'évolution de cette dépense fiscale.

3. La position de votre commission

La dépense fiscale prévue au titre de ces quatre crédits d'impôt devrait atteindre 350 millions d'euros, soit une baisse de 8 millions d'euros. Les crédits d'impôts « audiovisuel » et « international » tempèreraient cette diminution en progressant de 10 millions d'euros entre 2019 et 2020.

Dépense fiscale en faveur du cinéma 2017-2020

(en millions d'euros)

	2017	2018	Prévision 2019	Prévision 2020
Crédit d'impôt « cinéma »	121	142,5	121	115
Crédit d'impôt « audiovisuel »	125,9	131	139	140
Crédit d'impôt « international »	13	24	42	51
Crédit d'impôt « jeux vidéo »	13	24	42	51
Total	301,1	364,5	358	350

Source : commission des finances, d'après le document stratégique de performance du CNC 2018-2020

Or, ces chiffres sont disponibles dans le document stratégique de performance du CNC et dans le rapport annuel d'activité du CNC transmis chaque année au Parlement. Ces documents précisent les apports de ces dispositifs fiscaux et leur incidence sur l'industrie cinématographique.

Dans ces conditions, la transmission d'un nouveau rapport au Parlement apparaît superfétatoire. Votre rapporteur général propose donc de supprimer la création de ce nouveau rapport annuel dans le code du cinéma et de l'image animée. Un amendement FINC.40 est adopté en ce sens.

B. L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LE REVENU DES GAINS NETS RÉALISÉS LORS DES CESSIONS À TITRE ONÉREUX DE TITRES DE SOCIÉTÉS DE CAPITAL-RISQUE (II. 1° BIS)

1. Le droit existant

Les sociétés de capital-risque (SCR) sont définies par l'article 1-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Elles doivent avoir pour objet social la gestion d'un portefeuille de valeurs mobilières, avoir leur siège social en France, être constituées sous la forme de sociétés par actions et respecter un quota d'investissement de 50 % en titres non cotés.

Une SCR qui fonctionne conformément à son statut juridique est, sous certaines réserves ^{300 ( * )} , totalement exonérée d'impôt sur les sociétés , en application du 3° septies de l'article 208 du code général des impôts.

Le coût de cette exonération, qui bénéficie à 50 entreprises , est estimé à 180 millions d'euros pour 2019 dans le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances.

Au niveau de l'investisseur, le 1 bis du III de l'article 150-0 A du code général des impôts prévoit par ailleurs une exonération d'impôt sur le revenu des gains nets réalisés lors des cessions à titre onéreux de titres de SCR , sous réserve du respect de trois principales conditions :

- le redevable conserve ses actions pendant cinq ans au moins ;

- les sommes distribuées durant cette période sont réinvesties dans la SCR ;

- le redevable, son conjoint et leurs ascendants et descendants ne détiennent pas ensemble, directement ou indirectement, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l'actif de la SCR.

Le coût de cette exonération d'impôt sur le revenu n'est pas chiffré dans les documents budgétaires.

En application du 2 du II de l'article 163 quinquies C du même code, l'investisseur bénéficie également d'une exonération d'impôt sur le revenu au titre des distributions prélevées sur les bénéfices réalisés par la SCR , sous réserve du respect des mêmes conditions.

Le coût de cette exonération d'impôt sur le revenu et de l'exonération analogue applicable aux revenus des parts de fonds communs de placement à risques (FCPR) est estimé à 7 millions d'euros en 2019 dans le tome II de l'annexe Évaluation des voies et moyens du présent projet de loi de finances.

En effet, les SCR bénéficient d'un traitement fiscal identique à celui des fonds de capital investissement dits « fiscaux » , à savoir les FCPR, les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) et les fonds d'investissement de proximité (FIP).

Le législateur a veillé à ne pas créer de biais fiscal entre les deux catégories de véhicules d'investissement , qui ont le même objet mais diffèrent par leur nature juridique - les SCR ayant la personnalité morale, contrairement aux fonds commun de placement ^{301 ( * )} .

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général Joël Giraud et de la députée Olivia Grégoire, avec l'avis favorable du Gouvernement, le 1° bis du II du présent article vise à borner dans le temps l'exonération d'impôt sur le revenu des gains nets réalisés lors des cessions à titre onéreux de titres de sociétés de capital-risque , en prévoyant sa mise en extinction au 31 décembre 2022.

Au stade de la commission, cet amendement a été justifié par notre collègue Olivia Grégoire par le fait que l'exonération serait « loin d'être déterminante dans les décisions de placements » et pourrait « paraître superfétatoire, compte tenu de ce que nous avons réalisé en matière de réforme de la fiscalité du capital ». Le bornage dans le temps viserait ainsi à « encourager une évaluation et, éventuellement, une suppression à moyen terme » ^{302 ( * )} .

3. La position de votre commission

Si l'absence d'évaluation de cette « niche fiscale » est regrettable, elle doit être relativisée par l'existence d'un chiffrage de l'exonération au titre de l'impôt sur les sociétés - qui permet notamment de connaitre le nombre de sociétés bénéficiaires (50) - et de l'exonération d'impôt sur le revenu des dividendes distribués.

Sur le fond, le dispositif proposé pose deux difficultés majeures .

D'une part, il ne cible pas l'exonération des dividendes distribués par les SCR .

Les plus-values et les dividendes risqueraient donc d'être traités différemment.

D'autre part, il ne cible pas les exonérations analogues dont bénéficient les fonds fiscaux , alors que le législateur a toujours veillé à assurer la neutralité fiscale entre ces deux catégories de véhicules d'investissement, qui ont le même objet.

Cela se justifie d'autant moins que l'exonération des plus-values réalisées lors de la cession de parts de fonds commun de placement à risque (FCPR) n'est pas non plus chiffrée dans les documents budgétaires. Les SCR seraient donc pénalisées par rapport aux FCPR, sans véritable raison.

Pour l'ensemble de ces raisons, il paraît préférable de supprimer cet aménagement . Un amendement FINC.41 est adopté en ce sens.

C. L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LE REVENU DES DIVIDENDES PERÇUS PAR L'ASSOCIÉ UNIQUE D'UNE SOCIÉTÉ UNIPERSONNELLE D'INVESTISSEMENT À RISQUE (II - 3° BIS)

1. Le droit existant

Les articles 208 D et 163 quinquies C bis du code général des impôts (CGI) définissent les sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR) ainsi que le régime fiscal qui leur est appliqué.

Créées par l'article 91 de la loi de finances pour 2004 ^{303 ( * )} , les SUIR constituent un véhicule d'investissement pour les investisseurs dits « providentiels » qui consentent à financer la création de jeunes entreprises. Historiquement, la création des SUIR fait suite au plan d'aide aux entreprises innovantes, rebaptisé ensuite « plan innovation », présenté en décembre 2002 par Nicole Fontaine, alors ministre déléguée à l'industrie.

L'ambition des SUIR était d'institutionnaliser la démarche de l'investisseur en lui attribuant une personnalité morale. Ainsi, les revenus mobiliers associés à ses investissements dans des jeunes entreprises peuvent être distingués au sein de son patrimoine, et donc faire l'objet d'un traitement fiscal particulier.

Concrètement, les SUIR sont des sociétés par actions simplifiées unipersonnelles constituées par un seul actionnaire, qui est une personne physique, et ayant pour objet exclusif la souscription en numéraire au capital de sociétés remplissant certaines conditions , telles que :

- avoir leur siège social dans un État de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ;

- exister depuis moins de cinq ans ;

- exercer une activité industrielle, commerciale ou artisanale au sens de l'article 34 du code général des impôts ;

- être imposées à l'impôt sur les sociétés ;

- être détenues majoritairement par des personnes physiques directement ou par des personnes morales elles-mêmes détenues majoritairement par des personnes physiques ;

- ne pas être cotées.

Les SUIR doivent détenir au plus 30 % du capital des sociétés dans lesquelles elles investissent, et aucune fonction de direction ne peut être assurée par l'associé unique ou un membre de sa famille. Ce seuil de détention a été relevé de 20 % à 30 % par la loi de finances pour 2006 ^{304 ( * )} , en vue de faciliter le développement des SUIR.

Aux termes de l'article 208 D du CGI, les SUIR correspondant aux critères ci-dessus sont exonérées d'impôt sur les sociétés jusqu'au terme du dixième exercice suivant celui de leur création.

Aux termes de l'article 163 quinquies C bis du CGI, les dividendes distribués par les SUIR sont exonérées d'impôt sur le revenu, dès lors qu'ils ont également été exonérés d'impôt sur les sociétés.

Par conséquent, deux dépenses fiscales sont associées au SUIR ^{305 ( * )} .

Ce régime fiscal généreux avait vocation à favoriser l'éclosion d'un écosystème de « business angels » en France au début des années 2000 .

Toutefois, quatre ans après sa création, le législateur a constaté que le régime des SUIR n'avait pas réussi à convaincre les investisseurs. Par conséquent, la loi de modernisation de l'économie de 2008 ^{306 ( * )} a modifié l'article 208 D du code général des impôts afin de limiter le bénéfice de l'exonération de l'impôt sur les sociétés aux SUIR créées avant le 1 ^er juillet 2008. À la date de l'examen du projet de loi de modernisation de l'économie, seules une quinzaine de SUIR avaient été créées .

Par conséquent, le coût de l'exonération d'impôt sur les sociétés sur les dividendes distribués par les SUIR n'est plus évalué à compter du projet de loi de finances pour 2020. S'agissant de l'exonération d'impôt sur le revenu sur les dividendes perçus par l'actionnaire unique des SUIR, le coût est estimé à moins de 500 000 euros par an ^{307 ( * )} .

Ces deux dépenses fiscales sont donc en extinction .

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de nos collègues députés Olivia Grégoire, Xavier Roseren et Joël Giraud, rapporteur général, et en dépit d'une demande de retrait du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques visant à abroger l'article 163 quinquies C bis relatif à l'exonération d'impôt sur le revenu des dividendes perçues par l'associé unique d'une SUIR .

3. La position de votre commission

Votre rapporteur général constate qu'il y a plus de dix ans maintenant, le législateur avait déjà estimé que les SUIR n'avaient pas réussi à remplir leurs objectifs. Par conséquent, en dépit de leur capacité théorique de soutien à la création de jeunes entreprises, le fait que les SUIR ne constituent pas un outil pertinent ne peut être contesté aujourd'hui .

Toutefois, la suppression de ces dispositions soulève des difficultés .

En effet, votre rapporteur général rappelle qu'elles sont similaires à celles introduites par l'Assemblée nationale à l'article 51 quinquies lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, à l'exception qu'elles ne modifient pas l'article du CGI relatif à l'exonération d'impôt sur les sociétés des dividendes versés par les SUIR.

L'an passé, ces dispositions avaient été supprimées par le Sénat, à l'initiative du Gouvernement, au motif que les SUIR, en dépit du fait qu'elles étaient en voie d'extinction depuis le 1 ^er juillet 2018, pouvaient encore avoir des dividendes à distribuer. Par conséquent, le Gouvernement avait estimé qu'il était légitime que les associés uniques des SUIR puissent bénéficier de l'exonération prévue depuis l'instauration du régime.

Si votre rapporteur général déplore le manque d'informations relatives au nombre de bénéficiaires et au coût de cette exonération, il souligne que l'argument avancé l'an passé reste valable .

Votre rapporteur général vous propose la suppression du 3° bis du II du présent article. Votre commission a adopté un amendent FINC.43 en ce sens.

D. L'EXONÉRATION DES PLUS-VALUES DE CESSION DE BATEAUX AFFECTÉS AU TRANSPORT FLUVIAL DE MARCHANDISES (II-8° BIS)

1. Le droit existant

L'article 238 sexdecies du code général des impôts prévoit que sont exonérées les plus-values réalisées lors de la cession de bateaux de la navigation intérieure affectés au transport de marchandises, en cours d'exploitation par une entreprise de transport fluvial ou par une entreprise dont l'activité est de louer de tels bateaux.

Pour bénéficier de l'exonération, l'entreprise doit avoir acquis, au cours du dernier exercice, ou avoir pris l'engagement d'acquérir dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la cession, pour les besoins de son exploitation, un ou des bateaux de navigation intérieure, neufs ou d'occasion, affectés au transport de marchandises à un prix au moins égal au prix de cession.

Le bateau cédé doit, à la date de la cession, faire l'objet d'un titre de navigation en cours de validité.

Le bateau acquis en remploi doit satisfaire à l'une des conditions suivantes :

1° Sa construction est achevée depuis vingt ans au plus et il doit avoir été construit à une date plus récente que le bateau cédé ;

2° Il répond à des conditions de capacité supplémentaire.

Le montant total de l'exonération accordée ne peut excéder 100 000 euros par cession.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances et nos collègues députés Lise Magnier (Marne, La République en Marche) et Patricia Lemoine (Seine-et Marne, La République en Marche), avec l'avis favorable du Gouvernement, proposant d'abroger l'article 238 sexdecies du code général des impôts relatif au dispositif d'exonération des plus-values résultant de la vente de navires de transport fluvial.

Cette abrogation est désormais prévue par le 8° du I du présent article 7.

3. La position de votre commission

Les auteurs de l'amendement dont est issu le 8° du I de l'article 7 ont souhaité supprimer la niche fiscale relative aux exonérations de plus-values des navires de navigation fluviale par souci de simplification, son coût étant extrêmement réduit et le nombre de ses bénéficiaires inconnus.

Il est proposé d'adopter cet alinéa sans modification.

E. LE BORNAGE DE LA DÉDUCTION FISCALE DU PRIX D'ACQUISITION DES oeUVRES ORIGINALES D'ARTISTES VIVANTS (II. 8° TER)

1. Le droit existant

L'article 238 bis AB du code général des impôts permet aux entreprises ayant acheté des oeuvres originales d'artistes vivants ou des instruments de musique de déduire du résultat de l'exercice d'acquisition et des quatre années suivantes, par fraction égales, une somme égale au prix d'acquisition. Ces oeuvres ou instruments doivent être inscrits à un compte d'actif immobilisé.

Afin de bénéficier de l'exonération, l'entreprise concernée doit exposer dans un lieu accessible au public ou aux salariés, à l'exception de leurs bureaux, le bien qu'elle a acquis pour la période correspondant à l'exercice d'acquisition et aux quatre années suivantes. S'agissant de l'instrument de musique, l'entreprise doit s'engager à prêter ces instruments à titre gratuit aux artistes-interprètes qui en font la demande.

Le prix d'acquisition retenu pour le calcul de la déduction fiscale ne peut excéder le plafond prévu par l'article 238 bis du code général des impôts concernant le mécénat d'entreprise, soit 10 000 euros ou 0,5 % du chiffres d'affaires si ce dernier montant est plus élevé. Ces deux limites doivent cependant être minorées des versements déjà effectués au titre du mécénat d'entreprise.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Un amendement présenté par le rapporteur général, au nom de la commission des finances et Mme Olivia Grégoire, au nom du groupe La République en marche, prévoit le bornage du dispositif au 31 décembre 2022.

L'Assemblée nationale a adopté cet amendement établissant le bornage lors de l'examen de l'article 7 en séance publique le 18 octobre dernier.

3. La position de votre commission

La dépense fiscale prévue à l'article 238 bis AB est assez mal renseignée. Si elle est estimée à 5 millions d'euros en 2018 et 2019 , le nombre de bénéficiaires n'est pas précisé.

L'Assemblée nationale estime que l'achat d'une oeuvre n'est pas, comme le mécénat, un mode de financement philanthropique d'une structure ou d'une association d'intérêt public. Il relève plutôt, selon elle, d'une appropriation d'une oeuvre par une entreprise. Les motivations de l'Assemblée nationale peuvent s'entendre s'agissant des oeuvres d'artistes vivants. L'exposition au sein d'une entreprise ne relève pas véritablement de la logique propre au mécénat, l'exposition au public étant effectivement restreinte.

Reste que le bornage concerne également l'achat d'instruments de musique, qui doivent être prêtés à titre gratuit à des artistes-interprètes. Une telle condition apparaît pourtant comme un gage d'exposition au public, ces instruments étant utilisés lors des concerts.

Si votre rapporteur général ne s'oppose pas au bornage, il souhaite qu'une évaluation complète du dispositif soit réalisée afin, notamment, de prendre en compte la spécificité des instruments de musique.

F. LE BORNAGE DANS LE TEMPS DE L'EXONÉRATION DE DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX SUR LES ACQUISITIONS DE DROITS SOCIAUX D'UNE ENTREPRISE PAR SES SALARIÉS (II 13° BIS)

1. Le droit existant

Aux termes de l'article 220 nonies du code général des impôts (CGI), les sociétés constituées exclusivement pour le rachat de tout ou partie du capital d'une société peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt .

Créé par la loi de 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié ^{308 ( * )} , ce dispositif vise à encourager la transmission d'entreprises et à faciliter le rachat de celles-ci par des salariés de l'entreprise.

Le bénéfice de ce crédit d'impôt est subordonné à trois conditions cumulatives :

- la société rachetée et la société nouvellement créée doivent être soumises au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés, et elles ne doivent pas faire partie du même groupe ;

- les droits de vote attachés aux actions ou aux parts de la société nouvelle sont détenus par une ou plusieurs personnes qui étaient salariés de la société rachetée depuis au moins dix-huit mois à la date du rachat ;

- l'opération de reprise a fait l'objet d'un accord avec le personnel dans le cadre d'un plan d'épargne d'entreprise qui prévoit l'affectation des sommes versées à un fonds dédié au rachat des titres de cette entreprise.

La loi de finances pour 2019 ^{309 ( * )} a assoupli les conditions d'éligibilité au crédit d'impôt pour le rachat des entreprises par leurs salariés . En effet, avant 2019, les droits de vote attachés aux actions ou parts de la nouvelle société devaient être détenus par au moins quinze salariés de la société rachetée, ou au moins 30 % d'entre eux si elle comptait moins de cinquante salariés. Ces assouplissement entreront en vigueur à une date fixée par décret, sous réserve de la confirmation par la Commission européenne que ces aménagements sont bien conformes au droit de l'Union européenne en matière d'aides d'État.

Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité borner dans le temps le bénéfice de cette dépense fiscale afin d'évaluer l'efficience des aménagements apportés par la loi de finances pour 2019. Il propose d'effectuer un bilan du dispositif, avant d'envisager toute prorogation ou nouvelle modification ^{310 ( * )} . Alors que le bornage était initialement prévu au 31 décembre 2021, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, à l'initiative de Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, et de notre collègue Christine Pirès-Beaune, visant à repousser au 31 décembre 2022 le terme de cette dépense fiscale .

Aux termes de l'article 732 bis du CGI , l'acquisition des droits sociaux par la société constituée en vue du rachat est exonérée de droits d'enregistrement.

Créée par la loi de 2008 de modernisation de l'économie ^{311 ( * )} , cette disposition vise à aligner le régime des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en cas de rachat d'une entreprise par ses salariés sur le régime des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) en cas de donation à un ou plusieurs salariés.

D'après le tome II des Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020, le coût de cette exonération est inférieur à 500 000 euros par an, mais n'est pas précisément chiffré.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

À l'initiative de nos collègues députés Olivia Grégoire et Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, et en dépit d'une demande de retrait du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à borner dans le temps l'exonération de droits d'enregistrement prévue à l'article 732 bis du CGI. Le bénéfice de cette exonération serait donc limité aux rachats d'entreprise effectués avant le 31 décembre 2022.

3. La position de votre commission

Votre rapporteur général constate que la portée du dispositif proposé est très limitée , dans la mesure où la loi de finances pour 2019 a déjà limité le bénéfice du crédit d'impôt pour le rachat des entreprises par leurs salariés aux rachats effectués avant le 31 décembre 2022. Par conséquent, l'exonération de droits d'enregistrement prévue à l'article 732 bis du CGI est également limitée aux rachats effectués avant le 31 décembre 2022 .

Outre le caractère superfétatoire du dispositif proposé, votre rapporteur général appelle à la plus grande vigilance concernant toute suppression de dépenses fiscales visant à faciliter la transmission des entreprises . Les assouplissements introduits par la loi de finances pour 2019 relatifs au crédit d'impôt pour le rachat des entreprises par leurs salariés apparaissent opportuns, et il convient de privilégier la stabilité de la norme pour donner de la visibilité aux salariés et repreneurs potentiels. Ces dispositions devraient faire l'objet d'une évaluation par le Gouvernement d'ici trois ans.

G. LE BORNAGE DANS LE TEMPS DE TAUX RÉDUITS DE CSPE POUR LES ÉLECTRO-INTENSIFS (II BIS)

1. Le droit existant

La contribution au service public de l'électricité (CSPE) est une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité, fournie ou consommée quelle que soit la puissance souscrite, prévue par l'article 266 quinquies C du code des douanes.

Dans sa forme actuelle, la CSPE, souvent qualifiée de « nouvelle », résulte de l'intégration de l' « ancienne CSPE » dans la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) opérée par l'article 14 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

Le fait générateur de la TICFE intervient lors de la livraison de l'électricité par un fournisseur à chaque point de livraison situé en France d'un utilisateur final. La taxe est exigible au moment de la livraison .

Sont redevables de cette taxe les fournisseurs d'électricité ^{312 ( * )} et les personnes qui produisent de l'électricité et l'utilisent pour leurs propres besoins .

De nombreux cas d'exemptions, d'exonérations et de réductions de taux de CSPE sont prévus par l'article 266 quinquies C du code des douanes.

Des taux réduits sont ainsi prévus, notamment :

- pour les personnes qui exploitent des installations industrielles situées au sein de sites industriels électro-intensifs ou d'entreprises industrielles électro-intensives ^{313 ( * )} ;

Tarif de la TICFE sur la consommation d'électricité pour les besoins d'un site électro-intensifs ou d'entreprises industrielles électro-intensives	Tarif de la TICFE sur la consommation d'électricité pour ces mêmes installations, lorsqu'elles sont exposées à un risque de fuite de carbone en raison des coûts des émissions indirectes ^314 ( * )
2 euros par mégawattheure, si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement supérieure à 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée	1 euro par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement supérieure à 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée
5 euros par mégawattheure, si la consommation du site ou de l'entreprise est comprise entre 1,5 et 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée	2,5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est comprise entre 1,5 et 3 kilowattheures par euro de valeur ajoutée
7,5 euros par mégawattheure, si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement inférieure à 1,5 kilowattheure par euro de valeur ajoutée	5,5 euros par mégawattheure si la consommation du site ou de l'entreprise est strictement inférieure à 1,5 kilowattheure par euro de valeur ajoutée

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'article 266 quinquies du codes des douanes

- pour les personnes qui exploitent des installations hyperélectro-intensives ^{315 ( * )} , pour lesquelles le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux consommations finales d'électricité effectuées pour les besoins de ces installations est fixé à 0,5 euro par mégawattheure ;

- pour l'électricité consommée par un centre de stockage de données numériques exploité par une entreprise - pour la fraction des quantités annuelles excédant un gigawattheure et lorsque la consommation totale d'électricité de ce centre est égale ou supérieure à un kilowattheure par euro de valeur ajoutée -, le tarif est fixé à 12 euros par mégawattheure ;

- pour les personnes qui exercent une activité de transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway, câble, autobus hybride rechargeable ou électrique et trolleybus, pour lesquelles le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux consommations finales d'électricité effectuées pour les besoins de ces activités est fixé à 0,5 euro par mégawattheure ;

Le tarif de la taxe est fixé à 22,5 euros par mégawattheure depuis 2016. Son rendement pour 2019 est de 7,84 milliards d'euros . Le rendement prévisionnel pour 2020 est estimé à 7,971 milliards d'euros .

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur général de la commission des finances et notre collègue députée Olivia Grégoire, avec l'avis défavorable du Gouvernement, proposant d'ajouter un alinéa au 12 de l'article 266 quinquies du code des douanes, qui précise que « ces dispositifs s'appliquent jusqu'au 31 décembre 2022 ».

3. La position de votre commission

D'après l'exposé des motifs de l'amendement, ses auteurs entendaient borner dans le temps les taux réduits de contribution au service public de l'électricité (CSPE) dont bénéficient les entreprises dites électro ou hyper-électro intensives .

Or, l'amendement adopté ne vise pas l'article 266 quinquies C du code des douanes concernant la contribution au service public de l'électricité (CSPE), mais le 12 de l'article 266 quinquies du code des douanes, relatif à la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

Votre rapporteur général ne souhaite toutefois pas corriger cette erreur matérielle car les intentions initiales des auteurs de l'amendement ne sont pas partagées. Les tarifs réduits de CSPE constituent une dépense fiscale nécessaire afin de préserver la compétitivité de secteurs sensibles aux coûts de l'énergie et exposées à la concurrence internationale : par exemple, le tarif réduit de CSPE dont bénéficient les centres de stockage de données numériques vise à favoriser l'implantation de ces centres en France et en Europe et de relancer les investissements dans le « Cloud » européen, notamment dans le contexte du Brexit. Il en va de même des tarifs réduits de TICFE dont bénéficient les entreprises industrielles électro-intensives et hyperélectro-intensives.

Un bornage de ces tarifs réduits à horizon 2022 fragiliserait ces industriels et contribuerait à l'instabilité des règles fiscales, alors même que ces entreprises ont besoin de visibilité pour planifier leurs investissements .

Pour l'ensemble de ces raisons, il est préférable de supprimer le II bis du présent article . Un amendement FINC.45 est adopté en ce sens.

H. LA DEMANDE DE RAPPORT AU GOUVERNEMENT SUR L'EFFICIENCE DES EXONÉRATIONS ASSOCIÉES AU RÉGIME FISCAL DES IMPATRIÉS (V)

1. Le droit existant

La loi de finances pour 2003 ^{316 ( * )} a instauré un régime fiscal spécifique pour les impatriés qui viennent exercer une activité professionnelle en France. Ce régime fiscal concerne aussi bien les salariés bénéficiant d'une mobilité inter-groupe , c'est-à-dire qui sont appelés à travailler en France par une entreprise étrangère ayant un lien avec leur entreprise d'origine, que les salariés directement recrutés à l'étranger par une entreprise établie en France.

Aux termes de l'article 155 B du code général des impôts (CGI), les salariés et personnes appelées à travailler en France pour une période limitée sont exonérés d'imposition sur :

- certains éléments de rémunération au titre de l'activité professionnelle, tels que la prime d'impatriation ;

- certains revenus dits « passifs » tels que les revenus de capitaux mobiliers et plus-values mobilières perçues à l'étranger sous certaines conditions, et les droits d'auteur. L'exonération d'impôt sur ces revenus est limitée à 50 % de leur montant.

L'exonération d'impôt sur le revenu appliquée à la prime d'impatriation s'applique à hauteur du montant réel de la prime ou, sur option, à hauteur de 30 % de la rémunération du salarié .

En effet, la loi de finances pour 2019 ^{317 ( * )} a généralisé l'évaluation forfaitaire de la prime d'impatriation à l'ensemble des salariés bénéficiant du régime des impatriés , alors qu'elle était auparavant réservée aux personnes recrutées directement à l'étranger par une entreprise établie en France. Par conséquent, cette nouvelle modalité d'évaluation de la prime d'impatriation garantit à l'ensemble des impatriés une exonération d'impôt à hauteur de 30 % de leur rémunération, quel que soit le montant réel de la prime d'impatriation.

L'article 71 de la loi de finances pour 2017 ^{318 ( * )} a allongé la durée au cours de laquelle les impatriés peuvent bénéficier d'une exonération d'impôt . Les primes liées à l'impatriation, ou de la fraction de la rémunération qui la représente, sont exonérées au titre de chacune des années au cours desquelles l'impatrié a établi son domicile fiscal en France :

- jusqu'au 31 décembre de la cinquième année qui suit la prise de fonction en France si celle-ci est intervenue avant le 6 juillet 2016 ;

- jusqu'au 31 décembre de la huitième année qui suit la prise de fonction en France si celle-ci est intervenue après le 6 juillet 2017.

Le coût de cette exonération est évalué à 178 millions d'euros en 2020 ^{319 ( * )} .

Par ailleurs, aux termes de l'article 231 bis Q du CGI, la prime d'impatriation, ou la part de la rémunération qui la représente, est exonérée de taxe sur les salaires . Cette dernière est définie aux articles 231 et suivants du CGI et est acquittée par les employeurs qui ne sont pas soumis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ou ne l'ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au titre de l'année précédente.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Le V du présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur général du budget Joël Giraud, après un avis favorable du Gouvernement .

Il prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard avant le 30 septembre 2022 un rapport évaluant l'efficience des exonérations relatives au régime des impatriés prévues aux articles 155 B et 231 bis Q du CGI. Le rapport devra également indiquer la portée de ces dispositifs en termes d'attractivité du territoire français , dans le contexte de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

3. La position de votre commission

Le régime fiscal des impatriés a fait l'objet de nombreuses évolutions législatives au cours des dernières années , essentiellement motivées par la volonté de renforcer l'attractivité fiscale de la France dans le contexte du « Brexit ». Votre rapporteur général partage l'ambition d'une évaluation précise de la portée de ces dispositifs, au regard de leur coût conséquent pour les finances publiques , tout en rappelant qu'ils constituent un élément déterminant de l'attractivité de la place financière de Paris ^{320 ( * )} .

En tout état de cause, une nouvelle évolution de leur calibrage semble précoce, étant donné le manque de recul sur la réalité de leurs effets, et particulièrement alors que le Royaume-Uni fait encore partie de l'Union européenne.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR L'ENSEMBLE DE L'ARTICLE

Votre rapporteur général constate le contraste entre les grandes ambitions affichées pour le programme pluriannuel d'évaluation décrit dans l'évaluation préalable de l'article et la faible ampleur des suppressions de dépenses fiscales proposées par le présent article.

Aucune des dépenses fiscales dont le projet de loi propose la fin n'est en effet chiffrée, sauf celle relative à l'enregistrement gratis de divers actes, dont le coût est indiqué inférieur à 500 000 euros. Le nombre des bénéficiaires n'est pas non plus indiqué, sauf pour la réduction de l'impôt au titre des sommes consacrées par les entreprises à l'achat d'un trésor national dont le nombre de bénéficiaires serait nul.

Votre commission , sur la proposition de votre rapporteur général, vous propose de confirmer :

- la suppression de la réduction d'impôt pour l'acquisition d'un « trésor national » ( I , II. 5° et 8° ) ;

- la suppression de l'exclusion temporaire du revenu imposable des bénéfices provenant de l'exploitation de terrains auparavant non cultivés affectés à des cultures agréées pour la détermination du revenu imposable afférent aux exploitations agricoles situées dans les DOM ( II-1° ) ;

- la suppression de l'indemnité compensatrice pour délai-congé ( II. 3° ) ;

- la suppression de l'exonération d'impôt sur les sociétés pour les opérations réalisées dans les zones d'aménagement concerté ( II. 6° et 7° ) ;

- l'exonération des plus-values de cession de bateaux affectés au transport fluvial de marchandises ( II-8° bis ) ;

- le bornage dans le temps de la déduction fiscale du prix d'acquisition des oeuvres originales d'artistes vivants ( II. 8° ter ) ;

- la demande d'un rapport d'évaluation du crédit d'impôt famille ( II, 10° et IV ) ;

- le bornage dans le temps du crédit d'impôt pour formation des dirigeants ( II. 11° ) ;

- la suppression de l'exonération de TVA pour mise en valeur agricole des terres incultes en outre-mer ( II-12° et 13° ) ;

- le bornage dans le temps de l'exonération de droits de mutation à titre onéreux sur les acquisitions de droits sociaux d'une entreprise par ses salariés ( II. 13° bis ) ;

- la suppression de l'enregistrement gratis des actes de constitution et de dissolution des sociétés de bains-douches et des sociétés coopératives artisanales, ainsi que des actes intéressant les sociétés mutuelles et les sociétés de secours des ouvriers et employés de mines ( II. 14° , 15° , 16° , 17° et 18° ).

Votre commission , sur la proposition de votre rapporteur général :

- a adopté un amendement FINC.40 tendant à supprimer la demande d'un rapport d'évaluation sur les crédits d'impôts gérés par le Centre national du cinéma et de l'image animée ( I A ) ;

- a adopté un amendement FINC.41 tendant à supprimer le bornage dans le temps de l'exonération d'impôt sur le revenu des gains nets réalisés lors des cessions à titre onéreux de titres de sociétés de capital-risque ( II. 1° bis ) ;

- a adopté un amendement FINC.42 tendant à consacrer dans la loi le fait que les indemnités de départ volontaire en retraite et de mise en retraite supérieures à la fraction imposable bénéficient du système du quotient au titre de l'imposition sur le revenu ( II. 2° et 4° ) ;

- a adopté un amendement FINC.43 tendant à revenir sur la suppression de l'exonération d'impôt sur le revenu des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque ( II. 3° bis ) ;

- a adopté un amendement FINC.44 tendant à supprimer le bornage au 31 décembre 2022 du crédit d'impôt innovation ( II. 9° ) ;

- a adopté un amendement FINC.45 tendant à supprimer le bornage dans le temps des taux réduits de CSPE pour les électro-intensifs ( II bis ).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 8
(Art. 257, 270, 278 sexies, 278 sexies-0 A, 278 sexies A, 279-0 bis A, 284, 1384 A, 1391 E du code général des impôts et art. L. 176 du livre des procédures fiscales)

Baisse du taux de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte d'investissement pour le logement social

. Commentaire : le présent article prévoit d'abaisser à 5,5 % le taux de TVA pour les opérations financées par un prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I) ou, dans un quartier en renouvellement urbain, par un prêt locatif à usage social (PLUS), ainsi que pour les opérations d'acquisition-amélioration de logements financés par un PLUS et pour des travaux d'amélioration ou de démolition portant sur des logements locatifs sociaux situés dans les quartiers relevant de la politique de renouvellement urbain.

I. LE DROIT EXISTANT

La directive européenne « TVA » ^{321 ( * )} prévoit dans son article 98 que les États membres peuvent appliquer soit un, soit deux taux réduits. Les biens et services pouvant faire l'objet de ces taux réduits doivent appartenir à la liste contenue dans l'annexe III de cette directive, qui inclut « la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ».

Conformément à ces dispositions, la France appliquait jusqu'en 2017 le taux réduit de 5,5 % à des livraisons de logements ou de travaux relevant du logement social ou qui y sont assimilés. La loi de finances initiale pour 2018 a toutefois relevé le taux à 10 % pour la majeure partie de ces opérations, dans le cadre de la réforme du financement du logement social.

A. LA RÉFORME DU FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL ENTAMÉE DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2018 A CONDUIT AU RELÈVEMENT DU TAUX DE LA TVA POUR LE LOGEMENT SOCIAL

1. Une mesure liée à l'application partielle au titre de 2018 et de 2019 de la réduction de loyer de solidarité

Mise en place par l'article 126 de la loi de finances pour 2018 et définie à l'article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation, la réduction de loyer de solidarité (RLS) correspond à une diminution de loyer modulée en fonction de la composition du ménage et de la zone géographique, qui s'applique aux ménages dont les ressources sont inférieures à un plafond. Les aides au logement sont diminuées pour les ménages qui bénéficient de la RLS , ce qui signifie que la réduction du budget de l'État consacré à l'aide au logement est supportée par les bailleurs sociaux.

Le Gouvernement a proposé, dans le projet de loi de finances pour 2018, de paramétrer la réforme à un niveau qui aurait entraîné un coût pour les bailleurs sociaux de 1 500 millions d'euros dès l'année 2018.

L'examen du texte au Parlement a conduit le Gouvernement à accepter une montée en charge plus progressive de la RLS, entraînant un coût de 800 millions d'euros en 2018, 1,2 milliard d'euros en 2019 et 1,5 milliard d'euros en 2020. Cette montée en charge dépendait en fait du pouvoir réglementaire : la loi a en effet fixé des montants maximaux de RLS et des plafonds maximaux de ressources qui n'ont été que partiellement réalisés lors de la prise des premières mesures réglementaires d'application.

Afin de compenser cette montée en charge plus progressive, l'Assemblée nationale a prévu ^{322 ( * )} une augmentation du taux de la première cotisation versée par les bailleurs sociaux à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), tout en prévoyant que celle-ci verse une contribution au fonds national des aides au logement (FNAL) : cette ressource fixée à 700 millions d'euros en 2018 et 300 millions d'euros en 2019 aurait permis à l'État d'atteindre son objectif d'économie de 1,5 milliard d'euros sur les aides personnelles au logement.

Dans un second temps, le Sénat a remplacé le dispositif de la RLS et l'augmentation de la cotisation à la CGLLS par une combinaison de deux mesures permettant d'atteindre un objectif d'économies budgétaires équivalent :

- d'une part, une augmentation du taux de TVA pour les opérations de logement locatif social ^{323 ( * )} , pour un surcroît de recettes estimé alors par le Gouvernement à 700 millions d'euros (voir infra pour une discussion de l'impact de cette réforme). L'effet de cette disposition sur les taux applicables aux différentes catégories d'opération est présenté de manière synthétique dans un tableau de l'évolution des taux réduits de TVA applicables au secteur du logement social ^{324 ( * )} ;

- d'autre part, une augmentation du taux de la cotisation principale permettant à la CGLLS de verser un montant de 850 millions d'euros au FNAL, tout en rétablissant le dispositif d'APL « accession », que le Gouvernement souhaitait supprimer dans son projet pour une économie de 50 millions d'euros ^{325 ( * )} .

En outre, le Sénat a prévu de raccourcir de deux ans à trois mois le délai de liquidation de la TVA pour les livraisons à soi-même bénéficiant du taux réduit ^{326 ( * )} . Cette mesure de trésorerie permettait à l'État d'obtenir le rendement souhaité dès 2018.

En nouvelle lecture puis en lecture définitive, l'Assemblée nationale a maintenu l'augmentation du taux de TVA introduite par le Sénat, en adaptant certaines de ses modalités. En revanche elle a rétabli le dispositif de la RLS , tout en supprimant, par rapport au texte voté par les députés en première lecture, la contribution de la CGLLS au FNAL que l'augmentation du taux de TVA ne rendait plus nécessaire.

Au total, l'augmentation de la TVA permettait de limiter l'impact de la RLS en 2018 et en 2019 : elle devait donc être remise en cause en cas d'augmentation de la RLS par le pouvoir réglementaire en 2020.

2. Les taux de TVA réduite applicables au logement social

Les taux de TVA réduite actuellement applicables au logement social sont les suivants, à la suite de la réforme décrite supra et introduite par l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2018.

L' article 278 sexies du code général des impôts définit les opérations réalisées dans le cadre de la politique sociale du logement qui bénéficient d'un taux réduit de TVA. Le montant de ce taux réduit, soit de 5,5 %, soit de 10 %, est précisé pour chaque catégorie d'opérations par l' article 278 sexies -0 A du même code.

L' article 278 sexies A prévoit l'application du taux de 10 % à des opérations de travaux portant sur des locaux entrant dans le périmètre de l'article 278 sexies .

a) L'application du taux de 5,5 %

Le taux de 5,5 % s'applique toujours à des opérations destinées à favoriser l' accession sociale à la propriété ou à fournir des logements à des publics spécifiques :

- au 4 du I de l'article 278 sexies du code général des impôts, les livraisons de logements destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession, qui font l'objet, dans des conditions fixées par décret, d'une convention et d'une décision d'agrément préfectorale ;

Le contrat de location-accession

Le contrat de location-accession, défini par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, permet à un ménage d'acquérir sa résidence principale de manière progressive, même sans apport personnel.

Pendant la phase de location, le ménage verse une redevance comprenant une fraction locative pour la jouissance du logement et une fraction acquisitive pour le paiement anticipé du prix. La fraction locative, comme le prix de vente du logement, ne doivent pas excéder des plafonds exprimés par mètre carré de surface utile. À l'issue de la phase de location, le ménage peut choisir ou non d'exercer l'option d'achat.

Le contrat de location-accession donne accès au prêt social location-accession (PSLA), qui donne accès au bénéfice du taux réduit de TVA et à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans.

Source : Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), commission des finances du Sénat

- au 5 du même I, les livraisons de logements destinés à des personnes en grande difficulté à des structures d'hébergement temporaire ou d'urgence conventionnées ;

- au 8 du même I, les livraisons de locaux aux établissements sans but lucratif hébergeant des personnes handicapées ou des personnes âgées sous condition de ressources ;

- aux 11 et 11 bis du même I, les livraisons d'immeubles et travaux dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété, destinés à des personnes sous condition de ressources et situés dans ou à proximité de quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine ou de renouvellement urbain ^{327 ( * )} ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ^{328 ( * )} ;

- au 12 du même I, les apports d'immeubles sociaux neufs aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété ;

- au 13 du même I, les livraisons de terrains à bâtir ou de logements neufs à un organisme de foncier solidaire (OFS) en vue de la conclusion d'un bail réel solidaire, et cessions des droits réels immobiliers attachés aux logements construits ou réhabilités dans ce cadre ^{329 ( * )} .

b) L'application du taux de 10 %

Le taux réduit de 10 % s'applique de manière plus large aux opérations de logement social ou qui y sont assimilées, à savoir :

- au 1 du I de l'article 278 sexies , les livraisons de terrains à bâtir aux organismes HLM et aux personnes bénéficiaires de prêts réglementés, pour la construction de logements donnant droit au versement de l'aide personnalisée au logement (APL) et relevant du 3° (logements construits, acquis ou améliorés au moyen d'aides d'État ou de prêts réglementés) ou du 5° (logements-foyers conventionnés) de l'article L. 831-1 du code de la construction et de l'habitation ;

Organismes HLM et prêts conventionnés

Les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM) désignés par l'article 278 sexies du code général des impôts sont ceux définis à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les offices publics de l'habitat (OPH), les sociétés anonymes HLM, les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif de HLM, les fondations HLM, les sociétés de coordination et les sociétés de vente HLM.

Les prêts conventionnés mentionnés à l'ancien article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation ^{330 ( * )} sont notamment le prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I), le prêt locatif à usage social (PLUS) et le prêt locatif social (PLS).

Source : commission des finances du Sénat

- au 2 du même I, les livraisons des logements locatifs sociaux neufs conventionnés mentionnés au 1, financés par un prêt réglementé ou une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

- au 3 du même I, le premier apport, dans les cinq ans suivant leur construction, de logements locatifs sociaux réalisés par un organisme pour lui-même, ce transfert étant effectué au profit d'un organisme HLM avec transfert du prêt conventionné ;

- au 6 du même I, les livraisons de logements locatifs sociaux conventionnés à l'association foncière logement (AFL) ^{331 ( * )} ;

- au 7 du même I, les livraisons à l'AFL, ou à des sociétés civiles qu'elle contrôle, de logements locatifs sociaux occupés par des ménages sous conditions de ressources, dans ou à proximité de quartiers en rénovation urbaine ou renouvellement urbain ;

- au 7 bis du même I, les livraisons de logements locatifs dans le cadre de certaines opérations qui avaient été prévues par une convention ANRU et initialement confiées à l'AFL, faisant l'objet de droits de réservation d'Action Logement et destinés à des ménages sous condition de ressources ;

- au 10 du même I, les cessions de droits immobiliers démembrés de logements locatifs sociaux neufs conventionnés APL, lorsque l'usufruitier bénéficie d'un prêt réglementé.

c) Les livraisons à soi-même

Le II de l'article 278 sexies applique à une livraison à soi-même d'immeubles le taux dont aurait bénéficié le même immeuble dans le cadre d'une livraison à autrui en application du I.

La livraison à soi-même

La livraison à soi-même (LASM) est, selon le bulletin officiel des finances publiques - impôts (BOFIP-Impôts), « l'opération par laquelle une personne obtient, avec ou sans le concours de tiers, un bien meuble ou immeuble ou une prestation de services à partir de biens, d'éléments ou de moyens lui appartenant. »

Par exemple, une entreprise se livre un immeuble bâti à elle-même lorsqu'elle le fait construire sur un terrain lui appartenant à l'aide de matériaux qui deviennent sa propriété au fur et à mesure des travaux.

La notion de livraison à soi-même assure la neutralité fiscale de l'opération en matière de TVA : une entreprise de construction qui bâtit un immeuble pour son propre usage supportera la TVA dans les mêmes conditions que lorsqu'elle agit pour autrui.

Source : commission des finances du Sénat

d) Taux réduit sur des travaux d'extension ou rendant l'immeuble à l'état neuf

Le 1 du III de l'article 278 sexies étend l'application des taux réduits aux travaux d'extension ou rendant l'immeuble à l'état neuf lorsqu'ils portent sur les locaux mentionnés aux 2, 5, 6 et 8 du I, à savoir :

- les livraisons des logements locatifs sociaux neufs conventionnés, financés par un prêt réglementé ou une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

- les livraisons, aux structures d'hébergement temporaire ou d'urgence conventionnées, de logements destinés aux personnes en difficulté ;

- les livraisons de logements locatifs sociaux conventionnés à l'association foncière logement ;

- les livraisons de locaux aux établissements sans but lucratif hébergeant des personnes handicapées ou des personnes âgées sous condition de ressources.

Le 2 du même III, qui appliquait le taux de 5,5 % à des opérations d'acquisition-amélioration , a été supprimé dans le cadre de la réforme des taux réduits introduite par la loi de finances pour 2018.

e) Taux réduit de 10 % sur les autres travaux

Enfin, l' article 278 sexies A applique le taux réduit de 10 % aux livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement ou d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, lorsqu'ils ne bénéficient ni du taux réduit de 5,5 % applicable aux travaux d'amélioration de la qualité énergétique (article 278-0 bis A), ni du taux réduit de 10 % applicable aux autres travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien (article 279 - 0 bis ) et dans la mesure où ces travaux portent sur les locaux mentionnés aux 2 à 8 précités du I de l'article 278 sexies .

B. UN ACCORD AVEC LES ACTEURS DU LOGEMENT SOCIAL PRÉVOIT LA BAISSE DU TAUX DE TVA POUR CERTAINES OPÉRATIONS

1. L'impact du rehaussement du taux de TVA est jugé important, sans être chiffré de manière partagée

L'évaluation préalable du présent article reconnaît que le relèvement du taux de TVA en 2018 rend plus difficile l'atteinte de l'équilibre financier pour les opérations les plus sociales.

Les estimations relatives au rendement supplémentaire de la TVA induit par ce relèvement, et donc au coût supporté par le secteur, sont toutefois étonnamment divergentes.

Pour mémoire, l'estimation donnée par le Gouvernement devant le Sénat, lors des débats relatifs au projet de loi de finances pour 2018, était de 700 millions d'euros ^{332 ( * )} .

Or l 'évaluation préalable du présent article 8 indique que la hausse de TVA représenterait un coût supplémentaire de l'ordre de 350 millions d'euros seulement en 2018 pour le secteur. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Cohésion des territoires », estimait quant à lui avoir calibré son amendement pour un rendement d'environ 600 millions d'euros.

Selon les éléments obtenus par votre rapporteur général, ce coût s'obtient en comparant le coût des dépenses fiscales liées à cet avantage fiscal en 2017, qui s'élevaient à un total de 2 750 milliards d'euros, à leur coût en 2018, d'un montant de 2 410 millions d'euros, la différence étant arrondie au montant de 350 millions d'euros dans la mesure où ces chiffrages sont des ordres de grandeur.

Le chiffrage du coût des dépenses fiscales relatives au taux réduit de TVA
dans le logement social en 2017 et 2018

En 2017, trois dépenses fiscales sont liées au taux réduit de TVA dans le logement social :

- n° 730204 (taux de 5,5% applicable aux terrains à bâtir achetés par des organismes d'HLM ou des personnes bénéficiaires de prêts spécifiques pour la construction de logements sociaux à usage locatif) ;

- n° 730210 (taux de 5,5% pour certaines opérations et taux de 10 % pour les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien lorsqu'ils ne bénéficient pas du taux réduit de 5,5%, portant sur les logements sociaux et locaux assimilés) ;

- n° 730216 (taux de 5,5% applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les zones faisant l'objet de la politique de la ville).

En 2018, le périmètre de définition de ces dépenses aurait dû être modifié afin de prendre en compte l'importante modification du régime de TVA pour le logement social introduite par la loi de finances initiale.

Or les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2019, puis au projet de loi de règlement pour 2018 publié près de 18 mois après cette réforme, n'ont pas modifié l'ancienne nomenclature : votre rapporteur général s'est ainsi étonné , lors de l'examen de ce dernier projet de loi ^{333 ( * )} , du chiffrage incohérent de la dépense fiscale n° 730210 , dont le coût ne paraissait pas avoir diminué.

L'annexe « Voies et moyens », tome 2, annexée au présent projet de loi de finances, a enfin pris en compte cette évolution. La dépense fiscale n° 730204 a été supprimée, la dépense n° 730210 retrace, sur les logements sociaux et assimilés, tous les cas d'application du taux de 10 % et la dépense n° 730216 regroupe tous ceux du taux de 5,5 %.

Sur l'ensemble de ce périmètre, le coût total serait :

- en 2017, de 2 750 millions d'euros, selon les informations communiquées à votre rapporteur général ^{334 ( * )} ;

- en 2018, de 2 410 millions d'euros, selon l'annexe « Voies et moyens » précitée, soit 1 460 millions d'euros pour le taux à 5,5 % et 950 millions d'euros pour le taux à 10 %.

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, les éditions 2017 et 2018 du Compte du logement , publié par le Commissariat général du développement durable (CGDD), indiquent que le montant de l'avantage fiscal lié au taux réduit de TVA pour l'investissement locatif social est passé de 2 202 millions d'euros en 2017 à 1 548 millions d'euros en 2018, soit une diminution de l'ordre de 650 millions d'euros . Le CGDD explique cette diminution par le relèvement du taux réduit de TVA de 5,5 % à 10 % à partir du 1 ^er janvier 2018.

Votre rapporteur général regrette la divergence entre les données issues d'organismes gouvernementaux, mais aussi le chiffrage très tardif de ces dépenses - leur coût étant indiqué comme « non connu » pour les années 2019 et 2020 dans les documents budgétaires annexés au présent projet de loi de finances.

En outre, il convient d'ajouter le raccourcissement à trois mois du délai de liquidation de la TVA prévu également, pour les livraisons à soi-même, par l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2018, qui représente un coût supplémentaire important de trésorerie lors de la première année d'application.

2. Le Gouvernement a conclu un accord avec les acteurs du logement social tendant à abaisser le taux sur les opérations les plus sociales

En application d'une « clause de revoyure », le Gouvernement a mené au cours des premiers mois de 2019 une série de consultations auprès des acteurs du secteur du logement social, à l'issue de laquelle un accord, dit « pacte constructif » ou « pacte d'investissement pour le logement social », a été signé le 25 avril 2019.

Le présent article s'inscrit dans un ensemble de mesures tendant à accroître le niveau de la RLS en 2020, sans pour autant atteindre l'impact prévu lors de la préparation de la loi de finances initiale pour 2018.

Le « pacte d'investissement pour le logement social » du 25 avril 2019

L'accord du 25 avril 2019, dit « pacte d'investissement pour le logement social », signé par le Gouvernement et les acteurs du secteur du logement social, prévoit un ensemble de mesures tendant à permettre le maintien d'un niveau de 110 000 agréments de logements sociaux par an.

Il prévoit notamment de limiter à 950 millions d'euros par an environ l'impact des dispositions prises par la loi de finances pour 2018 :

- le rendement final prévisionnel de la RLS est fixé à 1,3 milliard d'euros, au lieu de 1,5 milliard d'euros prévus en 2020, notamment en supprimant l'indexation annuelle automatique des forfaits de RLS (article 67 du présent projet de loi de finances) ;

- la cotisation des bailleurs sociaux au fond national des aides à la pierre (FNAP) doit diminuer de 300 millions d'euros, mesure compensée par une augmentation équivalente de la contribution d'Action Logement (article 75) ;

- des remises commerciales , à hauteur de 50 millions d'euros, doivent être accordées par la Caisse des dépôts et consignations.

L'accord contient également d'autres mesures faisant l'objet de dispositions du présent projet de loi de finances :

- abaissement à 5,5 % du taux de TVA pour les logements financés en PLA-I, ainsi que pour les opérations menées dans le cadre du NPNRU : démolitions, construction de logement hors site et sur site, requalification, résidentialisation (présent article 8) ;

- augmentation de 15 millions d'euros des moyens du fonds d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL, article 74).

Certaines mesures relèvent enfin d'autres acteurs, en particulier Action Logement et la Banque des territoires.

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES MESURES DE COORDINATION ET D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Les 1°, 2°, 6°, 7°, 8° et 9° du I du présent article procèdent à des mesures de coordination dans les articles, respectivement, 257, 270, 279-0 bis A, 284, 1384 A et 1391 E du code général des impôts afin d'adapter les références faites à l'article 278 sexies à la nouvelle rédaction décrite infra .

Le II procède également à une adaptation de références à l'article L. 176 du livre des procédures fiscales.

Le III prévoit que la modification des taux de TVA s'applique aux opérations intervenant à compter du 1 ^er décembre 2019 .

B. LES ARTICLES 278 SEXIES ET 278 SEXIES-0 A REGROUPENT L'ENSEMBLE DES OPÉRATIONS, HORS TRAVAUX, BÉNÉFICIANT D'UN TAUX RÉDUIT DE TVA

Le 3° du I du présent article réécrit entièrement l'article 278 sexies du code général des impôts. Le 4° du même I réécrit le 1° et le 2° de l'article 278 sexies -0 A, qui précise, pour chaque catégorie d'opération mentionnée à l'article 278 sexies , si le taux applicable est de 5,5 % ou de 10 %.

L'article 278 sexies , dans la rédaction proposée, adopte un style rédactionnel peu courant dans le code général des impôts, mais utilisé notamment dans les directives et règlements européens.

Il commence ainsi, dans son I, par définir les principaux termes utilisés dans l'article. Ces notions sont celles de logement locatif social, de prêt réglementé, de prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I), de prêt locatif à usage social (PLUS), de prêt locatif social (PLS), d'acquisition-amélioration, de contrat d'accession à la propriété, de quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), de conventions de rénovation urbaine, de conventions de renouvellement urbain, d'organismes d'habitations à loyer modéré (organisations HLM) et d'association foncière logement (Foncière Logement).

Puis l'article formule les règles juridiques dans les sections suivantes :

- le II pour le secteur du logement locatif social ;

- le III pour le secteur de l'accession sociale à la propriété ;

- le IV pour le secteur social et médico-social.

Ces sections seront décrites successivement infra .

1. Dans le secteur du logement locatif social, le taux est abaissé pour les opérations les plus sociales

Le II de l'article 278 sexies, dans la rédaction proposée, définit un logement locatif social comme un logement auquel s'applique l'aide personnalisée au logement (APL) et relevant du 3° (logements construits, acquis ou améliorés au moyen d'aides d'État ou de prêts réglementés tels que le PLA-I, le PLUS ou le PLS) ou du 5° (logements-foyers conventionnés) de l'article L. 831-1 du code de la construction et de l'habitation.

S'agissant du secteur du logement locatif social :

- le A du II de l'article 278 sexies , dans la rédaction proposée, concerne les livraisons et livraisons à soi-même de certaines catégories de logements neufs ;

- le B concerne des catégories spécifiques d'opérations ;

- le C s'applique aux livraisons et livraisons à soi-même de logements à usage locatif autres que sociaux , destinés à être occupés par des ménages sous conditions de ressources.

a) Les livraisons de logements neufs

Le A du II de l'article 278 sexies , dans la rédaction proposée, s'applique à des organismes bénéficiaires d'aides ou de prêts ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) pour le logement livré. Les logements sociaux sont, pour l'application des taux réduits de TVA, répartis en trois catégories :

- au 1° du A, les logements locatifs sociaux financés par un PLA-I;

- au 2°, les logements locatifs sociaux financés par un PLUS, à condition soit qu'ils soient situés dans un quartier prioritaire de la politique de la ville et qu'ils fassent l'objet d'une convention de renouvellement urbain (a du 2°), soit qu'ils soient situés en dehors de ces quartiers et qu'ils fassent l'objet d'une convention de renouvellement urbain ou qu'ils soient intégrés dans un ensemble immobilier dont plus de la moitié des logements financés par un PLA-I ou un PLUS fassent l'objet d'une telle convention (b du 2°);

- au 3°, les autres logements locatifs sociaux. Ce 3° s'applique aux organismes précités, mais également à l'association foncière logement (AFL) dans le cadre d'une convention ouvrant le droit à l'APL pour ce logement.

Les deux premières catégories font l'objet, en application de l'article 278 sexies -0 A dans la rédaction proposée, d'un taux de TVA à 5,5 %, contre 10 % actuellement. La troisième catégorie demeure soumise à un taux de TVA à 10 %, alors qu'elle bénéficiait du taux à 5,5 % avant l'augmentation du taux réalisée par la loi de finances pour 2018.

b) Les opérations spécifiques

Le B du même II regroupe quatre catégories d'opérations :

- au 1°, les livraisons de terrains à bâtir dont le destinataire est un organisme HLM ou une personne qui bénéficie d'un prêt réglementé, à condition qu'ils soient destinés à la construction de logements locatifs sociaux;

- au 2 ^o , le premier apport (c'est-à-dire le transfert du logement d'un organisme à un autre) de logements locatifs sociaux réalisé dans les cinq ans de l'achèvement de la construction au profit d'un organisme HLM, lorsque la construction a bénéficié du taux réduit en application du A précité du II et que le prêt réglementé et la convention APL sont également transférés à l'organisme acquéreur ;

- au 3°, les cessions de droits immobiliers démembrés de logements locatifs sociaux lorsque l'usufruitier bénéficie du prêt réglementé et a conclu la convention APL ;

- au 4°, des livraisons de locaux ayant fait l'objet d'une acquisition-amélioration financée par un PLA-I ou un PLUS . L'acquisition-amélioration est définie, au 6° du I, comme l'acquisition de locaux, affectés ou non à l'habitation, suivie de travaux d'amélioration, transformation ou d'aménagement financés par un prêt réglementé.

Pour l'ensemble de ces opérations, le taux de TVA est ramené à 5,5 % pour les logements financés par un PLA-I ou un PLUS en renouvellement urbain en acquisition-amélioration , et demeure fixé à 10 % dans les autres cas.

c) Les opérations de logement intermédiaire de l'association foncière logement

Le C du même II prévoit le maintien de l'application du taux de TVA à 10 % pour des opérations réalisées :

- au 1°, par l' association foncière logement ou une société civile immobilière (SCI) contrôlée par elle dans ou à proximité d'un quartier faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine ou de renouvellement urbain ;

- au 2°, par d'autres organismes en substitution de l'association foncière logement , dans le cadre d'une convention de rénovation urbaine et sur des terrains octroyés en contrepartie de droits de réservation de logements sociaux accordés à Action Logement.

Les logements doivent être destinés à être occupés par des ménages dont les ressources n'excèdent pas des plafonds égaux à ceux des ménages occupant des logements ayant bénéficié de la réduction d'impôt « Pinel » sur le logement locatif intermédiaire.

2. Dans le secteur de l'accession sociale à la propriété, le taux est maintenu à 5,5 %

Le III de l'article 278 sexies , dans la rédaction proposée, regroupe les alinéas de cet article relatifs à l' accession sociale à la propriété , pour lesquels le taux demeure fixé à 5,5 % en application de l'article 278 sexies -0 A.

Le 7° du I du même article 278 sexies , dans la rédaction proposée, définit le contrat d'accession à la propriété, dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale, comme le contrat unique de vente ou de construction de logements destinés à des personnes physiques dont les ressources ne dépassent pas des plafonds APL majorés de 11 %.

Sont ainsi concernés :

- au 1° du III précité, les logements en location-accession qui font l'objet d'une convention et d'une décision d'agrément préfectorale;

- au 2°, les livraisons de logements et les travaux faisant l'objet d'un contrat d'accession à la propriété dont le prix n'excède pas le plafond prévu pour les logements contrat de location-accession. Les logements doivent être localisés soit dans ou à proximité d'un quartier faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) faisant l'objet d'un contrat de ville, soit dans un ensemble immobilier proche d'un QPV faisant l'objet d'une convention de renouvellement urbain ;

- au 3°, les apports d'immeubles sociaux neufs à des sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété ;

- au 4°, les opérations réalisées en vue de la conclusion d'un bail réel solidaire : les livraisons de terrains à un organisme de foncier solidaire (OFS), les livraisons de logement neuf à un OFS lorsque le bail est pris par la personne qui occupe le logement, les cessions des droits réels immobiliers lorsque le bail est pris par une autre personne.

3. Dans le secteur social et médico-social, le taux est également maintenu à 5,5 %

Le IV de l'article 278 sexies , dans la rédaction proposée, maintient le taux réduit de TVA à 5,5 % :

- d'une part pour les structures d'hébergement temporaire ou d'urgence , définies de manière plus précises que dans le droit existant : centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), lits halte soins santé, lits d'accueil médicalisés, appartements de coordination thérapeutique, centres d'hébergement d'urgence (CHU) destinés aux personnes sans domicile ;

- d'autre part pour des établissements sans but lucratif, dont la gestion est désintéressée et assurant soit l'hébergement de mineurs ou de jeunes handicapés , soit l'hébergement de personnes âgées en remplissant les critères d'éligibilité aux prêts réglementés, soit l'hébergement de personnes handicapées .

C. L'ARTICLE 278 SEXIES A REGROUPÉ LES TAUX RÉDUITS APPLICABLES AUX TRAVAUX

Le 5° du I du présent article réécrit l' article 278 sexies A du code général des impôts, en rassemblant les taux portant sur les travaux d'extension et ceux portant sur les autres travaux.

Au 1° du I de l'article 278 sexies A, dans la rédaction proposée, le taux applicable aux travaux d'extension ou rendant l'immeuble neuf est celui qui est applicable à la livraison initiale du local pour les logements locatifs sociaux conventionnés APL et les locaux du secteur social et médico-social.

S'agissant des autres travaux, le taux de 5,5 % porte sur :

- les travaux d'amélioration réalisés dans le cadre d'une opération d'acquisition-amélioration financée par un PLA-I ou un PLUS (2° du même I) ;

- les autres travaux d'amélioration (a du 3° du même I) ou de démolition (4° du même I) portant sur des logements locatifs sociaux situés dans les quartiers relevant de la politique de renouvellement urbain.

Le taux de 10 % est appliqué aux autres travaux d'amélioration portant sur des logements locatifs sociaux, des logements en location-accession ou des locaux relevant du secteur social et médico-social (b et c du 3° du même I).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté trois amendements.

D'une part, au IV de la rédaction proposée pour l'article 278 sexies du code général des impôts, ils ont adopté, malgré un avis défavorable du Gouvernement, deux amendements identiques de M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, et certaines de ses collègues d'une part, et de Mme Lise Magnier et plusieurs de ses collègues d'autre part, tendant à ajouter les foyers de jeunes travailleurs parmi les établissements du secteur social et médico-social bénéficiant du taux réduit à 5,5 % de TVA.

D'autre part, à l'article 278 sexies -0 A, les députés ont adopté un amendement , proposé par le Gouvernement avec un avis favorable de la commission, afin de prévoir que le taux applicable en cas de revente d'un logement bénéficiant des taux de TVA réduits prévus à l'article 278 sexies est le même que le taux appliqué lors de la première livraison ou livraison à soi-même . Cet amendement a pour objet de prévenir des effets d'aubaine à l'occasion de la revente, au taux de 5,5 %, d'un logement construit avec un taux de 10 % ^{335 ( * )} .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si la longueur de cet article ne reflète pas le nombre limité d'évolutions qu'il propose sur le fond, votre rapporteur général apprécie, sur la forme, l'indéniable clarification apportée par cette réécriture de l'article 278 sexies .

Sur le fond, le coût de l'abaissement du taux ainsi proposé pour certaines opérations de logement locatif social est estimé par le Gouvernement à 120 millions d'euros en 2020, 125 millions d'euros en 2021 130 millions d'euros à partir de 2022.

Votre rapporteur général constate toutefois l'incertitude qui porte nécessairement sur ce chiffrage , en rappelant la grande divergence qui affecte les estimations des effets du relèvement du taux de TVA mis en place par la loi de finances pour 2018 (voir supra ).

Plus encore que les insuffisances de l'appareil statistique, il regrette l'impossibilité d'évaluer correctement l'impact économique de la réforme pour le secteur du logement social, ainsi que ses conséquences pour les finances publiques . Ces incertitudes limitent la capacité du Parlement à apprécier les effets de la nouvelle réforme portée par le présent article.

Il ne s'y opposera toutefois pas dans la mesure où cette réforme, de portée limitée, consiste à revenir comme il était convenu sur un rehaussement de TVA qui se voulait temporaire, et où les modifications proposées ont fait l'objet d'un accord entre le Gouvernement et les acteurs du logement social.

Le nouveau barème contribue en outre à mieux graduer les régimes fiscaux des opérations en fonction de leur caractère social : il favorise les opérations en PLA-I, plus difficiles à financer en raison de leur bas niveau de loyer qui pèse sur les remboursements ultérieurs de prêt, par rapport aux opérations en PLUS (hors renouvellement urbain) et en PLS qui apportent des revenus plus élevés aux bailleurs sociaux, et aux opérations de logement locatif intermédiaire en zone tendue qui bénéficient également, en application de l'article 279-0 bis A du code général des impôts, du taux réduit de TVA de 10 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 bis (nouveau)

Extension aux pharmaciens du bénéfice de l'exonération de taxe sur la valeur ajoutée sur les soins dispensés

. Commentaire : le présent article prévoit d'étendre aux pharmaciens l'exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) actuellement existante pour d'autres professions médicales et paramédicales réglementées sur les soins qu'ils dispensent

I. LE DROIT EXISTANT

Le 1° du 4 de l'article 261 du code général des impôts (CGI) prévoit une exonération de TVA sur les soins dispensés aux personnes par les membres des professions médicales et paramédicales réglementées, ainsi que par les ostéopathes, les chiropracteurs, les psychologues ou les psychothérapeutes et par les psychanalystes ainsi que les travaux d'analyse de biologie médicale et les fournitures de prothèses dentaires par les dentistes et les prothésistes sont exonérés de taxe sur la valeur ajoutée.

Les pharmaciens ne sont pas concernés par ce dispositif. Aux termes de l'article L. 5125-1-1 A du code de la santé publique, ceux-ci accomplissent un certain nombre de prestations. Ainsi, ils peuvent :

- contribuer aux soins de premier recours ;

- concourir aux actions de veille et de protection sanitaire organisées par les autorités de santé ;

- être désignés comme correspondants au sein de l'équipe de soins par le patient. À ce titre, ils peuvent, à la demande du médecin ou avec son accord, renouveler périodiquement des traitements chroniques, ajuster, au besoin, leur posologie et effectuer des bilans de médications destinés à en optimiser les effets. ;

- proposer des conseils et prestations destinés à favoriser l'amélioration ou le maintien de l'état de santé des personnes.

Ces prestations ne sont, en principe, pas rémunérées.

Par ailleurs, l'article 59 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoit que les pharmaciens disposant d'une officine peuvent également effectuer des vaccinations. La liste des vaccins autorisés est fixée par un arrêté du ministre chargé de la santé, après avis de la Haute autorité de santé. Pour l'heure, seule la vaccination contre la grippe saisonnière est autorisée.

L'article 1 ^er du décret n° 2019-357 du 23 avril 2019 relatif à la vaccination par les pharmaciens d'officine précise que le pharmacien doit déclarer l'activité de vaccination auprès du directeur général de l'agence régionale de santé dans le ressort de laquelle son officine est établie (article 1 ^er ). Le même article prévoit que lorsque le pharmacien n'a pas suivi d'enseignement relatif à la vaccination dans le cadre de sa formation initiale, il doit disposer d'une attestation de formation délivrée par un organisme ou une structure de formation respectant les objectifs pédagogiques fixés par arrêté du ministre chargé de la santé.

Pour exercer cette activité, le pharmacien doit aussi respecter un cahier des charges, relatif aux conditions techniques, dont le contenu est fixé par arrêté du ministre chargé de la santé.

Ce dispositif prend le relais d'une expérimentation menée depuis 2017 visant l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe saisonnière aux personnes adultes ^{336 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de Mme Sarah el Haïry, première signataire et les membres du groupe Modem, l'Assemblée nationale a adopté, après avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un article additionnel visant à exonérer de TVA les soins accomplis par les pharmaciens.

Le I. du présent article additionnel prévoit ainsi que les pharmaciens soient alignés sur le régime applicable aux professions médicales et paramédicales réglementées et modifie le 1° du 4 de l'article 261 du code général des impôts en conséquence.

L'amendement s'appuie sur l'extension récente des missions des pharmaciens aux actes de vaccination pour justifier cet élargissement de l'exonération.

Aux termes du II du présent article, cette exonération s'appliquerait pour les actes accomplis à compter du 1 ^er janvier 2020.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'impact financier de cette exonération n'est pas précisé par l'Assemblée nationale. Il apparaît, en tout état de cause, limité et difficile à évaluer compte-tenu de l'absence de recul statistique sur les pratiques des pharmaciens.

S'agissant de la vaccination, ne sont disponibles pour l'heure que les chiffres issus de l'expérimentation dans les régions Auvergne Rhône-Alpes et Nouvelle Aquitaine en 2017 et 2018. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale, 5 000 pharmaciens exerçant dans 2 696 pharmacies, soit 57 % des pharmacies des deux régions, ont participé à l'expérimentation. 160 000 personnes auraient été vaccinées. Le coût total des actes n'est pas indiqué. Au plan national, l'entrée en vigueur tardive du décret rend difficile tout chiffrage.

Nonobstant cette absence d'évaluation, il apparaît légitime de vouloir élargir un dispositif d'exonération qui profite à d'autres professions pratiquant le même type d'acte. Au-delà de la distorsion de concurrence, Il existe un risque d'inciter les pharmaciens à ne pas pratiquer ce type d'actes, ce qui peut apparaître contradictoire avec l'intention du législateur de favoriser l'amélioration de la couverture vaccinale et donc de répondre au mieux à un impératif de santé publique, dans un contexte de désertification médicale.

Décision de la commission : votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 ter (nouveau)
(Art. 279-0 bis A du code général des impôts)

Application du taux réduit de TVA de 10 % pour les filiales des caisses de retraite et de prévoyance pour la construction de logements intermédiaires

. Commentaire : le présent article étend aux filiales des caisses de retraite et de prévoyance le bénéfice du taux réduit de TVA de 10 % accordé pour la construction de logements intermédiaires neufs ou issus de la transformation de bureaux.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 279-0 bis A du code général des impôts accorde le bénéfice du taux réduit à 10 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à des opérations réalisées dans le secteur du logement intermédiaire dans des zones tendues. Il a été créé par le I de l'article 73 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

A. LE TAUX RÉDUIT DE TVA S'APPLIQUE AUX ORGANISMES DE LOGEMENT SOCIAL...

Le taux réduit de TVA prévu par cet article s'applique en premier lieu aux organismes de logement social exonérés d'impôt sur les sociétés en application de l'article 207 du code général des impôts, c'est-à-dire :

- les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ;

- les sociétés d'économie mixte (SEM) de construction et de gestion de logements sociaux ;

- les sociétés anonymes de coordination entre les organismes d'habitations à loyer modéré.

Il s'applique en deuxième lieu aux filiales d'Action Logement Immobilier (ALI), société qui détient les participations du groupe Action Logement dans l'ensemble de ses filiales immobilières, dont les entreprises sociales de l'habitat (ESH) qui construisent des logements sociaux et intermédiaires.

Le taux réduit de TVA s'applique enfin à des personnes morales dont le capital est détenu en totalité par des personnes passibles de l'impôt sur les sociétés ou des établissements publics administratifs. Ainsi les collectivités publiques, les fonds de prévoyance, les sociétés civiles à prépondérance immobilière (SCPI) et les organismes des placements collectifs immobiliers (OPCI) ne peuvent-ils pas bénéficier de ce taux réduit, parce qu'ils ne répondent pas au critère de détention du capital. De même, les filiales d'organismes non passibles de l'impôt sur les sociétés n'ont pas le bénéfice du taux réduit.

B. ... CONSTRUISANT DES LOGEMENTS LOCATIFS INTERMÉDIAIRES, NEUFS OU ISSUS DE LA TRANSFORMATION DE BUREAUX...

Le taux réduit s'applique à des livraisons de logements neufs ou issus de la transformation de locaux à usage de bureaux et considérés comme neufs.

Ces logements doivent être destinés à la location à usage de résidence principale. L'opération de construction doit faire l'objet d'un agrément préfectoral.

En outre, le logement doit être intégré dans un ensemble immobilier comprenant au moins 25 % de logements sociaux .

Enfin, les ressources des locataires et les loyers mensuels ne doivent pas dépasser les plafonds qui permettent d'avoir accès aux logements intermédiaires tels que ceux qui bénéficient de la réduction d'impôt « Pinel ».

Cette dernière condition doit être respectée pendant une durée de vingt ans . En effet, si un bailleur ayant bénéficié de ce taux réduit de TVA cesse, dans les vingt années suivant la construction, de louer le logement en respectant les conditions de ressources des locataires et de loyer mensuel, il doit payer le complément d'impôt en application du II de l'article 284 du code général des impôts. Cette obligation cesse s'il vend les logements concernés à partir de la seizième année, ou la moitié de ces logements entre la onzième et la seizième année.

C. ... DANS DES ZONES TENDUES

Les logements doivent être situés dans des « zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés d'accès au logement sur le parc locatif existant », ce qui désigne les zones A et B1 définies dans le cadre des dispositifs d'incitation à l'investissement locatif intermédiaire ^{337 ( * )} .

Zonage notamment applicable aux dispositifs d'incitation
à l'investissement locatif intermédiaire

Zones d'application du taux réduit pour l'investissement locatif intermédiaire

Source : site Internet du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, mis à jour le 21 juin 2019. La zone A bis est comprise dans la zone A

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, Mme Émilie Cariou et plusieurs de leurs collègues, tendant à ouvrir le bénéfice du taux de TVA à 10 % aux filiales des caisses de retraite et de prévoyance . Ces organismes ne bénéficient actuellement pas du taux réduit de TVA parce que les caisses de retraites et de prévoyance ne sont pas soumises à l'impôt sur les sociétés.

Les conditions d'accès à ce taux réduit seraient les mêmes pour ces filiales que pour les autres organismes entrant dans le domaine d'application de l'article 279-0 bis A du code général des impôts.

Selon l'estimation du Gouvernement ^{338 ( * )} , cette mesure aurait pour effet de diminuer de 12 millions d'euros en 2020 les recettes brutes de TVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure prévue par le présent article, déjà votée par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ^{339 ( * )} et à laquelle le Gouvernement s'était alors opposé, permettra de sécuriser l'accès au taux réduit de TVA pour les filiales des caisses de retraite et de prévoyance dans le cadre de leurs activités de construction de logements sociaux.

Il apparaît en effet, selon les éléments recueillis par votre rapporteur général, que certaines caisses de retraite et prévoyance ne sont pas éligibles au dispositif de l'article 279-0 bis A du code général des impôts, à défaut d'être soumises à l'impôt sur les sociétés, tant pour leurs acquisitions en direct que via des véhicules dédiés, même si elles peuvent, en tant qu'organismes sans but lucratif, être imposées sur leurs revenus patrimoniaux au titre du 5 de l'article 206 du même code.

Il s'agit donc d'une clarification bienvenue à laquelle votre rapporteur général est favorable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9
(Art. 261 C du code général des impôts)

Clarification du régime de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier le champ des organismes de placement collectif pouvant bénéficier d'une exonération de TVA au titre de leurs prestations de gestion.

I. LE DROIT EXISTANT

A. CERTAINS ORGANISMES DE PLACEMENT COLLECTIF SONT EXONÉRÉS DE TVA AU TITRE DE LEURS ACTIVITÉS DE GESTION

En application de l'article 261 C du code général des impôts (CGI), les opérations de nature bancaire ou financière sont exonérées de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) .

L'exonération de TVA des opérations bancaires et financières est justifiée par la difficulté à identifier une assiette traduisant la valeur ajoutée des services financiers, la distinction entre les revenus générés par les services financiers et les transactions en capital n'étant pas toujours clairement effectuée dans la comptabilité. En outre, le fait générateur de l'imposition à la TVA est complexe à isoler dans le secteur financier ^{340 ( * )} . Par conséquent, la législation européenne en matière de TVA a prévu dès l'origine une exonération de ces opérations ^{341 ( * )} .

Néanmoins, les organismes qui ne sont pas assujettis à la TVA sur la totalité de leur chiffre d'affaires, sont soumis à la taxe sur les salaires (article 231 du CGI). C'est pourquoi, ces opérations peuvent faire l'objet d'une option volontaire pour l'application de la TVA (articles 260 B et 260 C du CGI).

Les opérations exonérées comprennent celles relatives à la gestion des organismes de placement collectif, et réalisés par (f du 1° de l'article 261 C du CGI) :

- les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ;

- les fonds communs de créances ;

- certains fonds d'investissement alternatifs (FIA).

Les OPCVM sont des intermédiaires financiers visant à collecter de l'épargne et à l'investir dans des valeurs mobilières. Les OPCVM sont régis par le droit de l'Union européenne ^{342 ( * )} , et peuvent se présenter sous deux formes (article L. 214-4 du code monétaire et financier) :

- des sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) , dans lesquelles l'investisseur est actionnaire ;

- des fonds communs de placement (FCP) , dans lesquels l'investisseur est copropriétaire des valeurs mobilières acquises par le fonds.

Les fonds communs de créances (FCC) sont des copropriétés qui ont pour objet d'acquérir des créances détenues par les établissements bancaires, les entreprises d'assurance, ou encore la Caisse des dépôts, et d'émettre des parts représentatives de ces créances (article 124 B du CGI). À compter de 2008, ils sont remplacés par les fonds communs de titrisation ^{343 ( * )} .

Les fonds d'investissement alternatifs (FIA) , communément désignés sous le terme de « hedge funds », constituent une catégorie de véhicules d'investissement issue de la directive 2011/61/UE dite « AIFM » ^{344 ( * )} , transposée en droit français en 2013 ^{345 ( * )} . Ils désignent les fonds qui ne sont pas catégorisés comme des OPCVM. Avec la directive 2011/61/UE, le droit européen est venu encadrer les activités de ces fonds qui, peu régulés, ont historiquement ciblé les catégories d'investisseurs avisés , tels que les investisseurs institutionnels, plutôt que le grand public.

L'exonération de TVA s'applique aux activités de gestion des FIA suivants (f du 1° de l'article 261 C du CGI) :

- parmi les fonds ouverts à des investisseurs non professionnels : les fonds d'investissement à vocation générale, les fonds communs de placement à risque (FCPR), les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), les fonds d'investissement de proximité (FIP) et les fonds de fonds alternatifs ;

- parmi les fonds ouverts à des investissements professionnels : les fonds professionnels à vocation générale, les fonds professionnels spécialisés, les fonds professionnels de capital-investissement, et les sociétés de libre partenariat ;

- les fonds d'épargne salariale tels que les fonds communs de placement d'entreprise (FCPE), et les sociétés d'investissement à capital variable d'actionnariat salarié (SICAVAS).

B. LE CHAMP D'EXONÉRATION DE TVA A ÉTÉ ÉLARGI PAR LA JURISPRUDENCE

La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne a progressivement élargi à la fois le champ des organismes de placement collectif concernés par l'exonération de TVA, ainsi que les prestations éligibles.

Concernant les organismes de placement collectif concernés, l'exonération de TVA au titre de leurs activités de gestion a été prévue pour la première fois par la loi de finances rectificative pour 1978 ^{346 ( * )} . Cette disposition constitue une transposition en droit national de la direction n° 77/388/CEE ^{347 ( * )} , dite « sixième directive TVA », visant à exonérer de TVA les activités de gestion des fonds communs de placement (FCP) « tels que définis par les États membres » ^{348 ( * )} .

Toutefois, si le législateur européen a laissé aux États membres la compétence de définir les FCP pouvant bénéficier d'une exonération de TVA, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a limité cette liberté au nom du principe de neutralité de la TVA . Ainsi, les États membres ne peuvent pas choisir des catégories de fonds pouvant bénéficier de la TVA, et en exclure d'autres ^{349 ( * )} . De cette façon, l'exonération de TVA ne peut être limitée au bénéfice des OPCVM. Ainsi, les organismes qui présentent des caractéristiques identiques aux OPCVM et qui effectuent les mêmes opérations, doivent être considérés comme des fonds communs de placement.

Les décisions successives de la CJUE ont permis d'établir les caractéristiques suivantes des véhicules d'investissement ayant vocation à bénéficier d'une exonération de TVA au titre de leurs activités de gestion ^{350 ( * )} :

- être un placement collectif ;

- fonctionner selon le principe de répartition des risques ;

- être soumis à un contrôle étatique ;

- avoir un retour sur investissement subordonné à la performance des investissements ;

- les détenteurs doivent supporter le risque lié au fonds.

Par ailleurs, le juge administratif a élargi la liste des prestations donnant lieu à une exonération de TVA, en considérant par exemple que les opérations relatives à la gestion administrative et comptable étaient incluses, dès lors qu'elles sont indissociables de l'activité de gestion des placements collectifs , même si elles sont effectuées par un gestionnaire tiers ^{351 ( * )} . De la même façon, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a récemment estimé que les prestations de conseil et d'information peuvent être considérées comme des activités de gestion d'un fonds commun de placement ^{352 ( * )} . En effet, l'exonération est alors justifiée car « les prestations de conseil en placement de valeurs mobilières que fournit un tiers à une société de gestion d'OPCVM présentent un lien intrinsèque avec l'activité propre à une société de gestion d'OPCVM , en sorte qu'elles ont pour effet de remplir les fonctions spécifiques et essentielles de la gestion d'un fonds commun de placement » ^{353 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'article 261 C du code général des impôts afin de redéfinir le champ des organismes de placement collectif dont les opérations de gestion bénéficient d'une exonération de TVA.

Ainsi, il prévoit que les organismes de placement collectif éligibles sont les OPCVM tels que définis par la directive 2009/65/CE ^{354 ( * )} et les autres organismes de placement collectif présentant des caractéristiques similaires aux OPCVM.

La liste des organismes éligibles est désormais fixée par décret , alors que les organismes de placement collectif concernés sont aujourd'hui limitativement énumérés à l'article 261 C du code général des impôts.

Par conséquent, le dispositif proposé constitue un élargissement du champ des organismes de placement collectif bénéficiant de l'exonération de TVA.

Le Gouvernement justifie la modification des dispositions de l'article 261 C du CGI par le fait, qu'en l'état, elles ne permettraient pas « de couvrir l'ensemble des fonds dont la gestion doit bénéficier de l'exonération de TVA conformément aux principes définis par la directive TVA et la Cour de justice de l'Union européenne » ^{355 ( * )} . Ainsi, d'après le Gouvernement, le présent article permettrait de s'affranchir d'une définition qui serait trop limitative, et donc de nature à porter atteinte au principe de neutralité de la TVA .

D'après les informations fournies par la direction de la législation fiscale à votre rapporteur général, les organismes de placement collectif actuellement exclus du champ du f du 1° de l'article 261 C du CGI, et qui y seraient désormais compris, sont :

- les organismes de financement spécialisés (OFS), définis aux articles L. 214-166-1 à L. 214-168 du code monétaire et financier. Ces organismes comprennent les fonds de financement spécialisé (FFS) et les sociétés de financement spécialisé (SFS) ;

- les sociétés de capital-risque (SCR) définies à l'article 1-1 de la loi du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ^{356 ( * )} ;

- les organismes de placement collectif immobilier , tels que les sociétés professionnelles de placement à prépondérance immobilière à capital variable, les fonds de placement immobilier, les sociétés d'épargne forestière et groupement forestier d'investissement, ainsi que les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI), définis aux articles L. 214-33 à L. 214-118 du code monétaire et financier ;

- les organismes professionnels de placement collectif immobilier, définis aux articles L. 214-148 à L. 214-151 du code monétaire et financier ;

- les sociétés d'investissement à capital fixe , définies aux articles L. 214-127 à L. 214-138 du code monétaire et financier.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue et rapporteur général Joël Giraud, et après un avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que la liste fixée par décret doit notamment comporter les organismes de placement collectif déjà visés par l'article 261 C du CGI. L'objectif de l'amendement est d'éviter que certains organismes de placement collectif aujourd'hui intégrés dans le champ des organismes bénéficiaires de l'exonération de TVA en soient exclus à l'avenir .

Le Gouvernement s'est opposé à cet amendement au motif que la fixation de la liste par décret « donne une souplesse qui permet d'actualiser régulièrement la liste ; sans cette souplesse, la liste risque de ne pas être à jour, ce qui pourrait introduire des différences entre des produits qui devraient être traités de la manière ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général partage la volonté du Gouvernement de clarifier le régime d'exonération de la TVA applicables aux organismes de placement collectif, ce qui les sécurise, et permet de se conformer au droit de l'Union européenne et de la Cour de justice de l'Union européenne en vigueur.

Pour autant, l'apport du présent article ne saurait être réduit à une simple mesure technique , étant donné que le dispositif proposé constitue un élargissement du champ d'organismes éligibles à l'exonération de TVA. Dans cette perspective, votre rapporteur général soulève deux réserves .

D'une part, la constitutionnalité du renvoi à un décret la détermination de la liste des organismes de placement collectif dont les prestations de gestion sont exonérées de TVA pourrait être soulevée, sous le prisme de l'incompétence négative du législateur .

Néanmoins, si le Conseil constitutionnel a rappelé que la détermination d'un avantage fiscal relève de la seule compétence du législateur , il a validé par le passé des dispositions prévoyant que les bénéficiaires de cet avantage sont déterminés par le pouvoir réglementaire, dès lors que les dispositions en question visaient à confier au pouvoir réglementaire le soin de vérifier que les bénéficiaires correspondaient aux critères établis par le législateur ^{357 ( * )} .

Or, le dispositif proposé définit les caractéristiques des organismes de placement collectif éligibles , en prévoyant qu'ils doivent correspondre à la définition des OPCVM prévue par la directive 2009/65/CE, ou présenter des caractéristiques similaires.

D'autre part, votre rapporteur général s'étonne de l'absence de chiffrage eu égard à l'importance de ces dispositions pour l'attractivité du secteur bancaire et financier.

En effet, l'évaluation préalable ne mentionne ni le coût actuel de l'exonération de TVA prévue par l'article 261 C du CGI, ni le coût du dispositif proposé. Interrogée sur ce point par votre rapporteur général, la direction de la législation fiscale a indiqué ne disposer d'aucun élément permettant d'évaluer le coût pour les finances publiques de ce dispositif. En tout état de cause, l'administration fiscale a rappelé que le coût serait nécessairement difficile à évaluer car il serait nécessaire de tenir compte de l'absence de droit à déduction de la TVA et de l'assujettissement à la taxe sur les salaires , qui constituent les deux contreparties de l'exonération de TVA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10
(Art. 256, 256 bis, 262 ter et 289 B du code général des impôts)

Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA

. Commentaire : le présent article transpose la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018, qui prévoit l'harmonisation de certaines règles relatives à taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en matière d'échanges de biens entre assujettis.

I. LE DROIT EXISTANT

Le système européen de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) tel qu'il est aujourd'hui encadré par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée repose, depuis 1993, sur un régime dit « transitoire ».

La réalisation en 1993 du marché unique avait pourtant été envisagée comme l'opportunité de concrétiser l'objectif, posé dès les premières directives TVA de 1967 ^{358 ( * )} , d'instaurer un système de TVA qui fonctionnerait au sein de la Communauté européenne de la même manière que sur le territoire d'un seul État membre ( principe dit « du pays d'origine » ). Cependant, des obstacles de nature à la fois politiques et techniques ont conduit les États membres à s'accorder sur la mise en place d'un régime transitoire ^{359 ( * )} fondé sur un principe dit « de destination » .

Celui-ci prévoit que les transferts de biens entrant dans le champ de la TVA, effectués à titre onéreux et réalisés entre des assujettis agissant en tant que tels établis dans des États membres distincts se décomposent en deux opérations :

- la livraison intracommunautaire qui désigne la vente d'un bien à un client situé dans un autre État membre. Elle est en principe exonérée de TVA dans l'État membre de départ. Elle doit être distinguée formellement d'une exportation, terme qui s'applique désormais uniquement aux ventes de biens à destination de pays tiers ;

- l' acquisition intracommunautaire qui désigne l'achat d'un bien à un fournisseur situé dans un autre État membre. Elle est en principe soumise à la TVA dans l'État membre de destination. Cette opération impose donc à l'assujetti de s'être au préalable identifié à la TVA dans cet État membre , via l'attribution d'un numéro de TVA (en France celui-ci est attribué par le service des impôts des entreprises - SIE). Elle doit être distinguée formellement d'une importation, terme qui s'applique désormais uniquement aux achats de biens en provenance de pays tiers.

Par-delà le changement de terminologie, ce régime transitoire ne rompt donc pas fondamentalement avec le système qui régissait les échanges entre État membres dans la mesure où les exportations étaient déjà exonérées dans l'État membre de départ et les importations déjà taxées dans l'État membre de destination.

Ce régime qui se veut temporaire, mais qui s'applique en réalité depuis plus de 25 ans, a de surcroît largement démontré ses failles, s'agissant aussi bien des fraudes qu'il rend possibles (l'écart-TVA total en 2017 étant estimé par la Commission européenne à 137 milliards d'euros pour l'ensemble des États membres et à 12 milliards d'euros pour la France ^{360 ( * )} ), que de l'insécurité juridique qu'il génère pour les opérateurs.

A. L'ABSENCE DE RÉGIME DE TVA HARMONISÉ CONCERNANT LES VENTES EN CONSIGNATIONS ET TRANSFERTS DE STOCKS

Concernant le cas particulier de la taxation des échanges effectués dans le cadre d'une vente en consignation ou d'un transfert de stocks , le régime de TVA en vigueur est générateur de démarches administratives inutilement lourdes.

Les ventes en consignations et transferts de stocks

Une vente en consignation consiste pour un fournisseur à mettre des biens à disposition de son client, dont il connaît l'identité, en les plaçant dans un entrepôt de stockage auprès d'un consignataire. Le fournisseur reste propriétaire de la marchandise tant que celle-ci n'est pas livrée au client. Il ne reçoit le produit des ventes réalisées qu'au moment de chaque livraison effective au client depuis l'entrepôt. Le consignataire peut en principe renvoyer au fournisseur les marchandises invendues sans autre obligation de sa part.

Un transfert de stock ( « call-off stocks » ) consiste pour un fournisseur à transférer un stock de marchandises directement auprès de son client, qui peut y prélever les biens au fur et à mesure. Le transfert de propriété sur un bien n'intervient qu'au moment de son prélèvement dans le stock.

En effet, le transport du stock d'un fournisseur vers un entrepôt situé dans un autre État membre, même s'il ne s'accompagne pas d'un transfert de propriété, constitue en l'état du droit une livraison intracommunautaire au sens de l'article 17 de la directive 2006/112/CE transposé au III de l'article 256 du code général des impôts. Ainsi, en principe, le fournisseur doit effectuer lui-même une acquisition intracommunautaire de ses propres biens lors de leur arrivée, suivie d'une livraison nationale de ces mêmes biens au client, opérations toutes deux taxables dans l'État membre d'arrivée. Il en résulte que les fournisseurs sont systématiquement tenus de s'identifier à la TVA dans tous les États membres où leurs biens sont entreposés.

Plusieurs États membres ont ainsi adopté dès 1993 des dispositifs nationaux visant à simplifier ces transactions.

Ainsi, la doctrine fiscale française , publiée au Bulletin officiel des finances publiques ^{361 ( * )} , prévoit notamment que le client, sous certaines conditions et notamment le respect d'un délai de trois mois, puisse directement effectuer une acquisition intracommunautaire lors de son prélèvement dans le stock, de sorte qu'un fournisseur établi dans un autre État membre se limite à effectuer une livraison intracommunautaire dans son pays et ne soit pas tenu de s'identifier à la TVA en France. Il est également à noter qu'un fournisseur établi en France et effectuant des transferts de stocks vers un autre État membre reste soumis à l'obligation de dépôt de l'état récapitulatif (ou déclaration d'échange de biens - DEB) prévu par l'article 289 B du code général des impôts, avec le code régime correspondant aux livraisons intracommunautaires (code 21).

Ces dispositifs ne sont toutefois pas harmonisés. Ainsi, si l'Italie a adopté une mesure de simplification similaire à celle en vigueur en France, le délai à respecter pour le client y est fixé à douze mois. À l'inverse, au Royaume-Uni, le fournisseur reste tenu de s'identifier à la TVA tandis que l'assujetti qui reçoit les biens doit collecter celle-ci dès leur réception et quand bien même le transfert de propriété n'interviendrait qu'ultérieurement.

B. L'ABSENCE DE RÉGIME DE TVA HARMONISÉ CONCERNANT LES OPÉRATIONS EN CHAÎNE IMPLIQUANT UN TRANSPORT INTRACOMMUNAUTAIRE

Le régime actuel de TVA ne permet pas non plus de traitement harmonisé entre les États membres des livraisons successives de mêmes biens, impliquant un seul transport intracommunautaire .

En effet, lorsque des opérations d'achats-reventes d'un même bien se succèdent, plusieurs facturations sont effectuées, faisant chaque fois figurer la TVA collectée. Toutefois, dès lors que cette chaîne n'inclut qu'un unique transport d'un État membre vers un autre, la jurisprudence, constante, de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a établi le principe selon lequel une seule de ces opérations peut bénéficier d'une exonération de TVA en tant que livraison intracommunautaire ^{362 ( * )} .

Or si la CJUE a pu dégager certains indices permettant de déterminer l'assujetti de la chaîne qui est concerné par l'exonération, des incertitudes à cet égard peuvent subsister selon les circonstances.

Il en résulte des risques de double-impositions, voire de non-impositions , que la Commission européenne n'est pas en mesure d'évaluer. Si la question des double-impositions est toutefois à relativiser du fait de la déductibilité de la TVA, celle des non-impositions est bien susceptible de générer des pertes de recettes fiscales. De telles non-impositions sembleraient toutefois ne pas être la conséquence de fraudes organisées. Elles sont plutôt la résultante de l'insécurité juridique des transactions en chaîne au sein du marché unique, liée aux interprétations divergentes entre les États membres concernant la livraison à laquelle doit s'appliquer l'exonération.

C. DES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES À LA PORTÉE JURIDIQUE LIMITÉE

En l'état du droit de l'Union européenne, la transmission par un assujetti d'un numéro d'identification à la TVA valide ne constitue qu'une condition formelle pour bénéficier de l'exonération applicable au titre d'une livraison intracommunautaire . La CJUE a en effet interprété l'article 138 de la directive 2006/112/CE de telle sorte que le non-respect de l'obligation de transmission d'un numéro d'identification valide, hors indice sérieux suggérant l'existence d'une fraude, ne saurait à lui seul remettre en cause le bénéfice de cette exonération ^{363 ( * )} . La doctrine fiscale française avait toutefois indirectement fait de cette communication une condition de fond . Elle dispose que « le vendeur doit s'assurer de l'existence et de la validité du numéro d'identification à la taxe sur la valeur ajoutée qui lui est communiqué par l'acquéreur » ^{364 ( * )} . Cette disposition est toutefois juridiquement fragile : en cas de contentieux, tant devant le juge administratif que devant la CJUE, la doctrine française se verrait probablement écartée au motif de sa contrariété avec l'article 138 de la directive 2006/112/CE.

De même, la souscription de la déclaration d'échange de biens (DEB) mentionnée à l'article 289 B du code général des impôts ne constitue pas non plus en l'état du droit de l'Union ni même du droit français une condition de fond pour bénéficier de l'exonération au titre d'une livraison intracommunautaire . Cet état déclaratif est pourtant un outil important de la politique de détection de la fraude à la TVA au sein du marché unique (en particulier la fraude dite « carrousel ») dans la mesure où ledit article impose à tout assujetti d'y faire figurer les numéros d'identification à la TVA de ses clients, le montant des livraisons et la valeur des biens livrés. Il est toutefois à noter que le défaut de souscription de cette DEB est passible d'une amende de 750 euros (article 1788 A du code général des impôts). Le travestissement ou la dissimulation de l'identité de ses clients lors de la souscription de la DEB expose en outre le fournisseur à une amende égale à 50 % des sommes reçues (article 1737 du code général des impôts).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à transposer la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne l'harmonisation et la simplification de certaines règles dans le système de taxe sur la valeur ajoutée pour la taxation des échanges entre les États membres .

Ce texte est lui-même issu d'un accord trouvé lors du Conseil « Ecofin » du 2 octobre 2018 sur un ensemble plus large de mesures destinées à améliorer le fonctionnement du système de TVA actuel et lutter contre la fraude , dans l'attente de l'adoption d'un système définitif dont les grandes lignes sont tracées depuis le « plan d'action TVA » proposé par la Commission européenne en 2016 ^{365 ( * )} .

Aussi la directive en question propose-t-elle trois « solutions rapides » ( « quick fixes » ) devant permettre de garantir une meilleure sécurité juridique et de réduire à terme les coûts de mise en conformité pour les entreprises. Dans l'analyse d'impact de sa proposition de directive incluant ces « solutions rapides » mêlées à d'autres mesures préfigurant le système définitif, la Commission européenne a évalué la baisse attendue des coûts de conformité des entreprises opérant sur le marché intérieur à 1 milliard d'euros ^{366 ( * )} .

En vertu du II de l'article proposé, l'entrée en vigueur de l'ensemble ces « solutions rapides » est prévue au 1 ^er janvier 2020 , comme l'exige la directive (UE) 2018/1910.

A. PREMIÈRE « SOLUTION RAPIDE » : LA MISE EN PLACE D'UN CADRE HARMONISÉ DE TVA POUR LES VENTES EN CONSIGNATIONS ET TRANSFERTS DE STOCKS

1. Le transfert de biens vers un entrepôt de stockage situé dans un autre État membre ne serait définitivement plus assimilé à une livraison intracommunautaire

Le texte vise d'abord à simplifier le cadre réglementaire auquel sont soumises les entreprises opérant des ventes en consignations et transferts de stocks au sein du marché intérieur en harmonisant les règles de TVA applicables à ces opérations en matière.

Ce nouveau régime dit « de stocks sous contrat de dépôt » est énoncé au A et au B du I du présent article modifiant respectivement les articles 256 et 256 bis du code général des impôts.

Il prévoit, en vertu du 1 du III bis qu'il est proposé d'insérer à la suite du III de l'article 256 du code général des impôts, que l'opération par laquelle un assujetti transfère des biens dans un autre État membre sans transfert de propriété en vue de leur stockage et de leur livraison ultérieure au client ne soit pas assimilée à une livraison intracommunautaire . Parallèlement, l'alinéa que le B du I du présent article propose d'ajouter au b) du 1° du I de l'article 256 bis du code général des impôts précise bien que la livraison au client des biens stockés dans le cadre de ce nouveau régime devra être considérée comme une acquisition intracommunautaire .

En vertu du 2 du III bis précité, ce régime cessera de s'appliquer si les biens stockés sous contrat de dépôt n'ont pas été livrés au client dans un délai de douze mois suivant leur arrivée dans l'État de destination .

À l'échelle de l'Union, il s'agit d' une mesure de simplification pour les fournisseurs européens dans la mesure où ceux-ci ne seront plus tenus de s'immatriculer à la TVA dans l'État membre d'arrivée.

2. L'application de ce régime est soumis à plusieurs conditions, et en particulier de nouvelles obligations déclaratives

Quatre conditions devront être réunies pour bénéficier du régime proposé de stock sous contrat de dépôt, listées au 1 de ce III bis :

- les biens doivent être expédiés ou transportés par le fournisseur à destination d'un autre État membre afin d'y être livrés ultérieurement au client ;

- le fournisseur ne doit pas être établi ni disposer d'un établissement stable dans l'État membre d'arrivée ;

- le client doit avoir communiqué au fournisseur son identité et son numéro d'identification à la TVA au moment du départ de l'expédition ou du transport ;

- le fournisseur doit s'être acquitté de ses obligations déclaratives.

Les obligations déclaratives spécifiques à ce nouveau régime concernent également le client. Elles permettant d'assurer la traçabilité des transferts de biens effectués dans le cadre de ce nouveau régime de stocks sous contrat de dépôt :

- le E du I du présent article modifiant l'article 289 B du code général des impôts traduit pour les fournisseurs effectuant une livraison de biens dans le cadre de ce nouveau régime l'obligation de souscription de la DEB prévue à l'article 289 B du code général des impôts. Cela ne constituerait pas une obligation nouvelle pour les fournisseurs français effectuant des ventes en consignations et transferts de stocks. Ces derniers se borneront simplement à déposer ces opérations avec le nouveau code régime qui leur serait associé (et non plus le code 21 afférent aux livraisons intracommunautaires) ;

- les fournisseurs comme les clients auront en outre l'obligation de tenir un registre dédié, prévu au D du I du présent article modifiant l'article 286 quater du code général des impôts, faisant figurer tous les biens transférés ou acquis dans le cadre de ce nouveau régime. Cela constituerait en revanche une obligation déclarative nouvelle pour les opérateurs français .

3. Enfin, le dispositif proposé donne un cadre juridique à plusieurs évènements susceptibles de se produire pendant la période de stockage

Le 3 et le 4 du III bis précité traitent respectivement du cas d'un éventuel retour des biens ou du cas d'un changement de client :

- en cas de renvoi des biens au fournisseur dans un délai de douze mois, aucune livraison n'est réputée avoir lieu pourvu que cet envoi soit inscrit par ce dernier dans le registre dédié aux opérations effectuées dans le cadre de ce nouveau régime instauré au D du I du présent article ;

- en cas de remplacement du client par un autre dans un délai de douze mois, aucune nouvelle livraison intracommunautaire n'est réputée avoir lieu dès lors que les conditions pour entrer dans le dispositif restent réunies (cf. supra) et que le fournisseur a inscrit ce remplacement dans ce même registre.

Enfin, le 5 du III bis précité prévoit que le régime de stocks sous contrat de dépôt cessera de s'appliquer dès lors que, dans le délai de douze mois :

- l'une de ces quatre conditions cesse d'être remplie ou bien un remplacement du client par un autre est intervenu sans que ce remplacement n'ait été inscrit dans le registre prévu au D du I du présent article ;

- les biens sont livrés à une autre personne que le client sans inscription de ce remplacement dans le même registre ;

- les biens sont expédiés vers un autre pays ;

- les biens sont détruits, perdus ou volés.

B. DEUXIÈME « SOLUTION RAPIDE » : LA MISE EN PLACE D'UN RÉGIME HARMONISÉ POUR LES OPÉRATIONS EN CHAÎNE IMPLIQUANT UN TRANSPORT OU UNE EXPÉDITION INTRACOMMUNAUTAIRE

Conformément à la directive transposée, il est proposé au 2° du C du I du présent article , insérant un nouvel 1° bis après le 1° du I de l'article 262 ter du code général des impôts, d'instaurer un régime harmonisé de TVA pour les livraisons successives d'un même bien impliquant un unique transport ou une unique expédition intracommunautaire.

Le but poursuivi est ici de s'assurer que l'exonération au titre de la livraison intracommunautaire ne soit bien imputée qu'une seule fois .

Ainsi, l'article prévoit que l'unique opération de la chaîne susceptible de bénéficier de l'exonération de TVA en tant que livraison intracommunautaire soit, en principe , la livraison effectuée à l'opérateur désigné comme « opérateur intermédiaire » . Celui-ci est identifié comme l'assujetti autre que le premier vendeur et que le dernier acquéreur et qui organise le transport ou l'expédition des biens.

Par dérogation, la livraison intracommunautaire pourra également être celle effectuée par l'opérateur intermédiaire dès lors que celui-ci communique au fournisseur son numéro individuel d'identification à la TVA, attestant qu'il est bien immatriculé dans l'État membre de départ (en l'espèce la France).

Du point de vue des opérateurs établis en France, il s'agit de la principale innovation portée par la directive transposée . Si des coûts d'adaptation des procédures internes et systèmes d'informations sont éventuellement à prévoir, la sécurité juridique générée par le dispositif est de nature à améliorer in fine l'efficacité des transactions en chaîne au sein du marché unique, en clarifiant les critères de définition du bénéficiaire de l'exonération au titre de la livraison intracommunautaire.

C. TROISIÈME « SOLUTION RAPIDE » : L'INSTAURATION DE DEUX NOUVELLES CONDITIONS DE FOND POUR BÉNÉFICIER DE L'EXONÉRATION DE TVA APPLICABLE AUX LIVRAISONS INTRACOMMUNAUTAIRES

Enfin, il est proposé au 1° du C du I du présent article, modifiant le 1° du I de l'article 262 ter du code général des impôts, que soient ajoutées deux nouvelles conditions de fond pour bénéficier de l'exonération applicable aux livraisons intracommunautaires :

- la communication par le client de son numéro d'identification à la TVA à son fournisseur , ce qui revient à codifier une disposition déjà existante en France dans la doctrine administrative ;

- l'inscription par le fournisseur de l'opération dans l'état récapitulatif (la DEB) prévu par l'article 289 B du code général des impôts . Cela constitue une nouvelle condition par rapport au droit existant en France même si le défaut de souscription de la DEB était déjà sanctionné par ailleurs.

À défaut de remplir ces deux conditions, l'assujetti pourrait ainsi se voir refuser, par l'État membre depuis lequel il transporte ou expédie des biens, le bénéfice de l'exonération de TVA au titre de la livraison intracommunautaire, rendant caduque la jurisprudence de la CJUE évoquée supra .

De telles conditions seront de nature à faciliter les contrôles des administrations fiscales dans le cadre de leur politique de lutte contre la fraude .

D. AUTRES MESURES DE COORDINATION

Le 3° du B du I de l'article proposé prévoit d'insérer un 3° bis à la suite du 3° du I de l'article 256 bis du code général des impôts, permettant d'assurer la coordination avec le III bis que le A du I du présent article propose d'insérer après le III de l'article 256 du code général des impôts.

Au I du présent article , un remplacement du mot « Communauté » par « Union » est prévu par le 1° du B, le a) du 2° du B, le 4° du B, le i) du a) du 1° du C, le 2° du D et le 1° du E.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article proposé a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette transposition de la directive 2018/1910, fidèle aux dispositions du texte adopté par le Conseil et intervenue avant l'expiration du délai fixé au 31 décembre 2019, permettra de garantir un régime de TVA cohérent et respectueux du bon fonctionnement du marché intérieur.

Ces mesures doivent toutefois être appréhendées dans le cadre plus large de la réforme en cours du système de TVA européen, devant jeter les bases d'un futur système définitif fondé sur le principe de destination.

Si ces mesures apportent des réponses bienvenues à certains défauts mineurs du système actuel, elles ne permettent toutefois pas de surmonter sa principale faille : la perte annuelle de plus de 130 milliards d'euros de recettes de TVA pour les États membres liée notamment aux fraudes qu'il facilite.

À l'avant-garde sur ce dossier, la commission des finances du Sénat, dans le cadre d'un rapport de contrôle publié en 2015, avait formulé plusieurs propositions s'agissant en particulier de la lutte contre les fraudes à la TVA liées au e-commerce ^{367 ( * )} , dont l'article 53 du présent projet de loi de finances traduit pour partie les orientations.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11
(Art. 182 B, 187, 219, 244 bis, 244 bis A et 244 bis B du code général des impôts, Art. 4 de la loi n° 2019-759 du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés)

Aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés des grandes entreprises

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés appliqué pour les exercices ouverts en 2020 et 2021 aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires d'au moins 250 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. SELON LA TRAJECTOIRE VOTÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2018, LE TAUX NORMAL DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DOIT PROGRESSIVEMENT BAISSER POUR ATTEINDRE 25 % EN 2022

1. Une trajectoire de baisse initialement votée en loi de finances pour 2018, mais modifiée au printemps 2019

L'impôt sur les sociétés est assis sur les bénéfices réalisés par les entreprises, desquels est retranché l'ensemble des charges exposées dans l'intérêt de l'exploitation.

À cette assiette est appliqué un taux normal , qui a fait l'objet de plusieurs trajectoires de baisse successives : la trajectoire initiale de la loi de finances pour 2017 ^{368 ( * )} , qui devait conduire à un taux normal de 28 %en 2020, a été amplifiée par la loi de finances pour 2018 ^{369 ( * )} afin d'atteindre un taux normal de 25 % en 2022, puis ajustée par la loi du 24 juillet 2019 ^{370 ( * )} pour la seule année 2019. Cette dernière modification visait à financer les mesures adoptées pour répondre à la crise des « gilets jaunes » en décembre dernier, dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 ^{371 ( * )} et de la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales ^{372 ( * )} . Le rendement attendu de la mesure était estimé à 1,67 milliard d'euros en 2019 et à 90 millions d'euros en 2020 ^{373 ( * )} .

Le tableau ci-après récapitule les taux prévus par ces différentes trajectoires, les cellules grisées faisant figurer le taux effectivement appliqué à l'exercice concerné.

Évolution des trajectoires de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés

Exercice d'imposition	LFI 2017 ^374 ( * )	LFI 2018 ^375 ( * )	Loi du 24 juillet 2019 ^376 ( * )
2017	- 28 % pour les premiers 75 000 euros de bénéfice des PME - 33,1/3 % dans les autres cas	-	-
2018	- 28 % pour la tranche de bénéfice jusqu'à 500 000 euros de toutes les entreprises - 33,1/3 % au-delà	[Maintien des dispositions de la LFI 2017]	-
2019	- Pour les entreprises dont le CA est compris jusqu'à 1 milliard d'euros : 28 % sur l'ensemble du bénéfice - Pour les entreprises dont le CA est supérieur à 1 milliard d'euros, 28 % pour la tranche de bénéfice jusqu'à 500 000 euros, 33,1/3 % au-delà	- 28 % pour la tranche de bénéfice jusqu'à 500 000 euros - 31 % au-delà	- Pour la tranche de bénéfice jusqu'à 500 000 euros, 28 % pour l'ensemble des entreprises - Au-delà de cette tranche : (i) 31 % pour les entreprises dont le CA est inférieur à 250 millions d'euros (ii) 33,1/3 % pour les entreprises dont le CA est d'au moins 250 millions d'euros
2020	28 %	28 %
2021		26,5 %
2022		25 %

Note de lecture : les cellules grisées font figurer le taux effectivement appliqué à l'exercice concerné.

NB : les acronymes PME et CA désignent respectivement les petites et moyennes entreprises et le chiffre d'affaires.

Source : commission des finances du Sénat

La loi du 24 juillet 2019 a ainsi conduit à maintenir à 33,1/3 % le taux normal de l'impôt sur les sociétés appliqué aux grandes entreprises , à savoir celles réalisant un chiffre d'affaires annuel d'au moins 250 millions d'euros.

2. Le droit en vigueur doit conduire à un taux normal uniforme à compter de 2020

En application du droit en vigueur, pour les exercices ouverts entre le 1 ^er janvier et le 31 décembre 2019, le taux normal de l'impôt sur les sociétés appliqué à la fraction de bénéfice supérieure à 500 000 euros dépend donc du chiffre d'affaires de l'entreprise pour s'établir à :

- 31 % pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 250 millions d'euros ;

- 33,1/3 % pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires égal ou supérieur à ce montant .

Le chiffre d'affaires pris en compte s'entend de celui réalisé en France au cours de la période d'imposition.

À compter de 2020, un taux uniforme de 28 % doit s'appliquer, diminuant ensuite pour s'établir à 25 % en 2022.

Le tableau ci-après détaille le taux normal de l'impôt sur les sociétés applicable jusqu'en 2022.

Trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés entre 2019 et 2022
résultant du droit en vigueur

Année d'ouverture de l'exercice		Entreprises
		Chiffre d'affaires < 250 millions d'euros	Chiffre d'affaires = 250 millions d'euros
2019	Bénéfices 500 000 euros	28 %
	Bénéfices > 500 000 euros	31 %	33,1/3 %
2020		28 %
2021		26,5 %
2022		25 %

Source : commission des finances du Sénat

Le coût budgétaire total de cette nouvelle trajectoire est évalué à 11,4 milliards d'euros d'ici 2022, selon la chronique détaillée dans le tableau ci-après.

Impact budgétaire de la trajectoire de baisse du taux normal
d'impôt sur les sociétés adoptée en loi de finances pour 2018
telle qu'ajustée en 2019

(en milliards d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	Total
Trajectoire initiale LFI 2018	- 1,2	- 2,4	- 3,1	- 2,3	- 2,1	- 0,3	- 11,4
Trajectoire modifiée par la loi du 24 juillet 2019	- 1,2	- 0,8	- 4,6	- 2,4	- 2,1	- 0,3	- 11,4

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire de votre rapporteur général.

Le rendement net de l'impôt sur les sociétés est estimé à 31,8 milliards d'euros en 2019 ^{377 ( * )} , en progression de 16 % par rapport à 2018 sous l'influence de la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) au profit d'une baisse de cotisations sociales.

3. Le taux normal de l'impôt sur les sociétés s'accompagne de taux réduits réservés à certaines entreprises ou à certains types de revenus

Le taux normal s'applique toutefois sous réserve d'un taux réduit fixé à 15 % pour les petites et moyennes entreprises (PME) réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 7 360 000 euros et dont le capital est détenu à 75 % au moins par des personnes physiques, dans la limite de 38 120 euros de bénéfices (b du I de l'article 219 du CGI). La tranche de bénéfices excédant ce plafond est imposée au taux de 28 % jusqu'à 500 000 euros et, s'il y a lieu, le montant excédentaire de bénéfices est imposé au taux normal de 31 %.

Ensuite, le taux normal n'exclut pas l'application de taux réduits pour une partie des bénéfices . En particulier, les plus-values de cession à long terme de certains éléments de l'actif immobilisé sont taxées à taux réduits, afin de favoriser l'investissement de long terme dans ce type d'actifs. Il s'agit :

- des plus-values à long-terme , imposables au taux de 15 % (a du I de l'article 219 du CGI) ;

- des plus-values de cession de titres de sociétés à prépondérance immobilière cotées , détenus depuis au moins deux ans et qui ont la nature de titres de participation, imposables au taux de 19 % (a du I et du IV de l'article 219 du CGI) ;

- du résultat net tiré de la cession ou de la concession de certains produits de la propriété industrielle , imposable au taux de 10 % (deuxième alinéa du I de l'article 219 du CGI) .

B. LE TAUX FACIAL DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS EST MAJORÉ PAR UNE CONTRIBUTION ADDITIONNELLE

Une contribution additionnelle s'ajoute à l'impôt sur les sociétés et augmente la charge fiscale pesant sur les entreprises.

La contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés , entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2000 et codifiée à l'article 235 ter ZC du code général des impôts, s'applique aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 7,63 millions d'euros.

Fixée au taux de 3,3 % de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise, cette contribution porte en pratique le taux normal d'impôt sur les sociétés à 34,43 % ^{378 ( * )} - pour un taux normal d'impôt sur les sociétés de 33,1/3 %.

Par ailleurs et pour mémoire, une contribution exceptionnelle de 15 % de l'impôt dû, ainsi qu'une contribution additionnelle à cette dernière de 15 % de l'impôt dû, également ont été appliquées en 2017 aux bénéfices des entreprises réalisant, pour la première contribution, un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros et, pour la seconde, un chiffre d'affaires égal ou supérieur à trois milliards d'euros ^{379 ( * )} . Ces contributions exceptionnelles, introduites par la première loi de finances rectificative pour 2017 ^{380 ( * )} , visaient à faire face au coût budgétaire induit par les remboursements aux entreprises versés à la suite du contentieux relatif à la taxe de 3 % sur les montants distribués ^{381 ( * )} .

Il en résulte, pour les investisseurs, un taux de l'impôt sur les sociétés supérieur au taux normal décrit précédemment, comme le souligne le tableau ci-après.

Évolution du taux facial de l'impôt sur les sociétés depuis 2016
pour les grandes entreprises

(en pourcentage)

	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Taux normal	33,1/3	33,1/3	33,1/3	33,1/3	28	26,5	25
Contribution sociale	1,1	1,1	1,1	1,1	0,924	0,8745	0,825
Contributions LFR 2017	-	10	-	-	-	-	-
Total	34,43	44,43	34,43	34,43	28,92	27,37	25,83

NB : les taux renseignés pour la contribution sociale et les contributions au titre de la première loi de finances rectificative pour 2017 correspondent à 3,3 % de l'impôt dû (contribution sociale), et à 30 % de l'impôt dû (15 % au titre de la contribution exceptionnelle et 15 % au titre de la contribution additionnelle).

Source : commission des finances du Sénat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de modifier à nouveau la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés résultant de la loi de finances pour 2018.

Concrètement, il relève le taux normal de l'impôt sur les sociétés appliqué aux exercices ouverts en 2020 et 2021 pour les entreprises réalisant un chiffre d'affaires d'au moins 250 millions d'euros au cours de l'année d'imposition.

Le I du présent article complète le deuxième alinéa du I de l'article 219 du code général des impôts afin de prévoir que ces entreprises se voient appliquées un taux normal de l'impôt sur les sociétés de :

- 31 % en 2020 , pour les exercices ouverts du 1 ^er janvier au 31 décembre 2020 ;

- 27,5 % en 2021 , pour les exercices ouverts du 1 ^er janvier au 31 décembre 2021.

Il est prévu que le taux de 28 % trouve toujours à s'appliquer en 2020 pour la fraction de bénéfices jusqu'à 500 000 euros. Le tableau ci-après détaille les différents taux qui résulteraient du dispositif proposé, les cellules grisées faisant figurer les modifications proposées par rapport au droit en vigueur .

Trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés proposée par le présent article

Année d'ouverture de l'exercice		Entreprises
		Chiffre d'affaires < 250 millions d'euros	Chiffre d'affaires = 250 millions d'euros
2020	Bénéfices 500 000 euros	28 %
	Bénéfices > 500 000 euros	28 %	31 %
2021		26,5 %	27,5 %
2022		25 %

Note de lecture : les cellules grisées distinguent les modifications proposées par le présent article, relatives aux entreprises réalisant au moins 250 millions d'euros de chiffre d'affaires annuel.

Source : commission des finances du Sénat

Il est précisé, à l a troisième phrase du second alinéa du I du présent article et par renvoi à l'article 4 de la loi du 24 juillet 2019 précitée, que le chiffre d'affaires pris en compte est celui de la période d'imposition, à savoir le chiffre d'affaires réalisé par le redevable au cours de l'exercice ou, en cas de clôture anticipée, de la période d'imposition ramenée à douze mois. De plus, conformément aux principes du régime de l'intégration fiscale, le chiffre d'affaires pris en compte est celui du groupe.

Le II du présent article procède à une mesure de coordination au sein de l'article 4 de la loi du 24 juillet 2019 précitée, afin de tenir compte de l'extension d'un taux dérogatoire à la trajectoire résultant de l'article 84 de la loi de finances pour 2018 en 2020 et 2021.

Ces dispositions doivent entrer en vigueur à compter au 1 ^er janvier 2020 (III du présent article).

*

Selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, le rendement attendu de la mesure est évalué à 2,2 milliards d'euros en 2020 et 0,9 milliard d'euros en 2021.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du rapporteur général du budget Joël Giraud et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de clarification.

Il vise à préciser le taux des prélèvements et retenues à la source appliqués à certains types de revenus non salariaux, de profits immobiliers et de plus-values de cession de participations des non-résidents.

Sauf dispositions spéciales, le taux normal de l'impôt sur les sociétés leur est applicable , par renvoi au deuxième alinéa du I de l'article 219 du code général des impôts. Or, la modification de la trajectoire de baisse du taux de l'impôt sur les sociétés conduit, pour les exercices ouverts entre 2019 et 2021, à introduire une seconde phrase à cet alinéa , afin de déterminer le taux dérogatoire pour les entreprises réalisant au moins 250 millions d'euros de chiffres d'affaires.

Pour prévenir toute confusion qui pourrait résulter de l'existence de ces deux phrases pour les contribuables, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale modifie les articles 182 B, 187, 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du code général des impôts pour préciser que le taux à retenir est celui figurant à la première phrase de l'alinéa , à savoir celui fixé par la loi de finances pour 2018 et maintenu pour les entreprises réalisant moins de 250 millions d'euros de chiffre d'affaires, soit 31 % en 2019, 28 % en 2020 et 26,5 % en 2021 .

Par ailleurs, l'amendement prévoit que les précisions apportées s'appliquent uniquement jusqu'à la fin de 2021 : elles deviennent en effet sans objet à compter de 2022 , exercice à partir duquel il est prévu que le taux normal de l'impôt sur les sociétés soit uniformément porté à 25 %.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. D'UNE MESURE DE RENDEMENT À UNE STRATÉGIE DE FINANCES PUBLIQUES À COURTE VUE

Pour la deuxième fois, le Gouvernement propose de revenir sur la trajectoire pluriannuelle de baisse de l'impôt sur les sociétés adoptée à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2018.

Comme pour 2019, la modification soumise porte sur les entreprises réalisant un chiffre d'affaires d'au moins 250 millions d'euros, à savoir un ensemble de 765 entreprises , regroupant les grandes entreprises et certaines entreprises de taille intermédiaire. Pour ces contribuables qui représentent près de la moitié du rendement de l'impôt sur les sociétés, le Gouvernement prévoit d'appliquer un taux de 31 % ^{382 ( * )} , réduisant la baisse prévue de près de 60 % ^{383 ( * )} . En dépit de la communication résolument ambitieuse du Gouvernement en 2017, en trois ans, le taux d'impôt sur les sociétés n'aurait donc été diminué que de 2,1/3 points. Le graphique ci-après illustre les différentes modifications intervenues depuis 2018.

Comparaison des différentes trajectoires de baisse de l'impôt sur les sociétés

Source : commission des finances du Sénat

Ce choix ne saurait certes surprendre votre rapporteur général .

À l'occasion de l'examen du projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés, il avait en effet soulevé le « risque d'un renoncement de plus grande ampleur », dès lors qu' « un écart positif non expliqué de 1,5 milliard d'euros apparait s'agissant de l'impact budgétaire de la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés dans le programme de stabilité pour les années 2019 à 2022, [laissant] envisager qu'un nouveau décalage de la baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises est d'ores et déjà acté » ^{384 ( * )} .

Le Gouvernement a donc décidé de reporter l'annonce d'une décision déjà prise au moment où il demandait aux grandes entreprises une contribution exceptionnelle au financement des mesures prises en faveur du pouvoir d'achat de nos concitoyens. Là où il évoquait une « pause », correspondant à un partage des sorts du gain de trésorerie résultant pour les entreprises de l'année double ^{385 ( * )} , c'est bien davantage une renonciation majeure qui était déjà prévue .

La modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés relève donc d'une stratégie de finances publiques à courte vue, au détriment de l'activité économique de nos entreprises.

Cette décision traduit la difficulté du Gouvernement à redresser structurellement les comptes publics . Comme le souligne votre rapporteur général dans l'examen du contexte économique et financier du budget 2020, « sur le plan de la maîtrise de la dépense publique, le bilan à mi-parcours de la présente majorité apparaît aussi décevant que celui du quinquennat précédent » ^{386 ( * )} .

Plutôt qu'un choix de politique économique, il semblerait donc que le Gouvernement voit dans la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés adoptée en loi de finances initiale pour 2018 une « cagnotte budgétaire » dans laquelle puiser au gré des besoins de financement constatés - ce que le graphique ci-après illustre.

Comparaison de l'impact budgétaire initialement prévu par
la trajectoire adoptée en LFI 2018 et ajusté après les modifications successives

(en milliards d'euros)

NB : les modifications successives résultent, d'une part, de l'article 4 de la loi du 24 juillet 2019 et, d'autre part, du présent article.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Cette orientation surprend, compte tenu des déclarations initiales du Gouvernement lors de l'examen de cette trajectoire à l'automne 2017. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, soulignait ainsi « à quel point la baisse de l'impôt sur les sociétés est stratégique pour notre économie et pour l'emploi. Je veux bien entendre tout ce que l'on veut, mais la politique précédente, qui a consisté à augmenter systématiquement la dépense publique et à négliger la compétitivité de notre économie est allée droit dans le mur [...] Droit dans le mur : plus de chômage, moins de compétitivité, incapacité à exporter. Vous avez été très nombreux à me dire, ce matin - à juste titre -, que notre balance commerciale extérieure est lourdement déficitaire. Mais comment voulez-vous qu'elle redevienne excédentaire si vous mettez un boulet au pied des entreprises avec un impôt sur les sociétés toujours plus lourd » ^{387 ( * )} .

De ce point de vue, les conséquences macroéconomiques de la mesure de rendement pourraient être préjudiciables , ce que traduisent les prévisions du Gouvernement. Ainsi, la balance commerciale de la France devrait se détériorer de 0,3 milliard d'euros entre 2019 et 2020. Or, les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, précisément celles qui sont concernées par le report de la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés, représentent près de 72 % des entreprises exportatrices en France ^{389 ( * )} .

B. UNE TRAJECTOIRE MENACÉE, UN EFFET SIGNAL PERDU

Les conséquences des reports successifs sur l'effectivité de la trajectoire sont à craindre.

Le Gouvernement assure que l'engagement d'atteindre le taux de 25 % en 2022 sera tenu, engagement dont les récentes modifications nous enseignent qu'il pourrait ne pas résister à l'épreuve du temps. Or, en reportant successivement la pente, un « mur budgétaire » s'est formé . Alors que pour la trajectoire initiale de la loi de finances pour 2018 l'essentiel des pertes de recettes était concentré en 2019 et 2020, c'est l'inverse qui est désormais prévu.

Comme le détaille le graphique ci-après, les deux tiers devront être absorbés en 2021 et 2022, pour un total de 6,7 milliards d'euros en deux ans.

Impact budgétaire initial et actualisé de la trajectoire de baisse
du taux de l'impôt sur les sociétés

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire de votre rapporteur général

Au-delà même des conséquences budgétaires, c'est la crédibilité et la lisibilité de la trajectoire auprès du milieu des affaires qui sont entachées . C'était pourtant l'intérêt essentiel d'une trajectoire pluriannuelle , afin de jouer sur les anticipations des acteurs économiques.

En 2017, le Conseil des prélèvements obligatoires insistait sur ce point, en relevant que « la sécurité juridique constitue une exigence croissante des entreprises et un élément essentiel d'attractivité d'un système fiscal, sans doute aussi important désormais que le niveau même de l'imposition supportée. Elle dépend de [...] la prévisibilité de la norme fiscale » ^{390 ( * )} . Il soulignait à cet effet que « la visibilité pour les entreprises est essentielle, dans la mesure où les anticipations des agents économiques constituent un facteur clé de diffusion des effets d'une baisse de l'impôt sur les sociétés sur l'activité . Ce constat souligne l'importance de la prévisibilité des baisses d'imposition et l'intérêt de fixer les anticipations des acteurs et les décisions d'investissement en proposant une cible crédible » ^{391 ( * )} .

De ce point de vue, les récentes déclarations du Gouvernement en faveur d'une remise à plat des impôts de production contribuent à brouiller encore davantage le message . A l'occasion de la présentation du « pacte productif », le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire a déclaré que « l'enjeu des impôts de production n'est pas de faire un cadeau aux entrepreneurs, c'est de rapatrier la production dans nos territoires. Pour cela, nous avons besoin d'une baisse massive, régulière et définitive. Cela implique de faire un choix politique collectif : avec les présidents de Régions, de départements, avec les maires [...]. Nous pouvons être audacieux et imaginer des solutions nouvelles [avec] une trajectoire de baisse claire sur plusieurs années » ^{392 ( * )} .

Le Gouvernement a déjà fait preuve des difficultés qu'il éprouve à honorer « une trajectoire de baisse claire sur plusieurs années ». Votre rapporteur général identifie néanmoins un risque : celui d'un arbitrage futur entre une baisse de l'impôt sur les sociétés et une diminution des impôts de production.

Le débat porte sur les conséquences d'un tel choix pour les finances publiques , dans la mesure où les impôts de production constituent pour l'essentiel des ressources pour les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Certes, un certain consensus existe pour souligner les effets distorsifs des impôts pesant sur les facteurs de production. Cependant, sous couvert d'une mesure favorable à la production, le Gouvernement pourrait être tenté de reporter l'impact budgétaire d'une baisse de la fiscalité des entreprises sur les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale . Parallèlement, la montée en puissance d'une fiscalité environnementale contrebalancerait fortement l'impact pour les entreprises de la baisse des impôts de production.

C. UNE MESURE PRÉJUDICIABLE À L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Tout renoncement à atteindre la cible de 25 % d'impôt sur les sociétés en 2022 serait fortement préjudiciable à l'économie française .

Au-delà des débats économiques sur les impôts de production, la concurrence fiscale internationale se joue avant tout sur l'impôt sur les sociétés . Telle était d'ailleurs l'approche du Gouvernement en 2017, lorsque le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire annonçait vouloir « [replacer] la France dans la moyenne européenne. Dans toutes les grandes économies contemporaines, dans l'Union européenne ou aux États-Unis, le mouvement est à une baisse de l'impôt sur les sociétés. Si la France veut rester dans la course, elle doit, elle aussi, alléger la fiscalité sur les bénéfices » ^{393 ( * )} .

Deux ans plus tard, la France pâtit toujours d'un retard certain dans l'actualisation du taux de l'impôt sur les sociétés . Parmi les 94 juridictions analysées par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), entre 2000 et 2018, le taux de l'impôt sur les sociétés a baissé dans 83 % d'entre elles, soit 74 juridictions, pour une baisse moyenne de 7,4 points et un taux moyen de 21,4 % en 2018 ^{394 ( * )} - ce que le graphique ci-après illustre. Pour les grandes entreprises, la France n'a guère suivi cette tendance, ce qui la place à la 91 ^e place, laissant derrière elle l'Inde, Malte ^{395 ( * )} et la République démocratie du Congo.

Répartition des juridictions de l'OCDE
au regard de leur taux d'impôt sur les sociétés en 2000 et 2018

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'OCDE

Au sein de l'Union européenne, une même tendance peut être constatée, comme le détaille le graphique ci-après. Même avec un taux de 25 %, la France resterait ainsi dans la moyenne haute de l'Union européenne, qui s'établit à 21,7 % pour l'Union européenne à 28 et à 23,9 % pour l'Union européenne à 19.

Évolution comparée du taux facial de l'impôt sur les sociétés entre plusieurs
États européens depuis 2010

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de la Commission européenne ^{396 ( * )}

Tenir l'engagement d'atteindre un taux de 25 % en 2022 est donc primordial pour trois raisons .

Tout d'abord, les règles de l'impôt sur les sociétés ont profondément évolué au cours des dernières années afin d'assurer la conformité de notre droit fiscal avec le droit de l'Union européenne et les recommandations de l'OCDE dans le cadre du projet « BEPS » - s'agissant par exemple du régime d'intégration fiscale ou de la limitation de la déductibilité des charges financières. La conséquence n'est toutefois pas neutre, puisqu'il en est résulté la suppression de règles d'assiette favorables , qui venaient contrebalancer un taux facial élevé. La France est aujourd'hui au milieu du gué : l'élargissement d'assiette opéré doit être contrebalancé par une réduction effective du taux de l'impôt sur les sociétés.

Ensuite, l'analyse économique concorde pour étayer le rôle d'une baisse du taux de l'impôt sur les sociétés sur l'investissement . Comme le relève France stratégie, « l'investissement des entreprises est plus sensible à une variation de l'impôt sur les sociétés qu'à une variation des impôts sur les revenus du patrimoine des ménages », dans la mesure où « l'ensemble des travaux [récents] concluent à l'existence d'un effet de l'impôt sur les sociétés, aussi bien sur l'investissement que sur l'emploi » ^{397 ( * )} .

En dernier lieu, le taux de l'impôt sur les sociétés demeure un facteur essentiel de l'attractivité d'un pays . Si la France a progressé dans les classements internationaux en 2018, atteignant la deuxième place du baromètre de l'attractivité établi par le cabinet EY, elle ne doit cette avancée qu'au recul de ses principaux concurrents, comme le Royaume-Uni et l'Allemagne et demeure « à la croisée des chemins » ^{398 ( * )} . Parmi les réformes attendues par les investisseurs internationaux, la compétitivité fiscale constitue le second élément le plus cité, derrière la simplification administrative. De fait, « le respect effectif par la France des engagements et du programme annoncé - maîtrise des prélèvements obligatoires, baisse du taux de l'impôt sur les sociétés [...] - sera un indicateur pertinent de la crédibilité de sa politique fiscale » ^{399 ( * )} .

*

Le respect des engagements pris en 2017 sera donc primordial pour préserver l'attractivité de la France et soutenir l'économie française .

Pour cela, c'est une véritable stratégie de finances publiques qui est nécessaire , à rebours de la mesure de rendement que le Gouvernement propose dans le présent article. Il reviendra au futur projet de loi de programmation des finances publiques, attendu au printemps 2020, d'étayer les conditions dans lesquelles la cible de 25 % du taux d'impôt sur les sociétés pourra être atteinte en 2022, comme le Gouvernement s'y engage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 bis (nouveau)
(Art. 44 octies A, 44 quindecies, 239 bis AB, 244 quater E, 1451, 1466 A, 1609 quinvicies, 1647 C septies du code général des impôts et art. 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003)

Décalage au 1er janvier 2020 de l'entrée en vigueur de plusieurs mesures de l'article 12 de la loi PACTE

. Commentaire : le présent article prévoit de décaler au 1 ^er janvier 2020 l'entrée en vigueur des règles de seuil définies par la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) ^{400 ( * )} pour plusieurs dispositifs fiscaux et étend à l'année 2019 les mécanismes de lissage antérieurement applicables en cas de franchissement d'un seuil.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 12 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) a fait évoluer les règles applicables aux franchissements de seuil applicables à plusieurs dispositifs fiscaux, dans le champ du code général des impôts (CGI). Cet article répond à l'un des objectifs du Gouvernement dans la loi PACTE qui était de limiter le nombre de seuils, d'harmoniser les modalités d'appréciation des effectifs et de différer les obligations liées à leur franchissement .

L'étude d'impact du projet de loi PACTE indique qu'il était initialement prévu de traiter les seuils fiscaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019. Compte tenu des délais d'examen du projet de loi PACTE qui sont allés au-delà de l'automne 2019, le Gouvernement a finalement fait le choix d'intégrer les règles relatives aux seuils pour les dispositifs fiscaux dans ce dernier . Tel est l'objet de l'article 12 dont les dispositions devaient cependant entrer en vigueur rétroactivement dès le 1 ^er janvier 2019.

Les différents dispositifs fiscaux soumis à des règles de seuil d'effectif visés par l'article 12 de la loi PACTE se trouvent dès lors soumis aux règles communes de franchissement de seuils, avec une référence unique à l'article 130-1 du code de la sécurité sociale pour harmoniser les modalités de décompte des effectifs et prévoir un mécanisme « générique » de gel de cinq ans des effets du franchissement des seuils. Cependant, lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, l'entrée en vigueur du nouvel article 130-1 du code de la sécurité sociale a été décalée au 1 ^er janvier 2020, de sorte qu'a persisté une incohérence dans le texte final .

En effet, lors de l'examen en commission en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi PACTE, le Gouvernement a introduit par amendement ^{401 ( * )} une disposition repoussant au 1 ^er janvier 2020 l'entrée en vigueur du nouvel article 130-1 du code de la sécurité sociale ^{402 ( * )} auquel font pourtant référence les dispositifs fiscaux entrés en vigueur rétroactivement au 1 ^er janvier 2019 .

En effet, le texte n'a pas fait l'objet d'une coordination en ce qui concerne les dispositifs fiscaux visés à l'article 12, de sorte qu'il a subsisté une incohérence dans le texte final voté par l'Assemblée nationale . Aussi, les différents dispositifs fiscaux renvoient à l'article 130-1 du code de la sécurité sociale qui n'est pourtant pas encore entré en vigueur .

Liste des dispositifs fiscaux concernés par les modifications de seuil

Article du CGI	Dispositif fiscal
I de l'article 44 octies A du CGI	Cet article concerne les exonérations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés à raison des bénéfices réalisés par les contribuables qui créent une activité dans les zones franches urbaines - territoires entrepreneurs (ZFU-TE). Elles sont soumises au respect d'un seuil de 50 salariés, qui avant la loi PACTE, était d'au plus 50 salariés et qui est désormais fixé à moins de 50 salariés, soit au plus 49 salariés. Les règles de franchissement de ce seuil font l'objet d'un renvoi à l'article 130-1 du code de la sécurité sociale.
Le premier et le second alinéa du b du II de l'article 44 quindecies du CGI	Cet article concerne le seuil de salariés en deçà duquel les redevables installés dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ont droit à des exonérations d'impôt sur les sociétés ou sur le revenu. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que la perte du bénéfice en cas de franchissement du seuil était différée au troisième exercice suivant le franchissement pour les exercices clos entre le 31 décembre 2015 et le 31 décembre 2018. La loi PACTE porte ce délai à 5 ans.
Le II de l'article 239 bis AB du CGI	Cet article concerne la possibilité, pour les entreprises sous forme de société, d'opter pour le régime des sociétés de personnes. Cette option n'est possible que si la société emploie moins de cinquante salariés , sous réserve d'autres conditions, en particulier de détention de capital. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que la validité de l'option pour le régime des sociétés de personnes en cas de franchissement du seuil demeurait valable jusqu'au troisième exercice suivant le franchissement pour les exercices clos entre le 31 décembre 2015 et le 31 décembre 2018, comme pour le dispositif ZRR précité. La loi PACTE porte également ce délai à 5 ans.
L'article 244 quater E du CGI	Cet article définit les règles applicables au crédit d'impôt pour certains investissements réalisés ou exploités en Corse. Le bénéfice de ce crédit d'impôt est réservé aux entreprises de moins de 250 salariés. De plus, le taux du CIIC est majoré à 30 % sous certaines conditions pour les entreprises employant moins de 11 salariés. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que le bénéfice du crédit d'impôt en cas de franchissement du seuil était conservé au titre de l'exercice où cours duquel a lieu le dépassement ainsi qu'aux deux exercices suivants pour les exercices clos entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018. La loi PACTE porte ce délai à 5 ans.
L'article 1451 du CGI	Cet article concerne l'exonération de cotisation foncière des entreprises pour les coopératives agricoles, les unions de coopératives agricoles et les sociétés d'intérêt collectif agricole lorsqu'elles comptent entre 2 et 3 salariés. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que le bénéfice de l'exonération de CFE en cas de franchissement du seuil était conservé pour l'année d'imposition où cours de laquelle est constaté le dépassement ainsi que pour les deux années suivantes pour les impositions établies de 2016 à 2018, comme le dispositif ZRR précité. La loi PACTE porte ce délai à 5 ans.
L'article 1609 quinvicies du CGI	Cet article fixe les règles de détermination de la contribution supplémentaire d'apprentissage (CSA). L'assujettissement ou non à cette contribution dépend en effet du nombre de salariés : elle est due uniquement par les entreprises de plus de deux cent cinquante salariés. Afin d'inciter les entreprises à recruter sous contrat de professionnalisation, d'apprentissage, de volontariat international en entreprise ou par convention industrielle de formation par la recherche, une exonération spécifique est prévue lorsque ces contrats représentent un certain pourcentage de l'effectif salarié. Après la réforme de la loi PACTE, le franchissement du seuil de 250 salariés ne rend les entreprises redevables de la contribution complémentaire d'apprentissage qu'après un délai de 5 ans. En revanche, l'appréciation de la part des salariés sous contrat de professionnalisation, d'apprentissage, de volontariat international en entreprise ou par convention industrielle de formation par la recherche est faite l'année au titre de laquelle la contribution est due.
L'article 1647 C septies du CGI	Cet article concerne le crédit d'impôt de cotisation foncière des entreprises en faveur des micro-entreprises situées dans une zone de restructuration de la défense. Ce crédit d'impôt n'est ouvert qu'aux entreprises de moins de 11 salariés. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que le bénéfice de l'exonération de CFE en cas de franchissement du seuil était conservé pour l'année d'imposition où cours de laquelle est constaté le dépassement ainsi que pour les deux années suivantes pour les impositions établies de 2016 à 2018. La loi PACTE porte ce délai à 5 ans.
L'article 1466 A du CGI	Cet article concerne les exonérations de cotisation foncière des entreprises dans les quartiers politiques de la ville (QPV). Pour en bénéficier, les entreprises doivent employer moins de cinquante salariés. Le dispositif antérieur à la loi PACTE prévoyait que le bénéfice de l'exonération de CFE en cas de franchissement du seuil était conservé pour l'année d'imposition au cours de laquelle est constaté le dépassement ainsi que pour les deux années suivantes pour les impositions établies de 2016 à 2018. La loi PACTE porte ce délai à 5 ans.
Le A de l'article 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 ^403 ( * )	Cet article concerne la taxe pour le développement des industries de l'ameublement ainsi que des industries du bois. Elle est payée lors de la livraison des produits ou de l'exécution des services. les entreprises de moins de cinquante salariés appliquent un taux unique aligné sur le taux applicable au secteur de l'industrie du bois (inférieur au taux applicable au secteur de l'ameublement). Depuis la loi PACTE, l'effectif salarié est passé de vingt à cinquante et le franchissement du seuil est déterminé selon les modalités prévues à l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale.
Le E de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 ^404 ( * ) ,	Cet article concerne la taxe pour le développement des industries mécanique et décolletage, pour les matériels et consommables de soudage, pour la construction métallique et les matériels aérauliques et thermiques pour laquelle une exonération est prévue lorsque les ventes de produits, les prestations de service et les opérations à façon du secteur de la mécanique et du décolletage utilisent les services de moins de dix personnes sont exonérées de la taxe. Depuis la loi PACTE, le seuil est élevé à 11 personnes et le franchissement du seuil est déterminé selon les modalités prévues à l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale.
L'article 1464 E du CGI	Cet article, rétabli par la loi PACTE après avoir été abrogé en 2010, permet aux communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'exonérer de cotisation foncière des entreprises les coopératives agricoles, les sociétés coopératives agricoles et les sociétés d'intérêt collectif agricoles employant plus de trois et moins de onze salariés. L'article 12 de la loi PACTE prévoit que l'effectif salarié est apprécié selon les modalités prévues au I de l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale. Il est apprécié sur l'avant-dernière année précédant celle de l'imposition. Par dérogation aux règles de droit commun fixées par l'article L 130-1 du code de la sécurité sociale, le franchissement de seuil en n-2 a pour conséquence de faire perdre le bénéfice de l'exonération.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec avis favorable de la commission, retarde au 1 ^er janvier 2020 l'entrée en vigueur des principales modifications apportées par l'article 12 de la loi PACTE aux règles de seuil applicables aux dispositifs fiscaux. Cette modification permet de tenir compte de l'entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2020 de l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale et de l'appréciation par année civile des règles de franchissements de seuil.

Ainsi, l'article revient à la rédaction antérieure des articles modifiés par la loi PACTE et proroge, pour les articles concernés, les mécanismes de lissage sur trois ans des effets du franchissement de seuils.

Cette situation concerne les franchissements de seuils suivants :

- Les exonérations d'impôts sur les bénéfices pour les redevables installés en ZRR (article 44 quindecies du CGI) ;

- l'option pour le régime des sociétés de personnes (article 239 bis AB du CGI)

- le crédit d'impôt pour certains investissements réalisés ou exploités en Corse (article 244 quater E du CGI) ;

- l'exonération de cotisation foncière des entreprises pour les coopératives agricoles, les unions de coopératives agricoles et les sociétés d'intérêt collectif agricole (article 1451 du CGI) ;

- le crédit d'impôt de cotisation foncière des entreprises en faveur des micro-entreprises situées dans une zone de restructuration de la défense (article 1647 C septies du CGI).

- les exonérations de cotisation foncière des entreprises dans les quartiers politiques de la ville, (1466 A du CGI).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise en réalité à apporter une coordination nécessaire au sein de loi PACTE concernant règles applicables aux différents dispositifs fiscaux soumis à des règles de seuil pour prendre en compte le décalage d'entrée en vigueur au 1 ^er janvier prochain de l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale et de l'appréciation par année civile des franchissements de seuil qui en découle .

Lors de l'examen de la loi PACTE, le Gouvernement a introduit ce décalage au 1 ^er janvier 2020 au dernier moment et de façon étonnante, par amendement en commission lors de la nouvelle lecture du texte à l'Assemblée nationale.

Prétextant un amendement de coordination, le ministre est revenu sur la date d'entrée en vigueur de l'article qui avait pourtant été adopté conforme par les deux assemblées . La justification du ministre de l'Économie a été pour le moins étonnante, « au-delà des problèmes liés à la règle de l'entonnoir, qui échappent sans doute aux rares personnes qui suivent encore nos débats, il est vital que nous soyons transparents vis-à-vis des PME en leur annonçant que le décompte des cinq années ne s'appliquera qu'à partir du 1 ^er janvier 2020 . » ^{405 ( * )}

La méthode retenue pour procéder à cette modification pourrait être sujette à caution . En tout état de cause, une mesure de coordination a bien été oubliée et c'est donc cette erreur qui est corrigée ici.

Pour autant, là encore, l'amendement du Gouvernement à l'origine du présent article a été déposé dans l'urgence . Alors que l'objectif de la loi PACTE était de donner de la visibilité aux entreprises, le présent amendement témoigne encore une fois d'une certaine impréparation et d'un manque de lisibilité de l'action du Gouvernement .

Cependant, s'agissant d'une mesure de coordination avec la loi PACTE, votre rapporteur général recommande d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12
(Art. 115 quinquies, 119 quinquies, 182 B, 187, 235 quater [nouveau], 244 bis, 244 bis A, 244 bis B du code général des impôts, Art. 84 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018)

Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicable aux sociétés non résidentes

. Commentaire : le présent article prévoit de mettre en conformité avec le droit européen les retenues à la source appliquées à certains types de revenus perçus par des sociétés non-résidentes.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 209 du code général des impôts (CGI) précise que seuls les bénéfices réalisés dans les entreprises exploitées en France sont passibles de l'impôt sur les sociétés. Cette disposition traduit le choix de la France du principe de territorialité, selon lequel le bénéfice est rattaché au territoire où est exploitée l'activité à la source de ce bénéfice ^{406 ( * )} .

Ce principe exige toutefois des mécanismes spécifiques de retenues et prélèvements à la source pour tenir compte des situations particulières dans lesquelles certaines activités sont exercées en France. Deux cas peuvent être distingués :

- les produits de participation versés par une société filiale française à une société mère étrangère ;

- les bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères .

Il s'agit ainsi de garantir le recouvrement effectif de l'impôt sur les flux dirigés hors de France : le débiteur des revenus acquitte directement l'impôt dû sur ces sommes, conduisant le bénéficiaire des revenus à percevoir un montant net. La retenue à la source ainsi opérée est libératoire de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés dû par le bénéficiaire. Elle n'ouvre donc droit à aucun crédit d'impôt imputable en France.

Il convient de souligner que les conventions fiscales conduisent souvent à limiter, voire à supprimer, les retenues et prélèvements à la source . Par ailleurs, ces mécanismes sont également confrontés aux exigences du droit de l'Union européenne en matière de liberté de circulation des capitaux et de liberté d'établissement.

A. UNE EXONÉRATION DE RETENUE ET DE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE DES DIVIDENDES VERSÉS À UNE SOCIÉTÉ ÉTRANGÈRE STRICTEMENT ENCADRÉE

1. Le principe d'une retenue à la source pour les dividendes distribués par une société française à une société étrangère

Dans le cas de deux sociétés résidentes fiscalement en France, la distribution de dividendes opérée par la société A à la société B au titre de sa participation dans la société A est directement soumise à l'impôt sur les sociétés en France.

La situation est plus complexe s'agissant de la distribution de dividendes ^{407 ( * )} par une société française à une société non-résidente, par conséquent non soumise à l'impôt sur les sociétés en France . Dans ce cas, pour assujettir la distribution de dividendes par la société française à l'impôt en France, le 2 de l'article 119 bis du CGI prévoit que les produits distribués par la société française sont soumis à une retenue à la source , sous réserve de plusieurs cas d'exonération.

Lorsque le bénéficiaire de la distribution est une personne morale, le taux de la retenue à la source est fixé à 30 % , par renvoi à l'article 187 du CGI. Un taux réduit de 15 % s'applique pour les dividendes qui bénéficient à des organismes sans but lucratif ayant leur siège dans un État membre de l'Union européenne ou un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE). Le taux est, au contraire, porté à 75 % lorsque le bénéficiaire est établi dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l'article 238-0 A du CGI ^{408 ( * )} .

Deux types d'exonérations tenant à la nature de la personne bénéficiaire ou des liens unissant les deux sociétés trouvent toutefois à s'appliquer :

- la première concerne les distributions faites à des organismes de placement collectif (OPC) établis dans l'Union européenne ou dans une juridiction fiscale liée avec la France par une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales - sous réserve qu'ils soient comparables aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) de droit national (2 de l'article 119 bis du CGI) ;

- la seconde vise les distributions relevant du régime « mère-fille » prévu par la directive du 30 novembre 2011 ^{409 ( * )} (article 119 ter du CGI) ;

Pour mémoire, les conventions fiscales conclues par la France avec une autre juridiction peuvent également prévoir de réduire, voire de supprimer, la retenue à la source.

Le régime « mère-fille »

L'exonération de retenue à la source pour les dividendes s'inscrivant dans le cadre du régime « mère-fille » est prévue par l'article 119 ter du CGI.

Elle concerne les dividendes distribués par une société française à une société mère située dans l'EEE, sous réserve que la filiale française distributrice soit soumise à l'impôt sur les sociétés au taux normal et que la société mère bénéficiaire réponde aux deux critères suivants :

- avoir son siège de direction effective dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'accord sur l'EEE et y être passible de l'impôt sur les sociétés ;

- détenir directement, de façon ininterrompue depuis au moins deux ans, 10 % au moins du capital de la société distributrice ou prendre l'engagement de conserver une telle participation de façon ininterrompue pendant une telle durée, sous réserve de désigner un représentant responsable du paiement de la retenue en cas de non-respect de l'engagement. Le taux de détention minimale est réduit à 5 % lorsque la société mère est privée de la possibilité d'imputer la retenue à la source dans son État de résidence.

Source : commission des finances du Sénat

2. Une exonération est prévue pour les distributions de dividendes à des sociétés étrangères déficitaires et en situation de liquidation judiciaire

Un cas spécifique d'exonération tenant à la situation économique du bénéficiaire est prévu par l'article 119 quinquies du CGI . Il permet aux sociétés étrangères déficitaires et placées en liquidation judiciaire d'être exonérées de la retenue à la source appliquée pour des dividendes perçus au titre d'une participation dans une société française.

Cette exonération est ouverte aux distributions effectuées à une personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés et ayant son siège dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

Elle est donc soumise à deux conditions cumulatives :

- son résultat fiscal, calculé selon les règles de l'État où est situé son siège, doit être déficitaire ;

- elle fait, à la date de la distribution, l'objet d'une procédure comparable à la procédure de liquidation judiciaire mentionnée à l'article L. 640-1 du code de commerce ou, sans qu'une telle procédure ait été engagée, elle se trouve « en état de cessation de paiements et son redressement est manifestement impossible », ce qui correspond aux termes dudit article du code de commerce permettant l'ouverture d'une procédure de liquidation judiciaire.

L'introduction de cette exonération résulte de la loi de finances rectificative pour 2015 ^{410 ( * )} , faisant suite à une mise en demeure de la Commission européenne en 2013 . Avant cette modification, la retenue à la source s'appliquait même aux sociétés mères en situation déficitaire ou en liquidation, ce que la Commission européenne avait estimé contraire au principe de liberté de circulation des capitaux. En effet, une société mère déficitaire n'était pas soumise aux mêmes règles d'imposition, selon qu'elle était ou non résidente en France.

3. Une exonération restrictive, jugée contraire au droit de l'Union européenne

En 2015, le Gouvernement a opté pour une interprétation restrictive de la mise en demeure de la Commission européenne , en rendant cumulatifs les critères de situation déficitaire et de procédure de liquidation judiciaire. Il en résulte donc encore un traitement différent entre une société mère résidente et une société mère non-résidente, illustrée dans le schéma ci-après :

- une société mère résidente percevant des dividendes et en situation déficitaire vient porter les dividendes perçus en déduction de son déficit reportable ;

- une société mère non-résidente, en situation déficitaire mais ne faisant pas l'objet d'une liquidation judiciaire, est immédiatement soumise à imposition.

Le Gouvernement s'appuyait alors sur une décision du Conseil d'État ^{411 ( * )} , lequel avait estimé que la différence de traitement fiscal entre sociétés résidentes et sociétés non résidentes déficitaires n'était pas caractérisé et relevait uniquement d'un « décalage temporel » de l'imposition.

Perception de dividendes par une société mère déficitaire résidente
et non-résidente : une illustration

Société résidente

Versement de dividendes

Société résidente déficitaire , faisant ou non l'objet d'une procédure de liquidation judiciaire

Société non résidente déficitaire ne faisant pas l'objet d'une procédure de liquidation judiciaire

Imposition immédiate à la source sur le montant brut perçu

Imposition ultérieure sur le montant net perçu si son résultat devient bénéficiaire

Source : commission des finances du Sénat

Dans un arrêt rendu le 22 novembre dernier ^{412 ( * )} , la Cour de justice de l'Union européenne a infirmé cette interprétation , estimant que le dispositif français conduisait à une différence de traitement entre sociétés déficitaires résidentes et non-résidentes contraire à la liberté de circulation des capitaux .

En particulier, le juge de l'Union européenne a estimé que le dispositif excédait le décalage temporel d'imposition identifié par le Conseil d'État, dès lors que l'imposition des dividendes perçus par la société mère, résidente et déficitaire, peut ne jamais intervenir si elle cesse ses activités sans avoir atteint un résultat bénéficiaire depuis la perception de ces dividendes. Le Conseil d'État en a tiré les conséquences dans une décision rendue le 27 février dernier ^{413 ( * )} .

B. LE TRAITEMENT DES BÉNÉFICES RÉALISÉS EN FRANCE PAR DES SOCIÉTÉS ÉTRANGÈRES

1. La soumission à la retenue à la source des bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères

En application du 1 de l'article 115 quinquies du CGI, les bénéfices réalisés par les sociétés étrangères exerçant une activité en France sont présumés distribués à des associés n'ayant pas leur domicile fiscal en France . En conséquence, ils entrent dans le champ de la retenue à la source prévue pour les distributions faites par les sociétés françaises à des sociétés non-résidentes prévue par le 2 de l'article 119 bis du CGI.

Toutefois, le champ d'application de la retenue à la source est limité : cette dernière ne s'applique pas lorsque la société étrangère considérée a son siège dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'accord sur l'EEE, où elle y est soumise à l'impôt sur les sociétés. De même et pour mémoire, les conventions fiscales internationales conclues par la France avec d'autres juridictions fiscales peuvent limiter voire écarter son application.

Lorsqu'elle trouve à s'appliquer, la retenue à la source est dans un premier temps liquidée au taux de 30 % sur une base provisoire , déterminée sur la base des résultats français disponibles, à savoir les bénéfices et plus-values soumis à l'impôt sur les sociétés, après déduction de cet impôt et des profits de toute nature bénéficiant d'une exonération ou d'une imposition différée.

Dans un second temps , pour tenir compte des distributions effectives décidées ultérieurement, la retenue à la source peut faire l'objet d'une révision , conduisant à restituer l'excédent de perception, dans deux cas :

- si les sommes auxquelles elle a été appliquée excèdent le montant total des distributions effectives ;

- si la société justifie que les bénéficiaires de ces distributions ont leur domicile fiscal ou leur siège en France, et qu'elle leur a transféré les sommes correspondant à la retenue.

2. Un dispositif déclaré contraire à la liberté d'établissement par le Conseil d'État

Dans une décision rendue le 10 juillet dernier ^{414 ( * )} et se fondant sur un arrêt de la CJUE de 2017 ^{415 ( * )} , le Conseil d'État a jugé que les dispositions de l'article 115 quinquies du CGI méconnaissaient la liberté d'établissement .

En effet, le droit actuel ne permet pas à une société étrangère d'obtenir une nouvelle liquidation de la retenue à la source lorsqu'elle démontre que les bénéfices réalisés en France ont été mis en réserve ou investis et que les sommes qu'elle distribue à ses associés non-résidents proviennent de bénéfices tirés d'exploitations étrangères ne relevant pas de la compétence fiscale de la France.

Cette situation conduit, selon la jurisprudence européenne et nationale, à traiter de façon moins avantageuse la société non-résidente , ce qui est, de jurisprudence constante, contraire à la liberté d'établissement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À titre principal, le présent article vise à mettre en conformité le régime national des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non résidentes avec le droit de l'Union européenne ( A à C du I du présent article). Il s'agit de tenir compte des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne ^{416 ( * )} et du Conseil d'État ^{417 ( * )} précitées.

Une double mise en conformité est proposée :

- d'une part, afin de répondre à la jurisprudence européenne , afin de traiter les cas de non-conformité au droit de l'Union européenne constatés par le juge concernant la distribution de dividendes ;

- d'autre part, afin de prévenir une éventuelle décision du juge de l'Union européenne, afin d'étendre l'exonération prévue à l'article 119 quinquies du code général des impôts, relative aux dividendes, aux retenues et prélèvement à la source appliqués à la distribution d'autres types de revenus .

À titre secondaire, le présent article vise à clarifier le taux à retenir pour l'application des retenues et prélèvements à la source par les sociétés non résidentes pour tenir compte de la modification de la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés (D à H du I et le II du présent article). Pour mémoire, un taux différencié selon le chiffre d'affaires de l'entreprise trouve à s'appliquer en 2019 - tel qu'il résulte du droit existant ^{418 ( * )} - ainsi qu'en 2020 et 2021 - tel que l'article 11 du présent projet de loi le prévoit ^{419 ( * )} .

A. L'INTRODUCTION D'UN MÉCANISME DE RESTITUTION TEMPORAIRE DE L'IMPOSITION POUR LES SOCIÉTÉS DÉFICITAIRES NON RÉSIDENTES

La principale modification est apportée par le C du I du présent article , qui rétablit un article 235 quater au sein du code général des impôts.

L'objectif est de répondre à l'arrêt Sofina précité ^{420 ( * )} afin de permettre aux sociétés mères non résidentes déficitaires mais ne faisant pas l'objet d'une procédure de liquidation judiciaire de bénéficier d'une exonération de retenue à la source sur les dividendes qu'elles reçoivent de leurs filiales françaises. Cependant, pour ne pas entraîner une exonération définitive et permettre l'imposition effective de ces dividendes lorsque la société mère non-résidente réalise à nouveau un bénéfice, un mécanisme de report d'imposition est proposé.

C'est pourquoi ce nouvel article introduit, pour les sociétés étrangères déficitaires, une possibilité de restitution de la retenue ou du prélèvement à la source acquitté, assortie d'une imposition en report .

Si la décision précitée concernait les seuls retenues et prélèvements à la source appliqués aux dividendes, l'article intègre dans le dispositif proposé l'ensemble des autres dispositifs de retenues et prélèvements à la source.

Sont ainsi visés les retenues et prélèvements à la source appliqués aux revenus suivants retirés par des non-résidents :

- les intérêts, primes de remboursement d'emprunts et autres produits d'obligations ou titres en application de l'article 119 bis du CGI ;

- les sommes versées en contrepartie d'une prestation artistique (article 182 A bis du CGI) ainsi que les éléments de revenu non salariaux (article 182 B du CGI) ;

- les profits tirés d'une activité foncière exercée à titre non habituel et relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (article 244 bis du CGI), les plus-values immobilières réalisées (article 244 bis A du CGI) et les gains tirés de la cession ou du rachat de droits sociaux, sous certaines conditions (article 244 bis B du CGI).

Ces différents revenus sont visés aux premiers alinéas du I et du II du nouvel article 235 quater du CGI, qui prévoient respectivement la restitution de l'imposition et son report.

1. Une restitution de l'imposition, donnant lieu à un report

Le I du nouvel article 235 quater du CGI précise que la personne morale ou l'organisme bénéficiaire des revenus et profits soumise aux retenues à la source et prélèvements prévus peut demander la restitution de l'imposition dès lors que deux conditions sont remplies .

La première condition tient à la localisation du siège de la société ou de l'établissement stable percevant le revenu (1 du I du nouvel article 235 quater du CGI). Ce critère est apprécié différemment selon le type de retenue ou de prélèvement à la source , puisque le siège ou l'établissement stable percevant le revenu doit être situé :

- pour ceux de l'article 119 bis du CGI , à savoir dans un État, qui n'est pas un État ou un territoire non coopératif, ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010 ^{421 ( * )} ;

- pour tous les autres ^{422 ( * )} , dans un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010.

La seconde condition tient au caractère déficitaire du résultat fiscal (2 du I du nouvel article 235 quater du CGI). Il est précisé que ce résultat fiscal est calculé selon les règles applicables dans l'État ou le territoire du siège ou de l'établissement stable, et pour l'exercice au cours duquel les revenus et profits sont réalisés, ces derniers étant pris en compte dans le résultat fiscal.

En parallèle, le II du nouvel article 235 quater du CGI prévoit que la restitution fait l'objet d'une imposition due par le bénéficiaire des revenus et profits, placée en report . L'imposition est calculée selon les règles d'assiette et de taux applicables à la date du fait générateur des retenues et prélèvements à la source restitués.

L'établissement, le contrôle et le recouvrement de l'imposition en report suivent les règles applicables en matière d'impôt sur les sociétés.

Le dispositif proposé, permettant une restitution assortie d'un report d'imposition, correspond au traitement appliqué aux sociétés résidentes . Ces dernières peuvent ainsi reporter en avant le résultat déficitaire constaté au titre d'un exercice, les revenus et profits perçus ne donnant lieu à une imposition que lorsqu'un bénéfice est constaté. Il ne s'agit donc pas d'une exonération définitive, mais d'un décalage temporel. À défaut d'un report d'imposition prévu pour les sociétés non résidentes, celles-ci auraient bénéficié d'une exonération définitive d'imposition. Cette situation aurait pu être appréciée comme une discrimination à rebours des sociétés résidentes.

2. Une possibilité soumise à des obligations déclaratives

Pour bénéficier de la restitution et du report d'imposition, la société non résidente doit toutefois remplir plusieurs obligations déclaratives , prévues aux III et IV du nouvel article 235 quater du CGI.

La société doit ainsi déposer une déclaration auprès du service des impôts des non-résidents faisant figurer les informations suivantes :

- son identité et son adresse ;

- le montant du résultat fiscal déficitaire constaté ;

- en annexe, un état de suivi des revenus et profits dont l'imposition est reportée.

Le dépôt de la déclaration doit intervenir dans les trois mois suivants la clôture de l'exercice au cours duquel est intervenu le fait générateur de la retenue ou du prélèvement dont la restitution est sollicitée. L 'imposition et le report prévus au II du nouvel article 235 quater du CGI prennent effet une fois la déclaration déposée . Cette déclaration doit être renouvelée pour chaque exercice pour lequel un résultat déficitaire est constaté (IV du nouvel article 235 quater du CGI).

3. Les cas de fin du report d'imposition

Le V du nouvel article 235 quater du CGI détermine les conditions mettant fin au report d'imposition, avec exigibilité immédiate.

Trois situations doivent être distinguées :

- en cas de résultat fiscal bénéficiaire , le report prenant fin dans la limite du bénéfice constaté, le solde éventuel pouvant faire l'objet d'un report (1 du V du nouvel article 235 quater du CGI) ;

- en cas de dissolution sans liquidation ni transfert de déficit , sauf si les déficits sont transférés à la société absorbante ou bénéficiaire des apports de titres et que cette dernière s'engage à déposer la déclaration prévue au IV du nouvel article 235 quater du CGI (2 du V du nouvel article 235 quater du CGI) ;

- en cas de manquement aux obligations déclaratives (3 du V du nouvel article 235 quater du CGI).

Dans le cas de dissolution sans liquidation ni transfert de déficit, la restitution est définitivement acquise et ne donne in fine pas lieu à imposition si, d'une part, la dernière déclaration déposée fait état d'un déficit et, d'autre part, les déficits ne sont pas transférés à la société absorbante. Cette éventualité correspond à une situation analogue à l'exonération déjà prévue par l'article 119 quinquies du CGI pour les sociétés résidentes.

B. L'EXTENSION À D'AUTRES REVENUS DE L'EXONÉRATION DE RETENUES ET PRÉLÈVEMENTS À LA SOURCE POUR LES SOCIÉTÉS DÉFICITAIRES NON RÉSIDENTES

Corrélativement, l'exonération prévue à l'article 119 quinquies du CGI et actuellement réservée aux dividendes est étendue aux autres types de revenus visés aux articles 182 A bis , 182 B, 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du CGI . Pour mémoire, l'exonération n'est acquise qu'à condition que trois critères cumulatifs soient remplis (cf. supra ).

L'extension est opérée par le a du 1 et le 3 du B du I du présent article , qui modifie l'article 119 quinquies du CGI.

Le critère de localisation du siège ou de l'établissement stable percevant le revenu ou le profit est précisé pour ce qui concerne les retenues et prélèvements à la source appliqués aux dividendes - à savoir en application de l'article 119 bis du CGI. Il doit s'agir d'un État, qui n'est pas un État ou territoire non coopératif, ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010 ^{423 ( * )} . Cette actualisation est conforme aux critères de localisation retenus par le présent article au sein du nouvel article 235 quater du CGI (cf. supra ).

Les coordinations nécessaires sont effectuées par les b et c du 1 ainsi que les 2 et 4 du B du I du présent article.

C. L'INTRODUCTION D'UN NOUVEAU CAS DE LIQUIDATION DE LA RETENUE À LA SOURCE POUR LES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS NON RÉSIDENTES

Le présent article introduit également un nouveau cas de liquidation de la retenue à la source pour les bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères. Cet ajout vise à tirer les conséquences de la décision du Conseil d'État précitée du 10 juillet dernier ^{424 ( * )} .

Pour mémoire, la retenue à la source trouve déjà à s'appliquer dans le cas où, soit le montant des résultats français disponibles excède le montant total des distributions effectivement opérées par la société dans les douze mois suivant la clôture de l'exercice, soit la société justifie que tout ou partie des distributions effectives a bénéficié à des personnes ayant leur domicile fiscal ou leur siège social en France et que les sommes correspondantes à la retenue leur ont été transférées.

Concrètement, le 1 du A du I complète le 2 de l'article 115 quinquies du CGI prévoyant les cas de liquidation de la retenue à la source. Au terme du droit proposé, une société étrangère pourra demander la liquidation de la retenue à la source conduisant à la restitution de l'excédent de perception sous réserve de deux conditions cumulatives :

- son siège se situe dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;

- les bénéfices ayant fait l'objet de la retenue à la source n'ont pas été désinvesties hors de France.

C'est précisément ce second critère qui reprend le sens de la décision du Conseil d'État . Il permet de prendre en compte la possibilité que les bénéfices réalisés en France par une société étrangère via un établissement stable soient, en tout ou partie, mis en réserve ou investis et n'aient, de la sorte, pas à être soumis à la retenue à la source prévue par l'article 115 quinquies du CGI.

Par ailleurs, le 2 du A du I du présent article supprime la précision selon laquelle le critère de localisation porte sur le « siège de direction effective » en lui substituant le terme « siège ». Selon les informations transmises par l'administration fiscale à votre rapporteur général, cette suppression procède d'une précision : le « siège de direction effective » relève du droit des conventions fiscales, le droit fiscal français privilégiant le terme de « siège », qui correspond au lieu où sont principalement concentrés les organes de direction, d'administration et de contrôle de l'entreprise.

D. LA PRÉCISION DU TAUX DES RETENUES ET PRÉLÈVEMENTS À LA SOURCE APPLICABLES AUX SOCIÉTÉS NON RÉSIDENTES

De façon connexe, le présent article précise le taux des retenues et prélèvements à la source au sein des différents articles du code général des impôts qui les prévoient - à savoir les articles 182 B, 187, 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du CGI ( D à H du I du présent article ). S'ajoutent également des coordinations opérées par le II du présent article au sein de l'article 84 de la loi de finances pour 2018 ^{425 ( * )} fixant la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés, pour atteindre 25 % en 2022.

Ces modifications visent à tenir compte des ajustements opérés dans la trajectoire de baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés . Sauf dispositions spéciales, le taux normal de l'impôt sur les sociétés leur est applicable , par renvoi au deuxième alinéa du I de l'article 219 du code général des impôts. Toutefois, la modification de la trajectoire de baisse du taux de l'impôt sur les sociétés a conduit, pour les exercices ouverts entre 2019 et 2021, à introduire une seconde phrase à cet alinéa , afin de déterminer le taux dérogatoire pour les entreprises réalisant au moins 250 millions d'euros de chiffres d'affaires - qui se voient appliquer un taux différent des autres pour les années 2019 à 2021 ^{426 ( * )} .

Pour prévenir la confusion qui pourrait en résulter pour les contribuables, il est donc précisé au sein des différents articles du code général des impôts précités que le taux à retenir est celui figurant à la première phrase de l'alinéa , à savoir celui fixé par la loi de finances pour 2018 et maintenu pour les entreprises réalisant moins de 250 millions d'euros de chiffre d'affaires, soit 31 % en 2019, 28 % en 2020 et 26,5 % en 2021 .

E. LES CONDITIONS D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le III du présent article précise les conditions d'entrée en vigueur des dispositions qu'il contient.

Les modifications essentielles , à savoir l'introduction du mécanisme de restitution temporaire d'imposition, l'introduction d'un nouveau cas de liquidation de la retenue à la source applicable aux bénéfices des sociétés non résidentes ainsi que l'extension de l'exonération encadrée, pour les sociétés déficitaires non résidentes, de retenues et prélèvements à la source à d'autres types de revenus, entrent en vigueur pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2020.

Les mesures de coordination relatives au taux d'impôt sur les sociétés s'appliquent aux retenues et prélèvements à la source dont le fait générateur est intervenu à compter du 6 mars 2019. Cette date correspond à la date de clôture des exercices prise en compte par l'article 4 de la loi du 24 juillet 2019 ^{427 ( * )} pour l'application d'un taux d'impôt sur les sociétés dérogatoire à la trajectoire prévue par l'article 219 du CGI pour les entreprises réalisant au moins 250 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Cette entrée en vigueur s'entend sous réserve de la coordination apportée par le E du I du présent article , portant sur l'article 187 du CGI, qui s'applique aux retenues à la source dont le fait générateur est intervenu à compter du 1 ^er janvier 2020, date à laquelle la modification de l'article 84 de la loi de finances pour 2018 ^{428 ( * )} portant sur cet article entre en vigueur et est susceptible d'entraîner une incertitude sur le taux applicable.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements , dont sept amendements de coordination et de précision rédactionnelle du rapporteur général du budget Joël Giraud, acceptés par le Gouvernement.

A. L'INTRODUCTION D'UNE MISE EN DEMEURE PRÉALABLE À LA SUSPENSION DU REPORT D'IMPOSITION

À l'initiative du rapporteur général du budget Joël Giraud et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le mécanisme de restitution temporaire de la retenue à la source prévu au sein du nouvel article 235 quater introduit dans le code général des impôts par le présent article.

L'objectif est d' améliorer les conditions dans lesquelles il est mis fin au report d'imposition en cas de non-respect des obligations déclaratives par la société étrangère. Le dispositif initialement proposé prévoyait qu'à défaut de production de la déclaration prévue au titre de chaque exercice déficitaire, le report cesse et l'imposition intervient immédiatement.

Le rapporteur général Joël Giraud a considéré que ces modalités étaient trop strictes, a fortiori pour des sociétés étrangères non familières des obligations déclaratives françaises ^{429 ( * )} . L'amendement introduit donc une étape intermédiaire : dans le cas où la société étrangère n'a pas produit la déclaration dans le délai imparti ou a déposé une déclaration incomplète, l'administration doit préalablement lui adresser une mise en demeure de respecter ses obligations déclaratives dans un délai de trente jours, en précisant, s'il y a lieu, les données complémentaires demandées. La mise en demeure doit également mentionner que son non-respect entraîne la fin du report d'imposition.

Par ailleurs, pour distinguer les sociétés ayant spontanément acquitté leurs obligations déclaratives de celles ayant dû être mises en demeure pour y procéder, l'amendement prévoit qu'elles doivent s'acquitter d'une amende de 1 500 euros . Ce montant correspond à celui prévu par l'article 1729 B du CGI pour manquement à certaines obligations déclaratives - par exemple celle prévue à l'article 238 bis du CGI pour le bénéfice de la réduction d'impôt au titre du mécénat des entreprises.

B. LE RECENTRAGE DE LA CONDITION DE LOCALISATION DU SIÈGE DE LA SOCIÉTÉ NON-RÉSIDENTE PRÉVUE POUR L'AMÉNAGEMENT DE LA RETENUE À LA SOURCE SUR LES DIVIDENDES QU'ELLE PERÇOIT

L'Assemblée nationale a, sur la proposition de notre collègue députée Émilie Cariou et des membres du groupe La République en Marche, acceptée par le Gouvernement et par la commission des finances, modifié le critère de localisation retenu pour l'application du mécanisme de restitution temporaire de la retenue à la source prévu au nouvel article 235 quater du CGI.

Pour mémoire, la condition relative à la localisation du siège de la société non-résidente ou de l'établissement stable percevant le revenu était appréciée différemment selon la nature du revenu :

- pour ceux de l'article 119 bis du CGI , il doit s'agir d'un État qui n'est pas un État ou territoire non coopératif, ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010 ^{430 ( * )} ;

- pour tous les autres ^{431 ( * )} , le critère est plus resserré, puisqu'il doit s'agir d'un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010.

La modification adoptée conduit à recentrer le critère de localisation retenu pour les revenus de l'article 119 bis du CGI sur celui initialement prévu pour les autres revenus, à savoir les seuls États membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement correspondant au contenu de la directive du 16 mars 2010.

Par cohérence, ce nouveau critère de localisation plus restrictif est également opéré pour l'application de l'exonération de retenue à la source prévue à l'article 119 quinquies du CGI au profit des sociétés étrangères déficitaires.

C. LA SUPPRESSION DES PRÉCISIONS RELATIVES AU TAUX DES RETENUES ET PRÉLÈVEMENTS À LA SOURCE

À l'initiative du rapporteur général du budget Joël Giraud et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions de précision relatives aux taux applicables aux retenues et prélèvements à la source dans le cadre de la baisse progressive du taux de l'impôt sur les sociétés.

Ces précisions ont été parallèlement intégrées au sein de l'article 11 du présent projet de loi modifiant la trajectoire de cet impôt, dans un souci de clarté et de lisibilité de la loi ^{432 ( * )} .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a pour objet de mettre en conformité avec le droit de l'Union européenne le régime de la retenue à la source des bénéfices distribués à des sociétés mères non résidentes ainsi que le mécanisme de retenue à la source des bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères. Les modifications proposées répondent aux difficultés soulevées.

Aucune évaluation de l'impact budgétaire des modifications opérées n'est proposée, ce qui est justifié par « l'impossibilité d'isoler la retenue à la source supportée par des sociétés non résidentes déficitaires ainsi quelle celle prélevée sur les bénéfices réalisés en France par une société exonérée et établie dans l'Union européenne ou l'Espace économique européen » ^{433 ( * )} .

Dans l'immédiat, les contentieux résultant de la non-conformité du régime de la retenue à la source des bénéfices distribués à des sociétés mères non résidentes conduiront à rembourser les sommes indument perçues . En réponse au questionnaire de votre rapporteur général, l'administration fait valoir que « ni l'administration, ni les établissements payeurs ne connaissent eux-mêmes la situation fiscale déficitaire des entreprises bénéficiaires de distributions établies hors de France », ce qui rend impossible tout chiffrage fiable de l'enjeu global du contentieux. Pour autant, à partir des affaires dont l'administration fiscale est saisie, une provision pour risque d'un montant de 221 millions d'euros, dont 38 millions d'euros d'intérêts moratoires , a été arrêtée au 31 décembre 2018 ^{434 ( * )} .

Ces pénalités auraient toutefois pu être évitées par une mise en conformité totale du régime d'imposition à la source dès la loi de finances rectificative pour 2015, à la suite de la mise en demeure de la Commission européenne en 2013, comme le recommandait votre rapporteur général .

À cette époque, le Gouvernement avait opté pour une interprétation restrictive de la mise en demeure de la Commission européenne, en rendant cumulatifs les critères de situation déficitaire et de procédure de liquidation judiciaire. Le Gouvernement se fondait sur une décision du Conseil d'État, qui avait jugé, à rebours des analyses de la Commission européenne, que le décalage temporel d'imposition n'emporte pas de différence de traitement caractérisée. Votre rapporteur général rappelait alors qu'« en pratique, ce décalage temporel, outre un avantage de trésorerie peut emporter une différence dans le montant d'impôt payé : en effet, si la société mère déficitaire ne redevient jamais bénéficiaire et donc, par hypothèse, se trouve au terme de plusieurs années en liquidation judiciaire puis disparaît, alors les dividendes qu'elle aura perçus au cours de ces années de déficit auront été soit taxés via la retenue à la source si elle est non résidente, soit jamais taxés en raison de sa situation déficitaire si elle est résidente » ^{435 ( * )} .

C'est lors de l'examen en première lecture au Sénat que le Gouvernement a entendu rendre cumulatifs les deux critères de situation déficitaire et de procédure de liquidation judiciaire. À l'initiative de votre rapporteur général, la commission des finances avait émis un avis défavorable à cette modification , ce qui avait conduit Christian Eckert, alors secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics, à affirmer que « la Commission européenne va trop loin. C'est donc à dessein que le Gouvernement ne reprend pas à son compte l'intégralité de l'analyse à laquelle elle a abouti [...]. Il y a des contentieux qu'on gagne et des contentieux qu'on perd ! En l'espèce, après l'arrêt du Conseil d'État, nous sommes sûrs de nous , même si, évidemment, on ne peut jamais préjuger à 100 % de l'avenir : nous pensons très sincèrement que la Cour de justice de l'Union européenne contredirait la Commission européenne sur ce point » ^{436 ( * )} .

Pour sécuriser l'avenir, il eût été préférable de procéder à une mise en conformité intégrale, comme le recommandait votre rapporteur général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13
(Art. 205 B [nouveau], 205 C [nouveau], 205 D [nouveau], 209, 212, 212 bis, 221 et 223 B bis du code général des impôts)

Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de la directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD 1)

. Commentaire : le présent article prévoit de transposer la directive du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2), modifiant la directive du 12 juillet 2016 (ATAD 1), en définissant les notions applicables aux dispositifs hybrides et en déterminant les règles prévues en fonction de la nature de l'asymétrie fiscale et du positionnement de la France dans chaque montage visé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA NEUTRALISATION DES « DISPOSITIFS HYBRIDES », UNE ACTION DU PROJET « BEPS »

Dans le cadre du plan BEPS ( Base Erosion and Profit Shifting ) de lutte contre l'érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices, endossé par le G20 de Saint-Pétersbourg en 2013, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a produit en 2015 un rapport ^{437 ( * )} sur les moyens de « neutraliser l'effet de dispositifs hybrides » (action 2 du plan BEPS). Ce rapport envisage une série de recommandations devant être transposées en droit interne, ainsi que des modifications à apporter au modèle de convention fiscale de l'OCDE afin de lutter contre ces dispositifs.

Selon la définition proposée par l'OCDE, « les dispositifs hybrides exploitent les différences de traitement fiscal d'une entité ou d'un instrument entre les législations de deux pays ou plus en vue de bénéficier de situations de double non-imposition, y compris un report à long terme de l'impôt ». Les enjeux de ces montages fiscaux portent à la fois sur « l'érosion des bases d'imposition » et sur « la concurrence, l'efficience, la transparence et l'équité » ^{438 ( * )} .

1. Une présentation des dispositifs hybrides

Le caractère « hybride » résulte donc, dans le cadre d'un montage fiscal, de l'utilisation d'une asymétrie fiscale afin d'éviter l'assujettissement à l'impôt.

L'OCDE distingue deux types d'asymétries fiscales :

- la déduction non-inclusion , constatée par exemple lorsqu'un paiement est déduit du résultat du payeur, établi dans une juridiction A, sans qu'il soit inclus dans le résultat du bénéficiaire, établi dans une juridiction B ;

- la double déduction , constituée par exemple lorsqu'un paiement est déduit non seulement du résultat du payeur, mais également du résultat d'une autre personne - pouvant être l'investisseur ou une personne tierce, dans le cadre de schémas plus complexes.

Ces asymétries peuvent résulter de trois principaux facteurs :

- un paiement au titre d'un instrument financier ;

- une entité dont la qualification fiscale diffère selon les juridictions, le droit fiscal national conduisant certaines juridictions à considérer l'entité comme une personne imposable, alors que d'autres la considèrent comme une entité fiscalement transparente ;

- la résidence fiscale , une personne pouvant être considérée comme résidente de deux juridictions, lui permettant ainsi de bénéficier d'une double déduction.

Pour exploiter ces asymétries, les montages élaborés se révèlent souvent d'une grande complexité , en faisant intervenir plusieurs entités, établies dans plusieurs juridictions. Le rapport de l'OCDE présente à cet effet quatre-vingt exemples pour détailler les différents types de schémas identifiés.

Quatre grandes formes de dispositifs hybrides peuvent ainsi être distinguées :

- les dispositifs hybrides ordinaires , correspondant aux schémas produisant directement les deux types d'asymétries détaillées précédemment, qu'ils s'appuient sur un paiement, une entité hybride ou une situation de double résidence ;

- les dispositifs hybrides importés , lorsque l'effet de l'asymétrie est produit de manière indirecte, le paiement étant alors effectué au profit d'un bénéficiaire établi dans une juridiction n'encadrant pas les dispositifs hybrides ;

- les transferts hybrides , lorsqu'un même paiement est considéré comme étant réalisé simultanément par plusieurs personnes dans différentes juridictions, leur permettant de solliciter, chacune, un crédit d'impôt au titre de la retenue acquittée une seule fois au titre du paiement ;

- les dispositifs structurés , lorsqu'un des termes et le prix d'un dispositif intègrent l'effet du montage hybride afin d'être commercialisé auprès de contribuables.

2. Les recommandations de l'OCDE pour neutraliser l'effet des dispositifs hybrides

Pour neutraliser les effets des dispositifs hybrides, l'OCDE établit dans son rapport une liste de douze recommandations à intégrer dans les législations nationales.

Le principe général repose sur l'application de règles par chaque juridiction selon leur positionnement dans le montage identifié . En pratique, il convient de distinguer :

- une règle principale, prioritairement appliquée , en vertu de laquelle la juridiction du payeur ou de l'investisseur doit refuser la déduction du montant correspondant ;

- une règle secondaire , qualifiée de « défensive » car elle ne peut être appliquée que si la première juridiction n'a pas mis en oeuvre la règle principale, conduisant la juridiction du bénéficiaire du paiement à inclure le montant correspondant dans son résultat imposable (situation de déduction non-inclusion) ou la juridiction du payeur à refuser la déduction (situation de double déduction).

L'objectif est d'assurer la coordination des réponses aux dispositifs hybrides, afin de les neutraliser sans conduire, au contraire, à des situations de double-imposition - la règle secondaire ne pouvant être mise en oeuvre que dans l'éventualité où la règle principale n'a pas été appliquée.

Le tableau ci-dessous résume les règles prévues par l'OCDE.

Synthèse des règles de neutralisation des dispositifs hybrides recommandées par l'OCDE

Type d'asymétrie	Règle principale	Règle secondaire
Déduction non-inclusion	Refus de la déduction par la juridiction du payeur	Inclusion par la juridiction du bénéficiaire
Double déduction	Refus de la déduction par la juridiction de l'investisseur	Refus de la déduction par la juridiction du payeur

Source : commission des finances du Sénat, à partir des travaux de l'OCDE

L'OCDE a synthétisé l'ensemble des recommandations envisagées en matière de lutte contre les dispositifs hybrides dans le tableau reproduit ci-après.

Synthèse des recommandations de l'OCDE au titre de l'action 2
« Neutraliser les effets des dispositifs hybrides » du projet « BEPS »

Asymétrie	Dispositif	Recommandations spécifiques d'amélioration de la législation nationale	Règle relative aux asymétries hybrides recommandée
			Réponse	Règle défensive	Portée
Déduction non-inclusion	Instrument financier hybride	Pas d'exonération de dividendes en cas de paiements déductibles Encadrement des crédits d'impôts pour retenues à la source	Refuser la déduction par le payeur	Intégrer au calcul du revenu ordinaire	Parties liées et dispositifs structurés
	Non prise en compte d'un paiement effectué par une entité hybride		Refuser la déduction par le payeur	Intégrer au calcul du revenu ordinaire	Groupe sous contrôle commun et dispositifs structurés
	Paiement en faveur d'une entité hybride inversée	Amélioration du régime relatif aux investissements à l'étranger Limitation de la transparence fiscale des entités intermédiaires lorsqu'une entité est opaque aux fins fiscales pour des investisseurs non-résidents	Refuser la déduction par le payeur	-	Groupe sous contrôle commun et dispositifs structurés
Double déduction	Paiement déductible effectué par une entité hybride		Refuser la déduction par la société mère	Refuser la déduction par le payeur	Portée illimitée, la règle défensive s'applique au groupe sous contrôle commun et aux dispositifs structurés
	Paiement déductible effectué par un contribuable à double résidence		Refuser la déduction par le résident	-	Portée illimitée
Effets indirects de déduction non-inclusion	Dispositifs générant une asymétrie importée		Refuser la déduction par le payeur	-	Membres du groupe sous contrôle commun et dispositifs structurés

Source : commission des finances du Sénat, à partir du tableau de l'OCDE, « Neutraliser les effets des dispositifs hybrides », Rapport final sur l'action 2 , février 2017, page 22

B. UNE CONCRÉTISATION HARMONISÉE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Le cadre résultant des travaux de l'OCDE constitue une série de recommandations , que les États doivent ensuite transcrire dans leurs législations nationales et leur réseau de conventions fiscales .

Pour cela, deux démarches ont été engagées.

S'agissant des dispositions conventionnelles, la convention multilatérale prévue par l'action 15 permet d'introduire les modifications recommandées dans l'ensemble des conventions fiscales bilatérales que les deux juridictions parties décident de couvrir par l'instrument. Cette convention multilatérale, conclue le 7 juin 2017 à Paris, regroupe désormais 90 juridictions signataires ^{439 ( * )} , dont 36 l'ont effectivement ratifiée. C'est le cas de la France, pour laquelle elle est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2019 ^{440 ( * )} .

S'agissant des règles devant être intégrées dans les législations nationales, les États membres de l'Union européenne sont convenus d'une démarche coordonnée afin de transcrire certaines recommandations du projet BEPS dans le droit dérivé.

1. La directive du 12 juillet 2016, dite « ATAD 1 » : un premier pas dans la lutte contre les dispositifs hybrides

La directive du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d'évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur ^{441 ( * )} - dite « anti-tax avoidance directive » ( ATAD 1 ) -, a permis une concrétisation rapide de certaines des recommandations du projet BEPS.

Ses dispositions concernent ainsi plusieurs actions du projet BEPS , parmi lesquelles :

- la limitation de la déductibilité des charges financières , action 4 du projet BEPS transcrite à l'article 4 de la directive « ATAD 1 », dont les dispositions ont été transposées par l'article 34 de la loi de finances pour 2019 ^{442 ( * )} ;

- les sociétés étrangères contrôlées , action 3 du projet BEPS reprise aux articles 7 et 8 de la directive « ATAD 1 », qui s'apparente au mécanisme préexistant en droit national prévu à l'article 209 B du CGI ;

- les dispositifs hybrides , action 2 du projet BEPS faisant l'objet de l'article 9 de la directive « ATAD 1 » et du présent article .

Outre les actions du projet BEPS, la directive « ATAD 1 » comporte également certains ajouts complémentaires , dont, à son article 6, une clause anti-abus de portée générale en matière d'impôt sur les sociétés, transposée par l'article 108 de la loi de finances pour 2019 ^{443 ( * )} , et, à son article 5, une règle relative à l'imposition à la sortie visant à garantir qu'un État membre impose à sa juste valeur la plus-value, y compris latente, en cas de transferts d'actifs en dehors de cet État.

En matière de dispositifs hybrides, l'article 9 de la directive du 12 juillet 2016 ne constituait qu'une première étape , relativement succincte, pour deux raisons :

- d'une part, dans sa version initiale, le champ d'application de la directive « ATAD 1 » se limitait aux entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés dans un État membre de l'Union européenne ;

- d'autre part, seul un cadre général était introduit par l'article 9, en reprenant les règles principales et défensives préconisées par l'OCDE en cas de déduction non-inclusion et de double déduction, sans caractériser davantage les montages hybrides visés.

2. La directive du 29 mai 2017, dite « ATAD 2 » : la concrétisation au niveau européen des mesures du projet BEPS dans la lutte contre les dispositifs hybrides

Pour parachever la neutralisation des dispositifs hybrides , le Conseil de l'Union européenne a ainsi demandé à la Commission européenne, lors de l'adoption définitive de la directive « ATAD 1 », de présenter rapidement une proposition relative aux dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers.

C'est le sens de la directive du 29 mai 2017 ^{444 ( * )} , dite « ATAD 2 » , qui vient modifier la directive initiale du 12 juillet 2016 (« ATAD 1 »). Le droit dérivé en vigueur est donc le texte consolidé de la directive du 12 juillet 2016, tel que modifié par la directive du 29 mai 2017.

La directive « ATAD 2 » procède à trois modifications essentielles :

- l'extension du champ d'application aux entités fiscalement transparentes en vertu de la législation d'un État membre, ce qui vise à appréhender les dispositifs hybrides inversés - en modifiant l'article 1 ^er de la directive « ATAD 1 » ;

- l'ajout de notions utiles en matière de dispositifs hybrides , définies au sein de l'article 2 du texte consolidé ;

- la réécriture intégrale de l'article 9 relatif aux dispositifs hybrides , complété de l'ajout de deux nouveaux articles 9 bis et 9 ter , traitant respectivement des dispositifs hybrides inversés et des situations de double résidence fiscale.

Les dispositions introduites par la directive « ATAD 2 » reprennent l'essentiel des recommandations de l'OCDE . Une analyse exhaustive comparant le droit dérivé et la transposition proposée par le présent article est effectuée dans la deuxième partie du présent commentaire (cf. infra ).

C. UNE MISE EN CONFORMITÉ NÉCESSAIRE DU RÉGIME D'IMPOSITION À LA SORTIE

Ainsi que cela été mentionné précédemment, l'article 5 de la directive « ATAD 1 » précise les modalités d'imposition à la sortie en cas de transfert d'actifs au sein d'un même groupe de sociétés. L'objectif est de prévenir le transfert de bénéfices vers des juridictions à fiscalité privilégiée .

Il vise ainsi à garantir qu'un État membre impose la plus-value latente des actifs transférés . Pour cela, il prévoit que la société est soumise à une imposition à la sortie correspondant à la plus-value latente constatée pour l'actif transféré . L'imposition porte sur le montant correspondant à la valeur de marché des actifs transférés au moment de leur sortie de l'État membre ^{445 ( * )} , diminuée de leur valeur fiscale. Cette imposition ne s'applique que sous réserve que l'État membre de départ n'ait plus le droit d'imposer les éléments d'actifs transférés une fois le transfert intervenu.

Sont concernées les configurations suivantes :

- le transfert d'actifs du siège vers son établissement stable situé dans un autre État membre ou dans un pays tiers, ou le transfert d'actifs de son établissement stable situé dans un État membre vers son siège situé dans un autre État membre ou dans un pays tiers ;

- le transfert de son siège vers un autre État membre ou un pays tiers ;

- le transfert de l'activité exercée par son établissement stable dans un État membre vers un autre État membre ou un pays tiers.

Le deuxième paragraphe de l'article 5 de la directive « ATAD 1 » permet au contribuable d'étaler le paiement de l'impôt sur cinq ans , sous réserve d'une éventuelle garantie et du paiement d'intérêts, lorsque le transfert est opéré à destination d'un autre État membre ou d'un État tiers partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ayant conclu avec l'État membre d'origine ou avec l'Union européenne une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement dont la portée est similaire à celle prévue par la directive du 16 mars 2010 ^{446 ( * )} .

En application du quatrième paragraphe du même article, le report de paiement prend fin lorsque les actifs transférés le sont à nouveau vers un pays tiers (hors EEE) ou sont cédés, ainsi qu'en cas de mise en liquidation de l'entreprise ou de non-respect de ses obligations au titre de l'échelonnement.

Au regard de ces dispositions, le dispositif national résultant de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 ^{447 ( * )} et figurant à l'article 221 du code général des impôts (CGI) présente deux difficultés.

Premièrement, il réserve la possibilité d'échelonner l'imposition au transfert d'un siège ou d'un établissement en entier , et non à des actifs isolés comme le permet la directive « ATAD 1 ».

Deuxièmement, il cantonne le bénéfice de l'échelonnement de l'imposition à la sortie aux transferts réalisés vers des États parties à l'accord sur l'EEE ayant conclu avec la France , outre une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ayant une portée similaire à celle prévue par la directive du 16 mars 2010, une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales .

Cette dernière condition n'est pas prévue par l'article 5 de la directive « ATAD 1 » . Concrètement, cela conduit à exclure les transferts opérés vers le Lichtenstein de l'échelonnement d'imposition prévu au troisième alinéa du 2 de l'article 221 du CGI.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à concrétiser la transcription du projet « BEPS » de l'OCDE dans notre droit, afin de renforcer les outils à disposition de l'administration fiscale pour appréhender les pratiques d'évitement de l'impôt.

De façon principale, le présent article transpose les dispositions de la directive du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides ^{448 ( * )} , dite « ATAD 2 ».

De façon secondaire, le D du présent article modifie le dispositif d'imposition à la sortie prévu à l'article 221 du code général des impôts en cas de transfert à l'étranger, afin de le rendre compatible avec la directive du 12 juillet 2016 ^{449 ( * )} établissant des règles pour lutter contre les pratiques d'évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur, dite « ATAD 1 » .

A. LA TRANSPOSITION DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES DISPOSITIFS HYBRIDES (« ATAD 2 »)

La transposition de la directive « ATAD 2 » fait l'objet du A du I du présent article , qui introduit à cet effet trois nouveaux articles 205 B, 205 C et 205 D au sein du code général des impôts. Ces ajouts visent à préciser les définitions pertinentes en matière de dispositifs hybrides et à déterminer les règles applicables en fonction de la nature de l'asymétrie fiscale constatée.

Il convient de distinguer :

- le nouvel article 205 B du CGI , qui détaille les sept types de dispositifs hybrides identifiés par la directive « ATAD 2 » (1 du I du nouvel article 205 B du CGI), définit les principales notions pertinentes pour les appréhender (2 à 16 du I et II du nouvel article 205 B du CGI), et précise les réponses qui leur sont apportées (III du nouvel article 205 B du CGI) ;

- le nouvel article 205 C du CGI , qui prévoit la neutralisation appliquée aux dispositifs hybrides inversés, définis au 15 du I du nouvel article 205 B du CGI ;

- le nouvel article 205 D du CGI , qui concerne les asymétries liées à la résidence fiscale pour les cas des contribuables double-résidents.

1. La qualification d'un dispositif hybride : une opération transfrontalière interne à un groupe, quelle que soit la seconde juridiction fiscale impliquée

Deux éléments doivent être relevés :

- le périmètre de qualification des dispositifs hybrides est cantonné aux opérations internes à un groupe d'entreprises associées ;

- le périmètre territorial d'application des règles prévues est étendu à l'ensemble des juridictions de contrepartie , qu'elles soient ou non membres de l'Union européenne.

a) La qualification des dispositifs hybrides est réservée aux asymétries entre entreprises d'un même groupe

Un dispositif hybride exploite une asymétrie pour des opérations réalisées par des entités d'un même groupe . Par conséquent, les dispositions prévues pour les encadrer s'appliquent uniquement aux asymétries qui surviennent entre membres d'un même groupe.

Cette exigence est inscrite au 2 du II du nouvel article 205 B du CGI , qui prévoit qu'un dispositif hybride est constaté lorsque l'asymétrie intervient :

- entre un contribuable et une entreprise associée ;

- entre entreprises associées d'un même contribuable ;

- entre le siège et un établissement du groupe ;

- entre plusieurs établissements d'une même entité.

Le 16 du I du nouvel article 205 B du CGI précise la définition d'une entreprise associée , avec quatre cas de figure détaillés dans le tableau ci-après.

Le seuil de détention de 50 % est ramené à 25 % pour les dispositifs hybrides constitués en cas de différence de qualification d'un instrument financier ou d'un paiement réputé effectué par un établissement stable à son siège - visés respectivement aux a et f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI.

Définition d'une entreprise associée au sens du nouvel article 205 B du CGI

Société fille (a du 16)	Une entité contrôlée par le contribuable - société fille -, ce qui se caractérise par la détention d'au moins 50 % du capital, des droits de vote ou des droits aux bénéfices de l'entité concernée, que cette détention soit directe ou indirecte
Société mère (b du 16)	Une entité contrôle le contribuable selon les mêmes conditions
Société soeur (c du 16)	Une entité est contrôlée par une société qui contrôle également le contribuable
Groupe consolidé et influence notable (d du 16)	Une entité appartenant au même groupe consolidé que le contribuable au sens du 2 du VI de l'article 212 bis du CGI, à savoir les groupes constitués d'entreprises françaises et étrangères dont les comptes sont consolidés Ou une entreprise sur la gestion de laquelle le contribuable exerce une influence notable - ou inversement - condition présumée en cas de détention d'au moins 20 % des droits de vote en application du second alinéa de l'article L. 233-17-2 du code de commerce.

NB : les dispositions mentionnées s'entendent du 16 du I du nouvel article 205 B du CGI.

Source : commission des finances du Sénat

Une exception au critère de lien est prévue pour les dispositifs structurés , qui font intervenir des personnes étrangères au groupe dans le cadre d'un dispositif hybride. Cette exception, qui reprend ce que prévoit la directive, est cohérente avec l'objectif visé , dans la mesure où l'intervention d'un tiers n'est alors qu'un élément accessoire et constitutif d'un dispositif hybride fiscal propre au groupe .

La définition est précisée au 14 du I du nouvel article 205 B du CGI et renvoie à « un dispositif utilisant un dispositif hybride dont les termes intègrent la valorisation de l'effet d'asymétrie ou un dispositif qui a été conçu en vue de générer les mêmes conséquences qu'un dispositif hybride, lorsque le contribuable ne peut pas démontrer que lui-même ou une entreprise associée n'avaient pas connaissance du dispositif hybride et qu'ils n'ont pas bénéficié de l'avantage fiscal en découlant ».

b) L'encadrement des dispositifs hybrides s'applique au sein de l'Union européenne, quelle que soit la seconde juridiction fiscale concernée

L e 7 du I du nouvel article 205 B du CGI indique que la notion d'établissement s'entend d'un « établissement au sens du I de l'article 209 [du CGI] ou de la législation applicable dans l'État dans lequel il est situé ou dans celui du siège de l'entité dont il dépend ou un établissement stable au sens des conventions internationales relatives aux doubles impositions ».

Il en résulte que les dispositions prévues par le présent article s'appliquent aux asymétries constatées du fait des divergences des législations entre la France et toute juridiction fiscale extérieure . Ce champ d'application reprend directement ce que prévoit la directive « ATAD 2 » en son article premier ^{450 ( * )} .

Toutefois, le terme d'« établissement » utilisé par le présent article en référence au I de l'article 209 du CGI est peu cohérent, dans la mesure où ce I ne le mentionne pas et retient l'expression d'« entreprises exploitées en France ». Selon les précisions apportées par la doctrine ^{451 ( * )} , cette notion s'entend de l'exercice habituel d'une activité en France dans le cadre d'un établissement autonome ou, à défaut, par l'intermédiaire de représentants sans personnalité professionnelle indépendante, ou résultant de la réalisation d'opérations formant un cycle commercial complet. Cette incohérence a été corrigée par l'Assemblée nationale (cf. infra ).

2. La définition des notions applicables en matière de dispositifs hybrides

Les notions pertinentes pour appréhender les dispositifs hybrides font l'objet de définitions précisées aux I et II du nouvel article 205 B du CGI .

a) Une reprise à l'identique des définitions de la directive

Ces dispositions reprennent, pour l'essentiel, le sens prévu par la directive « ATAD 2 » , qui transcrit elle-même les recommandations issues des travaux de l'OCDE, en les adaptant aux termes de la loi fiscale française. La plupart des définitions proposées n'appellent aucun commentaire particulier ; elles sont récapitulées dans le tableau ci-après.

Définitions proposées par le I du nouvel article 205 B du CGI reprises de la directive « ATAD 2 » sans modification substantielle

Notion pertinente (inscription au sein du I du nouvel article 205 B du CGI)	Définition proposée
Personne (3)	Une personne physique ou une entité.
Double déduction (9)	Une déduction du même paiement, des mêmes dépenses ou des mêmes pertes dans l'État de résidence du débiteur et dans un autre État. Dans le cas d'un paiement par une entité hybride ou un établissement, l'État de résidence du débiteur est celui dans lequel l'entité hybride ou l'établissement est établi ou situé.
Effet d'asymétrie (10)	Une déduction d'un paiement sans inclusion correspondante dans les revenus du bénéficiaire de ce paiement ou une double déduction.
Entité hybride (11)	Toute entité ou tout dispositif qui est considéré comme une entité imposable par un État et dont les revenus ou les dépenses sont considérés comme les revenus ou les dépenses d'une ou de plusieurs autres personnes par un autre État.
Instrument financier (12)	Un instrument qui génère un rendement financier soumis, soit dans l'État de résidence du débiteur, soit dans l'État de résidence du bénéficiaire, aux règles fiscales applicables aux titres de dette, titres de participation ou instruments dérivés, y compris tout transfert hybride.
Transfert hybride (13)	Un dispositif permettant de transférer un instrument financier lorsque le rendement sous-jacent de l'instrument financier transféré est considéré sur le plan fiscal comme obtenu simultanément par plusieurs des parties à ce dispositif.
Dispositif hybride inversé (15)	Un dispositif dans lequel une ou plusieurs entreprises associées détenant ensemble un intérêt direct ou indirect dans au moins 50 % du capital, des droits de vote ou des droits aux bénéfices d'une entité hybride constituée ou établie dans un État membre de l'Union européenne, sont établies dans un État ou des États qui considèrent cette entité comme une personne imposable.
Entreprise associée (16)	a) Une entité dans laquelle le contribuable détient directement ou indirectement une participation d'au moins 50 % des droits de vote ou du capital ou dont il est en droit de recevoir au moins 50 % des bénéfices ; b) Une personne qui détient directement ou indirectement une participation d'au moins 50 % des droits de vote ou du capital du contribuable, ou qui est en droit de recevoir au moins 50 % des bénéfices du contribuable ; c) Une entité dans laquelle une personne, qui détient directement ou indirectement une participation d'au moins 50 % des droits de vote ou du capital du contribuable, détient également une participation d'au moins 50 % des droits de vote ou du capital ; ou d) Une entité qui fait partie du même groupe consolidé que le contribuable au sens du 2° du VI de l'article 212 bis , une entreprise sur la gestion de laquelle le contribuable exerce une influence notable ou une entreprise qui exerce une influence notable sur la gestion du contribuable. Le seuil de détention de 50 % est ramené à 25 % pour les dispositifs hybrides constitués en cas de différence de qualification d'un instrument financier ou d'un paiement réputé effectué par un établissement stable à son siège - visés respectivement aux a et f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI.

NB : les dispositions mentionnées figurent au I du nouvel article 205 B du CGI.

Source : commission des finances du Sénat

b) Les différences par rapport à la directive

(1) Des notions non reprises

Tout d'abord, quatre expressions définies dans la directive ne sont pas reprises par le présent article, leur inscription étant considérée superfétatoire par l'administration fiscale , soit parce qu'elles sont déjà précisées par ailleurs dans la loi fiscale, soit parce qu'elles sont rendues clairement intelligibles par d'autres dispositions proposées par le présent article.

Il s'agit des termes suivants :

- « déduction sans inclusion », ce terme étant déjà défini avec la liste des dispositifs hybrides inscrites aux a à f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI ;

- « déduction » et « revenu soumis à double inclusion », ces termes ne posant pas de difficulté particulière en droit fiscal français ;

- « établissement stable non pris en compte », ce terme étant couvert par la définition d'un « établissement », ajoutée par rapport à la directive et figurant au 7 du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI.

Enfin, le terme d'« allègement fiscal », non repris in extenso par le présent article, figure dans la définition du mot « inclusion », détaillée ci-après.

(2) Des notions ajoutées

Ensuite, la transposition proposée par le présent article complète les dispositions de la directive « ATAD 2 » en ajoutant cinq définitions , figurant dans le tableau ci-après.

Ces ajouts visent à préciser le sens de termes génériques lorsqu'ils sont utilisés dans le contexte spécifique des dispositifs hybrides et à correspondre aux recommandations de l'OCDE . Tel est en particulier le cas de la précision apportée au sens d'un « paiement », qui correspond non seulement à un paiement effectif mais également à un paiement susceptible d'être versé.

(3) Des notions modifiées

Enfin, le présent article procède à des adaptations de la définition proposée par la directive « ATAD 2 » pour deux notions . Selon le Gouvernement, il s'agit d'en rendre l'application plus prévisible pour le contribuable et plus simple pour l'administration fiscale.

• L'inclusion

La première notion est celle d'« inclusion » , définie au 8 du I du nouvel article 205 B du CGI. La définition proposée correspond bien à celle de la directive : l'inclusion est constatée dès lors qu'« un paiement est pris en compte dans le revenu imposable du bénéficiaire en application des règles de son État de résidence » (8 du I du nouvel article 205 B du CGI).

En revanche, le dispositif proposé s'écarte de la directive s'agissant de la durée au cours de laquelle l'inclusion est appréciée . La directive reprend les recommandations de l'OCDE et retient à cet effet une période de douze mois suivant la fin de la période d'imposition du payeur. Cette durée fixe est assortie d'un tempérament puisque l'inclusion est également présumée lorsqu'il « est raisonnable de penser que le paiement sera inclus par la juridiction du bénéficiaire dans une période d'imposition ultérieure et que les conditions du paiement sont celles dont il serait envisageable que des entreprises indépendantes conviennent entre elles ».

La transposition proposée fait un choix différent, en retenant une période plus longue de vingt-quatre mois, non assortie du tempérament interprétatif proposé par la directive. En pratique, le nouvel article 205 B du CGI prévoit qu'un paiement est considéré comme inclus dans les revenus imposables du bénéficiaire sous deux conditions cumulatives :

- s'il n'a pas ouvert droit en application des règles de l'État de résidence du bénéficiaire et, en raison de la nature même du paiement, à une exonération, une réduction du taux d'imposition ou un crédit ou remboursement d'impôt - autre qu'un crédit d'impôt au titre d'une retenue à la source ;

- si l'inclusion a lieu au titre d'un exercice qui commence dans les vingt-quatre mois suivant la fin de l'exercice au titre duquel la charge a été déduite en France.

Le choix de transposition opéré par le Gouvernement est conforme à la logique de la directive et aux recommandations de l'OCDE . Si la directive retient une durée plus courte, elle l'assortit d'une exception relativement imprécise, fondée sur une appréciation d'opportunité - « il est raisonnable de penser que le paiement sera inclus par la juridiction du bénéficiaire dans une période d'imposition ultérieure » - dont l'application pourrait se révéler complexe à l'usage. En retenant une durée plus longue mais fixe, la transposition proposée participe donc d'un objectif de sécurité juridique . Selon les informations transmises par l'administration fiscale, dans l'éventualité où un paiement serait in fine inclus par la législation de l'État du bénéficiaire au-delà de vingt-quatre mois, le contribuable pourrait bénéficier d'un droit à réclamation afin d'inscrire en charge le paiement dont la déduction lui avait été initialement refusée.

• Dispositif structuré

Comme la directive, le 14 du I du nouvel article 205 B du CGI précise qu'un dispositif structuré s'entend d'un « dispositif utilisant un dispositif hybride dont les termes intègrent la valorisation de l'effet d'asymétrie ou un dispositif qui a été conçu en vue de générer les mêmes conséquences qu'un dispositif hybride ».

Toutefois, la transposition proposée est plus explicite que la directive pour qualifier un dispositif structuré .

La directive prévoit en effet que le dispositif structuré n'est pas établi lorsque « l'on ne peut pas raisonnablement attendre du contribuable ou d'une entreprise associée qu'il/elle soit informé(e) de l'existence du dispositif hybride, et qu'il/elle n'ait pas bénéficié de l'avantage fiscal découlant de ce dispositif ». Il en résulte que la charge de la preuve pourrait reposer sur l'administration fiscale, la directive laissant à l'État membre le soin de préciser l'interprétation qu'il entend retenir.

Le nouvel article 205 B du CGI opère un choix plus strict, en faisant reposer la charge de la preuve sur le contribuable , qui doit démontrer que lui-même ou une entreprise associée n'avaient pas connaissance du dispositif hybride et qu'ils n'ont pas bénéficié de l'avantage fiscal en découlant.

Il s'agit toutefois d'un renversement de la charge de la preuve de second rang . L'administration fiscale doit d'abord démontrer, à titre principal, l'existence d'un dispositif structuré ; ce n'est qu'une fois cette démonstration établie que le contribuable devra apporter la preuve qu'il n'avait pas connaissance du dispositif hybride et n'a pas bénéficié de l'avantage fiscal en découlant.

C'est pourquoi cette disposition peut avant tout être analysée comme une clause de sauvegarde parachevant l'effectivité du dispositif.

*

Le tableau ci-après récapitule les définitions ajoutées et modifiées par rapport à la directive que le présent article propose d'inscrire au I du nouvel article 205 B du CGI.

Notion pertinente (inscription au sein du I du nouvel article 205 B du CGI)	Définition proposée
Définitions ajoutées par rapport à la directive
Paiement (2)	Tout droit à un transfert de valeur associé à un montant susceptible d'être payé.
Résidence (4)	Lieu où une personne est considérée comme ayant son siège ou son domicile fiscal.
Débiteur (5)	Une personne qui est tenue d'effectuer un paiement.
Investisseur (6)	Toute personne autre que le débiteur qui bénéficie d'une déduction afférente à un dispositif hybride résultant d'un paiement par un établissement stable non pris en compte à tiers (g du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI).
Établissement (7)	Un établissement au sens du I de l'article 209 ou de la législation applicable dans l'État dans lequel il est situé ou dans celui du siège de l'entité dont il dépend ou un établissement stable au sens des conventions internationales relatives aux doubles impositions.
Définitions modifiées par rapport à la directive
Inclusion (8)	La prise en compte d'un paiement dans le revenu imposable du bénéficiaire en application des règles de son État de résidence. Toutefois, pour les dispositifs hybrides constitués en cas de différence de qualification d'un instrument financier, un paiement est considéré comme inclus dans les revenus imposables du bénéficiaire : a) s'il n'a pas ouvert droit en application des règles de l'État de résidence de ce bénéficiaire à une exonération, une réduction du taux d'imposition ou un crédit ou remboursement d'impôt, autre qu'un crédit d'impôt au titre d'une retenue à la source, en raison de la nature de ce paiement ; et b) si cette inclusion a lieu au titre d'un exercice qui commence dans les vingt-quatre mois suivant la fin de l'exercice au titre duquel la charge a été déduite.
Dispositif structuré (14)	Un dispositif utilisant un dispositif hybride et dont les termes intègrent la valorisation de l'effet d'asymétrie ou un dispositif qui a été conçu en vue de générer les mêmes conséquences qu'un dispositif hybride, lorsque le contribuable ne peut pas démontrer que lui-même ou une entreprise associée n'avaient pas connaissance du dispositif hybride et qu'ils n'ont pas bénéficié de l'avantage fiscal en découlant.

NB : les dispositions mentionnées s'entendent du I du nouvel article 205 B du CGI.

Source : commission des finances du Sénat

3. La typologie des dispositifs hybrides : une reprise à l'identique des dispositions de la directive, le choix de ne pas exercer les options offertes

a) La typologie des dispositifs hybrides reprend directement les dispositions de la directive

Le présent article transpose directement la typologie des dispositifs hybrides prévue par la directive « ATAD 2 », en l'inscrivant au 1 du I du nouvel article 205 B du CGI.

Sept dispositifs hybrides sont distingués , à savoir :

i) un instrument financier hybride , l'asymétrie résultant d'une différence de qualification de l'instrument financier ou du paiement entre les deux juridictions ( a du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

ii) un paiement à une entité hybride située dans un État autre que la France , l'asymétrie résultant d'une différence dans la qualification de l'entité hybride, fiscalement opaque pour une juridiction et fiscalement transparente pour la seconde ( b du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

iii) un paiement d'un établissement stable à son siège ou entre au moins deux établissements stables d'une même entité , l'asymétrie résultant des différences dans l'attribution des revenus et paiements entre le siège et l'établissement ou entre les deux ou multiples établissements de la même entité ( c du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

iv) un paiement à un établissement stable non pris en compte avec un siège , qu'il soit hors de France ou en France, l'asymétrie provenant de la qualification de l'établissement stable, celui-ci n'étant pas pris en compte par l'une des juridictions ( d du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

v) un paiement par une entité hybride , l'asymétrie résultant de la qualification de l'entité hybride, fiscalement opaque pour une juridiction et fiscalement transparente pour la seconde ( e du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

vi) un paiement réputé effectué par un établissement stable à son siège ou entre au moins deux établissements stables d'une même entité , l'asymétrie résultant de la non prise en compte du paiement par l'État de résidence du bénéficiaire ( f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI) ;

vii) une double déduction ( g du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI), ce qui, au terme du 9 du I du nouvel article 205 B du CGI, correspond à une déduction du même paiement, des mêmes dépenses ou des mêmes pertes dans l'État de résidence du débiteur et dans un autre État.

Les six premiers dispositifs hybrides se traduisent par la même conséquence de déduction non-inclusion : le dispositif ouvre droit à la déduction d'une charge dans la juridiction du payeur, qui constitue, de façon corrélative, un produit, sans qu'il soit inclus dans la juridiction du bénéficiaire.

Le dernier dispositif hybride entraîne une double déduction : le paiement est appréhendé dans les deux juridictions comme une charge, laquelle est déduite comme telle du résultat imposable. Il correspond plus particulièrement à deux configurations :

- un paiement par un établissement stable non pris en compte à un tiers, l'asymétrie résultant de la qualification de l'établissement stable ;

- un paiement par un établissement stable à un tiers, l'asymétrie provenant alors d'une différence entre les juridictions concernées dans l'attribution des charges entre l'établissement stable et le siège.

Par ailleurs, trois autres types d'asymétries fiscales sont retenues par le présent article.

Le premier traite des transferts hybrides , visés au 13 du I du nouvel article 205 B du CGI. Ce dispositif permet de transférer un instrument financier dont le rendement sous-jacent est considéré sur le plan fiscal comme obtenu simultanément par plusieurs des parties au dispositif. Alors qu'une seule retenue à la source est appliquée à l'un des parties au transfert, chacune des parties bénéficie d'un allègement fiscal.

Le deuxième vise les dispositifs hybrides inversés , situation dans laquelle l'entité hybride est située en France et fait l'objet du nouvel article 205 C , introduit au sein du CGI par le présent article. Pour mémoire, une entité hybride est fiscalement transparente en application de la législation de sa juridiction d'établissement, à savoir la France en l'espèce, alors que l'autre juridiction la considère comme une personne imposable distincte. Il en résulte une situation éventuelle de déduction non-inclusion : la seconde juridiction autorise la déduction, tandis que la France, n'appréhendant pas fiscalement l'entité, n'inclut pas le produit.

Le troisième concerne les cas de double résidence fiscale et fait l'objet du nouvel article 205 D , introduit au sein du CGI par le présent article. Dans cette situation, un paiement est versé à une entité hybride résidente à la fois en France et dans un État tiers non lié par une convention fiscale, ce qui rend possible une double déduction en France et dans l'État tiers.

b) L'exclusion des transferts hybrides réalisés par un négociant financier

La directive « ATAD 2 » prévoit expressément une exclusion de l'encadrement des dispositifs hybrides pour le cas spécifique d'un instrument financier transféré par un négociant financier .

Dès lors, un paiement représentant le rendement sous-jacent d'un instrument financier transféré ne constitue pas un dispositif hybride lorsque le paiement est effectué par un négociant financier dans le cadre d'un transfert hybride sur le marché, sous réserve que la juridiction du payeur exige du négociant financier qu'il inclue dans ses revenus l'intégralité des montants perçus en rapport avec l'instrument financier transféré.

Le 1 du II du nouvel article 205 B du CGI reprend cette exception , qui ne concerne pas les dispositifs structurés, ce qui est cohérent avec les dispositions de la directive.

c) Pour l'application de l'encadrement des dispositifs hybrides, la France décide de ne pas activer une dérogation optionnelle et temporaire permise par la directive

La directive « ATAD 2 » autorise les États membres à ne pas appliquer, à titre temporaire jusqu'au 31 décembre 2022, ses dispositions relatives aux dispositifs hybrides aux opérations propres au secteur bancaire.

Il est ainsi permis d'écarter du champ d'application de la directive les dispositifs hybrides résultant du paiement d'intérêts à une entreprise associée dans le cadre d'un instrument financier sous réserve de quatre critères cumulatifs :

- il concerne la conversion, le renflouement interne ou la dépréciation ;

- il a été émis dans le seul but de satisfaire aux exigences prudentielles en matière de capacité d'absorption des pertes au secteur bancaire et il est reconnu comme tel ;

- il constitue un dérivé d'un instrument financier ayant pour caractéristique la conversion, le renflouement interne ou la dépréciation au niveau de l'entreprise mère, au niveau requis pour satisfaire aux exigences applicables en matière de capacité d'absorption des pertes et non dans le cadre d'un dispositif structuré ;

- la déduction nette globale pour le groupe consolidé prévue dans le cadre du dispositif n'excède pas le montant qu'il aurait atteint si le contribuable avait émis directement sur le marché un tel instrument financier.

Cette exception est permise aux États membres à titre temporaire, jusqu'au 31 décembre 2022.

Le Gouvernement propose de ne pas retenir cette exception et justifie son choix pour une raison d'opportunité , dans la mesure où les opérations susceptibles d'en bénéficier actuellement concerneraient essentiellement des filiales bancaires britanniques.

4. Les neutralisations proposées : une reprise des recommandations de l'OCDE transcrites dans la directive « ATAD 2 »

Le III du nouvel article 205 B du CGI détermine la neutralisation appliquée à chaque catégorie de dispositif hybride visé au 1 du I du même article.

Pour les dispositifs hybrides inversés et les asymétries résultant d'une double résidence , le mécanisme de neutralisation est détaillé au sein de chacun des nouveaux articles du CGI qui les mentionne, à savoir respectivement le nouvel article 205 C et le nouvel article 205 D du CGI .

La logique qui accompagne la neutralisation est identique et reprend directement les recommandations de l'OCDE , transcrites dans la directive « ATAD 2 », faisant coexister, pour les dispositifs hybrides ordinaires, deux règles :

- une règle principale devant être appliquée par la juridiction du payeur (déduction non-inclusion) ou de l'investisseur (double déduction) ;

- une règle secondaire, qualifiée de « défensive » , pouvant être appliquée par la juridiction du bénéficiaire (déduction non-inclusion) ou du payeur (double déduction) lorsque l'autre juridiction n'a pas activé la règle principale.

Il convient de souligner que le Gouvernement n'exerce pas l'option permise par la directive « ATAD 2 » d'exclure l'application de la règle défensive à certains dispositifs en cas de déduction sans inclusion - ce qui correspond à ceux visés aux b, c, d et f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI ^{452 ( * )} .

Ce choix participe d'une meilleure effectivité de l'encadrement des dispositifs hybrides , dans la mesure où la France sera en mesure de corriger les asymétries y compris dans le cas où l'autre juridiction concernée n'appliquerait pas la règle principale, par choix ou par absence d'encadrement des dispositifs hybrides dans sa législation nationale. Ce choix s'inscrit directement dans le sens des recommandations de l'OCDE , qui fait valoir que « les règles recommandées sont hiérarchisées de manière à ce qu'une juridiction n'ait pas à appliquer la règle relative aux dispositifs hybrides si la juridiction de la contrepartie applique une règle suffisante pour neutraliser l'asymétrie » et « préconise que chaque juridiction mette en place l'ensemble des règles préconisées afin que les effets d'un dispositif hybride soient neutralisés même si la juridiction de la contrepartie est dépourvue de règles ciblant les asymétries hybrides » ^{453 ( * )} .

Pour les dispositifs hybrides importés, les transferts hybrides et les dispositifs hybrides inversés, une seule règle s'applique , conformément aux dispositions de la directive « ATAD 2 ».

Les règles prévues permettent de répondre à une situation où la première juridiction concernée n'appliquerait pas l'encadrement des dispositifs hybrides. Simples de conception, elles sont toutefois d'application plus complexe , dans la mesure où la neutralisation dépend du type d'asymétrie en cause.

Les développements qui suivent détaillent, pour chaque grande catégorie d'asymétrie, les modalités de neutralisation prévues. Le tableau ci-après synthétise les dispositifs hybrides visés, en distinguant la définition et la neutralisation proposées ainsi que les références au sein des nouveaux articles introduits au sein du code général des impôts par le présent article.

a) La neutralisation des dispositifs hybrides

Les 1 à 4 du III du nouvel article 205 B du CGI déterminent les modalités de neutralisation des dispositifs hybrides ordinaires.

• Dispositifs hybrides entraînant une déduction non-inclusion

Pour les dispositifs hybrides entraînant une déduction non-inclusion, à savoir ceux correspondant aux a à f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI, le 1 du III de ce même article prévoit que :

- à titre principal , lorsque le paiement est effectué depuis la France, le débiteur se voit refuser la déduction du montant afférent au paiement de son résultat imposable ( a du 1 du III du nouvel article 205 B du CGI) ;

- à titre secondaire , lorsque le paiement est effectué vers la France et qu'il a été effectivement déduit par le débiteur établi dans une autre juridiction, le bénéficiaire doit inclure le montant afférent dans son résultat imposable ( b du 1 du III du nouvel article 205 B du CGI).

S'agissant des dispositifs hybrides faisant intervenir un établissement stable non pris en compte, à savoir ceux correspondant au d du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI, la neutralisation mentionnée ci-avant s'applique lorsque le débiteur est établi en France ou lorsque l'établissement est en France.

Un cas particulier existe néanmoins lorsque la France est le siège de l'établissement stable non pris en compte par la juridiction dans laquelle il est établi. En ce cas, une seule règle de neutralisation s'applique , conformément au 4 du III du nouvel article 205 B du CGI : les revenus attribués à l'établissement stable non pris en compte doivent être inclus en France , dans le résultat du siège.

• Dispositifs hybrides entraînant une double déduction :

Pour les dispositifs hybrides entraînant une double déduction, à savoir ceux correspondant au g du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI, le 2 du III de ce même article prévoit que :

- à titre principal , lorsque l'investisseur est établi en France, la déduction de la charge du résultat imposable n'est pas admise ( a du 2 du III du nouvel article 205 B du CGI) ;

- à titre secondaire , lorsque le débiteur du paiement est établi en France et que l'autre juridiction autorise l'investisseur à déduire la charge, la déduction est refusée au débiteur établi en France ( b du 2 du III du nouvel article 205 B du CGI).

Conformément au choix de transposition précisé ci-avant, une clause de sauvegarde est prévue au troisième alinéa du 2 du III afin d'écarter l'application de ces règles lorsque la double déduction concerne un revenu in fine inclus par l'autre juridiction au titre du même exercice ou au titre d'un exercice qui commence dans les vingt-quatre mois suivant la fin de l'exercice au titre duquel la charge a été initialement déduite.

b) La neutralisation des dispositifs hybrides importés et des transferts hybrides

Les 3 et 5 du III du nouvel article 205 B du CGI déterminent les modalités de neutralisation respectivement des dispositifs hybrides importés et des transferts hybrides . Conformément à la directive « ATAD 2 », une seule règle trouve à s'appliquer, à savoir :

- pour les dispositifs hybrides importés, la déduction est refusée lorsque le paiement compense un autre paiement afférent à un dispositif hybride, que la compensation soit opérée directement ou par l'intermédiaire d'une série de transactions ou d'un dispositif structurés ( 3 du III du nouvel article 235 B du CGI) ;

- pour les transferts hybrides , l'allègement fiscal accordé au titre de la retenue à la source appliquée au paiement provenant d'un instrument financier transféré à plusieurs parties est limité au prorata des revenus nets imposables liés audit paiement ( 5 du III du nouvel article 235 B du CGI).

c) La neutralisation des dispositifs hybrides inversés

Le nouvel article 205 C du CGI précise les modalités de neutralisation des dispositifs hybrides inversé , avec l'application d'une règle unique, consistant à intégrer les revenus de l'entité hybride dans son résultat imposable en France.

Il convient de préciser qu' une exception est prévue pour les organismes de placement collectif (OPC) ; elle fait l'objet du second alinéa du nouvel article 205 C du CGI. Elle reprend expressément le sens de l'article 9 bis de la directive « ATAD 1 », introduit par la directive « ATAD 2 ». Cette exception s'applique à « tout organisme ou fonds de placement à participation large, doté d'un portefeuille de titres diversifiés et soumis aux règles de protection des investisseurs dans le pays où il est établi ».

d) La neutralisation des asymétries imputables à une double résidence

Le nouvel article 205 D du CGI précise les modalités de neutralisation des double déductions qui pourraient résulter d'une double résidence . En ce cas, il est prévu que la France refuse la déduction , sous réserve de deux situations dans lesquelles cette dernière reste admise :

- lorsque le montant susceptible de faire l'objet d'une double déduction est inclus dans le revenu imposable de son bénéficiaire en France et dans l'autre État ;

- lorsque l'autre juridiction est un État membre de l'Union européenne refusant la déduction et pour lequel la convention fiscale le liant à la France fixe la résidence du contribuable en France.

Tableau synthétique des dispositifs hybrides visés et
des corrections proposées par le présent article

Effet	Disposition du CGI	Définition du dispositif hybride	Origine de l'asymétrie	Asymétrie	Neutralisation	Dispositif proposé au sein du CGI
Déduction non-inclusion	Art. 205 B I, 1 a	Instrument financier hybride	Qualification de l'instrument financier	Charge déduite dans l'État du payeur, mais produit non inclus dans l'État du bénéficiaire	Non déduction dans l'État du payeur (règle principale) Ou inclusion dans l'État du bénéficiaire (règle défensive)	Art. 205 B III, 2 a (France État du payeur) ou b (France État du bénéficiaire)
	Art. 205 B I, 1 b	Paiement à une entité hybride située dans un État autre que la France	Qualification de l'entité hybride : opaque ou transparente fiscalement selon les États	Charge déduite dans l'État du payeur, mais produit non inclus ni dans l'État de l'entité hybride, ni dans l'État des associés
	Art. 205 B I, 1 c	Paiement entre l'établissement stable et son siège	Attribution des revenus/ paiements	Charge déduite dans l'État du payeur, mais produit non inclus ni dans l'État de l'établissement, ni dans l'État de son siège
	Art. 205 B I, 1 d	Paiement à un établissement stable non pris en compte avec son siège situé hors de France	Qualification de l'établissement stable	Charge déduite dans l'État du payeur, mais produit non inclus ni dans l'État de l'établissement, ni dans l'État de son siège
	Art. 205 B I, 1 e	Paiement par une entité hybride	Qualification de l'entité hybride : opaque ou transparente selon les États	Charge déduite dans l'État de l'entité hybride payeur, mais produit non inclus dans l'État du bénéficiaire
	Art. 205 B I, 1 f	Paiement réputé effectué par un établissement stable à son siège	Attribution des revenus/ paiements
	Art. 205 C	Paiement à une entité hybride située en France	Qualification de l'entité	Charge déduite dans l'État du payeur mais produit non inclus ni dans l'État de l'entité hybride (France), ni dans l'État des associés	Inclusion du paiement en France	Art. 205 C
	Art. 205 B I, 1 d	Paiement à un établissement stable non pris en compte avec son siège situé en France	Qualification de l'établissement stable	Charge déduite dans l'État du payeur, mais produit non inclus ni dans l'État de l'établissement, ni dans l'État de son siège		Art. 205 B III, 4
	Art. 205 B III, 3	Dispositif hybride importé	Qualification de l'entité hybride (exemple)	Charge déductible en France provenant d'un dispositif hybride importé	Non déduction en France du paiement	Art. 205 B III, 3
Effet	Disposition du CGI	Définition du dispositif hybride	Origine de l'asymétrie	Asymétrie	Neutralisation	Dispositif proposé au sein du CGI
Double déduction	Art. 205 B I,1 g	Paiement par un établissement stable non pris en compte à un tiers	Qualification de l'établissement stable	Charge déduite dans l'État de l'investisseur et dans l'État du payeur	Non déduction dans l'État de l'investisseur (règle principale) Ou non déduction dans l'État du payeur (règle défensive)	Art. 205 B III, 1 a (France État de l'investisseur) ou b (France État du payeur)
		Paiement par un établissement stable à un tiers (différence dans l'attribution des charges)	Attribution des charges entre l'établissement stable et le siège
		Paiement par une entité hybride à un tiers (différence dans l'attribution des paiements)	Attribution des charges
	Art. 205 D	Paiement en faveur d'une entité hybride résidente à la fois en France et dans un État tiers non lié par une convention	Double résidence	Charge déduite dans l'État membre et dans l'État tiers	Refus de la déduction par l'État membre	Art. 205 D
Transfert hybride	Art. 205 B I, 8	Transfert d'un instrument financier permettant d'obtenir un allègement de retenue à la source	Le rendement de l'instrument financier est considéré sur le plan fiscal comme obtenu simultanément par les deux parties au transfert	Le transfert hybride permet aux deux parties de bénéficier d'un crédit pour impôt étranger alors qu'une seule retenue à la source a été supportée	Limitation du crédit d'impôt obtenu sur la retenue à la source au montant des revenus nets imposables issus de l'instrument financier transféré	Art. 205 B III, 5

NB : les articles mentionnés sont codifiés au sein du code général des impôts.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des informations transmises par la direction de la législation fiscale

5. Coordinations et modalités d'entrée en vigueur

Les B et C du I du présent article procèdent à des mesures de coordination découlant de la transposition proposée, respectivement aux articles 209 et 212 du code général des impôts.

*

Le II du présent article précise les modalités d'entrée en vigueur des dispositions introduites, prévues pour les exercices ouverts à compter du :

- 1 ^er janvier 2020 pour les articles 205 B et 205 D du CGI ;

- 1 ^er janvier 2022 pour l'article 205 C .

Ces dates correspondent au délai de transposition prévu par la directive fixés au 31 décembre 2019 pour une application dès le 1 ^er janvier 2020, à l'exception des dispositions relatives aux dispositifs hybrides inversés, pour lequel le délai de transposition court jusqu'au 31 décembre 2021, pour une application au 1 ^er janvier 2022.

B. LA MISE EN CONFORMITÉ DU RÉGIME D'IMPOSITION À LA SORTIE AVEC L'HARMONISATION OPÉRÉE PAR LA DIRECTIVE « ATAD 1 »

Le D du I du présent article modifie l'article 221 du code général des impôts (CGI) afin de mettre en conformité le régime d'imposition à la sortie en traitant les deux difficultés relevées en première partie (cf. supra ).

Deux modifications sont donc proposées afin de permettre l'échelonnement d'imposition à la sortie pour :

- les transferts d'actifs isolés (a du 2 du D du I du présent article) ;

- les transferts d'actifs à destination d'États parties à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) qui ont uniquement conclu avec la France une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ayant une portée similaire à celle prévue par la directive du 16 mars 2010 ^{454 ( * )} , en supprimant l'exigence actuelle complémentaire de conclusion d'une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales (1 et b du 2 du D du I du présent article).

Ces dispositions entrent en vigueur dès le 1 ^er janvier 2020 , conformément au délai de transposition prévu pour l'article 5 de la directive du 12 juillet 2016, dite « ATAD 1 ».

C. UN IMPACT BUDGÉTAIRE DE LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « ATAD 2 » DÈS 2020 MAIS NON CHIFFRABLE

En offrant des outils juridiques supplémentaires à l'administration fiscale pour lutter contre certains schémas d'évitement de l'impôt, la transposition des dispositions relatives à la neutralisation des dispositifs hybrides devrait permettre d'augmenter les recettes d'impôt sur les sociétés dès 2020 . Cet impact n'est toutefois pas évalué par le Gouvernement dans l'évaluation préalable : il est en effet impossible de mesurer à l'avance le nombre de schémas potentiellement concernés et les montants en cause .

De même, les conséquences budgétaires de la transposition des dispositions de la directive « ATAD 1 » relatives au régime d'imposition à la sortie des actifs transférés ne sont pas évaluées par le Gouvernement. En élargissant le périmètre des opérations de transfert pouvant donner lieu à un étalement de l'imposition sur cinq ans, elles sont toutefois susceptible de jouer en sens inverse pour 2020, dans une proportion sans doute limitée toutefois et, s'agissant d'un simple étalement, neutres à moyen terme.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements , tous à l'initiative de son rapporteur général du budget, Joël Giraud.

A. SIX AMENDEMENTS DE PRÉCISION

Six amendements , acceptés par le Gouvernement, procèdent à des précisions rédactionnelles .

L'un d'eux modifie l'incohérence mentionnée dans la deuxième partie du commentaire à propos de la notion d'établissement . Pour mémoire, le dispositif initial renvoie au I de l'article 209 du CGI pour définir le terme d'établissement, sans que ce dernier n'en fasse mention.

L'amendement modifie donc le dispositif proposé afin de préciser que, dans le cadre d'un dispositif hybride, un établissement s'entend d'une entreprise exploitée en France au sens du I de l'article 209 du CGI, ou d'un établissement au sens de la législation applicable dans l'État dans lequel il est situé ou dans celui du siège de l'entité dont il dépend, ou d'un établissement stable au sens des conventions internationales relatives aux doubles impositions.

B. UN COMPLÉMENT APPORTÉ À LA TRANSPOSITION DE L'ENCADREMENT DE LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES OPÉRÉ PAR LA DIRECTIVE « ATAD 1 »

Le dernier amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Joël Giraud, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, complète le dispositif par une disposition sans lien direct avec les dispositifs hybrides.

Il vise à compléter la transposition des dispositions de la directive du 12 juillet 2016 dite « ATAD 1 » relatives à l'encadrement de la déductibilité des charges financières , opérée en droit national par la loi de finances pour 2019 ^{455 ( * )} . Pour une présentation détaillée des modalités de cet encadrement, le lecteur est renvoyé au commentaire de l'article 13 du projet de loi de finances pour 2019 ^{456 ( * )} .

Il introduit à cet effet deux nouveaux paragraphes C bis et E au sein du I du présent article, afin d'opérer trois modifications .

1. L'activation de l'option offerte par la directive pour les entreprises autonomes

La première vise à activer l'option, offerte par la directive « ATAD 1 », d'écarter du champ de l'encadrement de la déductibilité des charges financières les entités autonomes . L'an dernier, le Gouvernement avait fait le choix de ne pas opter pour cette possibilité, ce qui avait conduit votre rapporteur général à relever « une application plus restrictive des dispositions [de la directive], qui limite davantage la capacité de déduction des sociétés » ^{457 ( * )} .

Selon les informations transmises par le Gouvernement, ce choix de revenir sur ce dispositif se justifie car, en pratique, certaines entités autonomes ont été pénalisées par l'application du nouveau dispositif .

Les entités autonomes correspondent à des entreprises n'appartenant pas à un groupe consolidé à des fins comptables et n'ayant ni entreprise associée, ni établissement stable. Pour ces entreprises, l'article 4 de la directive « ATAD 1 » rend possible une déduction intégrale des surcoûts d'emprunt, dans la mesure où l'érosion de l'assiette fiscale via les intérêts d'emprunt concerne essentiellement des relations intragroupes .

Le droit en vigueur en France avant la transposition de ces dispositions prévoyait l'application du « rabot » général, fixé à 75 % pour la fraction excédant les 3 millions d'euros.

La modification adoptée par l'Assemblée nationale correspond à un compromis : pour les entités autonomes, les charges financières nettes non admises en déduction en application des plafonds de droit commun résultant de la transposition de la directive « ATAD 1 » pourront être déduites dans la limite de 75 %.

Pour ce faire, le 2 du C bis du I du présent article introduit un VI bis au sein de l'article 212 bis du code général des impôts.

2. Une précision relative aux modalités de détermination de l'EBITDA

Le 1 du C bis ainsi que le 1 du E du I du présent article , introduits par l'Assemblée nationale, apportent une précision sur le mode de calcul de l'EBITDA ^{458 ( * )} , agrégat comptable utilisé pour plafonner la déductibilité des charges financières.

S'il précise que le résultat fiscal à retenir pour calculer l'EBITDA doit être celui avant imputation des déficits, le droit en vigueur n'indique pas expressément qu'il doit également correspondre au résultat fiscal avant l'application des règles relatives à la limitation de la déductibilité des charges financières.

Pour le prévoir expressément, le 1 du C bis ainsi que le 1 du E du I du présent article complètent respectivement la première phrase du sixième alinéa du II de l'article 212 bis du code général des impôts et le 4° du II et de l'article 223 B bis du même code pour les groupes fiscalement intégrés.

3. La correction d'une erreur de référence

En dernier lieu, le 2 du E introduit au sein du présent article vient corriger une erreur de référence opérée lors du montage du texte lors de l'examen en lecture définitive du projet de loi de finances pour 2019.

Alors que l'amendement du Gouvernement, adopté au Sénat en première lecture, complétait l'article 223 B bis du CGI avec la bonne référence, le texte in fine adopté par l'Assemblée nationale l'an dernier comprend une erreur matérielle que l'amendement introduit à l'Assemblée nationale vient corriger - en visant, au sein de l'article 223 B bis du CGI, le 1° à 5° du 1 du IV de l'article 212 bis du même code, au lieu du 1° à 4° actuellement en vigueur.

*

Il est prévu que l'ensemble des trois modifications qui précèdent entrent en vigueur pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2019 , ce qui constitue une forme de « petite-rétroactivité » afin de permettre leur application dès 2019, en même temps que les nouvelles modalités d'encadrement de la déductibilité des charges financières.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article prolonge la transcription des recommandations du projet BEPS afin de permettre la neutralisation des dispositifs hybrides . Dans la mesure où ces montages exploitent les asymétries entre législations fiscales, une réponse coordonnée doit prévaloir . C'est le sens des recommandations de l'OCDE relatif à l'action 2 du projet BEPS ^{459 ( * )} ; c'est ce que prévoit la directive « ATAD 2 » du 29 mai 2017 ^{460 ( * )} que le présent article transpose en droit national.

Comme l'a souligné Pascal Saint-Amans, directeur du centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, devant la commission des finances du Sénat, « le premier volet du projet BEPS vise à faire en sorte que les pays interagissent, au lieu de s'ignorer . C'est notamment l'enjeu des produits hybrides : si ceux-ci peuvent être utilisés à des fins fiscales, c'est bien parce qu'une telle interaction fait défaut. Un exemple type est celui d'une une entreprise qui consent un prêt à sa propre filiale, laquelle lui verse un intérêt : dans un pays, celui-ci vient en déduction des charges et donc en réduction du profit ; dans l'autre pays, il est regardé comme une action, laquelle reçoit un dividende exonéré d'impôt. C'est ainsi que les entreprises obtiennent artificiellement une double non-imposition » ^{461 ( * )} .

Qu'ils soient répressifs, avec l'abus de droit, ou revêtent le caractère de mécanismes d'assiette, à l'instar de la clause anti-abus prévue à l'article 205 A du CGI, les outils déjà prévus dans notre législation ne suffisent pas à neutraliser l'érosion des bases fiscales nationales qu'entraînent certaines opérations.

C'est le sens des conclusions du rapporteur public Émilie Bokdam-Tognetti à l'encontre de la décision de l'administration fiscale dans le cadre d'un contentieux récent jugé par le Conseil d'État ^{462 ( * )} . En l'espèce, l'administration fiscale française avait remis en cause la déductibilité du résultat imposable d'une société française d'un abandon de créance consenti à l'égard de sa filiale américaine, qu'elle détient intégralement, au motif que le droit comptable américain permet de comptabiliser l'abandon de créance comme un apport en capital - entraînant ainsi une augmentation de la valeur de la participation de la société française dans sa filiale américaine. À l'appui de sa conclusion, le rapporteur public a ainsi fait valoir qu'« il ne nous paraît pas devoir en aller autrement au motif que serait en cause une opération internationale et la seule circonstance que l'autre État n'impose pas une somme ne saurait suffire à fonder l'imposition de cette somme en France. Certes, nous n'ignorons pas que la lutte contre les dispositifs dits « hybrides » [...] est devenue l'un des enjeux majeurs de la lutte contre l'érosion fiscale. [...] L'Union européenne a, par une récente directive [« ATAD 2], modifié la directive [« ATAD 1 »], afin de compléter très substantiellement les dispositifs de cette directive s'agissant des dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers. [...] Ces dispositions n'ont pas encore été transposées en droit interne. [...] Si les instances internationales et européennes se préoccupent aujourd'hui du développement par leurs États membres d'outils de lutte contre ces pratiques, c'est précisément en raison de la nécessaire adoption de règles expresses en ce sens . Il est de la nature même des dispositifs hybrides de jouer sur l'absence d'interdiction, dans les textes existants, des doubles déductions ou des déductions sans imposition symétrique. En l'absence de fondement textuel dérogeant en pareille hypothèse aux règles de droit commun en matière de déduction , la déduction d'une charge motif prix de la non-imposition du paiement correspondant chez son bénéficiaire à l'étranger ne saurait être refusée, et il nous paraît exclu de créer de façon prétorienne des règles liant de manière générale déduction interne et imposition étrangère » ^{463 ( * )} .

Les dispositions introduites par le présent article renforceront donc les moyens de l'administration fiscale pour corriger les effets des asymétries fiscales .

En prévoyant l'application d'une règle principale et d'une règle défensive par la juridiction de contrepartie, les règles proposées assurent de surcroît l'effectivité de la neutralisation afin de répondre à une situation où la première juridiction concernée n'appliquerait pas l'encadrement des dispositifs hybrides.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau)
(Art. 39 decies C du code général des impôts)

Modification du suramortissement en faveur de l'achat de navires utilisant des énergies propres

. Commentaire : le présent article apporte plusieurs ajustements au dispositif de suramortissement des navires utilisant des énergies propres adopté en loi de finances pour 2019 afin de lui permettre de devenir opérationnel.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 39 decies C du code général des impôts a été créé par l'article 56 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 dans le but de favoriser la transition énergétique du transport maritime , lequel est source de nombreuses pollutions (émissions de dioxyde de carbone, d'oxydes d'azote, d'oxydes de soufre - un polluant qui accroît l'acidité des océans et la pollution à l'ozone -, et de particules ultra fines).

Pour inciter les armateurs à convertir leur flotte aux énergies propres , il prévoit un mécanisme de suramortissement pour le financement des investissements en équipement ou des constructions de navires dont les émissions polluantes seraient réduites au-delà des réglementations en vigueur .

Dans cette perspective, il dispose que les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS) ou à l'impôt sur le revenu (IR) selon un régime réel d'imposition peuvent déduire de leur résultat imposable :

- une somme égale à 30 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des navires et bateaux de transport de marchandises ou de passagers qui utilisent l'hydrogène ou toute autre propulsion décarbonée comme énergie propulsive principale ou pour la production d'énergie électrique destinée à la propulsion principale et qui sont affectés à leur activité, lorsque le contrat de construction du navire ou du bateau est conclu à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021 ;

- une somme égale à 25 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des navires et bateaux de transport de marchandises ou de passagers qui utilisent le gaz naturel liquéfié (GNL) ^{464 ( * )} comme énergie propulsive principale ou la production d'énergie électrique destinée à la propulsion principale et qui sont affectés à leur activité, lorsque le contrat de construction du navire ou du bateau est conclu à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021;

- une somme égale à 20 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des biens destinés au traitement des gaz d'échappement en matière d'oxydes de soufre, d'oxydes d'azote et de particules fines , qu'elles acquièrent à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021, en vue de les installer sur un navire en service dont les émissions répondent à la règle 14 de l'annexe 6 de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires et que ces équipements ne rejettent pas d'effluents en mer, au niveau III d'émission d'oxydes d'azote selon les stipulations du paragraphe 5.1 de la règle 13 de l'annexe 6 de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires et à une condition de réduction des particules fines selon des normes d'émissions définies par arrêté du ministre chargé de la mer.

Ce dispositif s'applique également à ces mêmes biens lorsqu'ils ont été acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021, en vue de les installer sur un bateau de transport de marchandises ou de passagers , si ces biens répondent aux mêmes exigences en matière de pollution ;

- une somme égale à 20 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des biens destinés à l'alimentation électrique durant l'escale par le réseau terrestre ou au moyen de moteurs auxiliaires utilisant le GNL ou une énergie décarbonée ainsi que les biens destinés à compléter la propulsion principale du navire ou du bateau par une propulsion décarbonée , qu'elles acquièrent à l'état neuf, à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021, en vue de les installer sur un navire ou sur un bateau en service.

Ces différents types de suramortissements s'appliquent aux navires armés au commerce battant pavillon d'un des États membres de l'Union européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen et dont les escales dans les ports français représentent pour chaque année de la période allant du 1 ^er janvier 2019 au 31 décembre 2021 plus de 30 % du nombre des escales ou dont la durée de navigation dans la zone économique exclusive française représente plus de 30 % du temps de navigation, ainsi qu'aux bateaux de transport de marchandises ou de passagers naviguant dans les eaux intérieures au sens de l'article L. 4000-1 du code des transports et, le cas échéant, à ceux naviguant en mer dans les conditions prévues à l'article L. 4251-1 du même code.

La déduction est répartie linéairement à compter de la mise en service des biens sur leur durée normale d'utilisation. En cas de cession ou de remplacement du bien avant le terme de cette période, elle n'est acquise à l'entreprise qu'à hauteur des montants déjà déduits du résultat à la date de la cession ou du remplacement, qui sont calculés pro rata temporis .

Ces mécanismes de surmamortissement sont également applicables pour les entreprises qui prennent les différents biens en location en application d'un contrat de crédit-bail ou dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat .

N'ayant pas encore été validé à ce stade par la Commission européenne au regard du droit des aides d'État , le dispositif de suramortissement prévu par l'article 39 decies C du code général des impôts n'a pas été mis en oeuvre pour le moment.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article 13 bis est issu d'un amendement présenté par Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, ainsi que par MM. Saïd Ahamada (La République en Marche, Bouches-du-Rhône) et Eric Alauzet (La République en Marche, Doubs). Il a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il apporte plusieurs ajustements au mécanisme de suramortissement des navires utilisant des énergies propres créé l'an dernier, afin de le rendre acceptable par la Commission européenne .

En premier lieu, il prévoit que le montant du surmortissement pour l'achat de navires et bateaux de transport de marchandises ou de passagers qui utilisent l'hydrogène ou toute autre propulsion décarbonée comme énergie propulsive principale ou pour la production d'énergie électrique destinée à la propulsion principale ne sera plus 30 % de la valeur d'origine de ces navires mais représentera désormais 150 % de l'écart entre la valeur d'origine , hors frais financiers, des navires qui utilisent une propulsion classique au fioul lourd ou au diesel marin et celle de ces navires utilisant des énergies propres .

De même, il prévoit que le montant du surmortissement pour l'achat de navires et bateaux de transport de marchandises ou de passagers qui utilisent le gaz naturel liquéfié (GNL) comme énergie propulsive principale ou la production d'énergie électrique destinée à la propulsion principale ne sera plus de 25 % de la valeur d'origine de ces navires mais représentera désormais 125 % de l'écart entre la valeur d'origine , hors frais financiers, des navires qui utilisent une propulsion classique au fioul lourd ou au diesel marin et celle de ces navires utilisant du GNL .

En second lieu, il prévoit un nouveau suramortissement représentant une somme égale à 20 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des biens destinés à la propulsion principale du navire utilisant le GNL ou une énergie décarbonée que les armateurs acquièrent à l'état neuf, à compter du 1 ^er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2021, en vue de les installer sur un navire.

Le II du présent article rappelle que l'application de l'article 39 decies C du code général des impôts est subordonnée au respect de l'article 36 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vient modifier les dispositions de l'article 39 decies C du code général des impôts afin de les rendre compatibles avec le droit de l'Union européenne sur les aides d'État .

À la suite de la création de cet article par l'article 56 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, le Gouvernement a notifié ce nouveau mécanisme de suramortissement en faveur de modes de propulsion verts des navires à la Commission européenne .

Or, celle-ci a refusé de le valider en l'état , ce qui a empêché son entrée en vigueur. La Commission a en effet estimé que l'assiette de ce suramortissement - la totalité du coût du navire - était trop large, de sorte qu'elle ne respectait pas la définition des « coûts admissibles » prévue par ses lignes directrices concernant les aides d'État en faveur de la protection de l'environnement et de l'énergie .

En l'espèce, la Commission a considéré que cette assiette pourrait financer des éléments qui ne concernent pas directement le verdissement du navire (confort, coque, accueil des passagers, etc.) et que lesdits éléments partiellement financés par le suramortissement pourraient doter les compagnies qui y auraient recours d'un avantage compétitif face à leurs concurrents (qualité des espaces commerciaux pour les ferries par exemple) et, ce faisant, fausser la concurrence .

Selon la direction des affaires maritimes (DAM), interrogée sur ce point par votre rapporteur général, « la totalité du navire avait été retenue comme assiette [l'an dernier] car il est très difficile de distinguer ce qui relève du verdissement de ce qui en est exclu . Il n'existe en effet par de navire sur catalogue et le recours à une propulsion plus respectueuse de l'environnement implique généralement de nombreuses modifications sur l'ensemble du navire ».

Toutefois, pour répondre aux objections de la Commission, le présent article propose une assiette plus réduite que la valeur d'origine du navire , puisque le suramortissement s'appliquerait uniquement à la différence de valeur entre un navire neuf propulsé par une énergie décarbonée ou du gaz naturel liquéfié (GNL) et celle d'un navire doté d'une propulsion au fioul ou au diesel marin .

Pour compenser cette réduction d'assiette et maintenir le caractère incitatif du dispositif, il prévoit en revanche une forte hausse des taux de suramortissement ( de 30 % à 150 % pour l'achat d'un navire décarboné et de 25 % à 125 % pour les navires utilisant du GNL).

Le coût de ce dispositif de suramortissement pour les finances publiques a été évalué par la direction des affaires maritimes (DAM) à 7,8 millions d'euros par an pour un total de 78 millions d'euros sur l'ensemble de sa durée d'effet. Il repose sur une hypothèse annuelle de deux navires à passagers , quatre navires de services portuaires , quatre équipements de systèmes de lavage de fumées et quelques équipements destinés à l'alimentation électrique du navire durant l'escale ou destinés à compléter la propulsion principale du navire .

Lors de l'examen de l'article 56 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 qui avait inséré l'article 39 decies C dans le code général des impôts, votre rapporteur général avait soutenu la création du mécanisme de suramortissement destiné à favoriser le verdissement des navires en aidant les armateurs à acquérir des matériels utilisant des énergies propres.

La part du transport maritime dans les émissions mondiale est en effet estimée à 5 à 10 % pour les oxydes de soufre (SOx); à 15 à 30 % pour les oxydes d'azote (NOx) et peut monter jusqu'à 50% des particules fines dans certaines zones côtières , ce qui nécessite d'accroître les efforts en matière de réduction des émissions de gaz polluants des activités de transport maritime .

Votre rapporteur général avait également estimé que ce suramortissement constituerait un signal clair de soutien des pouvoirs publics à la filière industrielle des navires à propulsion sobre en carbone et encouragerait les ports maritimes français à investir dans les années à venir dans des installations d'approvisionnement en GNL .

Il est donc favorable aux ajustements apportés cette année par le présent article pour rendre ce mécanisme acceptable aux yeux de la Commission européenne , de sorte qu'il puisse enfin entrer en vigueur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 ter (nouveau)
(Art. 158, 219 et 223 C du code général des impôts)

Aménagement du régime spécial applicable aux actifs incorporels

. Commentaire : le présent article prévoit d'aménager le régime spécial d'imposition des revenus de propriété intellectuelle, en permettant de les imputer sur le déficit d'exploitation de l'exercice.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE MODIFICATION DU RÉGIME SPÉCIAL D'IMPOSITION DES PRODUITS DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE S'APPLIQUE DEPUIS LE 1 ^ER JANVIER 2019

Le régime spécial d'imposition des produits de la propriété industrielle , déterminé par l'article 238 du code général des impôts (CGI), a été introduit par l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2019 ^{465 ( * )} .

Cette modification visait à transposer en droit national les règles prévues dans le cadre de l'action 5 du projet BEPS - Base Erosion and Profit Shifting - de l'Organisation de coopération et de développement économiques ( OCDE ) ^{466 ( * )} .

Conformément aux recommandations de l'OCDE, le nouveau régime s'articule autour de l'approche « nexus » , à savoir celle du lien entre les revenus de la propriété intellectuelle et les dépenses de recherche et développement effectuées par le contribuable sur un même territoire ^{467 ( * )} .

Cette approche est concrétisée en droit national avec le rapport d'assujettissement détaillé ci-après.

Synthèse de l'approche « nexus » définie par l'OCDE

?	Détermination du résultat net tiré de l'actif incorporel	Dans l'approche « nexus » , le revenu éligible au taux d'imposition réduit n'est pas le revenu brut tiré de l'actif au titre d'un exercice, mais une fraction du revenu net , c'est-à-dire le revenu brut tiré de l'actif incorporel minoré des dépenses de R&D imputables à l'actif engagées sur la même période .
?	Calcul du « ratio nexus »	Le « ratio nexus » correspond au rapport entre « dépenses éligibles » et « dépenses totales ». Les « dépenses éligibles » recouvrent : - les dépenses engagées par l'entreprise (dépenses A) ; - les dépenses externalisées auprès d'autres entreprises, quel que soit leur lieu d'établissement, dès lors qu'elles ne sont pas liées avec l'entreprise (dépenses B). Les « dépenses totales » recouvrent : - les dépenses éligibles (dépenses A et B) ; - les dépenses externalisées auprès d'entreprises liées (dépenses C) ; - les coûts d'acquisition (dépenses D). Afin de ne pas pénaliser les entreprises qui engagent des coûts d'acquisitions élevés ou externalisent une grande part de leurs dépenses à des entreprises liées, l'OCDE prévoit la possibilité de majorer de 30 % les dépenses éligibles , sans toutefois que celles-ci puissent excéder les dépenses totales (le « ratio nexus » ne peut pas être supérieur à 1).
?	Application du « ratio nexus » au résultat net	Le « ratio nexus » est ensuite appliqué au résultat net tiré de l'actif incorporel. Le revenu imposable est enfin soumis au taux d'imposition préférentiel prévu par la législation de chaque pays.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport final 2015 de l'action 5 du projet BEPS, « Lutter plus efficacement contre les pratiques fiscales dommageables, en prenant en compte la transparence et la substance »

B. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU RÉGIME SPÉCIAL D'IMPOSITION DES PRODUITS DE LA PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE

L'article 238 du CGI prévoit les modalités d'application du régime spécial optionnel assujettissant à un taux réduit de 10 % les revenus nets tirés des actifs incorporels.

1. Le champ d'application du régime optionnel

Il s'agit d'un régime optionnel , ouvert aux entreprises relevant de l'impôt sur le revenu et soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition, ainsi qu'aux entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés.

L'option n'est pas globale : elle doit être exercée pour chaque actif ou produit concerné et doit être formulée dans la déclaration de résultat de l'exercice au titre duquel elle est exercée. Elle peut être révoquée par l'entreprise, avec pour conséquence la perte définitive du bénéfice du régime spécial pour les actifs ou produits concernés.

Le régime spécial s'applique aux brevets, ainsi qu'aux autres titres de propriété industrielle , tels que les certificats d'utilité et les certificats complémentaires de protection rattachés à un brevet, sous réserve qu'ils présentent le caractère d'éléments de l'actif immobilisé.

Sont concernés les revenus tirés des opérations de cession, de concession ou de sous-concession ^{468 ( * )} .

2. Un régime d'imposition dérogatoire

Le régime spécial s'entend comme un régime d'imposition dérogatoire des bénéfices tirés de l'exploitation des actifs incorporels, avec application d'un un taux dérogatoire de 10 %.

a) La détermination du résultat net éligible au régime de faveur

Le résultat net éligible au régime de faveur est obtenu en deux temps : il correspond au résultat net bénéficiaire des cessions, concessions et sous-concessions des actifs incorporels éligibles et ayant fait l'objet de l'option, après application du rapport d'assujettissement .

La première étape consiste à déterminer le résultat net . Ce dernier est obtenu, schématiquement, en retranchant des revenus tirés des cessions, concessions et sous-concessions des actifs incorporels éligibles les dépenses y ayant concouru - à savoir les dépenses présentant la nature de dépenses de recherche et développement, en lien avec les actifs incorporels éligibles et réalisées directement ou indirectement par l'entreprise.

La seconde étape vise à déterminer le rapport d'assujettissement du résultat net au taux réduit de 10 % prévu par le régime spécial, conformément à la formule reproduite ci-après.

Le 1 du III de l'article 238 du CGI prévoit qu'il est calculé en faisant le rapport entre :

- au numérateur, les dépenses de recherche et développement en lien direct avec la création et le développement de l'actif incorporel réalisées directement par le contribuable ou par des entreprises sans lien de dépendance ^{469 ( * )} , lesquelles sont majorées de 30 % ;

- au dénominateur, l'ensemble des dépenses de recherche et développement en lien direct avec la création, l'acquisition et le développement de l'actif incorporel réalisées directement ou indirectement par le contribuable.

Mode de calcul du rapport d'assujettissement

Rapport d'assujettissement	=	Dépenses de R&D réalisées par l'entreprise elle-même ou externalisées auprès d'entités non-liées (A) x 1,3
		A + dépenses de R&D externalisées à des entités liées + coûts d'acquisition d'actifs incorporels éligibles

Il convient de noter que le 3 du III de l'article 238 du CGI permet, sous certaines conditions, à l'entreprise de déroger au rapport d'assujettissement afin de lui préférer un rapport de remplacement représentant la proportion de la valeur éligible qui serait effectivement attribuable aux activités de recherche et développement réalisées directement par l'entreprise ou externalisées à des entités non liées. Cette dérogation est ouverte après obtention d'un agrément , délivré sous deux conditions cumulatives :

- le rapport d'assujettissement calculé dans les conditions de droit commun est supérieur à 32,5 % ;

- le rapport de remplacement lui est significativement supérieur du fait de circonstances exceptionnelles indépendantes de l'entreprise.

L'agrément est valable pour une période de cinq exercices, sous réserve que les conditions continuent d'être satisfaites à la clôture de chaque exercice.

En cas d'application du rapport de remplacement, la majoration de 30 % du numérateur (cf. supra ) ne s'applique pas.

b) L'imposition dérogatoire au taux de 10 %

L'ensemble de ce qui précède permet de déterminer le résultat net éligible au régime spécial , qui est déduit extra-comptablement du résultat de l'entreprise imposable dans les conditions de droit commun, et auquel est appliqué, s'il est bénéficiaire, un taux de 10 %.

Si le résultat net éligible au régime spécial est déficitaire, il est reporté sans limitation de durée pour être imputé sur les résultats nets bénéficiaires tirés d'un même actif réalisés au cours des exercices suivants ^{470 ( * )} .

Synthèse du calcul d'impôt dû au titre du régime spécial des actifs incorporels

Montant d'impôt dû

=

Résultat net bénéficiaire tiré des actifs incorporels éligibles et ayant fait l'objet de l'option X Rapport d'assujettissement

X

0,1

Une entreprise ayant activé l'option prévue à l'article 238 du CGI peut toutefois se trouver dans une situation où elle constate un déficit d'exploitation mais un résultat net bénéficiaire au titre du régime des actifs incorporels. L'entreprise serait alors redevable de l'impôt sur les sociétés au titre du régime spécial, alors qu'elle présente un résultat global déficitaire.

Pour corriger cette possibilité, il est précisé par la doctrine fiscale ^{471 ( * )} que le résultat net éligible au régime spécial peut également, à titre subsidiaire et sur décision de gestion de l'entreprise, servir à compenser le déficit d'exploitation de l'exercice.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général du budget, Joël Giraud, avec un avis favorable du Gouvernement.

Il vise à consacrer dans le code général des impôts la possibilité, déjà offerte par la doctrine fiscale , pour les entreprises ayant activé l'option et qui constateraient, pour un même exercice, un déficit d'exploitation mais un résultat net éligible au régime spécial bénéficiaire, d'utiliser ce résultat positif pour compenser le déficit d'exploitation.

Le présent article complète en ce sens les articles suivants du CGI :

- le premier alinéa du 4 de l'article 158 pour les entreprises relevant de l'impôt sur le revenu (1 du I du présent article) ;

- le a du I de l'article 219 pour les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés (2 du I du présent article) ;

- le premier alinéa de l'article 223 C pour les entreprises relevant de l'intégration fiscale (3 du I du présent article).

Ces dispositions s'appliquent aux exercices clos à compter du 31 décembre 2019, à savoir dès le premier exercice du nouveau régime spécial introduit en loi de finances pour 2019 (II du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article prolonge la réforme du régime d'imposition des actifs incorporels adoptée l'an dernier en loi de finances initiale pour 2019 ^{472 ( * )} .

Ce régime optionnel conduit à distinguer les revenus tirés de la propriété intellectuelle du reste du revenu imposable, soumis au taux normal de l'impôt sur les sociétés. Pour autant, il est envisageable qu'une même société réalise un bénéfice au titre de ses actifs incorporels alors que, dans le même temps, son résultat d'exploitation agrégé se révèle déficitaire .

En ce cas, il serait paradoxal que l'entreprise concernée doive s'acquitter d'un impôt sur les bénéfices. Dès lors, permettre à l'entreprise d'utiliser le résultat positif constaté au titre du régime spécifique des revenus de la propriété intellectuelle pour compenser le déficit d'exploitation correspond bien à la logique même de l'impôt sur les sociétés .

Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, c'est lors de la rédaction de la doctrine fiscale au cours du premier semestre 2019 que l'administration fiscale a souhaité prévoir expressément cette possibilité. Le présent article vise à la consacrer dans la loi , dès le premier exercice d'application du nouveau régime introduit par la loi de finances initiale pour 2019, afin de sécuriser le dispositif pour les contribuables.

En tout état de cause, s'agissant d'une possibilité déjà offerte aux contribuables, l'impact budgétaire devrait être très réduit et limité à la meilleure connaissance de la possibilité d'imputer les revenus de la propriété intellectuelle sur le déficit d'exploitation de l'exercice.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 quater (nouveau)
(Art 206 du code général des impôts)

Hausse du plafond des recettes d'exploitation des organismes non lucratifs non assujettis à l'impôt sur les sociétés

. Commentaire : le présent article prévoit de relever le plafond des recettes d'exploitation des activités lucratives des organismes non lucratifs non assujettis à l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES BÉNÉFICES RÉALISÉS PAR LES ORGANISMES NON LUCRATIFS DANS LE CADRE D'ACTIVITÉS LUCRATIVES SONT EXONÉRÉS D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS, SOUS LIMITE D'UN PLAFOND

Les associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901, les associations régies par la loi locale dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les syndicats, les fondations reconnues d'utilité publique, les fondations d'entreprise, les fonds de dotation et les congrégations ne sont pas imposables à l'impôt sur les sociétés au titre de leurs activités non lucratives . Elles peuvent cependant, à titre accessoire, exercer des activités lucratives qui font l'objet d'une exonération d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée dans la limite de plafonds définis par la loi.

L'article 15 de la loi de finances pour 2000 ^{473 ( * )} a créé, à l'article 206 bis du code général des impôts (CGI), un 1 bis instaurant une exonération d'impôt sur les sociétés au profit des organismes non lucratifs. Les bénéfices réalisés dans le cadre des activités lucratives accessoires de ces organismes sont exonérés d'impôt sur les sociétés à la condition que l'ensemble des recettes liées à leurs activités lucratives soient inférieures au plafond .

Leurs activités lucratives accessoires doivent pour cela réunir trois conditions :

- leur gestion doit être désintéressée ;

- les activités non lucratives doivent rester « significativement prépondérantes » ;

- le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au cours d'une année civile ne doit pas excéder 63 059 euros .

Il convient de souligner qu'il ne s'agit pas, contrairement à l'expression couramment employée, d'une franchise : en effet, dès lors qu'une association présente des recettes d'exploitation supérieures à ce seuil, la totalité de ses bénéfices (y compris ceux inférieurs au seuil) est soumise à l'impôt .

Le plafond de 60 000 euros n'a pas été modifié de 2002 ^{474 ( * )} à 2015 . Il a en revanche été réévalué chaque année depuis 2015 en fonction de la « prévision de l'indice des prix à la consommation, hors tabac, retenue dans le projet de loi de finances de l'année » en application de l'article 11 de la loi de finances pour 2015 ^{475 ( * )} qui fixe cette règle d'indexation.

Évolution du seuil depuis 2015

(en euros)

Avant 2015	60 000 €
2015	60 540 €
2016	61 145 €
2017	61 634 €
2018	62 250 €
2019	63 059 €
2020*	63 816 €

NB : *l'évaluation du seuil pour 2020 tient compte de la prévision d'indice des prix à la consommation du projet de loi de finances pour 2020.

Source : commission des finances du Sénat

L'indexation sur l'inflation s'est traduite par une revalorisation du seuil relativement limitée (5 % en 4 ans).

Le coût global de cette exonération d'impôt sur les sociétés ne fait l'objet d'aucun chiffrage, ni dans le tome II des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020, ni dans le rapport Guillaume de 2011 ^{476 ( * )} .

B. LES ENCAISSEMENTS DES ORGANISMES NON LUCRATIFS AU TITRE DE LEURS ACTIVITÉS LUCRATIVES ACCESSOIRES EN DEÇA DU SEUIL SONT ÉGALEMENT EXONÉRÉS DE TVA

En application de l'article 261 du CGI, les activités lucratives accessoires des organismes sans but lucratif sont exonérées de TVA lorsque les recettes encaissées afférentes à ces opérations n'ont pas excédé au cours de l'année civile précédente le montant de 63 059 euros. ^{477 ( * )} Ce seuil est identique à celui applicable pour l'impôt sur les sociétés en 2019 et sera porté à 63 816 euros en 2020 compte tenu de la règle d'indexation sur l'inflation en vigueur.

Lorsque ce seuil est atteint en cours d'année, l'organisme perd le bénéfice de l'exonération à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel cette limite a été dépassée. Depuis 2015, ce montant est également indexé sur l'inflation. Dans le tome II des Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, le coût de cette exonération est estimé à 175 millions d'euros en 2019 .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de 46 députés du mouvement démocrate et apparentés, après avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, prévoit que le plafond de recettes d'exploitation non soumises à l'impôt sur les sociétés soit porté à 72 000 euros pour 2020 (soit une hausse de 12,8 % par rapport au plafond applicable en 2020).

Ainsi, l'amendement substitue au montant de 63 059 euros auquel il est fait référence à l'article 206 du CGI le nouveau plafond de 72 000 euros. N'est pas modifiée la règle d'indexation sur l'inflation, ce qui signifie que ce nouveau montant aura également vocation à être réévalué chaque année .

Les conséquences du présent article n'ont pas été chiffrées dans l'amendement voté à l'article d'équilibre, ce qui laisse à penser que les conséquences financières sont relativement limitées.

En revanche, le seuil d'exonération de TVA défini à l'article 261 du code général des impôts n'est pas adapté en conséquence et le plafond applicable à cette exonération n'a pas été modifié, supprimant toute portée pratique au présent article .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article intervient dans un contexte de grande difficulté pour les associations . Conséquence à la fois de la baisse du niveau des dons aux associations et de la suppression de la réserve parlementaire , nombre d'entre elles se trouvent confrontées à d'importantes difficultés . En effet, les dons aux associations ont accusé une baisse en 2018 de 4,2 % d'après le baromètre réalisé par France générosité.

La politique fiscale du Gouvernement, qui se poursuit à l'article 50 du présent projet de loi finances avec un nouveau recours à une logique de rabot sur le mécénat, est en grande partie à l'origine de la diminution des moyens des associations. De plus, la suppression de la réserve parlementaire, remplacée par une dotation au fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) s'est traduite par une division par deux des montants alloués au soutien aux associations et à leurs projets .

L'article 13 quater offre donc une réponse partielle mais bienvenue à ces difficultés. Le relèvement du seuil permettra d'offrir une certaine souplesse de gestion aux organismes à but non lucratif. Nombre d'entre eux se livrent en effet occasionnellement à des activités lucratives, en parallèle de leur activité principale. Par exemple des associations de quartier ou sportives organisent en marge de manifestations, une collation ou un repas et en tirent un bénéfice limité.

La hausse du seuil pour 2020 proposée par le présent article s'élève à un peu plus de 8 000 euros (soit 12,8%) par rapport au droit en vigueur . Il s'agit d'un niveau relativement limité au regard des difficultés financières que peuvent rencontrer un certain nombre d'associations pour lesquelles ces activités accessoires jouent un rôle important pour parvenir à financer certaines dépenses ou projets.

De plus, l'absence d'évolution de ce seuil de 2000 à 2015 ainsi que le niveau relativement limité des revalorisations depuis 4 ans justifie qu'une réévaluation ait lieu. L'indexation sur l'inflation n'a pas permis pas de combler les effets de l'absence d'évolution de ce montant pendant près de 15 ans .

Cependant, sans relèvement du seuil applicable à l'exonération de TVA, la hausse du plafond d'exonération d'impôt sur les sociétés serait sans portée pratique. En effet, comme évoqué plus haut, les deux plafonds ne correspondent pas à une franchise mais conditionnent les exonérations . Pour chacun des deux dispositifs, si le montant des opérations visées est supérieur aux seuils, l'entreprise perd le bénéfice de l'exonération sur l'ensemble des montants (y compris sous plafond). Pour la TVA, la perte du bénéfice de l'exonération a lieu en n+1.

Il est donc indispensable de rehausser le seuil applicable aux opérations soumises à la TVA pour donner une portée à la hausse du plafond d'exonération l'impôt sur les sociétés prévue au présent article.

Votre commission a adopté un amendement FINC.46 en ce sens.

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale et le gouvernement avaient par ailleurs précisé que la navette devait constituer l'occasion de résoudre cette difficulté. En effet, le rapporteur général de l'Assemblée nationale a estimé que « la navette [serait] le lieu d'une nécessaire évolution pour procéder à quelques ajustements, concernant notamment le plafond applicable en matière de TVA . » De même la ministre Agnès Pannier-Runacher a considéré que le plafond devait être mis en cohérence avec le plafond de TVA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 quinquies (nouveau)
(Art. 207 du code général des impôts)

Neutralité fiscale des subventions accordés par Action Logement Services à Action Logement Immobilier

. Commentaire : le présent article exonère Action Logement Services d'impôt sur les sociétés pour les subventions accordés à Action Logement Immobilier en vue de prendre des participations dans des organismes HLM.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 14° et le 15° du 1 de l'article 207 du code général des impôts exonèrent d'impôt sur les sociétés respectivement Action Logement Services (ALS) et Action Logement Immobilier (ALI) pour certaines des opérations réalisées par ces deux filiales du groupe Action Logement.

Le groupe Action Logement et ses filiales

Le réseau de collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), ex-« 1 % logement », qui était fortement décentralisé, s'est progressivement structuré jusqu'à la constitution, en application de l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016, du groupe Action Logement, dont le conseil d'administration regroupe les principales organisations patronales et syndicales, ainsi que trois commissaires du Gouvernement (articles L. 313-18 et suivants du code de la construction et de l'habitation).

Ce groupe comprend cinq filiales :

- Action Logement Services (ALS) assure la collecte de la PEEC et contribue au financement du logement social et intermédiaire ainsi que de certaines politiques nationales (articles L. 313-19 et suivants du même code) ;

- Action Logement Immobilier (ALI) construit et finance des logements sociaux et intermédiaires. ALI détient les titres des participations de l'ensemble des filiales immobilières, dont 58 entreprises sociales pour l'habitat (articles L. 313-20 et suivants du même code) ;

- l'association pour l'accès aux garanties locatives (APAGL) assure notamment la gestion du dispositif de cautionnement Visale ;

- l'association foncière logement (AFL) produit des logements locatifs et en accession à destination des salariés, dans les quartiers en renouvellement urbain et dans les villes où l'offre de logements est la plus tendue (article L. 313-34 du même code) ;

- Action Logement Formation assure des formations à des professionnels du logement.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents du groupe Action Logement

La société Action Logement Services , qui est une société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU), est ainsi exonérée d'impôt sur les sociétés pour :

- les opérations, y compris les opérations de crédit, réalisées au titre du service d'intérêt général du logement social, défini à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ;

- les opérations relevant de certaines des catégories d'emploi de la PEEC, dont la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine (PNRU), du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), le soutien à l'amélioration du parc privé, participation à des actions diverses dans le domaine du logement et de la politique de la ville ;

- l'attribution de subventions à l'association foncière logement ;

- les contributions au fonds national d'aide au logement (FNAL), qui est chargé du financement des aides au logement ainsi que des dépenses du Conseil national de l'habitat.

L'exonération d'impôt sur les sociétés concernant Action Logement Immobilier , qui est également une société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU), porte sur :

- les subventions reçues d'Action Logement Services et destinées à l'acquisition ou la souscription de participations dans des organismes de logement social ou dans d'autres sociétés immobilières, dans le respect des objectifs d'emploi de la PEEC et dans le cadre du service d'intérêt général du logement social ;

- la quote-part de bénéfices provenant des activités réalisées au titre du service d'intérêt général du logement social par des sociétés de personnes, soumises au régime de l'article 8 du code général des impôts et imposées à l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. François Jolivet, repris en séance par M. Joël Giraud, rapporteur général au nom de la commission des finances, tendant à assurer une neutralité fiscale des opérations réalisées par Action Logement Services.

Il étend ainsi l'exonération d'impôt sur les sociétés prévue, pour Action Logement Services, par le 14° du 1 de l'article 207 précité du code général des impôts aux subventions que cette société accorde à Action Logement Immobilier, en application du c du 2° du I de l'article L. 319-19-1 du code de la construction et de l'habitation, en vue de l'acquisition ou de la souscription par celle-ci de participations dans des organismes HLM.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La société Action Logement Immobilier est déjà exonérée d'impôt sur les sociétés pour les subventions reçues par Action Logement Services. Le présent article propose d'exonérer également Action Logement Services pour l'attribution de ces subventions.

Votre rapporteur général constate que cette exonération est encadrée avec précision puisque ces subventions doivent respecter les principes généraux d'utilisation de la PEEC, fixés par l'article L. 313-19-1 du code de la construction et de l'habitation et précisés par la convention quinquennale conclue entre l'État et Action Logement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 sexies (nouveau)
(Art. 209 et 223 I du code général des impôts)

Simplification du bénéfice du report de déficits en cas d'opération
de fusion

. Commentaire : le présent article prévoit de supprimer la procédure d'agrément préalable conditionnant, en cas d'opération de fusion ou assimilée, la possibilité pour la société absorbée de transférer ses déficits à la société absorbante, sous réserve d'un montant total maximum transféré de 200 000 euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'APPLICATION D'UN RÉGIME FISCAL SPÉCIFIQUE EN CAS DE FUSION DE SOCIÉTÉS

Les opérations de fusion et de scission sont définies aux articles L. 236-1 à L. 236-32 du code de commerce. Trois types d'opérations doivent être distingués :

- la fusion , qui s'entend de l'opération par laquelle deux ou plusieurs sociétés réunissent leurs patrimoines pour ne plus en former qu'une seule, soit en créant une société nouvelle, soit en les transférant à une société préexistante ;

- la scission , qui se définit comme la transmission d'une société à deux ou plusieurs sociétés préexistantes ou nouvelles ;

- l'apport partiel d'actif , qui consiste en l'apport, par une société sans qu'elle soit dissoute, d'une partie de ses éléments d'actif à une société nouvelle ou préexistante, en contrepartie de la remise de titres représentatifs du capital de la société bénéficiaire de l'apport.

La fusion s'apparente donc à une cession . De même, les scissions, les apports d'actifs et les échanges d'actions correspondent à des mutations susceptibles d'affecter l'appréhension fiscale de la société. Pour autant, ces opérations de restructuration participent de la vie économique des entreprises .

C'est pourquoi, pour ces opérations, l'article 210 A du code général des impôts prévoit un régime fiscal spécial , réservé aux personnes morales et organismes passibles de l'impôt sur les sociétés. Ce régime fait l'objet d'une harmonisation européenne , pour éviter les « frottements fiscaux » en cas d'opération transfrontalière au sein du marché intérieur - la directive initiale du 23 juillet 1990 ^{478 ( * )} ayant été complétée par la directive du 19 octobre 2009 ^{479 ( * )} .

Dans le cadre du régime de faveur, la fusion est alors considérée comme une opération intercalaire : la société absorbante ou nouvelle est appréhendée, au regard de l'impôt sur les sociétés, comme continuant purement et simplement l'exploitation des sociétés absorbées en se substituant à celles-ci dans leurs droits et obligations ^{480 ( * )} .

Par conséquent, la fusion ne donne pas lieu en elle-même à une imposition : un « sursis à imposition » des profits et des plus-values d'apport s'applique dans l'attente de leur réalisation effective .

L'article 210 A du code général des impôts indique ainsi que « les plus-values nettes et les profits dégagés sur l'ensemble des éléments d'actif apportés du fait d'une fusion ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés » et que « l'impôt sur les sociétés n'est applicable aux provisions figurant au bilan de la société absorbée que si elles deviennent sans objet ».

B. ... PERMETTANT DE BÉNÉFICIER D'UN TRANSFERT DES DÉFICITS NON DÉDUITS PAR LA SOCIÉTÉ APPORTEUSE, SOUS RÉSERVE DE LA DÉLIVRANCE D'UN AGRÉMENT

L'article 209 du CGI , qui précise les conditions de détermination du bénéfice imposable, autorise, en son II, le transfert des déficits antérieurs, des charges financières nettes non déduites et de la capacité de déduction inemployée par la société absorbée ou apporteuse à la société bénéficiaire des apports .

Cette possibilité est ouverte sous deux conditions : l'opération doit relever du régime spécial des fusions de l'article 210 A du CGI et le transfert doit faire l'objet d'un agrément préalable ^{481 ( * )} .

L'agrément est délivré lorsque les quatre critères suivants sont réunis :

- l'opération est justifiée du point de vue économique et obéit à des motivations principales autres que fiscales ;

- l'activité à l'origine des déficits n'a pas subi de changements significatifs pendant la période de constatation des déficits - en particulier en termes de clientèle, d'emploi, de moyens d'exploitation effectivement mis en oeuvre, de nature et de volume d'activité ;

- l'activité à l'origine des déficits doit être poursuivie par la société absorbante ou bénéficiaire des apports pendant un délai minimum de trois ans, sans qu'elle fasse l'objet de changement significatif au cours de cette période ;

- les déficits et intérêts susceptibles d'être transférés ne proviennent ni de la gestion d'un patrimoine mobilier par des sociétés holding, ni de la gestion d'un patrimoine immobilier ^{482 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par le rapporteur général du budget, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement .

Il prévoit, en son 1 , de supprimer la procédure d'agrément prévue au II de l'article 209 du code général des impôts (CGI) pour certaines opérations de fusion dont les montants transférés sont limités.

Pour cela, il introduit un 2 au sein du II de l'article 209 du CGI précité, dispensant d'agrément les transferts sous trois conditions cumulatives :

- le montant total cumulé des déficits antérieurs, des charges financières nettes non déduites et de la capacité de déduction inemployée ainsi transféré est inférieur à 200 000 euros ;

- durant la période au cours de laquelle les montants susceptibles d'être transférés ont été constatés, la société absorbé n'a pas cédé ou cessé l'exploitation d'un fonds de commerce ou d'un établissement ;

- les déficits et intérêts susceptibles d'être transférés ne proviennent ni de la gestion d'un patrimoine mobilier par des sociétés holding, ni de la gestion d'un patrimoine immobilier.

Cette dernière condition trouve déjà à s'appliquer pour la délivrance de l'agrément ; elle est prévue au d du II de l'article 209 du CGI, auquel le présent article renvoie. La première condition entend circonscrire la dispense d'agrément aux opérations portant sur un montant déductible réduit.

La seconde vise à prévenir tout abus qui pourrait conduire une société à acquérir une entité à la seule fin de récupérer une capacité de déduction de son résultat imposable.

Il est par ailleurs prévu que la dispense ne s'applique pas en cas de scission ou d'apport partiel d'actif d'une ou plusieurs branches complètes d'activité. Pour ces opérations, il importe en effet que l'administration fiscale puisse vérifier la correcte affectation des déficits de la société.

Le 2 du présent article étend la dispense aux opérations d'absorption de la société mère ou de sociétés membres d'un groupe fiscalement intégré auquel il est mis fin, sous réserve des mêmes conditions cumulatives. Il modifie à cette fin l'article 223 I du CGI , en procédant de plus aux coordinations rendues nécessaires par l'ajout d'un paragraphe supplémentaire au II de l'article 209 du même code.

Il est prévu que les dispositions du présent article s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2020 .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article remplace une procédure d'agrément préalable par un contrôle a posteriori pour certains transferts de déficits antérieurs, de charges financières nettes non déduites et de capacité de déduction inemployée en cas d'opération de fusion ou assimilée.

La simplification recherchée, à la fois pour les entreprises et pour l'administration fiscale, est pertinente. Toutefois, un strict encadrement s'impose , dans la mesure où les transferts opérés permettent à la société absorbante de minorer son résultat fiscal et viennent directement réduire le montant d'impôt sur les sociétés dont elle est redevable.

De ce point de vue, un double encadrement est prévu par le présent article :

- d'abord, plusieurs conditions de fond , reprenant les critères actuellement appréciés par l'administration dans la procédure d'octroi de l'agrément, doivent être réunies pour ouvrir la possibilité de transférer de plein droit les déficits antérieurs, charges financières nettes non déduites et la capacité de déduction inemployée ;

- ensuite, le montant total ainsi transféré à la société absorbante doit être inférieur à 200 000 euros .

De surcroît, en sus des conditions prévues pour ouvrir droit au transfert sans agrément préalable, l'opération de transfert sera toujours soumise au contrôle a posteriori de l'administration fiscale .

Selon les informations transmises par l'administration, près de 80 % des demandes d'agrément portant sur moins de 200 000 euros de transferts sont autorisées chaque année par l'administration.

En revanche, aucune réponse n'a été apportée à votre rapporteur général s'agissant du volume d'opérations annuelles concernées , de sorte qu'il est difficile d'apprécier la pertinence du montant choisi .

À cet égard, la réforme de l'encadrement de la déductibilité des charges financières introduite par la loi de finances pour 2019 pourrait modifier la donne. En effet, les nouvelles modalités de limitation, appréciées à partir de l'EBITDA, concernent davantage de sociétés que le précédent mécanisme de rabot. Cette réforme pourrait donc porter à la hausse les montants de transferts sollicités lors d'une opération de fusion.

Alors que les montants dont le transfert était sollicité par agrément ces dernières années au titre des charges financières non déduites étaient, selon les informations communiquées par l'administration, « négligeables », ils devraient croître au cours des prochaines années, ce qui pourrait réduire le nombre de demandes portant sur un montant total de transfert sollicité inférieur à 200 000 euros.

C'est pourquoi une évaluation sera indispensable pour apprécier la portée concrète de la simplification opérée et envisager un éventuel ajustement ultérieur du montant proposé de 200 000 euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 septies (nouveau)
(Art. 210 F du code général des impôts)

Application du taux réduit d'impôt sur les sociétés aux cessions immobilières à un organisme de foncier solidaire

. Commentaire : le présent article applique le taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19 % aux cessions de locaux professionnels ou de terrains à bâtir à un organisme de foncier solidaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES ORGANISMES DE FONCIER SOLIDAIRE PARTICIPENT À UN DISPOSITIF NOUVEAU D'ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ

Inspiré du dispositif du Community Land Trust pratiqué aux États-Unis qui consiste en une approche participative de la propriété du sol, le bail réel solidaire (BRS), créé par l'ordonnance n° 2016-985 du 20 juillet 2016 relative au bail réel solidaire, permet de réduire le coût d'un achat immobilier pour un ménage modeste en dissociant la propriété du bâti de celle du terrain, dans un objectif d'accession sociale à la propriété.

Le ménage est alors propriétaire de la maison mais locataire du terrain.

La durée du bail est renouvelée à chaque cession des droits réels, sous réserve d'un agrément du nouvel acquéreur, qui doit respecter des conditions de ressources. Le logement peut donc être occupé par plusieurs ménages consécutifs selon les mêmes conditions, sur une très longue période : le bail réel solidaire est « rechargé » à chaque cession.

Régi par les articles L. 255-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, le bail réel solidaire est consenti par un organisme de foncier solidaire (OFS) pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans.

Les organismes de foncier solidaire sont des organismes sans but lucratif soumis à agrément par l'autorité administrative, qui acquièrent et gèrent des terrains en vue de réaliser des logements et des équipements collectifs dans le cadre de la politique d'aide au logement, notamment en ayant recours au bail réel solidaire. L'organisme de foncier solidaire peut bénéficier de la décote prévue à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques pour l'aliénation de terrains du domaine privé de l'État.

Dans le cadre des opérations de livraisons de terrains à bâtir ou de logements neufs à un organisme de foncier solidaire en vue de la conclusion d'un bail réel solidaire, les organismes bénéficient du taux réduit de TVA à 5,5 % ^{483 ( * )} .

B. L'ARTICLE 210 F DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS EXONÈRE D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS LES PLUS-VALUES DE CESSION DE LOCAUX RÉALISÉES PAR CERTAINS ORGANISMES

L' article 210 F du code général des impôts fait bénéficier du taux réduit de l'impôt sur les sociétés de 19 % les plus-values nettes réalisées lors de la cession de locaux à usage de bureau ou à usage commercial ou industriel ou d'un terrain à bâtir par certains organismes.

Ainsi, le cédant doit être une personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun et l' acquéreur doit être :

- soit une personne morale soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- soit une société immobilière spécialisée, telle qu'une société d'investissements immobiliers cotée (SIIC), une société civile de placement immobilier (SCPCI) ou une société de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) ;

- soit un organisme d'habitation à loyer modéré ou un organisme assimilé tel qu'une société d'économie mixte (SEM) gérant des logements sociaux, l'association foncière logement et ses filiales ou encore un organisme bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage de logements ou de structures d'hébergement ;

- soit une société civile de construction-vente, régie par l'article 239 ter du code général des impôts.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les députés ont adopté , avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement de M. François Pupponi et certains de ses collègues, tendant à ajouter les organismes de foncier solidaire parmi les personnes morales exonérées d'impôt sur les sociétés pour les ventes de locaux mentionnées à l'article 210 F précité du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif du bail réel solidaire (BRS) constitue une alternative intéressante à l'accession à la propriété classique, en permettant aux ménages ne disposant pas d'apport personnel d'acquérir progressivement leur logement.

En outre, le « rechargement » du BRS à chaque cession du bail préserve en principe le dispositif du risque de spéculation qui pourrait être constaté lorsqu'un logement social, construit avec des aides publiques, est mis sur le marché.

Il paraît naturel de donner à ces organismes le bénéfice d'une exonération dont bénéficient également les organismes HLM. Votre rapporteur général est donc favorable à l'extension proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 octies (nouveau)
(Art. 219 du code général des impôts)

Augmentation de la quote-part pour frais et charges applicable aux plus-values de cession de long terme devant être intégrées au résultat

. Commentaire : le présent article prévoit de porter de 12 % à 13,29 % la quote-part pour frais et charges appliquée aux plus-values de cessions éligibles au régime de long terme devant être intégrées au résultat.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 219 du code général des impôts (CGI), les plus-values de cession de titres de participations éligibles au régime de long terme , correspondant à des titres détenus depuis au moins deux ans, bénéficient d'une quasi-exonération.

Ce dispositif, introduit par la loi de finances pour 2005 ^{484 ( * )} et connu sous le nom de « niche Copé », prévoit que seule une quote-part de frais et charges fixée à 12 % du montant brut des plus-values est imposée .

Par ailleurs, jusqu'en 2018 inclus, dans le cadre du régime de l'intégration fiscale, l'article 223 F du CGI prévoyait que les plus-values ou moins-values tirées de cessions intragroupes d'immobilisations ou de titres n'étaient pas prises en compte pour la détermination du résultat d'ensemble. L'objectif était de faciliter une redistribution des actifs à l'intérieur du groupe en neutralisant la quote-part lorsque la cession avait lieu entre sociétés d'un même groupe .

Cette neutralisation a toutefois été supprimée par l'article 32 de la loi de finances pour 2019 ^{485 ( * )} , dans un double objectif de mise en conformité avec le droit de l'Union européenne ^{486 ( * )} et de rendement budgétaire.

Alors que le projet initial du Gouvernement visait à abaisser de 12 % à 5 % la quote-part en contrepartie d'une suppression de la neutralisation pour les plus-values de cessions intragroupes des sociétés intégrées fiscalement, il a finalement été décidé , en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale et avec l'accord du Gouvernement, d'étendre à toutes les situations le taux de 12 % .

C'est donc un objectif de rendement qui avait prévalu à ce renoncement : alors que la modification proposée par le texte initial aurait entraîné une perte de recettes de 330 millions d'euros en 2019, il était attendu de l'ajustement finalement opéré un rendement de 280 millions d'euros la même année.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement déposé par notre collègue députée Émilie Cariou, malgré un avis défavorable de la commission et du Gouvernement .

Il modifie l'article 219 du code général des impôts afin de porter le taux de la quote-part pour frais et charges appliquée aux plus-values de cession relevant du régime de long terme de 12 % à 13,29 % (deuxième alinéa du a quinquies du I de l'article 219 du CGI).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article prévoit de relever de 12 % à 13,29 % la quote-part pour frais et charges des plus-values de cession de long terme devant être intégrée au résultat imposable. Le rendement attendu est estimé à 50 millions d'euros en 2020 ^{487 ( * )} .

A. UN OBJECTIF INCOHÉRENT AVEC L'ACTUALISATION DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES

L'objectif poursuivi est surprenant à bien des égards, ce que traduit le double avis défavorable du Gouvernement et de la commission à l'Assemblée nationale.

Sur le fond, un malentendu entoure le présent article . La majoration de la quote-part pour frais et charges est justifiée afin de neutraliser les conséquences de la baisse du taux normal de l'impôt sur les sociétés . Le relèvement proposé, de 1,29 point de pourcentage, résulte en effet d'un produit en croix pour tenir compte de l'abaissement du taux normal de l'impôt sur les

sociétés de 33,1/3 % à 28 % ^{488 ( * )} . L'actualisation de notre taux d'impôt sur les sociétés participe pourtant d'un choix de politique économique en faveur de l'attractivité de notre pays et de la compétitivité de nos entreprises qui doit être soutenu. Dès lors, il serait pour le moins contradictoire de procéder, en parallèle, à une revue des dispositifs fiscaux corrélés à l'impôt sur les sociétés afin de contrebalancer la baisse du taux normal.

Sur la forme , le taux d'impôt sur les sociétés choisi comme référence pour définir le taux de la quote-part pour frais et charges ne correspond guère à la réalité à laquelle les grandes entreprises seront confrontées en 2020. Depuis lors, le Gouvernement a utilisé par deux fois la trajectoire initialement fixée comme variable d'ajustement au gré des besoins de recettes supplémentaires constatés. Ainsi, au terme de l'article 11 du présent projet de loi de finances, ce n'est pas un taux de 28 % mais bien de 31 % que les grandes entreprises, à savoir précisément celles concernées par la « niche Copé », devront appliquer à leurs résultats en 2020.

B. UN MALENTENDU SUR LA LOGIQUE D'UN DISPOSITIF VISANT À PRÉVENIR LES SITUATIONS DE DOUBLE-IMPOSITION

Surtout, au-delà de son objectif contestable, le présent article reflète une mauvaise appréciation de la logique du dispositif . Bien que souvent désigné sous le terme de « niche Copé », ce mécanisme vise davantage à prendre en compte une réalité économique en prévenant tout risque de double imposition. Comme le relève le Conseil des prélèvements obligatoires, « l'exonération des plus-values de cession de titres de participation [répond] à l'objectif légitime de prévenir la double imposition qui viendrait amputer le rendement des fonds propres investis, et réduirait l'attrait d'un certain nombre d'opérations d'investissement en capital » ^{489 ( * )} .

C'est d'ailleurs bien la raison pour laquelle l'an dernier, dans le cadre de la réforme du régime de l'intégration fiscale, le Gouvernement avait initialement envisagé de diminuer le taux de la quote-part pour frais et charges de 12 % à 5 %, avant d'y renoncer en cours d'examen parlementaire pour répondre à un objectif de rendement.

Pour autant, au moins deux arguments plaident en faveur d'une baisse de la quote-part pour frais et charges.

Le premier argument concerne l'attractivité de la France pour la localisation des sièges sur le territoire. En taxant ainsi les plus-values de cession de long terme à 4,13 % ^{490 ( * )} , la France se démarque fortement de ses voisins européens qui, pour la plupart, les exonèrent intégralement ^{491 ( * )} .

Le second argument tient à la différence de traitement des revenus , défavorable au réinvestissement des résultats par l'entreprise. En effet, selon qu'ils sont distribués ou mis en réserve, les revenus ne sont pas soumis à la même quote-part pour frais et charges ^{492 ( * )} .

Pour toutes ces raisons, la hausse de la quote-part pour frais et charges proposée par le présent article se révèle à la fois contradictoire avec la logique de baisser le taux de l'impôt sur les sociétés et préjudiciable à l'attractivité de notre pays.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement FINC.47 de suppression de l'article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 nonies (nouveau)
(Art. 238 du code général des impôts)

Précision sur l'application du régime spécial applicable aux actifs incorporels aux sociétés de personnes et aux groupements assimilés

. Commentaire : le présent article prévoit de préciser les conditions d'application du régime spécial d'imposition des revenus tirés des actifs incorporels pour les sociétés de personnes ou groupements assimilés non assujettis à l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

Le régime spécial d'imposition des revenus tirés des actifs incorporels, introduit par la loi de finances pour 2019 ^{493 ( * )} , est prévu à l'article 238 du code général des impôts (CGI). Il s'agit d'un régime spécial optionnel assujettissant à un taux réduit de 10 % les revenus nets tirés des actifs incorporels. Il est ouvert aux entreprises relevant de l'impôt sur le revenu et soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d'imposition, ainsi qu'aux entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés .

Ses principales caractéristiques et conditions d'application sont détaillées au I du commentaire de l'article 13 ter du présent projet de loi.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par son rapporteur général du budget, Joël Giraud, avec l'avis favorable du Gouvernement .

Il complète l'article 238 du code général des impôts (CGI) prévoyant le régime spécial d'imposition des revenus tirés des actifs incorporels afin d'en préciser les conditions d'application aux sociétés de personnes ou à des groupements assimilés , non soumis à l'impôt sur les sociétés.

Il vise ainsi les sociétés de personnes et assimilées mentionnées à l'article 8 du CGI, les sociétés créées de fait au sens de l'article 238 bis L du même code, ainsi que les groupements d'intérêt économique, les sociétés civiles de moyens et les groupements d'intérêt public, prévus respectivement aux articles 239 quater , 239 quater B et 239 quater C du même code. Ces sociétés et groupements sont fiscalement transparents : les bénéfices réalisés sont imposés au niveau de leurs associés , pour la part du résultat correspondant à leurs droits dans la société ou le groupement concerné, à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés selon leur statut.

Le présent article précise donc que lorsque les sociétés et groupements précités déterminent un résultat net éligible au régime de faveur de l'article 238 du CGI, ce sont leurs associés qui sont personnellement imposés au taux de 10 % prévu par le régime de faveur , pour la part du résultat correspondant à leurs droits dans la société ou le groupement concerné. Cette disposition s'applique sous réserve que ces associés soient eux-mêmes effectivement redevables de l'impôt sur les sociétés ou qu'il s'agisse de personnes physiques participant à l'exploitation de l'entreprise au sens de l'article 156 du CGI.

Il est à noter que la doctrine fiscale le prévoit déjà pour les sociétés de personnes et sociétés assimilées ^{494 ( * )} , sans l'étendre aux groupements assimilés et aux sociétés de fait.

Ces dispositions s'appliquent aux exercices clos à compter du 31 décembre 2019, à savoir dès le premier exercice du nouveau régime spécial introduit en loi de finances pour 2019 (II du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À l'instar de l'article 13 ter du présent projet de loi de finances, le présent article prolonge la réforme du régime d'imposition des actifs incorporels adoptée l'an dernier en loi de finances initiale pour 2019 ^{495 ( * )} .

Il vient préciser les modalités d'application de ce régime à certaines sociétés fiscalement transparentes qui peuvent en bénéficier. La doctrine fiscale publiée à l'été 2019 les prévoit déjà pour les sociétés de personnes et assimilées mentionnées à l'article 8 du code général des impôts (CGI), ce qui n'est toutefois pas le cas des sociétés créées de fait ^{496 ( * )} ainsi que des groupements ^{497 ( * )} .

Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur général, le présent article vise à sécuriser l'application du dispositif aux contribuables . L'extension proposée aux sociétés créées de fait et aux groupements vise à prendre en compte la réalité du financement de la recherche et développement en France, en cohérence avec le périmètre d'application du crédit d'impôt recherche . En effet, dès lors que le second alinéa du I de l'article 244 quater B du CGI ouvre le bénéfice de ce mécanisme incitatif aux sociétés de personnes et assimilées, aux sociétés créées de fait ainsi qu'aux groupements ^{498 ( * )} , il est cohérent de prévoir les conditions dans lesquelles ces entités peuvent bénéficier du régime spécifique d'imposition des revenus qu'elles retirent des résultats de leurs recherches.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 decies (nouveau)
(Art 22 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019)

Ouverture du bénéfice du CIIC pour les investissements dans des meublés de tourisme pour les redevables ayant pris un engagement d'investissement avant le 31 décembre 2018

. Commentaire : le présent article prévoit de permettre aux redevables ayant pris l'engagement d'investir dans un meublé de tourisme avant le 31 décembre 2018 de bénéficier du CIIC malgré la fermeture du dispositif au 1 ^er janvier 2019.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MEUBLÉS DE TOURISME ONT ÉTÉ EXCLUS DU CHAMP DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR CERTAINS INVESTISSEMENTS RÉALISÉS EN CORSE (CIIC) PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2019

1. Le crédit d'impôt pour certains investissements réalisés en Corse (CIIC)

Le crédit d'impôt pour certains investissements réalisés ou exploités en Corse (CIIC) a été créé par l'article 48 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

Réservé initialement aux investissements réalisés en Corse entre le 1 ^er janvier 2002 et le 31 décembre 2011, il a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2016 par l'article 39 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 ^{499 ( * )} puis jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 78 de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ^{500 ( * )} .

Les petites et moyennes entreprises (PME) relevant d'un régime réel d'imposition peuvent bénéficier du CIIC lorsqu'elles satisfont aux conditions fixées à l'article 244 quater E du code général des impôts :

- employer moins de 250 salariés , l'effectif étant apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice servant de base à l'imposition ^{501 ( * )} ;

- réaliser un chiffre d'affaires inférieur à 40 millions d'euros ou un total de bilan inférieur à 27 millions d'euros ^{502 ( * )} ;

- avoir au moins 75 % de son capital entièrement libéré et détenu par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions .

Les très petites entreprises bénéficient également du CIIC. Aux termes du 3 bis du I de l'article 244 quater E du CGI, sont considérées comme TPE les entreprises répondant aux critères suivants :

- employer moins de onze salariés ;

- réaliser un chiffre d'affaires n'excédant pas 2 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 2 millions d'euros ;

- avoir au moins 75 % de son capital entièrement libéré et détenu par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions.

2. Les investissements concernés par le CIIC

Les investissements éligibles au CIIC sont limités à ceux réalisés jusqu'au 31 décembre 2020 et exploités en Corse et qui portent, aux termes des a à d du 3°du I de l'article 244 quater E , sur :

- des biens d'équipement amortissables selon le mode dégressif (dont l'article 39 A du CGI dresse une liste) ;

- des agencements et installations de locaux commerciaux, créés ou acquis à l'état neuf ou pris en location auprès d'une société de crédit-bail ;

- des logiciels constituant des éléments de l'actif immobilisé et nécessaires à l'utilisation des biens d'équipements ou installations précédemment mentionnés ;

- des travaux de rénovation d'hôtel.

Les investissements doivent en outre remplir certaines conditions , prévues au 1° du I de l'article 244 quater E du CGI :

- ils ne doivent pas remplacer des investissements déjà exploités en Corse ;

- ils doivent être financés sans aide publique pour 25 % au moins de leur montant ;

- ils doivent être réalisés en Corse pour les besoins d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou libérale, à l'exclusion des activités suivantes :

• gestion ou location d'immeubles lorsque les prestations ne portent pas exclusivement sur des biens situés en Corse ;

• exploitation de jeu de hasard et d'argent ;

• agriculture et transformation ou commercialisation de produits agricoles (sauf si l'auteur de l'investissement peut prétendre aux aides de développement rural fournies par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole - FEOGA) ;

• production et transformation de houille et de lignite ;

• sidérurgie ;

• industrie des fibres synthétiques ;

• pêche ;

• transports ;

• construction et réparation de navires si elles portent sur des bâtiments d'au moins 100 tonnes de jauge brute ;

• construction automobile.

3. La détermination du montant du CIIC et son imputation

Le CIIC est égal à 20 % du prix de revient hors taxes des investissements réalisés. Ce taux est porté à 30 % pour les très petites entreprises (TPE).

Si les investissements ont été partiellement financés par des aides publiques, le montant de ces aides est déduit du prix de revient des investissements, afin d'éviter une « double » subvention publique ^{503 ( * )} .

Aux termes de l'article 199 ter D du CGI (article 220 D du même code s'agissant de l'impôt sur les sociétés), le CIIC est imputé sur l'impôt dû au titre de l'exercice d'acquisition, de création ou de location du bien éligible.

Si le montant du CIIC est supérieur à celui de l'impôt dû au titre de cet exercice, l'excédent s'impute sur l'impôt dû au titre des neuf années suivantes.

En outre, si, dans le délai de cinq ans de son acquisition ou de sa création ou pendant sa durée normale d'utilisation si elle est inférieure, un bien ayant ouvert droit au CIIC est cédé ou cesse d'être affecté à l'activité pour laquelle il a été acquis ou créé, ou si l'acquéreur cesse son activité, le CIIC imputé fait l'objet d'une reprise au titre de l'exercice ou de l'année où interviennent ces événements.

Ce droit de reprise vise à éviter les comportements d'optimisation.

Le CIIC représente un coût budgétaire pour l'État de 82 millions d'euros pour 5 504 bénéficiaires en 2018 d'après le tome II des Voies et moyens du projet de loi de finances pour 2020 .

B. L'ARTICLE 22 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2019 EXCLUT LES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS POUR LES MEUBLÉS DE TOURISME

1. L'exclusion des meublés de tourisme du bénéfice du CIIC est entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2019

Le ministre de l'économie et des finances a confié en mars 2018 à l'Inspection générale des finances (IGF) une mission visant notamment à évaluer l'efficacité des dispositifs fiscaux et budgétaires de soutien public au développement économique de la Corse.

Dans son rapport ^{504 ( * )} publié en octobre 2018, la mission indique que « la réalisation d'un investissement para-hôtelier peut se montrer particulièrement attractive d'un point de vue fiscal, pouvant alimenter une forme de spéculation immobilière et suscitant de fortes contestations sur l'île ».

Afin de limiter les effets d'aubaine que peut engendrer le régime du para-hôtelier , l'IGF a donc proposé de restreindre le périmètre d'éligibilité au CIIC , « afin de s'assurer qu'il concoure bien uniquement à l'investissement productif pérenne, et ne soit pas utilisé comme un outil d'aide à la constitution d'un patrimoine privé ». En effet, outre la réintégration possible au patrimoine de l'investisseur après cinq années, l'activité para-hôtelière n'exclut pas l'utilisation occasionnelle pour son usage personnel. Concrètement, cette mesure aurait favorisé l'investissement dans la construction de résidences secondaires, mises en location comme « meublés touristiques ».

Définition fiscale de la location para-hôtelière

« Prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni effectuées à titre onéreux et de manière habituelle , comportant en sus de l'hébergement au moins trois des prestations suivantes, rendues dans des conditions similaires à celles proposées par les établissements d'hébergement à caractère hôtelier exploités de manière professionnelle : le petit déjeuner , le nettoyage régulier des locaux, la fourniture de linge de maison et la réception , même non personnalisée, de la clientèle ».

Source : b du 4° de l'article 261 D du code général des impôts

L'exclusion des investissements para-hôteliers du périmètre d'éligibilité du CIIC se justifiait, d'après l'IGF, par plusieurs motifs d'intérêt général : il génère des taux de rendement élevé pour l'investisseur, témoignant d'un montant important de l'aide publique,  au risque d'alimenter « la spéculation immobilière et de renchérir le coût du logement ».

L'article 22 de la loi de finances pour 2019 traduit dans le droit cette recommandation et exclut du bénéfice du CIIC les investissements réalisés et exploités en Corse pour les besoins de la gestion et de la location de meublés de tourisme .

Afin de ne pas priver les redevables ayant déjà engagé des investissements du bénéfice du CIIC au cours de l'année 2018, l'exclusion des meublés de tourisme n'a été applicable que pour les investissements réalisés à compter du 1 ^er janvier 2019 .

2. L'exclusion des meublés de tourisme du CIIC a fait perdre le bénéfice de ce dispositif aux redevables ayant signé un contrat préliminaire de réservation avant le 1 ^er janvier 2019

a) L'exclusion des meublés de tourisme du CIIC a d'abord donné lieu à une réponse positive du ministre concernant l'éligibilité des contrats préliminaires de réservation signés avant le 1 ^er janvier 2019

Dans sa réponse à une question adressée par le député Jean-Felix Acquaviva ^{505 ( * )} , le ministre de l'Économie et des finances a indiqué que les investissements effectués dans des meublés de tourisme ayant fait l'objet d'un contrat préliminaire de réservation signé et déposé au rang des minutes d'un notaire ou enregistré au service des impôts des entreprises au plus tard le 31 décembre 2018, étaient éligibles au CIIC, dès lors que les investissements étaient achevés au 31 décembre 2020.

En effet, les contrats préliminaires de réservation, prévus à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, sont des contrats dans lesquels, en contrepartie d'un dépôt de garantie effectué sur un compte spécial, le vendeur s'engage à réserver à un acheteur un immeuble ou une partie d'immeuble.

Ce type de contrat engage l'acheteur du bien en état futur d'achèvement. Ainsi, pour les contrats signés avant le 1 ^er janvier 2019, les acheteurs se sont engagés à acquérir les biens concernés, en prenant en compte le bénéfice du CIIC dans leur financement.

b) Le Conseil d'État n'a pas suivi la réponse du ministre de l'Économie et des finances pour excès de pouvoir

Si en principe les réponses faites par les ministres aux questions des parlementaires ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès des pouvoir, les réponses comportant une interprétation de la loi fiscale font exception. L'interprétation de la loi fiscale est en effet opposable aux contribuables en application de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales.

Dans un arrêt du 27 septembre 2019 ^{506 ( * )} , le Conseil d'État a considéré que les projets d'investissement ayant fait l'objet d'un contrat préliminaire de réservation ne sauraient être regardés comme des investissements réalisés avant le 1 ^er janvier 2019 au sens de l'article 22 de la loi de finances pour 2019.

En conséquence, il juge que la réponse du ministre est entachée d'incompétence en ce qu'elle énonce une règle nouvelle non contenue dans la loi. Le présent article vise ainsi à introduire dans la loi une disposition permettant d'étendre le bénéfice du CIIC à ces situations.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 13 decies modifie en conséquence l'article 22 de la loi de finances pour 2018 pour rendre éligibles l'ensemble des investissements dans la gestion et la location de meublés de tourisme pour lesquels le contribuable peut justifier avoir pris un engagement avant le 31 décembre 2018.

L'article, qui reprend également le texte de la réponse du ministre concernant le cas spécifique du contrat préliminaire de réservation, va toutefois au-delà de cette seule situation et couvre l'ensemble des engagements antérieurs au 31 décembre 2018 dont peuvent se justifier les contribuables.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général considère qu'il est légitime de permettre aux contribuables qui ont signé un contrat préliminaire de réservation avant le 31 décembre 2018 de pouvoir bénéficier du CIIC. Ceux-ci ont en effet pris un engagement ferme avant que le législateur ne remette en cause l'éligibilité de leur investissement au dispositif de crédit d'impôt.

Cependant, la rédaction du présent article va au-delà de ce seul cas et étend le dispositif à l'ensemble des engagements antérieurs au 31 décembre 2018 dont les contribuables peuvent se justifier.

Si la formulation actuelle de l'article laisse à l'administration fiscale le soin de qualifier les engagements antérieurs ouvrant droit au crédit d'impôt, une restriction aux seuls engagements contractés dans le cadre de contrats préliminaires de réservation pourrait avoir pour conséquence de faire persister une situation d'insécurité juridique pour les autres types d'engagement dont les contribuables pourraient se prévaloir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14
(Art. L. 2111-24 du code des transports)

Régime fiscal des dotations versées par la société nationale SNCF à la société SNCF Réseau

. Commentaire : le présent article vise à sécuriser à compter du 1 ^er janvier 2020 la déductibilité au plan fiscal du versement par le biais d'un fonds de concours des dotations de la société nationale SNCF à la société SNCF Réseau.

I. LE DROIT EXISTANT

A. SNCF RÉSEAU REÇOIT DES DOTATIONS DE LA SNCF POUR FINANCER LA RÉGÉNÉRATION DU RÉSEAU FERRÉ NATIONAL

L'article L. 2111-24 du code des transports, dont la rédaction actuellement en vigueur résulte de l'article 6 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire et de l'article 2 de l'ordonnance n° 2015-855 du 15 juillet 2015 pris en application de cette même loi, énumère la liste des ressources de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) SNCF Réseau , chargé de la gestion du réseau ferré national.

La loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire ayant notamment prévu la transformation à compter du 1 ^er janvier 2020 de SNCF Réseau en société anonyme (SA) à capitaux publics , l'article 4 de l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 est venu ajuster à la marge la liste des ressources de SNCF Réseau pour tenir compte de ce changement de régime juridique.

Dans sa version qui entrera en vigueur au 1 ^er janvier 2020, l'article L. 2111-24 du code des transports prévoit désormais que les ressources de la Société SNCF Réseau seront notamment constituées par :

- les redevances d'infrastructure liées à l'utilisation du réseau ferré national , dont s'acquittent les transporteurs ferroviaires (SNCF Mobilités, les transporteurs de fret, les entreprises ferroviaires qui viendront concurrencer à compter de décembre 2020 SNCF Mobilités sur le transport de voyageurs...) pour faire rouler leurs trains sur le réseau géré par SNCF Réseau ;

- les concours financiers de l'État , dont il est précisé qu'ils se justifient « eu égard à la contribution des infrastructures ferroviaires à la vie économique et sociale de la nation, au rôle qui leur est imparti dans la mise en oeuvre du droit au transport et à leurs avantages en ce qui concerne l'environnement, la sécurité et l'énergie » ;

- le produit des dotations qui lui sont versées directement ou indirectement par la société nationale SNCF . Il s'agit là du principal changement apporté à la rédaction de l'article L. 2111-24 du code des transports par rapport à sa version antérieure au 1 ^er janvier 2020, laquelle mentionnait uniquement, sans plus de précisions, « le produit des dotations qui lui sont versées par la SNCF » ;

- tous autres concours publics.

Les dotations indirectes versées actuellement par la SNCF à SNCF Réseau pour lui permettre d'entretenir et de régénérer le réseau ferré national transitent par le budget de l'État via un fonds de concours . Ce mécanisme a pour objet de faire en sorte que ces dotations puissent être considérées comme des subventions d'investissement d'un point de vue fiscal.

Si ce dispositif était adapté lorsque tant la SNCF que SNCF Réseau étaient des EPIC, il doit faire l'objet d'une sécurisation juridique dès lors que ces deux structures vont devenir des sociétés anonymes à capitaux publics.

B. LA DÉDUCTIBILITÉ DES AIDES CONSENTIES À UNE AUTRE ENTREPRISE PARAÎT BIEN APPLICABLE DANS LE CAS DES DOTATIONS DE LA SNCF À SNCF RÉSEAU

Les dispositions combinées du 1 et du 13 de l'article 39 du code général des impôts prévoient qu'une aide consentie par une entreprise à une autre n'est déductible du résultat imposable que si elle constitue un acte normal de gestion et qu'elle présente un caractère commercial .

L'administration fiscale précise que « les avantages consentis par une société mère à sa filiale correspondent, en principe, à une gestion commerciale normale sauf si ce faisant, la société a poursuivi des fins étrangères à son propre intérêt » ^{507 ( * )} .

Or, l'article L. 2101-1 du code des transports dans sa version en vigueur au 1 ^er janvier 2020 dispose que « la société nationale à capitaux publics SNCF et ses filiales directes et indirectes constituent un groupe public unifié » et que « la société nationale SNCF détient l'intégralité du capital de la société SNCF Réseau », ce qui signifie que les avantages consentis par la société nationale SNCF à SNCF Réseau correspondent bien à une gestion commerciale normale entre une société-mère et sa filiale .

En outre, les dotations versées par la SNCF à SNCF Réseau visent à participer à la régénération du réseau ferré national , objectif qui fait clairement partie de l'objet social du groupe SNCF puisque l'article L. 2101-1 du code des transports précité prévoit que « le groupe public est notamment chargé d'exploiter et de développer le réseau ferré national ».

Ainsi, lorsqu'elle verse des sommes à SNCF Réseau, la SNCF réalise son objet commercial d'exploitation et d'entretien du réseau ferré national .

En dépit de ce faisceau d'indice, la déductibilité pour la société SNCF des dotations qu'elle verse à sa société filiale SNCF Réseau n'est actuellement pas pleinement garantie en l'absence de mention expresse dans la loi .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article 14 vise à compléter par un alinéa relatif au régime fiscal des dotations versées indirectement par la société SNCF à la société SNCF Réseau l'article L. 2111-24 du code des transports, dans sa rédaction issue de l'article 4 de l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF.

Cet alinéa prévoit que les dotations versées indirectement par la société nationale SNCF à SNCF Réseau sont engagées dans l'intérêt de cette société et ont la nature d'aide commercial e au sens du 13 de l'article 39 du code général des impôts.

Cette disposition vise à permettre de s'assurer de façon définitive que les dotations versées par la société SNCF à SNCF Réseau ont un impact neutre pour le groupe au plan fiscal . Caractérisées comme des aides de nature commerciale, ces dotations seront imposables au niveau du résultat individuel de SNCF Réseau mais seront déductibles pour la société nationale SNCF .

L'évaluation préalable de l'article 14 justifie l'insertion de cet alinéa à l'article L. 2111-24 du code des transports en indiquant « qu'en l'absence de base légale, la neutralité fiscale des versements ne serait pas assurée », la bonne application des dispositions combinées des 1 et 13 de l'article 39 du code général des impôts au cas des dotations versées par la SNCF à SNCF Réseau n'étant pas totalement sécurisée juridiquement à défaut d'être précisément visée par une disposition législative.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté l'article 14 sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dotations versées par l'EPIC de tête SNCF à l'EPIC SNCF Réseau constituent une ressource importante pour le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire .

Ces dotations sont versées à SNCF Réseau via l'État, par le biais d'un fonds de concours . Elles sont composées du dividende de SNCF Mobilité perçu par l'État éventuellement complété par un prélèvement sur le produit d'intégration fiscale du groupe .

En 2018, SNCF Réseau a perçu à ce titre 274 millions d'euros , contre 170 millions d'euros pour l'exercice 2017. L'EPIC de tête SNCF devrait lui verser 537 millions d'euros en 2019.

Le présent article 14 vise à sécuriser juridiquement ce mécanisme financier alors que la SNCF et SNCF Réseau vont devenir des sociétés anonymes à compter du 1 ^er janvier 2020.

Votre commission des finances est favorable à cette disposition législative qui garantira que le mécanisme actuellement utilisé pour faire participer la SNCF au financement du renouvellement et de la modernisation du réseau ferré ne sera ni pénalisé ni perturbé par la transformation de SNCF et de SNCF Réseau en sociétés anonymes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15
(Art 1600, 1602 A, 1639 A, 1641, 1647 du code général des impôts)

Baisse de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (TFC)

. Commentaire : le présent article met en cohérence l'article 1600 du code général des impôts avec la nouvelle règle d'affectation de la taxe pour frais de chambre (TFC) à CCI France définie par loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) ^{508 ( * )} . Surtout, il prévoit une trajectoire de baisse de l'une de ses composantes, la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE).

I. LE DROIT EXISTANT

A. PLUSIEURS RÉFORMES RÉCENTES ONT PERMIS DE GAGER LES BAISSES SUCCESSIVES DE RESSOURCES AFFECTÉES AUX CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

1. Le plafonnement des ressources des CCI issues de la taxe pour frais de chambre, d'abord justifié par des conditions financières très confortables...

a) Les chambres de commerce et d'industrie, un financement pluriel

Le financement du réseau consulaire ne repose qu'en partie (à hauteur de 28,9 % en 2018) sur la taxe pour frais de chambre (TFC) prévue à l'article 1600 du code général des impôts (CGI). Cet article détermine en effet les règles applicables à chacune des deux composantes de la TFC, la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) et la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) ^{509 ( * )} .

L'intégralité du produit de la TFC ne revient pas directement aux CCI dans la mesure où l'affectation des recettes de la TFC est soumise depuis 2013 à un plafond prévu à l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{510 ( * )} .

Les autres ressources des CCI proviennent de prestations rémunérées auprès des entreprises, de différentes structures publiques ou de particuliers. Elles reçoivent également des subventions de la part des collectivités, à hauteur de 132 millions d'euros en 2018, et des financements européens pour 18 millions d'euros en 2018.

Les missions des chambres de commerce et d'industrie (CCI) sont définies à l'article L 710-1 du code de commerce ; elles peuvent être classées en quatre catégories :

- conseil et appui aux entreprises ;

- formation initiale, formation continue et emploi ;

- appui à l'ingénierie territoriale via des programmes de promotion et aménagement du territoire ;

- représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics.

Part des différentes ressources dans le financement des CCI
et répartition du produit de la taxe pour frais de chambre par mission

Source : Comptabilité analytique de CCI France

Ainsi, l'essentiel du produit de la TFC affectée aux CCI permet de financer les missions de conseil et d'appui aux entreprises (71,9 %), le reste du produit de la taxe étant partagé entre les missions de formation, d'appui aux territoires et de représentation des entreprises.

Les différentes missions des CCI sont dépendantes de la TFC qui représente cependant une part plus ou moins déterminante de leur financement. Ainsi, tandis que le taux de dépendance fiscale de la mission de conseil et d'appui aux entreprises dépasse 75 %, il est de seulement 6 % pour la mission d'appui aux territoires.

Ces différences sont cohérentes avec la logique de la TFC qui fait peser sur les entreprises un prélèvement en lien avec des services rendus par les CCI.

L'essentiel des missions remplies par les CCI auprès des entreprises étaient en effet financées par la TFC en 2018.

Poids de la taxe pour frais de chambre dans le financement
des missions des CCI en 2018

(en milliers d'euros)

Source : Comptabilité analytique de CCI France

La pluralité des sources de financement et surtout le recours à une taxe affectée permet aux CCI de ne pas facturer à coût complet chacune de leurs prestations et de proposer gratuitement un certain nombre de services. Les chambres peuvent ainsi adapter la tarification des services à leur nature et pas simplement à leur coût réel, ce qui constitue un levier indispensable dans l'accompagnement des entreprises en croissance.

Surtout, le financement par une taxe affectée contribue à une forme de péréquation entre les entreprises . Les grandes entreprises contribuant davantage que les plus petites à la TFC, elles permettent aux très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME) de bénéficier de prestations auprès des CCI qu'elles ne pourraient pas payer à coût complet. Ainsi, une hausse des prestations facturées pourrait avoir un effet négatif sur les TPE et les PME.

Par exemple, pour une TPE, la TFC se situe aux alentours de 80 euros par an.

Par ailleurs, les CCI sont régulièrement mobilisées pour accompagner les initiatives du Gouvernement ou participer à la mise en oeuvre de politiques publiques.

À l'occasion du Grand Débat national, les CCI ont organisé 89 débats, auxquels ont participé plus de 5 000 personnes. Lors du mouvement des « Gilets jaunes », les CCI ont été sollicitées pour accompagner les entreprises et les commerces touchés par la crise .

L'affectation de la TFC au réseau consulaire répond donc à la pluralité de ses missions dans les territoires.

b) Le plafonnement des taxes affectées a conduit à une réduction drastique des moyens des CCI depuis plusieurs années

La diminution continue du plafond d'affectation de la TFC aux CCI a largement réduit le niveau des montants reversés. Dans un premier temps, cette situation a été justifiée par la situation financière confortable dont bénéficiaient les CCI.

En 2014, les conclusions du rapport de la mission d'inspection IGF-IGAS-CGEIET ^{511 ( * )} , avaient mis en évidence « une absence de pilotage par la tutelle du niveau de financement des réseaux, se traduisant sur les dix dernières années par l'affectation d'un volume de recettes fiscales excédant les besoins des chambres , compte tenu de leur capacité à générer d'autres ressources » ^{512 ( * )} . L'analyse des bilans des CCI faisait alors ressortir, pour l'année 2012, l'existence de près de 2,3 milliards d'euros de disponibilités et de valeurs mobilières de placements à moins d'un an .

De fait, l'excès de recettes constaté jusqu'en 2014 était à l'origine de l'abondance des fonds de roulement à la disposition de la plupart des CCI. En 2012, le fonds de roulement net ^{513 ( * )} de l'ensemble des CCI était de 1 833 millions d'euros, soit l'équivalent de 208 jours de fonctionnement , alors que la référence communément retenue est comprise entre 60 et 90 jours.

La situation des CCI a dès lors beaucoup évolué depuis 2014.

Tout d'abord, deux prélèvements sur la trésorerie des CCI ont permis de corriger la situation dénoncée il y a maintenant cinq ans. En 2014, 170 millions d'euros ont été prélevés sur les fonds de roulement des CCI, puis 500 millions d'euros en 2015.

De plus, les plafonds applicables aux deux composantes de la TFC, la TA-CFE et la TA-CVAE, prévus depuis 2013 à l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{514 ( * )} n'ont cessé de diminuer.

Le dernier plafond voté en loi de finances pour 2019 ^{515 ( * )} limite les recettes de TA-CFE et de TA-CVAE reversées aux CCI à 675 millions d'euros en 2019 et à 575 millions d'euros en 2020 .

Depuis 2013, les recettes affectées aux CCI se sont ainsi trouvées réduites de 58 %. Cette baisse a conduit à ce que la TFC ne représente plus que le quart des ressources des CCI contre la moitié auparavant.

Évolution du plafond d'affectation de la TFC depuis 2013

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Le rapport de la mission de l'Inspection générale des finances, du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies et du Contrôle général économique et financier (IGF-CGEIET-CGEFi) publié en mars 2018 ^{516 ( * )} soulignait que la baisse du plafond votée en loi de finances initiale ^{517 ( * )} de 150 millions d'euros pour 2018 pouvait être absorbée par le réseau et considérait qu'une nouvelle réduction des moyens était possible à hauteur de 170 millions d'euros, à condition d'être accompagnée d'un recentrement global des missions du réseau .

En ce sens, une réforme a été votée dans la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) ^{518 ( * )} .

2. ... résulte également de la réduction du périmètre d'intervention et du recentrage des activités des CCI

a) Les conséquences de la loi PACTE sur le périmètre d'intervention des CCI et la rationalisation du réseau

La réforme des chambres de commerce et d'industrie (CCI) prévue aux articles 1, 2 et 40 à 48 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) ^{519 ( * )} se décline en six axes principaux :

- évolution du modèle de financement des CCI au profit du développement d'une offre de services payants ;

- évolution du statut des personnels des CCI ;

- renforcement du rôle de pilotage de CCI France , à laquelle est désormais affectée la taxe pour frais de chambres (TFC) ;

- renforcement du rôle de tutelle de l'État ;

- recours à l'outil contractuel entre CCI, avec les collectivités ou avec les autres réseaux consulaires ;

- la mise en place d'un « guichet unique entreprise ».

L'un des principaux objectifs de la loi PACTE concernant les CCI était de leur permettre de développer leurs activités dans le champ concurrentiel et d'étendre le champ des services facturés. La loi PACTE fait de plus évoluer l'organisation du réseau.

La loi PACTE et la rationalisation de l'action des CCI

Par la loi PACTE, le rôle et la légitimité de CCI France ont été renforcés. L'instance nationale se voit désormais attribuer l'affectation de la taxe pour frais de chambres (TFC), puis sa répartition entre les CCI de région, sur la base des conventions d'objectifs et de moyens (COM) signées entre l'État, la CCI de région (CCIR) et CCI France. Le montant minimal du financement de CCI France est fixé par arrêté ministériel. La tête de réseau est également en charge de développer une offre nationale unifiée de services afin de rationaliser l'offre des CCI. Le rôle de pilotage de CCI France est conforté par plusieurs missions stratégiques ^{520 ( * )} et son rôle de représentation au niveau national. De plus, la loi PACTE contient des dispositions visant à rationaliser le réseau des CCI.

D'autre part, les CCI, qui emploient 17 000 agents publics régis par un statut prévu par la loi du 10 décembre 1952, recrutent uniquement sous contrat de droit privé ^{521 ( * )} depuis l'entrée en vigueur de la loi. Alors qu'elles relevaient de l'auto-assurance chômage en tant qu'établissements publics administratifs de l'État, les CCI adhèrent désormais au régime général d'assurance chômage ^{522 ( * )} .

Enfin, la contractualisation avec l'État sur des objectifs doit permettre de renforcer le rôle de l'État dans le processus décisionnel et de mieux flécher la TFC.

Source : ministère de l'économie et des finances

Le contrat d'objectifs et de performance signé le 15 avril 2019 par le ministre et le président de CCI France fixe cinq priorités pour l'action des CCI : l'entrepreneuriat, l'appui aux entreprises dans leurs mutations, l'accompagnement des entreprises à l'international, la représentation des entreprises ainsi que l'appui aux territoires. Seules ces missions pourront être financées par la TFC .

Par ailleurs, le remplacement des centres de formalités des entreprises (CFE) par un guichet unique électronique constitue une réduction du périmètre d'intervention des CCI. Ce nouveau guichet vise à traiter les démarches administratives des entreprises indépendamment de la nature de leurs activités, de leur forme juridique et de leur lieu d'implantation.

Le rôle de la plateforme se limite aux formalités administratives de création, modification de situation et radiation d'entreprise . De plus, les CCI restent l'autorité compétente notamment pour la délivrance des cartes de commerçant ambulant et des cartes d'agent immobilier.

La mise en place de l'organisme unique doit intervenir au plus tard le 1 ^er janvier 2021. La suppression des CFE doit quant à elle être effective au 1 ^er janvier 2023.

Pour autant, la suppression des CFE ne s'accompagne pas de la cessation de l'activité de conseil personnalisé aux entreprises fournie par les CCI et elle pourrait se traduire, selon le rapport de la mission IGF-CGEIET-CGEFi précité, par une économie relativement limitée d'environ 17 millions d'euros.

b) La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel modifie les modalités d'intervention et de financement des CCI

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ^{523 ( * )} a retiré aux CCI et confié aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) la mission de collecte de la taxe d'apprentissage à partir de 2021. Les CCI affectaient un peu plus de 13 millions d'euros de TFC à cette activité.

De plus, la réforme de la formation professionnelle a emporté le transfert au 31 décembre 2019 aux opérateurs de compétence (OPCO) de l'enregistrement des contrats d'apprentissage antérieurement réalisée par les CCI. En 2016, 12,5 millions d'euros de TFC étaient affectés à l'enregistrement des contrats d'apprentissage.

La suppression de ces deux missions entraine en conséquence une réduction des besoins de financement des CCI. Plus globalement, la réforme de l'apprentissage et de la formation impose au réseau consulaire de faire évoluer son offre de formation dans un contexte de concurrence renforcée sur ce marché.

Alors que les CCI mobilisaient 140 millions d'euros de TFC en 2018 pour la formation, la convention d'objectifs et de performance signée avec l'État en avril dernier recommande de mettre fin à cet usage des ressources de la TFC, ce qui justifie une baisse à due concurrence du plafond d'affectation de la taxe.

B. LA RÉFORME DES RESSOURCES AFFECTÉES AUX CCI, UN CHANTIER TRÈS LARGEMENT ENGAGÉ PAR LA LOI PACTE ET DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2019

1. La taxe pour frais de chambre, une ressource composée de deux taxes additionnelles aux impôts économiques locaux

L'article 1600 du code général des impôts (CGI) détermine les règles applicables au calcul du montant de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie ^{524 ( * )} . Celle-ci se compose en effet de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE) et de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE).

Sont exclus de l'assiette de la taxe les redevables qui exercent une profession exclusivement non commerciale, les artisans inscrits au répertoire des métiers et diverses autres professions mentionnées au I de l'article 1600 du CGI. Sur délibération des organismes consulaires, les redevables situés dans des zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ^{525 ( * )} , dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ^{526 ( * )} ainsi que les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté ^{527 ( * )} peuvent être exonérés. La TFC est due pour l'année entière par le contribuable qui exerce l'activité imposable au 1 ^er janvier. Les exonérations de contribution économique territoriale (CET) accordées sur délibération ou sauf délibération contraire ne s'appliquent pas, en principe, à la TFC.

D'après l'article 1641 du CGI, l'État perçoit 3,6 % du montant de la TFC pour frais de dégrèvement, et 5,4 % pour les frais d'assiette et de recouvrement ^{528 ( * )} . Dans les faits, si l'État prélève en effet 9 % de frais sur le revenu de la TA-CFE, les frais retenus pour la TA-CVAE sont alignés sur les frais applicables à la CVAE, soit 1 %.

a) La taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (la TA-CFE)

La TA-CFE est une taxe due par les redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE), à l'exception de ceux bénéficiant d'une des exonérations de TFC mentionnées ci-dessus. Le taux de la taxe est régionalisé. L'assiette de la taxe est établie dans les mêmes conditions que la CFE (article 1467 A du CGI). La TA-CFE est recouvrée suivant les modalités et sous les garanties et sanctions prévues en matière de CFE, soit par voie de rôle et sur le même avis d'imposition.

De même que pour la CFE, la TA-CFE est exigible à partir du 1 ^er décembre de l'année d'imposition (article 1679 quinquies du CGI). Pour les entreprises dont le montant de CFE ou d'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) au titre de l'année précédente dépasse 3 000 euros, un acompte de 50 % du montant de la CFE, de l'IFER et des taxes additionnelles mises en recouvrement au titre de l'année précédente est exigible au 31 mai de l'année en cours.

Le taux de la TA-CFE est voté chaque année par les CCI régionales (CCIR). Ainsi, le taux d'imposition pour les entreprises est dépendant de la CCIR dont elles ressortissent . Il ne peut excéder le taux de l'année précédente. Dans les faits, les taux de TA-CFE sont situés au niveau de leurs plafonds respectifs depuis la fusion des régions en 2016. En dehors de cet épisode, les taux de chaque CCIR n'ont pas évolué depuis 2013 ^{529 ( * )} .

Instauré pour 2020, un mécanisme d' adaptation automatique du taux de TA-CFE versé par les entreprises a été créé par l'article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 ^{530 ( * )} . Les plafonds de taux régionaux de TA-CFE devaient évoluer chaque année dans la même proportion que le plafond d'affectation de la TA-CFE aux CCI.

Pensé sur le modèle du mécanisme existant pour la TA-CVAE ( cf. infra ), ce dispositif permet de garantir que la diminution du plafond d'affectation aux CCI entraîne une diminution à due proportion du montant de la taxe pour les entreprises. Ainsi, les réductions du niveau du plafond doivent nécessairement se traduire par une diminution des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises et non par un complément de recettes pour l'État.

Taux de TA-CFE applicables par région en 2019

Auvergne-Rhône-Alpes	2,03%
Bourgogne-Franche-Comté	2,74%
Bretagne	3,24%
Centre-Val de Loire	1,90%
Corse	6,89%
Grand-Est	1,93%
Hauts-de-France	2,42%
Normandie	2,57%
Nouvelle Aquitaine	2,91%
Occitanie	2,97%
Île-de-France	2,13%
Pays de la Loire	2,15%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	3,01%
Guadeloupe	3,64%
Guyane	4,21%
Martinique	3,32%
Mayotte	3,30%
La Réunion	1,75%

Source : évaluation préalable du présent article

b) La taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE)

Le taux de la TA-CVAE est uniforme au niveau national. À la différence de la TA-CFE, assise sur la même assiette que la CFE, la TA-CVAE est calculée sur le montant de la CVAE elle-même. Ainsi, les recettes de TA-CVAE sont fortement dépendantes des dégrèvements opérés sur la CVAE.

Application des dégrèvements de CVAE

Montant du chiffre d'affaires (CA):	Le taux effectif de CVAE est égal à :
< 500 000 €	0 %
500 000 €  = CA = 3 000 000 €	0,5 % x [(montant du chiffre d'affaires - 500 000 €) / 2 500 000 €]
3 000 000 € < CA = 10 000 000 €	0,5 % + [0,9 % x (montant du chiffre d'affaires - 3 000 000 €) / 7  000 000 €]
10 000 000 € < CA = 50 000 000 €	1,4 % + [0,1 % x (montant du chiffre d'affaires  10 000 000 €) / 40 000 000€]
> 50 000 000 €	1,5 %

Source : bulletin officiel des finances publiques-impôts ^{531 ( * )}

L'évolution du taux de la taxe a été corrélée au plafond d'affectation de la TA-CVAE par l'article 51 de la loi de finances pour 2014 ^{532 ( * )} . La baisse du plafond d'affectation de la TA-CVAE entraine ainsi mécaniquement une baisse de son taux . Le taux national de TA-CVAE est en effet au minimum égal entre le taux de l'année précédente et le taux de l'année précédente pondérée par le rapport entre le montant du plafond prévu pour l'année de référence et les montants perçus l'année précédente.

Les réductions progressives du taux national de TA-CVAE, passé de 6,304 % en 2013 à 1,73 % en 2019, ont proportionnellement davantage bénéficié aux entreprises ayant un chiffre d'affaires important. Ainsi, les très petites entreprises (TPE) et les petites ou moyennes entreprises (PME) ont jusqu'à présent relativement moins profité de la baisse de ce prélèvement obligatoire.

c) Les règles de répartition de la taxe pour frais de chambre fixées par l'article 1600 du CGI

L'article 83 de la loi de finances pour 2019 ^{533 ( * )} prévoit des modalités d'affectation dérogatoires pour les revenus de la TA-CVAE en 2019 mais ne revient pas sur les règles d'affectation de la TA-CFE. En effet, sans remettre en cause l'article 1600 du CGI avant la fin de l'examen de la loi PACTE devant le Parlement, le législateur a voulu confier pour 2019 à CCI France l'ensemble des revenus sous plafond de la TA-CVAE et écarter transitoirement l'application de règles complexes de répartition de cette part de la TFC prévues à l'article 1600 du CGI.

Les modalités de répartition des deux taxes diffèrent. Concernant la TA-CFE, chaque CCIR perçoit le produit de TA-CFE dû au titre des établissements situés dans sa circonscription, dans la limite d'un plafond individuel fixé par référence au plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{534 ( * )} .

Ce plafond individuel est obtenu pour chaque bénéficiaire en répartissant le montant prévu au prorata des émissions perçues figurant dans les rôles généraux de l'année précédant l'année de référence, sans prise en compte des remboursements et dégrèvements relatifs à la TA-CFE.

L'article 1600 du CGI détermine également la répartition de la TA-CVAE selon des modalités particulièrement complexes. Comme évoqué plus haut, son application a toutefois été écartée pour 2019. Le revenu de la TA-CVAE doit en effet être affecté au fonds de financement des CCIR et de CCI France (FFCCIR) , dans la limite du plafond prévu par l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011.

Pour chaque CCIR, est calculée la différence entre :

- la somme des produits de la TA-CFE perçus en 2010 par les CCI de chacune des régions, minorée de 15 % à compter de 2013 ;

- une fraction égale à 40 % de la somme des produits de la TA-CFE perçus en 2010 par les CCI de chacune des régions, minorée du prélèvement mentionné à l'article 2 de la loi de finances pour 2010 (prélèvement opéré sur les CCI pour compenser l'imposition France-Telecom depuis 2003 à la taxe additionnelle à la taxe professionnelle) ^{535 ( * )} .

En fonction du montant de la TA-CVAE affectée, ce calcul permet ensuite de répartir les revenus de la TA-CVAE entre les chambres :

En premier lieu, si le produit de la TA-CVAE venait à être supérieur ou égal à la somme des différences calculées et des montants spécifiquement prévus pour la CCI de Mayotte et CCI France, le fonds de financement verserait à chaque CCIR un montant égal à cette différence , à la CCI de Mayotte le montant spécifiquement prévu et à CCI France le montant qui lui est affecté depuis 2017. Puis il verserait aux CCIR et à la CCI de Mayotte le solde du produit proportionnellement à la valeur ajoutée imposée dans les communes de leur circonscription et retenue pour la détermination de la CVAE, en application du 1 du II de l'article 1586 ter du code général des impôts. En pratique , le produit de la TA-CVAE ne remplit pas cette condition et la répartition du produit de la taxe résulte de la seconde situation ;

En second lieu, si le produit de la TA-CVAE affecté, au titre d'une année, au fonds de financement des CCIR et de CCI France est inférieur à la somme des différences calculées précédemment et des montants spécifiquement prévus pour la CCI de Mayotte et CCI France, le fonds de financement verse, une fois opéré le prélèvement permettant de financer CCI France, aux CCIR concernées :

- un montant égal à la différence résultant des calculs détaillés précédemment, corrigé par un coefficient unique d'équilibrage. Ce coefficient est calculé de sorte que la somme des versements opérés au titre de cette péréquation soit égale au produit de la TA-CVAE affecté, au titre de l'année, au fonds de financement des CCIR et de CCI France, minoré du montant prévu pour CCI France et de 45 millions d'euros (à destination des deux fonds détaillés ci-après);

- un montant issu du « fonds de péréquation » ^{536 ( * )} , dont la dotation est limitée à 40,5 millions d'euros, et qui est déterminé par une délibération de l'assemblée générale de CCI France prise au plus tard le 30 juin. Ce fonds est destiné à financer des projets structurants de modernisation des chambres ou à contribuer à la solidarité financière . Le quart au plus de ce montant doit être alloué par les CCIR aux CCI territoriales de leur circonscription, dont le périmètre comprend au moins 60 % de communes ou de groupements de communes classés en zone de revitalisation rurale (ZRR) et aux CCI des départements et régions d'outre-mer. Si le montant alloué n'était pas utilisé dans sa totalité par les CCI qui en sont destinataires, le reliquat est reversé au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région et de CCI France.

À partir de 2016, un prélèvement sur le fonds de financement des CCIR, d'un montant égal à 2,2 % de la somme des plafonds d'affectation de la TA-CFE et de la TA-CVAE, est opéré au profit de CCI France. Depuis 2017, le montant de ce prélèvement est égal à celui de l'année précédente pondéré par le rapport entre la somme des plafonds précités prévus pour l'année de référence et la somme des plafonds de l'année précédente. En 2019, la quote-part réservée à CCI France a été fixée à 19 millions d'euros.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2016 a institué un fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière. Il doit financer des projets d'intérêt national en faveur de l'innovation et de la modernisation du réseau, dans des conditions fixées par décret et après délibération de l'assemblée générale de CCI France. Un montant de 4,5 millions d'euros est versé à ce fonds.

Répartition de la taxe pour frais de chambres
avant la réforme de la loi PACTE

Source : commission des finances du Sénat

2. La loi de finances pour 2019 et la loi PACTE réforment en profondeur les modalités du financement des CCI

a) Le dispositif dérogatoire mis en place par la loi de finances pour 2019 pour la répartition de la TA-CVAE

Alors que l'examen du projet de loi PACTE n'avait pas encore abouti, l'article 83 de la loi de finances pour 2019 ^{537 ( * )} a créé un dispositif de répartition dérogatoire des ressources issues de TA-CVAE pour 2019. Ce régime prévoit en effet que :

- le produit de la TA-CVAE est affecté au FFCIR dans la limite du plafond fixé par l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Les produits de ce fonds sont intégralement affectés à CCI France ;

- par dérogation au prélèvement de 2,2 % prévu au septième alinéa du 2 du II de l'article 1600 du CGI, une quote-part de 19 millions d'euros est affectée à CCI France ;

- CCI France se voit confier la mission de répartir entre les CCIR les revenus de la TA-CVAE ;

- l'allocation d'une dotation globale est attribuée pour financer un seuil minimal d'activité consulaire (SMAC) aux chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) dont le périmètre comprend au moins 70 % de communes classées en zone de revitalisation rurale (ZRR), ainsi qu'aux CCI d'outre-mer . L'obligation d'engagement dans un processus de réunion prévu par la loi de finances pour 2019 a ensuite été écartée par l'article 50 de la loi PACTE.

b) La loi PACTE simplifie la répartition de la TFC en s'appuyant sur une logique de contractualisation

L'article 48 de la loi PACTE pose le principe de l'affectation de la TFC à CCI France. L'instance est chargée de répartir entre les CCIR le produit de la TA-CVAE et de la TA-CFE, après avoir déduit la quote-part nécessaire au financement de son fonctionnement , de ses missions et des projets de portée national.

La répartition de la TFC entre les CCIR doit tenir compte des objectifs fixés dans le cadre des conventions d'objectifs et de moyens signées par CCI France avec les CCIR et par conséquent de leurs résultats . Doivent également être prises en compte les décisions de l'assemblée générale de CCI France, les besoins spécifiques des chambres liés à leur poids économique tel qu'il résulte de l'article L. 713-13 du code de commerce . CCI France doit assurer la péréquation entre les CCIR pour tenir compte des particularités locales.

La répartition de la TFC est adoptée chaque année par l'assemblée générale de CCI France à la majorité simple des membres présents ou représentés.

Répartition de la taxe pour frais de chambres
après la réforme de la loi PACTE

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article met en cohérence l'article 1600 du code général des impôts avec les modifications apportées par la loi PACTE au financement des CCI, soit l'affectation à CCI France de l'ensemble des ressources sous plafond de la TFC . Il fait évoluer les règles de détermination des taux applicables aux deux composantes de la TFC :

- d'une part, le taux national de TA-CVAE est fixé à 1,73 % , soit le taux applicable en 2019, les règles d'évolution de ce taux en fonction du plafond étant abrogées ;

- d'autre part, le taux de TA-CFE, qui était jusqu'à présent régionalisé, est unifié au niveau national à 0,80 % d'ici à 2023 , une trajectoire de convergence étant prévue pour chaque région d'ici là.

De plus l'article 15 du présent projet de loi de finances procède à plusieurs autres modifications :

- suppression de la possibilité d'exonérer les entreprises situées dans des zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ^{538 ( * )} , dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ^{539 ( * )} et pour les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté ^{540 ( * )} ;

- alignement des frais perçus par l'État pour le recouvrement de la TA-CVAE sur les frais perçus pour la CVAE (1 %) ;

- suppression de l'obligation faite aux services fiscaux de communiquer le montant prévisionnel des bases de CFE retenues pour l'établissement des bases de cet impô t.

A. LES RESSOURCES DE LA TFC SONT AFFECTÉES À CCI FRANCE DANS LE PROLONGEMENT DE LA LOI PACTE

Le 1° du A du I du présent article modifie entièrement le premier alinéa du I de l'article 1600 du CGI. Il prévoit que les deux composantes de la TFC soient désormais intégralement perçues par CCI France et que celle-ci soit répartie entre les CCIR par CCI France dans les conditions prévues par le 10° de l'article 711-16 du code de commerce . Cette modification entraine la suppression du fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière.

De plus, l'article supprime le renvoi à un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'allocation des contributions à CCI France, aux CCIR et aux CCIT. Cette suppression poursuit la démarche de contractualisation voulue par le Gouvernement dans la loi PACTE. Le 4° de l'article L. 711-8 du code de commerce fait en effet référence aux conventions d'objectif et de moyens signées entre l'État, CCI France et les CCIR. Un décret en Conseil d'État précise néanmoins les conditions dans lesquelles ces conventions sont conclues (L. 712-2 du code de commerce). Une modulation du montant affecté de la taxe peut désormais résulter du non-respect de ces conventions.

Le b) du 2° du A du I du présent article prévoit, dans le prolongement de la loi PACTE, que le produit de la TA-CFE soit affecté à CCI France dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{541 ( * )} et non plus aux CCIR au titre des établissements situés dans sa circonscription, dans la limite d'un plafond individuel fixé par référence au plafond national.

Le b) du 3° du A du I du présent article vise à affecter les recettes de la TA-CVAE à CCI France dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{542 ( * )} . L'ensemble des règles relatives à la répartition des recettes de TA-CVAE sont en conséquence abrogées . Parmi ces règles, les dérogations applicables à la CCI de Mayotte sont supprimées, de même que l'affectation d'une partie de la TA-CVAE au fonds de péréquation et au fonds de modernisation, de rationalisation et de solidarité financière.

Ces dispositions clarifient le rôle de CCI France comme affectataire de la TFC et lui attribue la mission de distribuer le revenu de cette taxe entre les CCI.

B. UNE TRAJECTOIRE DE BAISSE DES REVENUS DE LA TFC FONDÉE SUR UNE FORTE RÉDUCTION DES TAUX DE TA-CFE ET UNE STABILISATION DU TAUX NATIONAL DE LA TA-CVAE

1. L'article définit une baisse des différents taux régionaux de TA-CFE, pour le fixer à 0,80 % jusqu'en 2023

Le ii) du a) du 2° du A du I du présent article supprime la possibilité dont disposent les CCIR de voter le taux de TA-CFE applicable à leurs circonscriptions. Il propose la fixation d'un taux national uniforme, à 0,80 %. Ce taux est très inférieur au taux moyen constaté, qui s'élève à 2,40 % en 2019. C'est la raison pour laquelle le III du présent article prévoit que cette disposition entre en vigueur progressivement jusqu'en 2023. La diminution de ce taux entrainerait une baisse de la TA-CFE prélevée sur les entreprises de 385 millions d'euros d'ici à 2023 .

En conséquence, le c) du 2° du A du I abroge le mécanisme d' adaptation automatique du taux de TA-CFE versé par les entreprises créé par la loi de finances pour 2019. À partir de 2020, les taux régionaux de TA-CFE devaient évoluer dans la même proportion que le plafond d'affectation de la TA-CFE aux CCI. Compte tenu de la détermination d'un taux national uniforme, cette disposition n'est pas compatible avec le nouveau dispositif.

Le III détermine les règles relatives à la réduction progressive de TA-CFE , les taux départementaux devant converger progressivement vers 0,80 %. Le tableau ci-dessous précise les taux applicables dans les circonscriptions de chacune des CCIR jusqu'en 2023.

Taux applicables par région en application
du III de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2020

(en pourcentage)

	2019	2020	2021	2022	2023
Auvergne-Rhône-Alpes	2,03 %	1,72 %	1,42 %	1,11 %	0,80 %
Bourgogne-Franche-Comté	2,74 %	2,26 %	1,77 %	1,29 %	0,80 %
Bretagne	3,24 %	2,63 %	2,02 %	1,41 %	0,80 %
Centre-Val de Loire	1,90 %	1,63 %	1,35 %	1,08 %	0,80 %
Corse	6,89 %	5,37 %	3,85 %	2,32 %	0,80 %
Grand-Est	1,93 %	1,65 %	1,37 %	1,08 %	0,80 %
Hauts-de-France	2,42 %	2,02 %	1,61 %	1,21 %	0,80 %
Normandie	2,57 %	2,13 %	1,69 %	1,24 %	0,80 %
Nouvelle Aquitaine	2,91 %	2,38 %	1,86 %	1,33 %	0,80 %
Occitanie	2,97 %	2,43 %	1,89 %	1,34 %	0,80 %
Île-de-France	2,13 %	1,80 %	1,47 %	1,13 %	0,80 %
Pays de la Loire	2,15 %	1,81 %	1,48 %	1,14 %	0,80 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur	3,01 %	2,46 %	1,91 %	1,35 %	0,80 %
Guadeloupe	3,64 %	2,93 %	2,22 %	1,51 %	0,80 %
Guyane	4,21 %	3,36 %	2,51 %	1,65 %	0,80 %
Martinique	3,32 %	2,69 %	2,06 %	1,43 %	0,80 %
Mayotte	3,30 %	2,68 %	2,05 %	1,43 %	0,80 %
La Réunion	1,75 %	1,51 %	1,28 %	1,04 %	0,80 %

Source : commission des finances

2. L'article fixe un taux national de TA-CVAE et supprime les dispositions relatives à son évolution

Le i) du a) du 3° du A du I du présent article modifie les règles de détermination du taux de TA-CVAE. Le taux national de TA-CVAE est fixé à 1,73 % soit le même niveau que celui applicable en 2019 .

Le ii) du a) 3° du A du I supprime les règles d'évolution du taux de TA-CVAE en fonction de l'évolution du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ^{543 ( * )} . Le taux a en effet vocation à rester stable à 1,73 %.

3. L'article prévoit plusieurs dispositions techniques ou de coordination

Le i) du a) du 2° du A du I supprime le mot « territorial » pour qualifier les CCI dont l'inscription sur la liste électorale permet aux artisans inscrits au répertoire des métiers de bénéficier de la réduction de base d'imposition. Cette disposition est rédactionnelle. Elle précise le champ de la réduction et offre une clarification, notamment en faveur de la CCI d'Île-de-France.

Le 4° du A du I abroge la précision relative à la perception de la TA-CFE et de la TA-CVAE en 2010, la référence à celle-ci étant supprimée dans le reste de l'article.

Le B du I supprime la possibilité pour les CCIR, prévue à l'article 1602 A du CGI, d'exonérer sur délibération les redevables situés dans des zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ^{544 ( * )} , dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ^{545 ( * )} ou les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté ^{546 ( * )} .

Le 1° du C du I tire la conséquence de la suppression de la possibilité pour les CCIR de voter pour déterminer le taux de la TA-CFE et supprime le 3 ^e alinéa de l'article 1639 A du CGI qui fait obligation aux services fiscaux de communiquer le montant prévisionnel des bases de CFE retenues pour l'établissement des bases de cet impôt.

Le 2° du C modifie le XV de l'article 1647 du CGI en précisant que  les frais de recouvrement de la TA-CVAE s'élèvent à 1%, au même titre que les frais de recouvrement de la CVAE. Dans la pratique, ce taux est déjà appliqué par les services fiscaux.

Le D du I modifie en conséquence l'article 1641 du CGI : seule la TA-CFE donne lieu à 3,6 % de frais de dégrèvement et à 5,4 % des frais d'assiette et de recouvrement et non plus la TFC dans son ensemble.

Le E du 1° abroge les délibérations visant à exonérer les entreprises de TFC en application de l'article 1602 A du CGI, soit les redevables situées dans des zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ^{547 ( * )} , dans des zones de revitalisation rurale (ZRR) ^{548 ( * )} ou pour les sociétés créées pour reprendre une entreprise industrielle en difficulté ^{549 ( * )} . Les redevables qui bénéficient de ces exonérations à la date d'entrée en vigueur de la loi continueront cependant à bénéficier des effets de l'exonération jusqu'à son terme.

D'après l'évaluation préalable, ce dispositif n'aurait donné lieu à délibérations que dans deux CCIT, pour 21 entreprises au total et pour une taxe moyenne annuelle par entreprise de 30 euros dans la première CCIT et de 42 euros dans la seconde.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA SUPPRESSION DU PRÉLÈVEMENT FRANCE TÉLÉCOM

La loi de finances pour 2003 ^{550 ( * )} avait assujetti France Télécom à la taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TA-TP) dont bénéficiaient alors les CCI. Dans le même temps, elle prévoyait un prélèvement sur le produit de la taxe perçue par les CCI. Initialement prévu pour la seule année 2003, ce prélèvement a été pérennisé dans les conditions prévues par la loi de finances rectificative pour 2004 ^{551 ( * )} , le niveau du prélèvement faisant l'objet d'une actualisation chaque année.

Ainsi, depuis 2005, le montant du prélèvement est « actualisé, chaque année, en fonction de l'indice de valeur du produit intérieur brut total tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l'année. » ^{552 ( * )}

Lors de la réforme de la taxe professionnelle, le prélèvement France Telecom a été conservé. Ainsi, le 5.3.5 de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 ^{553 ( * )} détermine les règles applicables au calcul de ce prélèvement qui « est égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, au produit obtenu en multipliant la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom qui résulterait de l'application au titre de l'année 2010 des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009 dans le ressort de chaque chambre de commerce et d'industrie par le taux applicable en 2002 de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle prévue par l'article 1600 du code général des impôts dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2009 . »

Le prélèvement France Télécom représente, pour l'ensemble des chambres de commerce et d'industrie, un montant total annuel de 28,9 millions d'euros.

La suppression de ce prélèvement a fait l'objet d'amendements identiques à l'Assemblée nationale, dont un amendement du rapporteur général de la commission des finances. Ils ont été adoptés avec avis favorable du Gouvernement, qui compense cette perte de recettes par une inflexion de la trajectoire de la baisse de taux de TA-CFE à son profit.

B. POUR COMPENSER LA PERTE DE RECETTE INDUITE PAR LA SUPPRESSION DU PRÉLÈVEMENT FRANCE TELECOM, LE GOUVERNEMENT A MODIFIÉ LA TRAJECTOIRE DE BAISSE DE TAUX

Pour compenser la perte de recette pour l'État de la suppression du prélèvement France Telecom, un amendement du Gouvernement adopté, par l'Assemblée nationale après avis favorable de la commission des finances, revient sur la trajectoire de baisse des recettes de la TFC, ce qui permet à l'État d'augmenter l'écrêtement à son profit . En effet, le taux cible de TA-CFE n'est plus de 0,80 % mais de 0,89 % et les étapes successives sont redéfinies . Le tableau ci-dessous présente les taux applicables par région après prise en compte de l'amendement.

Taux applicables par région en application
du III de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2020
après les votes de l'Assemblée nationale

(en pourcentage)

	2019	2020	2021	2022	2023
Auvergne-Rhône-Alpes	2,03 %	1,79 %	1,49 %	1,19 %	0,89 %
Bourgogne-Franche-Comté	2,74 %	2,35 %	1,86 %	1,38 %	0,89 %
Bretagne	3,24 %	2,75 %	2,13 %	1,51 %	0,89 %
Centre-Val de Loire	1,90 %	1,69 %	1,42 %	1,16 %	0,89 %
Corse	6,89 %	5,63 %	4,05 %	2,47 %	0,89 %
Grand-Est	1,93 %	1,71 %	1,44 %	1,16 %	0,89 %
Hauts-de-France	2,42 %	2,10 %	1,70 %	1,29 %	0,89 %
Normandie	2,57 %	2,22 %	1,77 %	1,33 %	0,89 %
Nouvelle Aquitaine	2,91 %	2,48 %	1,95 %	1,42 %	0,89 %
Occitanie	2,97 %	2,53 %	1,98 %	1,44 %	0,89 %
Île-de-France	2,13 %	1,87 %	1,54 %	1,22 %	0,89 %
Pays de la Loire	2,15 %	1,88 %	1,55 %	1,22 %	0,89 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur	3,01 %	2,56 %	2,01 %	1,45 %	0,89 %
Guadeloupe	3,64 %	3,06 %	2,34 %	1,61 %	0,89 %
Guyane	4,21 %	3,51 %	2,64 %	1,76 %	0,89 %
Martinique	3,32 %	2,81 %	2,17 %	1,53 %	0,89 %
Mayotte	3,30 %	2,79 %	2,16 %	1,52 %	0,89 %
La Réunion	1,75 %	1,57 %	1,34 %	1,12 %	0,89 %

Source : commission des finances

Cette hausse des taux permet de compenser la perte de recettes pour l'État que représente la disparition du prélèvement France-Télécom . En effet, les recettes de TA-CFE étant soumises à un plafond de 349 millions d'euros en 2020, la hausse des taux applicables en 2020 se traduira par une hausse de l'écrêtement au profit de l'État.

Cet amendement reflète bien l'intention du Gouvernement d'agir à nouveau sur les plafonds et non pas seulement sur les taux, dans la mesure où le recours aux plafonds est indispensable pour permettre que la compensation de la suppression du prélèvement France Télécom par une hausse du taux de TA-CFE se fasse au profit de l'État.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Si la réduction des moyens des chambres de commerce et d'industrie risque bien de remettre en cause leur modèle, le présent article n'a en réalité qu'un impact très limité sur les recettes de TFC affectées au CCI.

En effet, sans modification du plafond, les recettes de TFC resteront supérieures à celui-ci jusqu'en 2022, de sorte que, le niveau de financement des CCI ne sera pas remis en cause avant 2023 par la baisse du taux de la taxe.

Le présent article revient donc à opérer une baisse de plus de 380 millions d'euros de prélèvements obligatoires sur les entreprises sans remettre directement en cause le financement des CCI . Seule une baisse des plafonds d'affectation pourra avoir pour conséquence de réduire le financement du réseau consulaire et il conviendra d'être vigilant sur ce point lors de l'examen des prochains projets de loi de finances .

A. LA RÉDUCTION CONTINUE DES MOYENS DES CCI RISQUE DE REMETTRE EN CAUSE LEURS MISSIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Certes il est indispensable de réduire les prélèvements obligatoires qui pèsent sur la compétitivité des entreprises françaises , mais il convient aussi de préserver le financement des missions d'intérêt général remplies par le réseau consulaire .

Jusqu'en 2013, les CCI ont bénéficié d'une rente de situation les dispensant de faire évoluer leur modèle et de réduire leur dépendance fiscale. La baisse du plafond d'affectation de la TFC mise en oeuvre à partir de 2014 et les deux prélèvements sur recettes opérés en 2014 et en 2015 pour un montant total de 670 millions d'euros les ont cependant contraintes à concentrer de plus en plus le produit de la TFC sur leurs actions en faveur des entreprises.

Ce mouvement doit être poursuivi, la TFC ne devant plus avoir vocation qu'à financer les services rendus aux entreprises , contrepartie légitime de la taxe à laquelle elles sont soumises. De ce point de vue, des économies peuvent encore être réalisées, en particulier au regard des 140 millions d'euros de TFC qui étaient encore affectés à la formation en 2018 et qui sont remis en cause par la convention d'objectifs et de performance signée avec CCI France .

Plus largement, la trajectoire de baisse du produit de la TA-CFE doit conduire à une réflexion de fond sur la nature des financements devant être octroyés au réseau consulaire .

Il est dès lors indispensable de clarifier le rôle que l'on entend donner aux CCI dans l'accompagnement des entreprises car deux théories s'affrontent :

- soit l'on considère que les chambres de commerce et d'industrie remplissent une mission d'intérêt général auprès des entreprises, et il est dès lors indispensable d'assurer leur financement via l'affectation d'une taxe, ou tout le moins une dotation budgétaire ;

- soit, à l'inverse, on estime que l'ensemble des prestations réalisées par les CCI doivent être opérées dans un contexte concurrentiel et donc facturées aux entreprises , justifiant par là même la disparition progressive de l'affectation de la TFC.

Cette réflexion devra être menée : le Gouvernement doit clarifier ses intentions de long terme pour les CCI. En effet, la baisse de l'affectation de TFC annoncée par le Gouvernement ne fait l'objet d'aucune justification spécifique quant à l'évolution du périmètre d'intervention des chambres consulaires. Les nouvelles réductions du plafond d'affectation devront être justifiées au regard de la place des CCI dans l'accompagnement des entreprises.

Pour survivre à la diminution de leurs ressources affectées, les CCI devront restructurer leur réseau, créer de nouvelles synergies et continuer la montée en charge des services facturés à coût complet aux entreprises .

Le présent article n'entrainant pas directement de baisse des moyens des CCI avant 2023, le prochain projet de loi de finances risque d'inscrire une nouvelle réduction du plafond d'affectation de la taxe.

Évolution des recettes de la taxe pour frais de chambre
et de l'écrêtement au profit du budget général

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

B. UNE BAISSE DE PLUS DE 380  MILLIONS D'EUROS DU NIVEAU DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES ENTREPRISES D'ICI À 2023, AUX CONSÉQUENCES TRÈS LIMITÉES SUR LE FINANCEMENT DES CCI

L e présent article ne remet réellement en cause les ressources des CCI qu'au-delà de 2022 . En effet, en prenant en compte les nouvelles règles d'évolution du taux de TA-CFE, les recettes des deux taxes additionnelles ne passeront en dessous du plafond d'affectation de la TFC prévu pour 2020 qu'après 2022 .

Évolution des recettes de taxe pour frais de chambre et évolution du plafond d'affectation de la taxe pour frais de chambre

(en millions d'euros)

NB : l'évolution prévisionnelle du plafond d'affectation tient compte des annonces du Gouvernement de baisser les ressources des CCI de 400 millions d'euros en quatre ans.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En l'état, le présent article prévoit donc à la fois une majoration des recettes pour les CCI en 2020 par rapport au droit existant et une trajectoire de baisse d'ici 2023 des prélèvements obligatoires sur les entreprises de 385 millions d'euros.

Dès lors, la baisse des ressources des CCI annoncée par le Gouvernement devra nécessairement résulter de nouvelles révisions du plafond d'affectation de la TFC. Il conviendra donc d'être particulièrement attentif aux réductions de plafond d'affectation lors de l'examen des prochains projets de loi de finances.

De plus, en dépit des risques potentiels de long terme pour le réseau des chambres consulaires, les conséquences du présent article leur sont plutôt favorables en 2020.

En effet, la suppression du prélèvement France-Télécom votée à l'Assemblée nationale leur permet de bénéficier de 29 millions d'euros de ressources supplémentaires en 2020 par rapport au droit existant. Une baisse de 100 millions d'euros en 2020 du plafond d'affectation de la TFC aux CCI ayant été votée en loi de finances initiale pour 2019 ^{554 ( * )} , la réduction des ressources du réseau se limiterait à 71 millions d'euros en 2020 .

Cette hausse des moyens des CCI par rapport à la trajectoire initiale se fait au détriment de la baisse des prélèvements sur les entreprises. En effet, dans le cadre du présent article, le Gouvernement est revenu à deux reprises sur la baisse de la TFC prévue pour 2020.

La trajectoire prévue par le présent article dans sa rédaction initiale, en abrogeant les règles d'évolution automatique de la TA-CFE par rapport au plafond d'affectation de la taxe, introduites en loi de finances pour 2019, induisait une hausse des prélèvements sur les entreprises de 30 millions d'euros par rapport à cette règle d'évolution automatique des taux . De plus, le Gouvernement a souhaité compenser la suppression du prélèvement France-Télécom par une nouvelle trajectoire de taux, soit une hausse de 20 millions d'euros par rapport à la trajectoire initiale en 2020.

Au total, ce sont donc 50 millions d'euros supplémentaires dont devront s'acquitter les entreprises en 2020 par rapport au droit existant. Cette évolution s'inscrit à rebours des engagements du Gouvernement sur la baisse de la fiscalité sur les entreprises.

Cependant, cette hausse transitoire des prélèvements obligatoires sur les entreprises, préjudiciable à court terme, s'inscrit dans un objectif louable de baisse des prélèvements d'ici à 2023 .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16
(Art. 265, 265 bis, 265 ter, 265 B, 266 quater et 266 quindecies du code des douanes, articles 39 decies E et 39 decies F du code général des impôts, articles L. 3222-1 et L. 3222-2 du code des transports, article 32 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014)

Suppression progressive du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les carburants sous condition d'emploi

. Commentaire : le présent article prévoit la suppression progressive du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) pour les carburants non routiers, tout en préservant un régime spécifique pour plusieurs secteurs économiques et en mettant en place des dispositifs d'accompagnement pour d'autres secteurs impactés.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Les carburants sous conditions d'emploi

L'article 8 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et l'électricité autorise les États membres de l'Union européenne à prévoir des niveaux de taxation réduits pour les carburants qualifiés de « carburants sous conditions d'emploi » ou « carburants non routiers » , c'est-à-dire pour les carburants utilisés pour le fonctionnement des moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion des véhicules sur route .

Il s'agit de carburants qui sont consommés pour :

- les travaux agricoles et horticoles , la pisciculture et la sylviculture ;

- les moteurs stationnaires ;

- les installations et les machines utilisées dans la construction , le génie civil et les travaux publics ;

- les véhicules destinés à une utilisation hors voie publique ou qui n'ont pas reçu d'autorisation pour être principalement utilisés sur la voie publique.

Il existe actuellement en France quatre types de « carburants sous conditions d'emploi » , qui bénéficient de tarifs réduits de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) définis par le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes. Ces quatre types de carburants sont identifiés par des numéros (indices) distincts des carburants routiers .

Il s'agit :

- du gazole non routier (GNR) , mélange d'hydrocarbures d'origine minérale ou de synthèse et, le cas échéant, d'esters méthyliques d'acides gras (indice 20) ^{555 ( * )} . Il possède les mêmes caractéristiques que le gazole routier. Il a remplacé depuis 2011 ^{556 ( * )} le fioul domestique (FOD) dont la teneur en soufre était trop élevée ;

- des gaz de pétroles liquéfiés (GPL) , mélanges d'hydrocarbures légers stockés à l'état liquide et issus du raffinage du pétrole pour 40 % et du traitement du gaz naturel à 60 % (indices 30 bis , 31 bis et 33 bis ). Ce sont des gaz de pétrole pouvant être stockés et/ou manipulés en phase liquide dans des conditions de pression modérées et à température ambiante ;

- des émulsions d'eau dans du gazole (EEG) , composés de gazole, d'eau dont la teneur est comprise entre 9 et 15 % et d'un additif de stabilisation garantissant leur mise en oeuvre pour une période de quatre mois à compter de leur date de fabrication (indice 52). Les EEG sont principalement destinés à l'alimentation de moteurs diesels entraînant des véhicules dont la masse en charge techniquement admissible est supérieure à 3,5 tonnes, faisant partie d'une flotte professionnelle disposant d'une logistique d'approvisionnement spécifique, et des engins ferroviaires.

Indices d'identification des carburants sous conditions d'emploi pour l'application des tarifs de TICPE prévue par l'article 265 du code des douanes

	Indice routier	Indice non routier
Gazole	22	20
GPL	30 ter, 31 ter, 34	30 bis, 31 bis, 33 bis
Émulsions d'eau dans du gazole	53	52

Source : Tableau B du 1 du I de l'article 265 du code des douanes

La TICPE est acquittée lors de la mise à la consommation des produits sur le territoire national , c'est-à-dire en amont du circuit de distribution .

Pour que les carburants sous conditions d'emploi puissent être distingués des carburants routiers, ils font l'objet d'un marquage fiscal , c'est-à-dire d'une dénaturation par adjonction de colorants et/ou de traceurs : le gazole non routier est ainsi coloré en rouge (colorant rouge écarlate RED 24) et suivi à l'aide de l'agent traceur « Solvent Yellow 124 » .

Ce marquage des produits mis à la consommation avec un tarif réduit de TICPE permet aux services de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) de vérifier par un contrôle visuel ou des analyses chimiques qu'ils ne sont pas utilisés pour des usages routiers , qui nécessitent l'utilisation de carburants auxquels s'applique le tarif normal de TICPE.

Toute utilisation sur la route d'un carburant non routier est strictement interdite et passible de sanctions pénales en cas de contrôle positif réalisé par la DGDDI.

Le système de traçage des carburants non routiers a requis la mise en place d'un circuit de distribution distinct de celui des carburants routiers . Il est dédié uniquement aux professionnels et est assuré par environ 1 600 entreprises locales de distribution réparties sur le territoire français.

L'existence de ce réseau permet aux utilisateurs d'acquérir un produit ayant été directement taxé au tarif réduit de TICPE en amont de la distribution, plutôt qu'au tarif plein, alors qu'un circuit de distribution unique nécessiterait d'avoir à solliciter un remboursement ex post de taxe auprès de l'administration.

Ce tarif réduit de TICPE pour le gazole non routier est en 2019 de 18,82 c€/L contre 59,40 c€/L pour le gazole routier , soit un différentiel de 40,58 c€/L .

2. Des tarifs réduits qui représentent une dépense fiscale de 2,4 milliards d'euros

Les tarifs réduits dont bénéficient ces quatre types de « carburants sous conditions d'emploi » constituent une aide pour l'ensemble des entreprises qui utilisent des moteurs à combustion dans le cadre de leurs chaînes de production industrielles .

Les écarts de fiscalité par rapport aux tarifs routiers de TICPE sont en effet très significatifs , comme le montre le tableau ci-dessous.

Différentiel de tarifs entre carburants
sous conditions d'emploi et carburants routiers en 2019

	Consommations totales (2017)	Proportion des usages non routiers (2017)	Tarif routier (2019)	Tarif sous condition d'emploi (2019)	Écart de fiscalité (2019)
Gazole	407 325 177 hl	6,60 % (hors secteur agricole)	59,40 c€/L	18,82 c€/L	-40,58 c€/L
GPL	90 967 tonnes	59,81 %	20,71 c€/L	15,90 c€/L	-4,81 c€/L
Émulsions d'eau dans du gazole	473 hL (arrêt début 2017)	0,00 %	36,94 c€/L	10,33 c€/L	-26,61 c€/L

Source : évaluation préalable de l'article 16

Selon le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2019, le taux réduit de TICPE applicable aux carburants sous conditions d'emploi a représenté pour l'État une dépense fiscale de 1 890 millions d'euros en 2017 et de 2 023 millions d'euros en 2018.

Il convient d'ajouter à cette somme les 102 millions d'euros en 2017 et les 104 millions d'euros en 2018 correspondant au tarif réduit de TICPE pour la consommation de GPL, ainsi que les remboursements correspondant au tarif super-réduit de TICPE pour les carburants sous conditions d'emploi utilisés par les exploitants agricoles (voir infra ), dont le montant a représenté 192 millions d'euros en 2017 et 240 millions d'euros en 2018.

Montant des dépenses fiscales relatives aux carburants
sous conditions d'emploi

(en millions d'euros)

Taux réduit de TICPE/Remboursement	GNR	GPL	Remboursement exploitants agricoles	Total
2017	1 890	102	192	2 184
2018	2 023	104	240	2 367

Source : Tome II du rapport Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances pour 2019

Le montant total des dépenses fiscales relatives aux carburants sous conditions d'emploi a donc représenté en 2018 près de 2,4 milliards d'euros de pertes de recettes pour l'État .

Selon le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au présent projet de loi de finances pour 2020, qui présente une nomenclature différente de celui de l'année précédente ^{557 ( * )} , la dépense fiscale pour 2019 devrait être similaire à celle de 2018 et atteindre 2 382 millions d'euros .

Sur cette somme, 1 250 millions d'euros (même somme qu'en 2018) correspondent au tarif réduit de TICPE sur le gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles, 75 millions d'euros (même somme qu'en 2018) correspondent au tarif réduit de TICPE sur le GPL utilisé comme carburant non routier et 1 057 millions d'euros (contre 984 millions d'euros en 2018) au tarif réduit de TICPE sur le GNR, le fioul lourd, le gaz naturel et le GPL utilisé par les exploitants agricoles.

Ainsi qu'il a été rappelé supra , ces dépenses fiscales étaient jusqu'ici conçues comme une aide apportée aux entreprises industrielles et agricoles .

Selon l'évaluation préalable du présent article, le premier secteur qui utilise des « carburants sous conditions d'emploi », en dehors du secteur agricole, est le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) , puisqu'il consomme 37 % du gazole non routier (GNR) vendu en France .

Ce carburant est utilisé pour l'alimentation de moteurs qui actionnent des pompes et compresseurs, des générateurs, des treuils, des grues, des appareils de sondage, de forage, etc.

Le secteur du BTP a bénéficié de cette dépense fiscale à hauteur de 430 millions d'euros en 2018. Sa suppression impliquerait un accroissement de charges de l'ordre de 0,4 % de la valeur ajoutée (VA) du secteur et de 2,3 % de son excédent brut d'exploitation (EBE) .

Le transport ferroviaire non électrifié est également un consommateur important de GNR, avec 6 % de la consommation totale . Il s'agit là d'alimenter des moteurs de propulsion, mais uniquement d'autorails et de locomotives. Il a bénéficié de la dépense fiscale à hauteur de 69 millions d'euros en 2018.

Les 57 % de carburants sous conditions d'emploi restants sont utilisés de façon diffuse par les autres secteurs industriels, notamment l'industrie extractive , ainsi que celles du commerce et du transport, qu'il s'agisse de carburants destinés à alimenter des moteurs actionnant des machines , de moteurs fixes ou de moteurs au banc .

Ces autres secteurs ont bénéficié de la dépense fiscale à hauteur de 660 millions d'euros au total en 2018.

La direction générale des entreprises (DGE) a réalisé une évaluation de l'impact sur les différents sous-secteurs de l'industrie d'une suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR. Elle permet de montrer que le secteur le plus touché serait celui des industries extractives de matériaux de construction , puisque le coût de la mesure représenterait 3,86 % de sa valeur ajoutée . Les autres secteurs seraient nettement moins impactés .

Impact sur les sous-secteurs industriels d'une suppression
de la dépense fiscale relative au GNR

	Poids dans la consommation de GNR dans l'industrie	Coût de la mesure (M€)	Taux de marge de la branche (en %)	Coût de la mesure en proportion de la valeur ajoutée (en points de %)
Industries extractives	23 %	65	43	3,86
Métallurgie	14 %	39	14	0,77
Fabrication d'autres produits minéraux non métalliques	12 %	33	37	0,43
Récupération	11 %	32	29	0,57
Industries alimentaires	8 %	23	38	0,06
Travail du bois et fabrication d'articles en bois et en liège, à l'exception des meubles	6 %	18	23	0,60
Industrie chimique	4 %	12	47	0,07
Fabrication de machines et équipements n.c.a	4 %	10	30	0,08
Fabrication de produits métalliques, à l'exception des machines et des équipements	4 %	10	26	0,05
Autres	15 %	42	45	0,02
Total industrie	100 %	286	41	0,10

Source : Insee, Enquête annuelle sur les consommations d'énergie dans l'industrie (2017), comptes nationaux (valeur ajoutée et taux de marge, 2016) ; calcul direction générale des entreprises (DGE)

3. Un tarif encore plus réduit pour le secteur agricole grâce à un mécanisme de remboursement

Si ces différents secteurs de l'économie bénéficient de tarifs réduits s'appliquant au gazole non routier (GNR) et autres carburants sous conditions d'emploi, le régime fiscal de TICPE du secteur agricole est encore plus favorable pour l'utilisation de GNR par les tracteurs agricoles ou forestiers ^{558 ( * )} .

Ce régime dérogatoire au droit commun est défini au II de l'article 32 de la loi n° 2013-1728 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

Il prévoit en particulier que le tarif du gazole non routier (GNR) des exploitants agricoles est de 3,86 c€/L , contre 18,82 c€/L pour le gazole non routier (GNR) des autres secteurs et 59,40 c€/L pour le gazole routier . Le différentiel avec le gazole non routier est donc de 14,96 c€/L et celui avec le gazole routier est de 55,54 c€/L .

Pour bénéficier de ce tarif très réduit, les exploitants agricoles s'approvisionnent dans un premier temps en carburants sous conditions d'emploi tracés auprès du circuit de distribution spécialisé, ce qui les conduit à s'acquitter du tarif de TICPE de carburant non routier des autres secteurs, soit 18,82 c€/L pour le gazole non routier (GNR) .

Ils demandent ensuite à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) un remboursement du différentiel entre leur tarif spécifique ( 3,86 c€/L ) et le tarif de TICPE des carburants non routiers ( 18,82 c€/L ), soit 14,96 c€/L . La dépense fiscale supplémentaire pour l'État liée à ce dispositif propre aux exploitants agricoles a représenté 192 millions d'euros en 2017 et 240 millions d'euros en 2018 (voir supra ).

Cette procédure de remboursement est dématérialisée . Elle est annuelle et nécessite la compilation et la vérification de l'ensemble des factures d'achats de carburants non routier des exploitants agricoles , si bien qu'elle représente malgré tout une charge administrative . Elle conduit donc les exploitants agricoles, au titre d'une année donnée, à consentir, au moment de l'achat du carburant, une avance de trésorerie égale à la différence de fiscalité entre carburant sous condition d'emploi et carburant à usage agricole. Cette avance n'est remboursée que l'année suivante avec la demande de remboursement .

Selon l'évaluation préalable de l'article 16, cet effet de trésorerie représente 300 millions d'euros en 2019.

Au total, la dépense fiscale relative au tarif de TICPE sous conditions d'emploi des exploitants agricoles est évaluée à un total de 1 057 millions d'euros environ pour l'État en 2019 selon le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au présent projet de loi de finances pour 2020.

Cela correspond environ à 3,4 % de la valeur ajoutée du secteur (laquelle s'élève à 32,3 milliards d'euros ) et 7,2 % de son excédent brut d'exploitation (lequel représente 15,4 milliards d'euros ).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. La fin progressive du tarif réduit de TICPE pour les carburants utilisés sous conditions d'emploi par l'industrie, et notamment les bâtiments et travaux publics (BTP)

Alors que l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 supprimé au cours de la navette parlementaire avait prévu une fin brutale dès le 1 ^er janvier 2019 du tarif réduit de TICPE pour les « carburants sous conditions d'emploi » dont bénéficiaient de nombreux secteurs industriels et, en premier lieu, le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) , le présent article prévoit une suppression progressive en trois étapes de ce tarif réduit , qui sera rehaussé une première fois le 1 ^er juillet 2020 puis une seconde fois le 1 ^er janvier 2021 avant de disparaître le 1 ^er janvier 2022 .

Le tarif de TICPE du gazole non routier, qui s'élève à 18,82 c€/L en 2019 contre 59,40 c€/L pour le gazole routier , connaîtra une hausse graduelle selon l'échéancier suivant :

	2019	1 ^er semestre 2020	2 ^nd semestre 2020	2021	2022
Tarif gazole non routier (en c€/L)	18,82	18,82	37,68	50,27	59,40
Hausse du tarif par rapport à la période précédente (en c€/L)	-	-	18,86	12,59	9,13
Différentiel avec le gazole routier (en c€/L)	40,58	40,58	21,72	9,13	-

Les entreprises industrielles connaîtront le 1 ^er juillet 2020 une première hausse de 18,86 c€/L pour leur gazole non routier, puis de 12,59 c€/L le 1 ^er janvier 2021.

À compter du 1 ^er janvier 2022, ces entreprises ne pourront plus acheter de gazole non routier ( carburant « rouge ») pour faire fonctionner leurs moteurs qui ne sont pas destinés à la propulsion des véhicules sur route et devront les alimenter avec du gazole routier (carburant « blanc »).

En conséquence, elles devront s'acquitter à partir de cette date du même montant de TICPE pour l'achat de tous leurs carburants , ce qui représentera une dernière hausse de 9,13 c€/L pour leur carburant utilisé précédemment pour des usages non routiers.

Comme le montre le tableau supra , les branches les plus concernées par la suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR seront, par ordre décroissant d'incidence sur leur activité, les industries extractives à marché local , essentiellement de matériaux de construction , la métallurgie , puis les industries alimentaires , de récupération et de gestion des déchets et la fabrication de produits minéraux non métalliques .

Selon l'étude d'impact, la fin progressive de cette dépense fiscale permettrait d'augmenter les recettes de TICPE pour l'État de 200 millions d'euros en 2020 et constituerait une hausse pérenne de recettes de 870 millions d'euros pour l'État à compter de 2023.

Impact de la suppression des tarifs spécifiques de TICPE
du gazole non routier sur les recettes de l'État

(en millions d'euros)

	2020	2021	2022	2023	Diminution pérenne
État	+200	+650	+600	+870	+870

Source : évaluation préalable de l'article 16du projet de loi de finances pour 2020

Plusieurs secteurs sont toutefois exemptés de cet alignement sur les tarifs de la TICPE des carburants routiers : le secteur ferroviaire , celui de la manutention portuaire , le secteur des industries extractives spécialisées dans certains matériaux à forte valeur ajoutée et le secteur agricole (seuls le secteur ferroviaire et le secteur agricole l'étaient dans l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019).

En outre, contrairement à la mesure proposée l'an dernier, de nombreux dispositifs sont cette fois-ci prévus pour accompagner les autres secteurs touchés par la mise en extinction de cette niche fiscale.

2. Le maintien d'un tarif réduit pour le transport ferroviaire, l'extension de l'exonération de TICPE à l'ensemble des activités de navigation intérieure à l'exception de la plaisance

Le 5° du A du I du présent article insère un article 265 octies A dans le code des douanes pour prévoir que le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable au gazole utilisé pour le transport ferroviaire de personnes ou de marchandises sur le réseau ferré national est fixé à 18,82 c€/L , soit le tarif 2019 du gazole non routier.

Comme indiqué supra , le transport ferroviaire non électrifié est en effet un consommateur important de gazole non routier (GNR), puisqu'il correspond à lui seul à 6 % de la consommation totale de GNR en France.

Par ailleurs, le 3 ° du A du I exonère totalement de TICPE toutes les activités de navigation intérieure , à l'exception de la navigation de plaisance privée en modifiant le e du 1 de l'article 265 bis du code des douanées.

Celui-ci prévoyait déjà une exonération totale de TICPE pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures .

La mesure prévue par le présent article constitue donc une extension de cette exonération de TICPE :

- au transport fluvial de passagers ;

- à la pêche dans les eaux intérieures ainsi qu'à toute autre activité commerciale réalisée sur ces eaux ;

- aux bateaux utilisés pour les besoins des autorités publiques .

Selon la direction de la législation fiscale, interrogée sur ce point par votre rapporteur général, le coût de cette mesure nouvelle pour les finances publiques représente 26 millions d'euros en année pleine.

3. Un dispositif spécifique pour la manutention portuaire dans les ports maritimes et pour les industries extractives spécialisées dans certains matériaux à forte valeur ajoutée

Le 5° du A du I de l'article 16 insère un article 265 octies B dans le code des douanes pour prévoir un tarif réduit de TICPE fixé à 12,1 c€/L en 2020, 7,6 c€/L en 2021 et 3,86 c€/L en 2022 pour le gazole utilisé par les entreprises grandes consommatrices d'énergie ^{559 ( * )} pour les besoins des activités suivantes :

- extraction de matériaux à forte valeur ajoutée ^{560 ( * )} ;

- manutention portuaire dans l'enceinte des ports maritimes .

Il s'agit, selon l'évaluation préalable de l'article, de protéger « certains secteurs particulièrement exposés à la concurrence pour lesquels toute hausse de la fiscalité nuirait fortement à leur compétitivité ».

Ce tarif super réduit de TICPE sur le gazole est applicable, dans le cadre des deux activités susmentionnées, uniquement pour le fonctionnement des moteurs de tout engin ou machine qui :

- soit réalise des travaux statiques , à l'exclusion des consommations utilisées pour véhiculer l'engin ou la machine ;

- soit est utilisé pour des travaux de terrassement .

Pour permettre aux entreprises des deux secteurs concernés de bénéficier du tarif réduit de TICPE à 12,1 c€/L en 2020 puis à 7,6 c€/L en 2021 pour le gazole utilisé aux fins précitées, il est prévu la mise en place d'un dispositif de remboursement destiné à compenser en 2020 et en 2021 la différence entre ce tarif réduit et le tarif normal de TICPE du gazole non routier, soit 25,58 c€/L en 2020 et 42,67 c€/L en 2021 .

Ce remboursement doit être sollicité par la personne qui utilise le gazole pour les besoins des activités précitées.

À compter de 2022, ce mécanisme de remboursement ne sera plus nécessaire car les entreprises concernées pourront bénéficier du tarif super réduit de TICPE de 3,86 c€/L directement à la pompe, comme les exploitants agricoles (cf. infra ).

Il convient en revanche de noter que tant les entreprises d'extraction que les entreprises de manutention portuaire devront s'acquitter d'un tarif normal de TICPE du gazole routier à 59,40 c€/L pour tous leurs autres utilisations de gazole .

Par ailleurs, le 7° du A du I insère un g au C du 8 de l'article 266 quinquies C du code des douanes pour prévoir la mise en place d'un tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (également connue sous le nom de « contribution au service public de l'électricité ») pour l'électricité consommée par les entreprises pour les besoins de la manutention portuaire dans l'enceinte des ports maritimes, lorsque cette consommation est supérieure à 222 wattheures par euro de valeur ajoutée .

Ce tarif réduit spécifique de TICFE est fixé à 12,6 euros par mégawattheure , alors que le tarif normal est de 22,5 euros par mégawattheure , soit un avantage de 9,9 euros par mégawattheure pour les entreprises de manutention portuaire.

4. Le tarif super réduit de TICPE pour les exploitants agricoles est maintenu et bénéficiera de mesures de simplification mettant fin à la procédure de remboursement

a) La création d'une avance sur remboursement pour 2020 et 2021

Le B du I crée un mécanisme d'avance de remboursement relatif aux quantités de gazole acquises au cours de l'année pour les exploitants agricoles en insérant un D au II de l'article 32 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

Ce D prévoit que cette avance sur le remboursement au titre du tarif super réduit des exploitants agricoles sera versée sans demande préalable aux personnes ayant adressé les demandes de remboursement au titre de l'année précédant celle de l'avance.

Cette avance sera égale au produit des quantités de gazole acquises la deuxième année précédant celle de l'avance pour lesquelles un remboursement a été effectué, exprimées en hectolitres, par les tarifs suivants :

- 9,44 euros en 2020 ;

- 31,47 euros en 2021.

Cette avance est régularisée l'année suivant celle au cours de laquelle l'avance a été versée et au plus tard lors du remboursement intervenant cette même année.

La création de ce dispositif d'avance vise à compenser pour les exploitants agricoles l'augmentation des effets de trésorerie que vont occasionner pour eux les hausses des tarifs de TICPE sur le gazole non routier (GNR) qui interviendront au 1 ^er juillet 2020 puis au 1 ^er janvier 2021.

Le différentiel entre leur tarif super réduit de TICPE de 3,86 c€/L (après remboursement) et le tarif de TICPE du GNR passera en effet de 14,96 c€/L en 2019 à 33,82 c€/L au 1 ^er juillet 2020 puis 46,41 c€/L au 1 ^er janvier 2021, ce qui rendait nécessaire la mise en place d'un mécanisme correcteur.

Par exemple, pour l'année 2021, un exploitant agricole pourra obtenir une avance de remboursement correspondant au produit des quantités de gazole acquises en 2019 , exprimées en hectolitre, par le tarif de 31,47 c€/L .

Cette avance sera régularisée en 2022 , lors du remboursement qui interviendra au titre de l'année 2021, et pour lequel l'exploitant agricole fera connaître à l'administration les quantités de gazole acquises en 2019 au tarif de TICPE de 50,27 c€/L .

b) La fin de la procédure de remboursement à compter du 1 ^er janvier 2022

Le B du III de l'article 16 remplace le D du II de l'article 32 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévu au B du I du même article 16 et valable pour les deux années 2020 et 2021 par un nouveau D qui entrera en vigueur au 1 ^er janvier 2022 .

Ce nouveau D préserve intégralement le tarif très réduit de TICPE dont bénéficient les exploitants agricoles puisqu'il prévoit que le gazole acquis par les exploitants agricoles , utilisé comme carburant pour les moteurs ou véhicules utilisés pour les travaux agricoles ou forestiers bénéficiera à compter de cette date d'un tarif de TICPE de 3,86 c€/L directement à la pompe.

Le présent article prévoit également que le gazole non routier (GNR) coloré en rouge (colorant rouge écarlate RED 24) et suivi à l'aide de l'agent traceur « Solvent Yellow 124 » (carburant « rouge ») sera dorénavant réservé aux usages agricoles . En d'autres termes, le carburant rouge ne sera plus vendu qu'aux exploitants agricoles , au tarif de 3,86 c€/L .

Les exploitants agricoles, qui jusque-là acquéraient leur carburant rouge en payant le tarif de TICPE des autres secteurs puis devaient attendre pendant un an que la DGDDI les rembourse, pourront se procurer un carburant directement taxé au niveau de tarif qui leur correspond .

Comme le souligne l'évaluation préalable de l'article, cette substitution d'un tarif réduit direct à une procédure de remboursement constituera une mesure de simplification tant pour les exploitants agricoles, que pour la DGDDI.

Il s'agit surtout d'une mesure financièrement très favorable pour les exploitants agricoles : elle génèrera pour ce secteur un gain financier direct du fait du cumul, chaque année sur la période 2019-2021, du remboursement et de la baisse du tarif réduit et d'un effet de trésorerie pérenne pour le secteur à compter de 2022 .

Conséquence pratique de cette évolution, le réseau de distribution spécialisé qui fournit le gazole rouge marqué fiscalement sera dorénavant entièrement dédié aux usages agricoles (voir infra ).

5. Un mécanisme d'indexation des prix pour les entreprises du secteur du transport frigorifique calqué sur celui dont bénéficient les transporteurs routiers

Depuis la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports, les transporteurs routiers bénéficient d'un mécanisme d'indexation du prix de leurs prestations sur les variations du coût du carburant prévu aux article L. 3222-1 et L. 3222-2 du code des transports et connu sous le nom de « pied de facture » .

S'inspirant de ce système, le VIII du présent article complète les articles L. 3222-1 et L. 3222-2 du code des transports en mettant en place un dispositif analogue au profit des entreprises qui utilisent des carburants pour faire fonctionner des groupes frigorifiques autonomes .

Lorsque les charges de carburant sont mentionnées dans le contrat, il est prévu que le prix de transport initialement convenu soit révisé de plein droit pour couvrir la variation des charges liées à la variation du coût du carburant entre la date du contrat et la date de réalisation de l'opération de transport.

À défaut de stipulations contractuelles identifiant les charges de carburant, le VIII de l'article prévoit que celles-ci sont déterminées, au jour de la commande de transport, par référence au prix du gazole utilisé pour le fonctionnement de groupes frigorifiques autonomes publié par le Comité national routier et à la part des charges de carburant nécessaire au fonctionnement des groupes frigorifiques autonomes dans le prix du transport , telle qu'établie dans les indices synthétiques du Comité national routier.

Le prix du transport initialement convenu est révisé de plein droit en appliquant aux charges de carburant la variation de l'indice gazole utilisé pour le fonctionnement de groupes frigorifiques autonomes publié par le Comité national routier sur la période allant de la date de la commande de l'opération de transport à sa date de réalisation.

6. La mise en place d'un système de « pieds de facture » permettant de répercuter en partie les hausses de GNR sur les contrats en cours

Le VII de l'article prévoit un dispositif autorisant les entreprises qui subiront une hausse du tarif de leur gazole non routier à répercuter cette hausse sur leurs clients , de sorte que celle-ci ne pèse pas excessivement sur leurs marges .

Dans cette perspective, il prévoit que fait l'objet de plein droit de majorations le prix des contrats répondant à quatre conditions cumulatives :

- le contrat est en cours au 1 ^er janvier 2020 et sa durée est supérieure à six mois ;

- l'exécution du contrat nécessite le recours à du gazole supportant la hausse ;

- le contrat est conclu par une entreprise exerçant une activité pour laquelle la part du gazole supportant la hausse représentait, avant le 1 ^er janvier 2020, au moins 2 % des coûts de production . La liste des activités concernées est fixée par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du budget ;

- le contrat ne comporte pas de clause de révision de prix tenant compte de l'évolution du prix du gazole supportant la hausse.

Les majorations du prix des contrats répondant à ces quatre conditions sont définies, pour chaque activité et chacune des années 2020, 2021 et 2022, par l'application d'un coefficient fixé en fonction de l'augmentation des coûts de production résultant de l'application, au gazole supportant la hausse de l'évolution , depuis le 31 décembre 2019, du tarif de la TICPE.

La majoration s'applique à hauteur de la part du contrat exécutée en recourant exclusivement à du gazole ayant supporté l'évolution du tarif de la taxe . Les différents coefficients de majoration sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du budget.

7. Un suramortissement pour les entreprises utilisant du gazole non routier appartenant à quatre secteurs d'activité particulièrement énergivores

Le IV de l'article insère un article 39 decies E dans le code général des impôts pour prévoir la mise en place d'un mécanisme de suramortissement pour l'achat d'un certain nombre de matériels utilisant des carburants alternatifs au gazole .

Il s'agit de permettre aux entreprises qui utilisaient auparavant des moteurs fonctionnant avec du gazole non routier d'acquérir des machines utilisant des moteurs fonctionnant avec des énergies renouvelables ou des carburants moins émetteurs de CO ₂ .

Quatre secteurs d'activité pourront bénéficier de ce suramortissement : les entreprises de travaux publics , celles qui produisent des substances minérales solides , les exploitants aéroportuaires ainsi que les exploitants de remontrées mécaniques et de domaines skiables .

Les entreprises appartenant à ces secteurs et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu selon le régime réel pourront déduire de leur résultat imposable une somme égale à 40 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des engins non routiers inscrits à l'actif immobilisé fonctionnant exclusivement au gaz naturel , à l'énergie électrique ou à l'hydrogène qui relèvent de l'une des catégories suivantes :

- matériels et outillages utilisés pour des opérations industrielles ;

- matériels de manutention ;

- moteurs installés dans les deux types de matériels précédemment cités.

Cette déduction sera applicable aux matériels et moteurs acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022 .

Elle sera également applicable lorsque l'entreprise prend en location un bien neuf en application d'un contrat de crédit-bail ou dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat, conclu à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022.

Les règles classiques qui régissent les dispositifs de suramortissement sont applicables à cette déduction : répartition linéaire sur la durée normale d'utilisation du bien, déduction acquise à l'entreprise uniquement à hauteur des montants déjà déduits du résultat à la date de la cession en cas de cession du bien avant le terme de cette période, bénéfices de la déduction subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) des aides de minimis .

8. Un second mécanisme de suramortissement pour les PME qui distribuent exclusivement du GNR

Le IV du présent article insère également un article 39 decies F dans le code général des impôts pour prévoir un mécanisme de suramortissement au profit des petites et moyennes entreprises (PME) ^{561 ( * )} de commerce de détail de gazole non routier qui, au 1 ^er janvier 2020, ne disposent pas d'installations permettant de stocker et de distribuer du gazole qui n'est pas coloré et tracé.

L'objectif de ce mécanisme est de leur permettre de faire face à la réduction considérable de leur clientèle , le gazole rouge tracé étant désormais réservé aux seuls agriculteurs, qui représentent actuellement environ la moitié de la consommation de GNR avec 2,6 millions de mètres cube par an .

Ces PME soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu selon un régime réel, pourront déduire de leur résultat imposable une somme égale à 40 % de la valeur d'origine , hors frais financiers , des installations de stockage et des matériels de manutention et de distribution du gazole routier inscrits à l'actif immobilisé.

Cette déduction est applicable aux biens acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022 .

Elle est également applicable lorsque l'entreprise prend en location un bien neuf en application d'un contrat de crédit-bail ou dans le cadre d'un contrat de location avec option d'achat , conclu à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022.

Là encore, les règles classiques qui régissent les dispositifs de suramortissement sont applicables à cette déduction : répartition linéaire sur la durée normale d'utilisation du bien, déduction acquise à l'entreprise uniquement à hauteur des montants déjà déduits du résultat à la date de la cession en cas de cession du bien avant le terme de cette période, bénéfices de la déduction subordonné au respect du règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) des aides de minimis .

9. Les autres mesures prévues par le présent article

Le IX de l'article 16 met en place un mécanisme permettant de prendre en compte les fractions de TICPE affectées aux régions .

À titre subsidiaire, le i du 1° du A du I tire les conséquences de l 'interdiction du recours aux émulsions d'eau dans du gazole en tant que carburant prévue par un arrêté du 28 février 2017 ^{562 ( * )} en supprimant le tarif spécifique de TICPE qui leur est applicable , ainsi que le tarif spécifique de taxe spéciale de consommation sur les produits énergétiques qui leur est applicable dans les départements d'outre-mer.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En premier lieu, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, 14 amendements identiques, dont un amendement présenté par Joël Giraud au nom de la commission des finances, qui insèrent dans le code des douanes un nouvel article 265 octies -0 A destiné à préserver de la hausse de taxation sur la gazole non routier le carburant des engins utilisés aux fins de missions de service public en zone de montagne .

Le tarif de TICPE de ce carburant, utilisé notamment pour les opérations de déneigement des routes en période hivernale, sera conservé à 18,82 euros par hectolitre. Pour justifier la création de cette nouvelle niche fiscale, les députés ont argue du fait qu'il n'existe à ce stade pas de véhicules propres pour réaliser ces missions ainsi que de l'impossibilité pour les collectivités territoriales de recourir au mécanisme de suramortissement prévu pour d'autres secteurs d'activité par le présent article.

L'Assemblée nationale a ensuite adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement de Laurent Saint-Martin et d'Olivia Grégoire visant à étendre à la manutention dans les ports fluviaux participant au commerce international de marchandises ^{563 ( * )} les tarifs réduits de TICPE sur le gazole non routier et de TICFE sur l'électricité prévus au présent article pour la manutention dans les ports maritimes.

Ces ports fluviaux ^{564 ( * )} sont en effet, selon eux, soumis à une situation de concurrence internationale analogue à celle des ports maritimes et doivent également être préservés pour éviter un report modal du transport de marchandises vers la route.

L'Assemblée nationale a également adopté, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, douze amendements identiques visant à accorder aux entreprises du bâtiment le bénéfice du suramortissement de 40 % pour l'achat d'engins fonctionnant au gaz naturel, à l'énergie électrique ou à l'hydrogène qui était déjà prévu pour les entreprises de travaux publics, celles produisant des substances minérales solides, les exploitants aéroportuaires ainsi que les exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables.

Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances visant à élargir le bénéfice du suramortissement susmentionné aux véhicules hybrides rechargeables , lesquels ne fonctionnent pas « exclusivement » au gaz naturel, à l'énergie électrique ou à l'hydrogène contrairement à ce que prévoyait la rédaction initiale de l'article.

Avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, l'Assemblée nationale a voté un amendement de Mathieu Orphelin visant à porter à 60 % le suramortissement pour l'acquisition d'engins non routier fonctionnant au gaz naturel, à l'énergie électrique ou à l'hydrogène lorsque leur acquisition est faite par une petite et moyenne entreprise (PME) , contre 40 % pour les autres entreprises.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur général de la commission des finances Joël Giraud.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article du projet de loi de finances pour 2020 constitue la deuxième tentative du Gouvernement de mettre fin au tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier (GNR) dont bénéficiaient jusqu'à présent de nombreux secteurs de notre industrie.

Si le dispositif présenté cette année est particulièrement touffu et complexe , et traduit une ambition largement revue à la baisse en termes d'économies dégagées, du moins montre-t-il que le Gouvernement a retenu les leçons du cuisant échec rencontré l'an dernier.

1. Faute d'avoir prévu des mesures d'accompagnement suffisantes, le Gouvernement n'était pas parvenu à supprimer la niche fiscale relative au gazole non routier (GNR) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019

L'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 avait déjà entrepris de supprimer le tarif réduit de TICPE sur les carburants sous conditions d'emploi .

Cette suppression était extrêmement brutale , puisqu'elle conduisait à aligner dès le 1 ^er janvier 2019 les tarifs de TICPE du gazole non routier (GNR) sur ceux du gazole routier, soit un passage d'un tarif privilégié de 18,82 c€/L à un tarif normal de 64,76 c€/L ^{565 ( * )} .

La hausse de TICPE pour les entreprises qui utilisaient des moteurs stationnaires était donc de 48,18 c€/L , soit un triplement (+ 200 %) des tarifs qu'elles payaient précédemment. Le surcoût de TICPE pour 1 000 litres s'élevait à 432 euros , un montant considérable.

Cette mesure, qui avait été décidée à l'issue d'une concertation très sommaire , ne prévoyait ni lissage dans le temps sur plusieurs années ni compensations en faveur des secteurs les plus impactés. En outre, rien n'avait été préparé pour permettre aux entreprises de répercuter au moins en partie cette hausse de leurs coûts sur leurs clients dans le cadre des contrats en cours.

Si quelques mesures transitoires étaient prévues , en particulier au profit de la filière de distribution spécialisée, nombreuses étaient les entreprises qui ne disposaient ni du temps ni des moyens nécessaires pour se préparer à cet alourdissement de la fiscalité des carburants non routiers , à quelques mois seulement de l'entrée en vigueur de cette mesure. C'est tout le modèle économique des plus petits d'entre elles qui s'était soudain trouvé gravement fragilisé , d'autant plus que les discussions parlementaires avaient mis en lumière à quel point les évaluations préalables réalisées par le Gouvernement étaient insuffisantes .

Le Sénat avait cherché à amortir le choc pour les entreprises en adoptant de nombreux amendements à l'article 19. Il avait notamment introduit :

- un dispositif de remboursement , proposé par votre rapporteur général, visant à maintenir le tarif de TICPE sur le GNR pour les PME à 18,82 c€/L ;

- un dispositif de « pieds de facture » , proposé par les sénateurs membres du groupe Les Républicains, permettant aux entreprises industrielles d'imputer de plein droit une majoration du prix de leurs prestations sur les contrats en cours pour tenir compte de la disparition de l'avantage fiscal dont elles disposaient jusqu'alors ;

- un dispositif de remboursement de TICPE pour le secteur du transport frigorifiques , proposé par le Gouvernement, qui avait lui-même reconnu qu'il avait mal évalué à quel point ce secteur d'activité serait impacté par la suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR ;

En outre, s'il n'avait pas adopté d'amendements en ce sens, le Sénat avait noté que de nombreux secteurs particulièrement affectés par la suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR avaient demandés le maintien de tarifs préférentiels. Il s'agissait notamment :

- des entreprises chargées du déneigement des routes et du damage des domaines skiables ;

- des exploitants aéroportuaires ;

- des entreprises des secteurs du bâtiment et des travaux publics ;

- des entreprises du secteur des industries de carrières et de matériaux de construction ;

- des entreprises du secteur de la manutention portuaire .

Bien que rendu plus acceptable par son passage au Sénat, l'article 19 avait finalement été supprimé lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale , le Gouvernement ayant renoncé à cette mesure dans le contexte de forte mobilisation des « gilets jaunes », opposés aux hausses de taxes sur les carburants .

2. Une dépense fiscale coûteuse pour les finances publiques et peu vertueuse d'un point de vue environnemental

a) Une niche fiscale qui représente un coût important pour les finances publiques

Selon le tome II du rapport Voies et Moyens annexé au présent projet de loi de finances pour 2020, le taux réduit de TICPE pour les carburants sous conditions d'emploi des entreprises industrielles devrait représenter en 2019, comme les années précédentes, une dépense fiscale de 1 325 millions d'euros pour l'État .

Si cette dépense fiscale a peu augmenté ces dernières années , en raison d'une hausse progressive du tarif réduit de TICPE sur le GNR provoquée par l'intégration de la composante climat-énergie dans ce tarif réduit, il n'en demeure pas moins que son coût pour les finances publiques demeure considérable .

Votre rapporteur général partage la volonté de réduire les dépenses fiscales qui viennent grever les recettes de l'État et aggraver son déficit . C'est d'ailleurs la raison pour laquelle il n'avait pas proposé l'an dernier la suppression de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 mais avait cherché à l'amender pour pallier ses nombreuses imperfections .

Cette dépense fiscale paraît en outre, prise dans son ensemble, relativement peu efficace d'un point de vue économique , même si sa pertinence est avérée pour certains secteurs (agriculture, ferroviaire, manutention portuaire, industries extractives, etc.).

C'est ce que rappelle l'évaluation préalable de l'article qui indique que « cette dépense fiscale est peu ciblée dans son utilisation et ses conditions de mise en oeuvre ne permettent pas d'en apprécier les résultats au regard des objectifs de soutien à l'économie et à l'emploi qu'elle poursuit. Le rapport de l'inspection générale des finances de juin 2011 (rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales) a attribué des scores allant de 0 à 2 seulement s'agissant des tarifs réduits des carburants sous conditions d'emploi ».

b) Une dépense fiscale qui revient à subventionner l'utilisation de carburants fortement émetteurs de CO2

Outre son impact important sur les finances publiques, l'existence de ce tarif préférentiel de TICPE sur le GNR revient à subventionner l'utilisation par de nombreux secteurs industriels d'un carburant fortement émetteur de CO ₂ , dans un contexte où notre pays cherche à réduire fortement ses émissions pour atteindre les objectifs auxquels il s'est engagé dans l'accord de Paris sur le climat de décembre 2015.

Selon le modèle Elfe, le tarif actuellement en vigueur pour le gazole non routier de 18,82 c€/L correspond à une tarification effective du carbone de 71 €/tCO ₂ alors que le tarif du gazole routier de 59,40 c€/L correspond à une tarification effective du carbone de 244 €/tCO ₂ .

Cela signifie donc que le soutien effectif des secteurs utilisant le gazole non routier est de 172 €/tCO ₂ .

La dépense fiscale en faveur du GNR constitue également une désincitation à l'investissement dans des moteurs utilisant des énergies propres et ne favorise pas le développement de matériels et de moteurs susceptibles d'offrir de véritables alternatives aux industriels désireux de réaliser leur transition énergétique.

Comme l'indique l'évaluation préalable de l'article 16, « un alignement de la fiscalité du GNR sur celle du gazole routier contribuerait à orienter le choix des acteurs vers des usages ou des technologies dont les nuisances sont plus fiables (électrification des usages pour lesquels cela est possible techniquement, développement de matériels plus économes en carburant, etc.) ».

La disparition de cette niche fiscale va donc dans le sens d'un verdissement du budget de l'État et d'une mise en cohérence de la loi fiscale avec nos engagements internationaux.

Pour autant, cette disparition doit être réalisée avec méthode et discernement : il convient en particulier d'accompagner l'ensemble des filières et des acteurs concernés afin qu'elle n'ait pas sur eux des effets néfastes et disproportionnés.

3. Un lissage dans le temps et des mesures d'accompagnement qui étaient absolument indispensables

Si elles subiront finalement bien la hausse des tarifs de TICPE sur le gazole non routier (GNR) qui avait été envisagée dès l'an dernier, les entreprises utilisatrices de GNR qui avaient à raison dénoncé les dispositions de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 ont été entendues sur trois aspects majeurs des critiques qu'elles avaient formulées :

- la hausse du tarif de TICPE qui leur est applicable se fera en trois fois sur deux ans , en non pas d'un seul coup avec seulement trois mois de préavis ;

- elles pourront la répercuter sur leurs clients dans le cadre des contrats en cours grâce aux « pieds de facture » ;

- elles bénéficieront d'une aide fiscale pour investir dans de nouveaux matériels et moteurs utilisant des énergies propres alternatives au gazole.

a) Une hausse progressive en deux ans et non plus brutale

La première différence fondamentale d'approche entre l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 et le présent article du projet de loi de finances pour 2020 tient au fait que la suppression du tarif réduit de TICPE sur le gazole non routier est cette fois-ci prévue en trois temps puisqu'il passera de 18,82 c€/L en 2019 à 37,68 c€/L au 1 ^er juillet 2020 avant de s'élever à 50,27 c€/L au 1 ^er janvier 2021 puis d'atteindre 59,40 c€/L , c'est-à-dire le tarif du gazole routier, au 1 ^er janvier 2022.

Cette hausse graduelle et progressive devrait permettre aux entreprises concernées de se préparer à la disparition du tarif réduit dont elles bénéficiaient jusqu'ici en intégrant cette augmentation en trois temps dans les négociations de leurs nouveaux contrats. La prévisibilité de la mesure devrait également renforcer son acceptabilité pour les entreprises .

b) L'introduction d'un système de pieds de facture pour les contrats en cours

L'an dernier, votre rapporteur général avait déploré que rien n'ait été prévu par le Gouvernement pour permettre aux entreprises touchées de plein fouet par le triplement de leur tarif de TICPE sur le GNR de répercuter au moins en partie cette hausse de leurs coûts sur les contrats en cours .

Cette difficulté a reçu une réponse du Gouvernement dans le présent article.

Ainsi, pour les contrats en cours au 1 ^er janvier 2020, une mesure de répercussion sur les clients en « pieds de facture » est cette fois-ci prévue et devrait éviter que les entreprises qui subiront les hausses de tarif de TICPE sur leur gazole non routier soient contraintes de les supporter uniquement sur leurs marges sans que leurs clients ne soient touchés par cette évolution des conditions économiques.

c) Le mécanisme de suramortissement pour l'achat de nouveaux matériels et moteurs

Une seconde mesure est particulièrement bienvenue, à savoir la création d'un dispositif de suramortissement destiné à inciter les entreprises qui utilisaient auparavant des moteurs fonctionnant avec du gazole non routier à acquérir des machines utilisant des moteurs fonctionnant avec du gaz naturel , de l'électricité ou de l'hydrogène , des sources d'énergies qui émettent moins, voire pas du tout, de CO ₂ .

Il ne suffit pas en effet de supprimer sèchement une niche fiscale : il faut accompagner les entreprises du secteur dans leur transition énergétique en les aidant à acquérir des matériels alternatifs souvent beaucoup plus coûteux que les moteurs thermiques.

Correspondant à 40 % de la valeur d'origine des matériels et moteurs acquis à l'état neuf à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2022, porté à 60 % dans le cas des PME , le mécanisme de suramortissement proposé par le présent article paraît véritablement de nature à aider les entreprises qui le souhaiteront à renouveler leurs matériels, pour peu que de véritables alternatives existent, ce qui est souvent - mais pas toujours - le cas.

Aux quatre secteurs d'activité bénéficiaires du suramortissement que prévoyait le texte initial - à savoir les entreprises de travaux publics, celles qui produisent des substances minérales solides, les exploitants aéroportuaires ainsi que les exploitants de remontrées mécaniques et de domaines skiables - l'Assemblée nationale a ajouté à raison le secteur du bâtiment.

Votre rapporteur général note que de nombreux amendements avaient été déposés lors de l'examen de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 pour exempter de la hausse du tarif de TICPE sur le GNR chacun de ces cinq secteurs. La création de ce mécanisme de suramortissement constitue un geste significatif en leur faveur .

Il souffre toutefois d'insuffisances sur deux points .

En premier lieu, le dispositif de suramortissement prévu par le Gouvernement ne prévoit d'accorder une aide de l'État aux entreprises que pendant trois ans (du 1 ^er janvier 2020 au 31 décembre 2021), ce qui paraît très court eu égard aux investissements nécessaires, lesquels n'ont souvent pas encore été bien anticipés.

Il est donc impératif d'étendre dans le temps le dispositif de suramortissement pour permettre aux secteurs impactés de s'adapter plus sereinement.

Aussi votre commission des finances a-t-elle adopté l'amendement FINC.49 qui prolonge le suramortissement pour les biens acquis à l'état neuf jusqu'au 31 décembre 2024 (avec une disposition correspondante pour les biens pris en crédit-bail ou location avec option d'achat), ce qui conduit à prévoir une durée totale de 5 ans pour ce dispositif.

En second lieu, dans certains secteurs, il n'existe tout simplement pas encore sur le marché de matériels et de moteurs utilisant exclusivement le gaz naturel, l'électricité ou l'hydrogène. Par exemple, il est pour l'heure impossible de se procurer des engins de traction des avions exclusivement électriques

Il est donc impératif d'élargir le spectre des solutions de remplacement possibles .

Les engins utilisant des biocarburants (biométhane carburant, carburant ED95 composé d'un minimum de 90,0 % d'alcool éthylique d'origine agricole), déjà visés par le dispositif de suramortissement des véhicules poids lourds prévu à l'article 39 decies A du code général des impôts, ainsi que les véhicules hybrides (engins non routiers combinant l'énergie électrique et une motorisation à l'essence ou au superéthanol E85 et ceux combinant l'essence à du gaz naturel carburant ou du gaz de pétrole liquéfié), doivent notamment être intégrés au dispositif.

Cette mesure, portée par l' amendement FINC.48 , permettra d'offrir une plus large palette de solutions moins polluantes aux secteurs touchés par la disparition de leur tarif réduit de GNR , dans un contexte où ceux-ci se heurtent dans bien des cas à l'absence ou à l'insuffisance de solutions alternatives.

4. La nécessité de préserver certains secteurs est cette année beaucoup mieux pris en compte

Instruit par les difficultés rencontrées l'an dernier, le Gouvernement a prévu, à raison, de nombreux dispositifs spécifiques à destination de différents secteurs économiques qu'il importe de préserver de la disparition du tarif réduit de TICPE sur le gazole non routier (GNR).

Votre rapporteur général note d'ailleurs que la plupart de ces dispositifs ont été directement inspirés par des amendements proposés l'an dernier par les parlementaires, et en particulier par les sénateurs, qui avaient alerté le Gouvernement sur les dangers de la mesure brutale qu'il proposait.

a) La disparition du mécanisme de remboursement des agriculteurs leur permettra de réaliser des gains importants en termes de trésorerie

Comme l'an dernier, les agriculteurs seront à terme les principaux bénéficiaires de la disparition du tarif réduit de TICPE sur le GNR des autres secteurs puisque le GNR leur sera désormais réservé.

À la clef, la disparition du mécanisme de remboursement qui engendrait jusqu'ici pour eux des frais de trésorerie important.

Préserver ce dispositif fiscal pour les agriculteurs fait consensus et constitue une mesure indispensable à l'équilibre économique de nos exploitations agricoles.

b) Le transport ferroviaire doit être encouragé grâce à un carburant moins cher que le gazole routier

Alors que se profile l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs et que les pouvoirs publics cherchent à encourager le report modal de la route vers le ferroviaire , il est essentiel de préserver la compétitivité de SNCF Mobilités en évitant de renchérir les coûts en carburant de ses locomotives utilisant le gazole non routier (GNR).

c) L'extension de l'exonération de TICPE à l'ensemble du transport fluvial, à l'exception de la plaisance privée, figure curieusement dans le présent article

Le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures, qui utilise du gazole routier, bénéficie d'une exonération totale de TICPE sur le fondement du e du 1 de l'article 265 bis du code des douanes. Selon le tome II du rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2020, le coût de cette dépense fiscale devrait être de 45 millions d'euros en 2019 pour le budget de l'État.

Lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019, les députés avaient adopté un amendement proposé par le Gouvernement qui prévoyait d'exonérer totalement de TICPE toutes les activités de navigation intérieure, à l'exception de la navigation de plaisance privée.

Cette mesure, dont le coût est estimé à 26 millions d'euros, constituait donc une extension de l'exonération de TICPE :

- au transport fluvial de passagers ;

- à la pêche dans les eaux intérieures ainsi qu'à toute autre activité commerciale réalisée sur ces eaux ;

- aux bateaux utilisés pour les besoins des autorités publiques.

Si votre rapporteur général est plutôt favorable à cette mesure destinée à encourager le développement du transport fluvial, il s'étonne, comme l'an dernier, que cette mesure figure dans l'article relatif à la suppression du tarif réduit de TICPE sur les carburants sous conditions d'emploi.

De fait, l'exonération de TICPE du transport fluvial est un problème distinct de celui du gazole non routier (GNR). Il s'agit d'une des exonérations dont bénéficient également, en vertu de l'article 265 bis du code des douanes précité, d'autres utilisateurs de gazole routier tels que les compagnies aériennes, les armateurs pour le transport maritime ou bien encore le ministère de la défense.

d) Les ports maritimes et les ports fluviaux seront préservés de la hausse de TICPE sur le GNR car ils sont exposés à une forte concurrence internationale

Plusieurs amendements avaient été déposés l'an dernier au Sénat dans le cadre de l'examen de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 pour préserver le tarif réduit de TICPE du gazole non routier (GNR) du secteur de la manutention portuaire dans l'enceinte des ports maritimes.

Le Gouvernement a pris en compte cette année les contraintes de ce secteur très exposé à la concurrence internationale, en particulier celle des ports de l'Europe du Nord, en créant un mécanisme de remboursement destiné à garantir aux entreprises spécialisées un tarif réduit de TICPE fixé à 12,1 c€/L pour la réalisation de travaux statiques.

Il prévoit une seconde mesure de soutien avec la mise en place d'un tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (également connue sous le nom de « contribution au service public de l'électricité ») pour l'électricité consommée par les entreprises pour les besoins de la manutention portuaire dans l'enceinte des ports maritimes, lorsque cette consommation est supérieure à 222 wattheures par euro de valeur ajoutée.

Ce tarif réduit spécifique est fixé à 12,6 euros par mégawattheure, alors que le tarif normal est de 22,5 euros par mégawattheure, soit un avantage de 9,9 euros par mégawattheure pour les entreprises de manutention portuaire.

En revanche, comme pour toutes les autres entreprises, le tarif réduit de TICPE sur le GNR des entreprises de manutention portuaire disparaîtra progressivement d'ici au 1 ^er janvier 2022 s'agissant de leurs autres utilisations de gazole, par exemple les consommations utilisées pour les véhicules qui transportent des machines.

La somme des deux dispositifs prévus par le présent article devrait toutefois permettre de compenser la perte de cet avantage fiscal et de préserver la compétitivité des ports français. Les députés ont étendu le bénéfice de ces deux dispositifs aux ports fluviaux internationaux, dont les contraintes sont analogues à celles des ports maritimes.

e) Les industries extractives devaient être protégées en raison du fort impact sur leurs coûts de la suppression de la dépense fiscale sur le GNR

Comme le montre l'étude d'impact réalisée par la direction générale des entreprises citée supra , les industries extractives de matériaux de construction sont de loin les plus touchés par la suppression du tarif réduit de TICPE du GNR.

Elles consomment en effet 23 % du GNR de l'industrie hors bâtiment et travaux publics (BTP) et la mesure devait représenter pour elles un coût de 65 millions d'euros , soit 43 % de leur marge et 3,86 % de leur valeur ajoutée .

L'ampleur de cet impact rendait nécessaire la mise en place d'un dispositif spécifique .

C'est ce que prévoit l'article 16 en créant un mécanisme de remboursement destiné à garantir aux entreprises spécialisées dans l'extraction de matériaux à forte valeur ajoutée un tarif réduit de TICPE fixé à 12,1 c€/L pour la réalisation de travaux statiques .

En revanche, comme pour les travaux de manutention aéroportuaire, le tarif réduit de TICPE sur le GNR de ces entreprises d'extraction disparaîtra progressivement d'ici au 1 ^er janvier 2022 s'agissant de leurs autres utilisations de gazole.

f) Le transport routier frigorifique pourra répercuter la hausse de ses tarifs de TICPE sur ses donneurs d'ordre

Comme le Gouvernement l'avait lui-même reconnu en proposant au Sénat d'amender l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019, le transport frigorifique est un secteur particulièrement exposé à l'augmentation du coût du gazole non routier.

De fait, l'évaluation préalable de l'article 16 indique que l'augmentation de la TICPE sur le GNR sera susceptible de renchérir les coûts du secteur du transport routier frigorifique de 200 millions d'euros, soit en moyenne une augmentation de 1,5 % du coût de revient d'un véhicule.

L'extension au gazole non routier du dispositif permettant la répercussion des évolutions des coûts du carburant dans les prix des contrats de transport permettra de maintenir la viabilité du secteur dans un contexte de rapports contractuels parfois déséquilibrés avec les chargeurs.

g) Le secteur de la distribution de gazole non routier bénéficiera d'un mécanisme de suramortissement destiné à accompagner sa reconversion

L'an dernier, votre rapporteur général avait souligné que réserver la vente du GNR « rouge » aux seuls exploitants agricole aurait un impact considérable sur le circuit de distribution spécialisé, composé de quelque 1 600 entreprises locales de distribution, puisque l'adoption de l'article 19 du projet de loi de finances pour 2019 les aurait brutalement privé de leurs clients issus du secteur industriel au 1 ^er janvier 2019.

Selon la Fédération française des combustibles, carburants et chauffage, le marché annuel du GNR sera divisé par deux lorsque celui-ci ne sera plus dédié qu'au secteur agricole, lequel en consomme un peu moins de 2,6 millions de mètres cube par an.

La direction générale de l'énergie et du climat, interrogée sur ce point, avait reconnu « qu'entre 15 % et 20 % des entreprises distributrices ont une clientèle essentiellement non agricole et devront restructurer du jour au lendemain toute leur logistique de distribution ».

Le fait que la suppression du tarif réduit de TICPE sur le GNR pour l'industrie soit désormais prévue sur deux ans va permettre aux entreprises spécialisées de continuer à servir cette clientèle jusqu'au 1 ^er janvier 2022 tout en profitant de ce laps de temps pour investir dans du matériel de stockage de gazole routier.

En outre, c'est à juste titre que le présent article prévoit, pour les PME de ce secteur qui, au 1 ^er janvier 2020, ne disposent pas d'installations permettant de stocker et de distribuer du gazole qui n'est pas coloré et tracé, la création d'un mécanisme de suramortissement qui leur permettra de déduire de leur résultat imposable une somme égale à 40 % de la valeur d'origine, hors frais financiers, des installations de stockage et des matériels de manutention et de distribution du gazole routier inscrits à l'actif immobilisé.

5. Au final, un cas d'école en matière de suppression de dépense fiscale

Pris dans son ensemble, le présent article 16 du projet de loi de finances pour 2020 s'apparente à une véritable « usine à gaz » , compte tenu de la multiplication des dérogations destinées à satisfaire toutes les revendications nées l'an dernier de la tentative de passage en force du Gouvernement.

Si le droit y perd en lisibilité, le nouveau dispositif proposé a le mérite d'être beaucoup plus acceptable pour l'ensemble des secteurs concernés par la disparition de cette dépense fiscale , puisque les entreprises concernées seront toutes protégées à divers titres , avec le maintien d'une dépense fiscale spécifique , la possibilité de répercuter les hausses de coûts sur ses clients ou encore les mécanismes de suramortissement destinés à renouveler les matériels.

Naturellement, les résultats obtenus en matière de réduction de la dépense fiscale seront nettement inférieurs à l'ambition qui était celle du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019.

L'extinction dès le 1 ^er janvier 2019 du tarif réduit de TICPE sur le GNR des entreprises industrielles était en effet censée augmenter les recettes de TICPE pour l'État de 980 millions d'euros en 2019 puis constituer une hausse pérenne de recettes de 1 040 millions d'euros pour l'État à compter de 2022.

Selon l'évaluation préalable du présent article, le gain pour les finances publiques ne serait que de 200 millions d'euros en 2020, de 650 millions d'euros en 2021 et 600 millions d'euros en 2022, avant de représenter 870 millions d'euros de recettes pérennes par an à compter de 2023.

À terme, le gain attendu serait donc inférieur de 170 millions d'euros à ce que prévoyait au départ le Gouvernement, ce qui demeure acceptable à l'échelle de cette dépense fiscale , dès lors que les sommes qui ne seront pas économisées permettront de soutenir la compétitivité de secteurs fragiles économiquement .

Pour ces différentes raisons, votre commission des finances est favorable à l'adoption de cet article, modifié par ses deux amendements précédemment présentés .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

ARTICLE 16 bis (nouveau)
(Art. 158 quater du code des douanes, Art. 302 C du code général des impôts)

Transposition de la directive (UE) 2019/475 du Conseil du 18 février 2019 en ce qui concerne l'inclusion de la municipalité italienne de Campione d'Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de l'Union et dans le champ d'application territorial
du régime général d'accise

. Commentaire : le présent article prévoit la transposition au 1 ^er janvier 2020 de la directive (UE) du Conseil du 18 février 2019 modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE en ce qui concerne l'inclusion de la municipalité italienne de Campione d'Italia et des eaux italiennes du Lac de Lugano dans le territoire douanier de l'Union et dans le champ d'application territorial de la directive 2008/118/CE relative au régime général commun de droits d'accise.

I. LE DROIT EXISTANT

Lors de la mise en place du marché unique en 1993, il a été décidé à la demande de l'Italie que la municipalité italienne de Campione d'Italia et les eaux italiennes du Lac de Lugano :

- soient exclus du territoire douanier de l'Union tel qu'il est aujourd'hui régi par le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union ^{566 ( * )} ;

- soient exclus du champ d'application territorial du système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) tel qu'il est aujourd'hui régi par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée ^{567 ( * )} , comme le prévoit en conséquence l'article 256-0 du code général des impôts en droit français ;

- soient exclus du champ d'application territorial du régime commun de droits d'accise tel qu'il est aujourd'hui régi par la directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE, comme le prévoient en conséquence en droit français les articles 158 quater du code des douanes , s'agissant du régime général d'accise relatif aux produits énergétiques et 302 C du code général des impôts ^{568 ( * )} ,s'agissant des droits d'accise sur les alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés.

Cette exclusion se justifiait par la situation géographique particulière de ces territoires enclavés dans le canton suisse du Tessin. La monnaie utilisée couramment y est en effet le franc suisse.

Par lettre du 18 juillet 2017, l'Italie a demandé à ce que ces territoires soient désormais inclus dans le territoire douanier de l'Union ainsi que dans le champ d'application territorial du régime commun de droits d'accise. Ainsi :

- le règlement (UE) 2019/474 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 modifiant le règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union a prévu l'intégration de la municipalité de Campione d'italia et des eaux italiennes du lac de Lugano à l'Union douanière au 1 ^er janvier 2020 ;

- la directive (UE) 2019/475 du Conseil du 18 février 2019 modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE ^{569 ( * )} a prévu l'inclusion de la municipalité italienne de Campione d'Italia et des eaux italiennes du Lac de Lugano dans le territoire douanier de l'Union et dans le champ d'application territorial du régime général de droits d'accise, devant être transposée avant le 31 décembre 2019 pour une entrée en vigueur en droit interne au 1 ^er janvier 2020.

En revanche, l'Italie a souhaité que ces territoires restent exclus du système commun de TVA , condition jugée essentielle au maintien de concurrences égales vis-à-vis des opérateurs économiques établis en Suisse. Le régime local de fiscalité indirecte aligné sur le système suisse de TVA continuera donc de s'appliquer.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Afin de transposer la directive 2019/475 précitée, le présent article, proposé par notre collègue député Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, supprime les références à la municipalité italienne de Campione d'Italia et aux eaux italiennes du lac de Lugano des articles les excluant du champ d'application territoriale du régime commun des droits d'accise en droit français, soit  :

- au 1° du II de l'article 158 quater du code des douanes ;

- au 3° de l'article 302 C du code général des impôts.

Il a été adopté par l'Assemblée nationale avec avis favorable du Gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission prend acte de cette transposition de la directive 2019/475, fidèle aux dispositions du texte adopté par le Conseil et intervenue avant l'expiration du délai fixé au 31 décembre 2019.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau)
(Art. 266 quinquies C du code des douanes)

Tarif réduit de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour la fourniture d'électricité aux navires
stationnant à quai dans les ports

. Commentaire : le présent article prévoit la création d'un tarif réduit de 0,5 euro par mégawattheure de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour la fourniture d'électricité aux navires stationnant à quai dans les ports.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 266 quinquies C du code des douanes instaure la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TIFCE) , fournie ou consommée quelle que soit la puissante souscrite, et qui est dénommée « contribution au service public de l'électricité ».

Le fait générateur de cette taxe intervient lors de la livraison de l'électricité par un fournisseur à chaque point de livraison situé en France d'un utilisateur final. La taxe est exigible au moment de la livraison.

Sont redevables de cette taxe les fournisseurs d'électricité ^{570 ( * )} , c'est-à-dire les personnes qui produisent ou achètent de l'électricité en vue de la revendre à un consommateur final , et les personnes qui produisent de l'électricité et l'utilisent pour leurs propres besoins .

La taxe est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée , exprimée en mégawattheures ou fraction de mégawattheure. Son tarif est de 22,5 euros par mégawattheure .

Plusieurs cas d' exonération de TIFCE sont prévus par le 5 de l'article 266 quinquies C : c'est en particulier le cas de l'électricité produite à bord des bateaux .

Le C du 8 du même article prévoit en outre de nombreux tarifs réduits de TIFCE destinés à soutenir l'activité de secteurs économiques qui utilisent beaucoup d'électricité.

Dans ce cadre, il est notamment prévu que, pour les personnes qui exercent une activité de transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway, câble, autobus hybride rechargeable ou électrique et trolleybus, le tarif de la TIFCE applicable aux consommations finales d'électricité effectuées pour les besoins de ces activités est fixé à 0,5 euro par mégawattheure .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement présenté par le député Saïd Ahamada (La République en Marche, Bouches-du-Rhône) et plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche. Il a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

Cet article complète le C du 8 de l'article 266 quinquies C du code des douanes pour fixer à 0,5 euro , contre 22,5 euros actuellement, le tarif de TIFCE applicable à l'électricité fournie, lors de leur stationnement à quai dans les ports , aux navires suivants :

- les navires de pêche ;

- les navires utilisés par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition à la suite d'une location, d'un affrètement ou à tout autre titre à des fins commerciales, notamment pour les besoins d'opérations de transport de personnes , de transport de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux ;

- les navires utilisés pour les besoins des autorités publiques ;

- les navires utilisés pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures .

Le paragraphe II de l'article prévoit que cette exonération entre en vigueur à une date fixée par décret , qui ne peut être postérieure de plus de six mois à l'entrée en vigueur de la décision d'exécution du Conseil de l'Union européenne autorisant les dispositions prévues au même I en application de l'article 19 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La pollution atmosphérique générée par les carburants utilisés par les navires à quai dans les ports est un sujet qui suscite de plus en plus d'inquiétudes chez les habitants des grandes villes portuaires françaises, du fait de son impact nocif et bien documenté en termes de santé publique pour les riverains.

Les navires, et en particulier les grands paquebots de croisière qui sont de plus en plus nombreux dans certaines villes, émettent en effet des polluants atmosphériques tels que les oxydes d'azote , les particules fines et le souffre .

Pour prendre l'exemple de Marseille ^{571 ( * )} , particulièrement emblématique, on estime que l'activité maritime est aujourd'hui la source de 10 à 15 % de la pollution de l'air de la ville et jusqu'à 40 % pour les oxydes d'azote .

Toujours à Marseille, 15 % des particules fines proviennent des émissions des navires lorsqu'ils sont à quai .

Si les navires émettent beaucoup de soufre lorsqu'ils sont en mer ^{572 ( * )} , ils doivent en revanche changer de carburant et utiliser du diesel marin ne comprenant pas plus de 0,1 % de soufre lorsqu'ils sont à quai plus de deux heures. Les navires à quai sont malgré tout responsables de 32 % des émissions de dioxyde de soufre à Marseille .

Ces émissions de polluants s'expliquent avant tout par le fait que les navires à quai produisent directement leur électricité à bord à partir de leur fioul, sachant qu'un bateau à quai consomme en moyenne l'équivalent de 250 voitures en circulation .

Il existe une solution bien connue pour remédier à ce problème. Elle consiste à équiper les ports avec de puissants systèmes de branchement électriques à même de permettre aux navires, et en particulier aux navires de croisière et aux ferrys, de s'alimenter pendant les escales.

L'électrification des quais est donc un enjeu crucial pour améliorer la qualité de l'air des zones portuaires.

Pour autant, elle suscite aujourd'hui peu d'intérêt de la part des armateurs car la solution consistant à produire de l'électricité à partir du fioul leur coûte moins cher que de s'alimenter en électricité sur le quai.

Si cette situation tient aux coûts peu élevé du fioul , en particulier dans certains grands ports maritimes tels que Singapour dans lesquels les bateaux de croisière peuvent remplir leurs réservoirs, la fiscalité énergétique française , telle qu'elle est actuellement conçue, ne fournit pas nécessairement les bonnes incitations .

En effet, elle prévoit à l'article 265 bis du code des douanes une exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour le carburant utilisé par les navires à des fins commerciales , à savoir le transport de personnes, le transport de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services.

Dans le même temps, une exonération de TIFCE est prévue expressément pour l'électricité produite à bord des bateaux , alors qu'à l'inverse le montant de TIFCE pour l'électricité fournie par les systèmes d'alimentation des quais est taxée au taux normal de 22,5 euros par mégawattheure , ce qui est fortement dissuasif.

Conséquence de cette situation, il existe trop peu de bornes d'alimentation en électricité sur les quais des ports français .

L'initiative de nos collègues députés visant à créer un tarif réduit de 0,5 euros par mégawattheure ^{573 ( * )} de TIFCE pour l'électricité directement fournie aux navires lors de leur stationnement à quai dans les ports constituera une incitation importante pour que :

- les autorités portuaires et les exploitants de terminaux équipent les quais en bornes d'alimentation électrique ;

- les armateurs se fournissent en électricité sur les quais , au lieu de produire leur électricité par la combustion du fioul.

Ce tarif réduit viendra en soutien de projets déjà annoncés tels que le plan « Escales zéro fumée » présenté par la région Provence-Alpes-Côte d'Azur le 5 septembre 2019 et qui prévoit 30 millions d'euros pour électrifier les quais des ports de Marseille , de Nice et de Toulon . Ce plan ambitieux prévoit le branchement électrique de l'ensemble des ferries d'ici 2023 et de tous les navires de croisière d'ici 2025 ^{574 ( * )} .

Cette mesure, qui va dans le bon sens , représentera un coût très limité pour les finances publiques .

Selon la direction des affaires maritimes, il existe actuellement en France 230 bornes électriques dans les ports maritimes, intérieurs et sur le réseau fluvial.

Ces bornes totalisent une consommation d'environ 12 000 mégawattheures par an pour une TICFE à 22,5 euros le mégawattheure, soit 270 000 euros de produit de TICFE par an .

L'application d'un taux à 0,5 euro par mégawattheure réduirait le produit de cette taxe à 6 000 euros par an , soit une diminution des recettes provoquée par la création de cette dépense fiscale de 264 000 euros par an pour l'État .

La dépense fiscale devrait toutefois progresser si son effet incitatif se réalisait et permettait à davantage de bateaux d'utiliser cette source d'électricité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17
(Articles 265, 265 bis, 265 nonies, 266 quinquies, 266 quinquies B du code des douanes.)

Rationalisation du régime fiscal du gaz naturel

. Commentaire : le présent article intègre tous les usages du gaz naturel dans le champ de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), diminue le tarif de la TICGN pour l'ensemble des redevables, à hauteur de la proportion moyenne de biogaz constatée dans le réseau en 2018, tout en revenant sur l'exonération de TICGN du biogaz lorsqu'il est injecté dans les réseaux et applique de façon rétroactive l'exonération de biogaz carburant utilisé dans les installations de cogénération.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE IMPOSITION DU GAZ NATUREL ÉCLATÉE, DÉPENDANT DE L'USAGE QUI EN EST FAIT

1. L'imposition du gaz naturel relève de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) lorsqu'il est utilisé comme combustible

La taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) s'applique au gaz naturel à usage combustible, c'est-à-dire brûlé en vue de produire directement de la chaleur . Cette accise, régie par l'article 266 quinquies du code des douanes, est assise sur la quantité d'énergie livrée, exprimée en mégawattheure (MWh).

Elle est due tous les trimestres par le fournisseur de gaz naturel sur les livraisons qu'il effectue auprès de consommateurs finals en France, ou par le consommateur final lorsque celui-ci a lui-même importé ou utilisé le gaz naturel qu'il utilise.

Depuis 2018, son tarif est fixé à 8,45 euros par mégawattheure (MWh). Son rendement attendu pour 2020 est de 2,4 milliards d'euros .

2. Utilisé comme carburant, le gaz naturel est assujetti à la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Lorsqu'il est utilisé comme carburant, c'est-à-dire brûlé pour produire une énergie mécanique, le gaz naturel relève de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La TICPE est un droit d'accise prévu à l'article 265 du code des douanes qui porte sur les produits pétroliers et assimilés utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible de chauffage .

Pour le gaz naturel destiné à être utilisé comme carburant, la taxe est assise sur le volume mesuré à l'état gazeux et exprimé en centaines de mètres cubes.

Conformément aux dispositions de l'article 2 de la directive 2008/118/CE du 16 décembre 2008 du Conseil relative au régime général d'accise ^{575 ( * )} , la taxe est exigible lors de la mise à la consommation ^{576 ( * )} des produits pétroliers et assimilés.

Le tarif de TICPE appliqué au gaz naturel s'élève, depuis 2018, à 5,80 euros par centaine de mètres cubes .

Comparaison des régimes fiscaux applicables au gaz naturel selon qu'il est utilisé en tant que carburant ou en tant que combustible

	TICGN	TICPE
Fait générateur	Livraison par un fournisseur à un utilisateur final	Extraction, production ou importation de gaz
Exigibilité	Facturation de la livraison	Lors de la mise à la consommation : - À l'extraction, la production ou l'importation de gaz ; - Lorsque l'extraction, la production ou l'importation de gaz a lieu sous régime suspensif, à la sortie du régime
Tarif	8,45 euros / MWh	5,80 euros / 100 m ^3
Déclaration et acquittement	Trimestrielle	Lors de la mise à la consommation

Source : commission des finances

Alors que le fait générateur et l'exigibilité de la TICGN interviennent lors de la fourniture au client final, soit en aval du circuit de distribution, le fait générateur et l'exigibilité de la TICPE ont lieu en amont de ce circuit.

Il est à noter que cette dualité du régime fiscal selon les usages existe aussi pour le charbon, dont les usages en tant que carburant relèvent de la TICPE alors que les usages en tant que combustible relèvent de la taxe intérieure de consommation des houilles, lignites et cokes, dite « taxe charbon » (TICC). Or, comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, cette distinction est dans les faits « théorique, car l'ensemble des utilisations du charbon, y compris dans les chaudières des anciens modèles de locomotives, sont assimilées à des usages combustibles ».

B. UNE EXONÉRATION DE TICGN POUR LE BIOGAZ

Le biogaz est un gaz à pouvoir calorifique, issu de la dégradation de la biomasse, par méthanisation, ou des déchets organiques, par fermentation. Il peut être utilisé pour produire de la chaleur, de l'électricité, ou du carburant. Le biogaz est issu de différentes sources de production :

- les installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND) ;

- les unités de traitement par méthanisation des déchets ménagers, des boues d'épuration, des effluents et déchets agricoles ou industriels.

Le biogaz est généralement valorisé sur son site de production, soit par combustion directe en chaudière, soit par cogénération (c'est-à-dire par production de chaleur et d'électricité) ^{577 ( * )} .

Alors qu'il était assujetti jusqu'alors à la TICPE , l'article 32 de la loi de finances pour 2014 ^{578 ( * )} a assujetti le biogaz utilisé comme combustible au régime fiscal de la TICGN . Toutefois, le biogaz est exonéré de TICGN lorsqu'il est utilisé en tant que combustible et valorisé sur site ^{579 ( * )} .

Le biogaz peut également être injecté dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel. Jusqu'en 2017, le biogaz injecté dans les réseaux était assujetti à la TICGN. L'article 26 de la loi de finances pour 2017 ^{580 ( * )} a toutefois prévu d'exonérer de TICGN le biogaz injecté, donc mélangé au gaz naturel, au même titre que celui qui est valorisé directement sur site, non mélangé au gaz naturel.

Or, comme le rappelle l'évaluation préalable du présent article, « lorsqu'il est injecté dans le réseau, il est mélangé au gaz naturel qui n'est pas d'origine renouvelable, de telle sorte que, au stade de la fourniture au client final, il n'est pas possible de déterminer si du biogaz a effectivement été fourni et donc si l'exonération trouve à s'appliquer ». L'exonération est donc accordée à ce jour sur la base d'un dispositif de garanties d'origine , c'est-à-dire lorsque le fournisseur atteste au moyen d'un certificat qu'une certaine quantité de biogaz a été injectée dans le réseau.

Aux termes de l'article D.446-17 du code de l'énergie ^{581 ( * )} , lorsque le biométhane fait l'objet d'un contrat d'achat par un fournisseur de gaz naturel et qu'il est injecté dans les réseaux de distribution de gaz naturel, il peut bénéficier d'une attestation de garantie d'origine, à la demande de l'acheteur de biométhane.

Pour obtenir cette attestation, le fournisseur de gaz naturel doit avoir, au préalable, déclaré les quantités achetées à un producteur de biométhane sur le registre des garanties d'origine, créé et géré par Gaz Réseau Distribution France (GRDF) ^{582 ( * )} . Chaque garantie ne peut être utilisée qu'une seule fois, et toute garantie utilisée, c'est-à-dire vendue aux consommateurs, est débitée du compte de son détenteur. Aux termes de l'article D. 446-20 du code de l'énergie, certaines informations du registre, publié sur le site de GRDF, sont accessibles au public ^{583 ( * )} .

Une attestation de garantie d'origine est ainsi émise par unité d'énergie injectée, fixée à 1 mégawattheure (MWh), par GRDF. En tant que gestionnaire du registre, GRDF mène régulièrement des audits sur site et contrôles de cohérence des quantités injectées dans le réseau.

Source : rapport général n° 140 tome II (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016 dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2017

Le décret du 27 mars 2018 fixe les modalités d'application de l'exonération de TICGN du biogaz mélangé au gaz naturel ^{584 ( * )} .

Toutefois, « ce dispositif ne fonctionne qu'au niveau national . Dans un contexte où l'ensemble des réseaux sont interconnectés, ce fonctionnement induit des risques importants de mauvaise application de l'exonération, voire de fraudes (risque de double compte du biogaz par différents États membres) ».

Enfin, le biogaz peut être utilisé comme carburant pour des véhicules de flottes captives (autobus, etc) fonctionnant au gaz naturel véhicule (GNV) - il s'agit du « bioGNV ». Le biogaz utilisé comme carburant restant assujetti à la TICPE, il ne bénéficie pas d'exonération : le tarif applicable au biogaz est identique au tarif relatif au gaz naturel, soit 5,80 euros par centaine de mètres cubes - un tarif nettement inférieur à la taxation des autres carburants .

C. UNE EXONÉRATION DU BIOGAZ UTILISÉ DANS UNE INSTALLATION DE COGÉNÉRATION DEPUIS LE 1 ^ER JANVIER 2019 QUI NE S'APPLIQUE PAS AUX CONSOMMATIONS PASSÉES

Le gaz naturel peut être utilisé dans des processus industriels de production simultanée de chaleur et d'électricité appelés cogénération .

Afin de respecter le principe de non double taxation de l'énergie prévu par le droit européen, la fraction des consommations de gaz du procédé de cogénération relatives à la production d'électricité a été exonérée de taxe ^{585 ( * )} , tandis que la fraction relative à la production de chaleur est assujettie soit à la TICGN soit à la TICPE selon la technologie de cogénération employée :

- pour les consommations relevant d'un usage en tant que combustible, la production de chaleur était assujettie à la TICGN - donc, le biogaz bénéficiait d'une exonération ;

- pour les consommations relevant d'un usage en tant que carburant, la production de chaleur était assujettie à la TICPE - sans exonération possible pour le biogaz.

Afin de simplifier les modalités de taxation de la production de chaleur en installations de cogénération, l'article 65 de la loi de finances pour 2019 ^{586 ( * )} prévoit que l'ensemble du gaz naturel utilisé pour la cogénération est assujetti à la TICGN. Ainsi, le biogaz carburant utilisé dans une installation de cogénération est exonéré de taxe depuis le 1 ^er janvier 2019.

Toutefois, cet article est entré en application à compter de cette date et ne s'applique pas aux consommations passées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'INTÉGRATION COMPLÈTE DE L'IMPOSITION DU GAZ NATUREL AU SEIN DE LA TICGN

Le présent article procède à la suppression des lignes de tarifs du tableau du second alinéa du 1° du tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes relatives aux indices 36 à 39 (lignes de tarification à la TICPE du gaz naturel à l'état gazeux et des autres gaz ou autres hydrocarbures à l'état gazeux), conduisant à supprimer l'assujettissement du gaz naturel à la TICPE ^{587 ( * )} .

Le 2° du A du I procède à des mesures de coordination et de clarification rédactionnelle au sein de l'article 265 du code des douanes.

Le 1° du D du I clarifie par conséquent la rédaction du premier alinéa de l'article 266 quinquies du code des douanes régissant la TICGN, en prévoyant que « le gaz naturel et le méthane relevant de l'un des codes de la position NC 2711, à l'état liquide ou gazeux, sont soumis à une taxe intérieure de consommation » ; le 2° du D du I opère une mesure de coordination visant à ce que la TICGN s'applique au gaz naturel utilisé non seulement comme combustible mais aussi comme carburant.

Le 5° du D du I modifie les tarifs de la TICGN en différenciant les tarifs selon l'usage du produit (cf . infra ) :

Tarifs proposés pour la TICGN

(en euros par mégawattheure)

Usage du produit	Tarifs
Carburant	5,23
Combustible	8,44

Source : présent article

Le présent article procède également à l'intégration des usages « carburant » du charbon - quoiqu' inexistant en pratique - à la TICC aujourd'hui limitée aux usages combustibles.

Pour ce faire, le E du I propose plusieurs modifications de l'article 266 quinquies B qui régit la TICC. Le 2° du B du I ajoute un alinéa à l'article 265 bis du code des douanes prévoyant que les produits repris au code NC 2705 de la nomenclature douanière ^{588 ( * )} sont exonérés de TICPE.

B. UNE FORFAITISATION DE L'EXONÉRATION DE TICGN POUR LE BIOGAZ RÉGIME FISCAL APPLICABLE AU BIOGAZ

Le 4° du D du I du présent article revient sur l'exonération de TICGN du biogaz injecté dans les réseaux, en prévoyant que seul le gaz naturel ou le méthane d'origine renouvelable fourni sans être mélangé à d'autres produits énergétiques est exonéré de TICGN .

En cas de fourniture directe de biogaz par le producteur au client final, l'exonération s'appliquerait dans les mêmes conditions qu'actuellement, mais lorsqu'il est injecté dans les réseaux, il ne bénéficierait plus de l'exonération de TICGN reposant sur le système de garanties d'origine.

Aux termes du 5° du D du I du présent article, l'exonération du biogaz injecté dans le réseau et donc mélangé à du gaz naturel d'origine non renouvelable serait appliquée forfaitairement par une baisse du tarif de la TICGN de 0,12 %, soit 1 centime d'euro du mégattwheure , cette baisse correspondant à la « proportion moyenne de biogaz constatée dans le réseau en 2018 » (évaluation préalable). Le tarif de TICGN passerait donc de 8,45 à 8,44 euros du MWh (5° du D du I, cf. tableau supra ).

Le II du présent article prévoit que les dispositions du I s'appliquent aux produits pour lesquels l'exigibilité de la TICPE, de la TICGN ou de la TICC régies par les articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B dans leur rédaction résultant du I intervient à compter du 1 ^er janvier 2020 . Il précise que ces dispositions ne sont pas applicables lorsque l'exigibilité de ces taxes est déjà intervenue.

C. UNE APPLICATION RÉTROACTIVE DU NOUVEAU RÉGIME FISCAL DE LA COGÉNÉRATION VISANT À GARANTIR LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE ET L'ÉQUITE FISCALE ENTRE UTILISATEURS

Le III propose d'exonérer de la TICPE les consommations de gaz naturel et de méthane d'origine renouvelable relevant du code NC 27 11-29, utilisés en tant que carburant dans les installations de cogénération pour la production combinée de chaleur et d'électricité entre le 1 ^er avril 2014 et le 31 décembre 2018.

Cette mesure vise à ce que toutes les installations soient traitées de manière équivalente, y compris pour leur consommations passées.

Le IV du présent article prévoit que la rémunération des installations de cogénération bénéficiant de contrat d'achat ou de complément de rémunération de l'électricité produite tienne compte de l'existence d'une exonération de TICGN, afin d'éviter toute surcompensation des coûts de produits inefficace sur le plan économique et incompatible avec le droit européen des aides d'État.

Enfin, le 1° du B du I, le 3° du D du I et le 3° du E du I suppriment les renvois à un article abrogé (article 266 quinquies A) concernant les livraisons d'huiles minérales et de gaz naturel à certaines installations de cogénération.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques au présent article, à l'initiative de notre collègue députée Isabelle Valentin et plusieurs membres du groupe Les Républicains et de notre collègue député Didier Le Gac et plusieurs de ses collègues du groupe La République en marche (LREM). Ces amendements ont reçu un avis défavorable de la commission des finances et un avis favorable du Gouvernement .

Il s'agit de corriger une mise en oeuvre imparfaite de l'articulation entre le droit fiscal et le droit des aides d'État européen qui ne permet pas aux serristes et autres agriculteurs de bénéficier effectivement du tarif réduit prévu par la loi.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE SIMPLIFICATION DE LA TAXATION DU GAZ NATUREL BIENVENUE

La différenciation de la taxation du gaz naturel selon son usage constitue une source de complexité fiscale pour les redevables, d'autant plus que les règles régissant les deux taxations sont différentes - s'agissant d'une part du fait générateur et de l'exigibilité des taxes, qui interviennent pour la TICGN en aval du circuit de distribution et pour la TICPE en amont de ce circuit, et s'agissant de leurs calendriers de déclaration, d'autre part, différents alors qu'il s'agit des mêmes produits.

L'intégration de tous les usages du gaz naturel au sein de la TICGN est donc bienvenue et constitue une mesure de simplification administrative pour les redevables ^{589 ( * )} : quel que soit l'usage, combustible ou carburant, le fait générateur, l'exigibilité, la liquidation ou l'acquittement seront donc unifiés, sans que le niveau de taxation de ces usages ne soit affecté.

L'évaluation préalable de l'article précise que « cette harmonisation est effectuée en laissant le niveau de fiscalité du gaz naturel inchangé », en conservant un tarif plus bas pour les usages carburants que pour les usages combustibles ; seule l'unité de perception est harmonisée.

B. UNE RÉFORME DU RÉGIME FISCAL DU BIOGAZ ET DU RÉGIME DE COGÉNÉRATION INDISPENSABLES

L'article 26 de la loi de finances pour 2017 a prévu d'exonérer de TICGN le biogaz injecté, donc mélangé au gaz naturel, au même titre que celui qui est valorisé directement sur site, non mélangé au gaz naturel.

Lors de l'examen en commission du projet de loi de finances pour 2017, votre commission des finances s'était opposée à l'exonération de TICGN pour le biogaz mélangé au gaz naturel proposée par nos collègues députés en première lecture. En effet, cette exonération reposait sur la possibilité de distinguer le biogaz du gaz naturel en s'appuyant sur le dispositif des garanties d'origine.

Or, dans son rapport, votre rapporteur général avait indiqué que « le service des douanes ne serait pas en mesure d'effectuer des contrôles des quantités injectées dans le réseau « à la source » , contrôles qui reviennent au délégataire gérant le registre national des garanties d'origine du biométhane injecté, c'est-à-dire GRDF, mais qui ne sont pas effectués de façon systématique » ^{590 ( * )} .

De plus, il avait indiqué que le dispositif des garanties d'origine reposait alors sur un principe purement déclaratif , dès lors que la déclaration des quantités achetées et injectées, effectuée par le fournisseur de gaz naturel, restait facultative.

Alors que la traçabilité du biométhane injecté avec le dispositif des garanties d'origine ne permettait pas d'exonérer de TICGN le biométhane injecté dans les réseaux de distribution, cet article a été maintenu en l'état par l'Assemblée nationale en deuxième lecture .

En outre, les réseaux étant interconnectés, l'application de l'exonération entraîne aujourd'hui des risques importants de fraudes, comme le double comptage du biogaz par différents États membres, comme le souligne l'évaluation préalable du présent article.

L'évolution proposée par le présent article serait réalisée à rendement constant pour l'État : d'après la direction de la législation fiscale, la baisse d'un centime d'euro le MWh diminuerait les recettes de TICGN de 3 millions d'euros, compensés par la suppression de l'exonération de TICGN sur le biogaz injecté (0,15 % du gaz naturel injecté dans le réseau).

Il conviendra toutefois que le législateur puisse augmenter la réfaction de taux en fonction de la proportion moyenne de biogaz constatée dans le réseau.

Votre rapporteur général estime regrettable que cette mesure intervienne seulement maintenant, à l'occasion du PLF 2020 afin d'éviter des fraudes potentielles, alors même que ces difficultés avaient été signalées au stade de l'examen du projet de loi de finances pour 2017 .

Enfin, l'application rétroactive de l'exonération votée en loi de finances pour 2019 s'agissant du biogaz doit également être saluée, car elle permettra un traitement équitable de toutes les installations de cogénération. En effet, ces dernières sont exonérées de TICGN pour le biogaz carburant utilisé depuis le 1 ^er janvier 2019, mais redevables de cette même taxe pour des usages similaires mais antérieurs, sans que cette différence de traitement fiscal ne soit justifiée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18
(Art. 39, 54 bis, 93, 170 bis, 199 undecies B, 217 undecies, 244 quater W, 1007 [nouveau], 1007 bis [nouveau], 1008 [nouveau], 1010, 1010 bis, 1010 ter, 1011 [nouveau], 1011 bis, 1012 [nouveau], 1012 bis [nouveau], 1012 ter [nouveau], 1212 quater [nouveau],1599 quindecies, 1599 sexdecies,1599 novodecies, 1599 novodecies A, 1628-0 bis, 1635 bis, 1647 et 1723 ter 0 B du code général des impôts, articles L. 4331-2 du code général des collectivités territoriales, article 35 de la loi n° 93-859 du 22 juin 1993 de finances rectificative pour 1993, article 62 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier )

Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

. Commentaire : le présent article prévoit une prise en compte des nouveaux tests d'homologation WLTP pour la détermination des émissions de CO ₂ des véhicules, une réduction du nombre et une rationalisation des taxes pesant sur ces véhicules, ainsi qu'un durcissement du barème du malus automobile.

I. LE DROIT EXISTANT

1. Les émissions de CO ₂ , mesurées à l'occasion de l'homologation des véhicules, sont utilisées pour la liquidation des taxes sur les véhicules à moteur

La mise sur le marché des véhicules à moteur est régie par le droit européen , et en particulier par le règlement (UE) n° 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE ^{591 ( * )} .

Ce règlement prévoit que tous les véhicules à moteur font l'objet d'une autorisation administrative préalable de mise sur le marché européen , dénommée « réception » ou « homologation » ^{592 ( * )} .

En France, la gestion technique de ce dispositif est assurée par l'Union technique de l'automobile en tant qu'organisme technique central (UTAC-OTC) . L'UTAC est une société de droit privé agissant dans le cadre d'une convention avec le ministère chargé des transports.

Le processus de réception implique divers tests , notamment, pour les véhicules légers, la conduite d'essais normalisés permettant de déterminer les émissions de CO ₂ du véhicule .

Les émissions ainsi mesurées sont utilisées pour définir et contrôler, au niveau européen, des objectifs contraignants de réduction des émissions applicables aux constructeurs . Le règlement n° 443/2009 du Parlement et du Conseil du 23 avril 2009 ^{593 ( * )} fixe ainsi à tous les constructeurs européens, sous peine de sanctions, un objectif moyen d'émissions de CO ₂ de 95 grammes par kilomètre pour le parc de véhicules neufs en 2020.

Par ailleurs, les États membres peuvent prendre en compte ces émissions pour les besoins de leurs législations nationales .

En France, la valeur des émissions de CO ₂ des véhicules est inscrite sur le certificat d'immatriculation (CI ) et l'acheteur d'un véhicule doit en être informé par le concessionnaire au moment de la vente.

Cette valeur revêt une grande importance en matière fiscale puisqu'elle est utilisée pour la liquidation de plusieurs impôts (voir infra ).

Elle est également prise en compte pour des dispositifs non fiscaux , tels que l'attribution des bonus et des primes à la conversion pour l'acquisition de véhicules propres.

2. Les nouveaux tests d'homologation WLTP conduisent à revoir à la hausse les émissions de CO ₂ des véhicules

Les émissions de CO ₂ des voitures particulières et des camionnettes neuves sont mesurées lors d'essais d'homologation .

Depuis 1973, les valeurs de ces émissions sont déterminées par la méthode dite « nouveau cycle européen de conduite-NEDC » (« New European Driving Cycle ». Cette méthode a été mise à jour en 1996.

Mais depuis le 1 ^er septembre 2018, c'est une nouvelle méthode, dénommée « procédure d'essai mondiale harmonisée pour les voitures particulières et véhicules utilitaires légers-WLTP » (« Worldwide Harmonised Light Vehicles Test Procedure », qui est utilisée pour procéder aux essais d'homologation.

Ce nouveau cycle d'essai vise à mieux refléter les émissions réelles de CO ₂ et de consommation de carburant des véhicules : les valeurs d'émission mesurées par la méthode WLTP sont de fait supérieures en moyenne de 20 % à 30 % aux valeurs mesurées par la méthode NEDC.

Le système d'immatriculation des véhicules (SIV) est en cours de modification et ne pourra indiquer qu'à partir de la fin de l'année 2019 la valeur d'émission réellement mesurée selon la méthode WLTP sur le certificat d'immatriculation.

Méthode NEDC et méthode WLTP

Avec la méthode NEDC, la valeur des émissions de CO ₂ est mesurée sur un véhicule représentatif (le plus favorable) d'une famille de véhicules (le TVV, pour type/variante/version), la valeur obtenue étant ensuite celle retenue pour l'ensemble des véhicules compris dans cette famille.

Avec la WLTP, deux valeurs de CO ₂ sont mesurées lors de l'homologation : le véhicule le moins consommateur d'énergie (dit « VL ») et le plus consommateur d'énergie (dit « VH »). Cette mesure comprend trois paramètres : masse du véhicule, aérodynamisme et résistance au roulement des pneumatiques. La valeur réelle unitaire de chaque véhicule est ensuite déterminée à partir de ces deux grandeurs en fonction notamment des équipements optionnels.

Source : évaluation préalable de l'article 18 du projet de loi de finances pour 2020

La mise en oeuvre de la nouvelle méthode WLTP implique donc une période transitoire comprise qui a débuté le 1 ^er septembre 2018 (ou 1 ^er septembre 2019 pour les véhicules de transport de marchandises les plus lourds) et s'achèvera le 31 décembre 2020 .

Depuis le 1 ^er septembre 2018 :

- sous réserve de dérogations de stocks limitées, tout nouveau véhicule immatriculé doit avoir fait l'objet d'une réception conforme aux cycles d'essais WLTP ;

- ces cycles sont adaptés afin que soit également mesurée une valeur d'émissions proche de la valeur qui aurait été obtenue s'il avait été recouru à des cycles NEDC.

Cette valeur, dénommée « NEDC corrélé » , permet de contrôler, jusqu'à la fin de la période, la mise en oeuvre des objectifs contraignants de réduction des émissions du parc des constructeurs (calculés avec la méthode NEDC).

Par ailleurs, en France, il a été décidé que cette valeur serait temporairement utilisée aux fins de la législation nationale , notamment fiscale , et serait donc inscrite sur le certificat d'immatriculation (CI) en lieu et place de la valeur WLTP.

Ce passage de la norme NEDC à la norme WLTP pour la mesure des émissions de CO ₂ nécessite une adaptation des règles qui régissent les neuf taxes applicables aux véhicules à moteur, dans la mesure où beaucoup d'entre elles tiennent compte de ces émissions .

3. Il existe actuellement neuf taxes différentes sur les véhicules à moteur, dont l'assiette repose le plus souvent sur leurs émissions de CO ₂ , pour un rendement de près de 4 milliards d'euros

Le code général des impôts (CGI) prévoit actuellement l'existence de neuf taxes sur les véhicules à moteur dont les faits générateurs et les modalités de calculs sont distincts les uns des autres.

Sept d'entre elles sont des taxes à l'immatriculation , ce qui signifie qu'elles ne frappent le véhicule qu'une seule fois , à l'occasion de la délivrance de son certificat d'immatriculation (CI) . Les deux autres sont des taxes liées à l'utilisation du véhicule et font l'objet d'un prélèvement tous les ans .

Leur montant peut être fixe , proportionnel aux émissions de CO ₂ ou proportionnel à la puissance administrative , qui dépend elle-même des caractéristiques techniques du véhicule.

Le produit total de ces neuf taxes représentait en 2018 quelque 3 816 millions d'euros , soit près de 4 milliards d'euros .

Le passage de la méthode d'homologation NEDC à la méthode WLTP implique de revoir leurs barèmes pour tenir compte de la hausse des émissions constatées avec les nouveaux tests.

a) La taxe sur les véhicules de société est due chaque année par les sociétés pour leur flotte automobile

La taxe sur les véhicules de société (TVS), prévue aux articles 1010 à 1010 B du code général des impôts, est une taxe annuelle à laquelle sont soumises les sociétés à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France, quel que soit l'État dans lequel ils sont immatriculés, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France.

Le montant de la taxe est égal à la somme de deux composantes .

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire et dont la première mise en circulation intervient à compter du 1 ^er juin 2004, et qui n'étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1 ^er janvier 2006, le tarif applicable par gramme de CO ₂ va de 1 euro par gramme pour un taux d'émission compris entre 20 et 60 grammes de CO2 par kilomètre à 29 euros par gramme pour d es émissions supérieures à 250 grammes par kilomètre .

Pour les autres véhicules, le tarif dépend de la puissance fiscale et va de 750 euros pour une puissance inférieure ou égale à 3 chevaux-vapeur à 4 500 euros pour une puissance supérieure à 15 chevaux-vapeur .

À ce premier tarif s'en superpose un second dont le montant dépend à la fois de l'année de première mise en circulation du véhicule et du carburant utilisé. Par exemples, un véhicule mis en circulation avant le 31 décembre 2000 paiera 70 euros s'il roule à l'essence et 600 euros s'il roule au diesel mais paiera 20 euros s'il roule à l'essence et 40 euros s'il roule au diesel s'il a été mis en circulation depuis 2015.

Le produit de cette taxe, qui représentait 829 millions d'euros en 2018, est affecté à la branche famille du régime général de sécurité sociale .

b) Le malus « CO ₂ »s'applique lors de la première immatriculation d'un véhicule polluant

Le malus  « CO ₂ » est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificatifs d'immatriculation due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour une voiture particulière ^{594 ( * )} qui frappe les véhicules les plus polluants . Ses caractéristiques et son barème sont déterminés par l'article 1011 bis du code général des impôts.

Cette taxe s'applique lors de l'achat de véhicules de tourisme , qu'il s'agisse de véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire au sens de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007 ou d'autres véhicules particuliers .

Pour les véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, son barème varie en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone par kilomètre des véhicules concernés .

En 2019, ce barème va de 35 euros pour les véhicules émettant 117 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre à 10 050 euros pour les véhicules émettant plus de 191 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (voir infra ).

Pour les autres véhicules, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale , de 0 euro pour une puissance inférieure ou égale à 5 chevaux-vapeur à 10 500 euros pour une puissance supérieure à 16 chevaux-vapeur ^{595 ( * )} .

Le rendement de cette taxe, affectée au compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres » , était de 559 millions d'euros en 2018.

c) Le malus « occasion » s'applique lors de la nouvelle immatriculation d'un véhicule polluant

Le malus « occasion » est prévu à l'article 1010 bis du code général des impôts.

Alors que les véhicules neufs sont susceptibles de devoir payer le malus CO ₂ à partir d'un niveau d'émissions de 117 grammes de CO ₂ par kilomètre, le malus « occasion » est, comme son nom l'indique, dû sur les certificats d'immatriculation des véhicules de tourisme les plus polluants à l'occasion de leur revente .

Cette taxe est assise sur la puissance administrative des véhicules et son tarif est de 100 euros pour une puissance comprise entre 10 et 11 chevaux-vapeur, de 300 euros pour une puissance comprise entre 12 et 14 chevaux-vapeur et de 1 000 euros pour une puissance supérieure à 15 chevaux-vapeur.

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 39 millions d'euros en 2018 ^{596 ( * )} .

d) Le malus « voitures puissantes », une mesure essentiellement symbolique adoptée dans le cadre de la transformation de l'ISF en IFI

Le malus « voitures puissantes » est une taxe additionnelle à la taxe sur les certificatifs d'immatriculation pour les véhicules de tourisme qui comptent plus de 36 chevaux-fiscaux . Il est prévu par l'article 1010 ter du code général des impôts.

Le montant de ce prélèvement est de 500 euros par cheval-fiscal à partir du trente-sixième cheval-fiscal. Le montant total de ce prélèvement ne peut excéder 8 000 euros , un montant atteint à partir de 51 chevaux-fiscaux .

Destiné à taxer les voitures de sport , ce malus avait été introduit par l'article 34 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 afin de compenser symboliquement, avec la « taxe sur les yachts », une partie des effets de la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 12 millions d'euros en 2018.

e) Le malus annuel sur les voitures particulières les plus polluantes est due chaque année par toute personne qui détient ce type de véhicule

Le malus annuel sur les voitures particulières les plus polluantes est prévu par l'article 1011 ter du code général des impôts.

Il s'applique à la détention des véhicules de tourisme qui émettent beaucoup de CO ₂ , à savoir 250 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés pour la première fois en 2009, 245 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés pour la première fois en 2010 et 2011 et 190 grammes par kilomètre pour les véhicules immatriculés depuis 2012.

Cette taxe, dont le montant est de 160 euros par véhicule et par an , est due par toutes les personnes propriétaires ou locataires de véhicules correspondant aux émissions et aux dates de premières immatriculations indiquées supra .

A l'instar de la taxe sur les véhicules de société, ce malus sur les véhicules très polluants s'applique tous les ans et est lié à la détention d'un véhicule .

Le rendement de cette taxe, affectée au budget général de l'État, était de 13 millions d'euros en 2018.

f) La taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules, affectée aux régions (taxe régionale proportionnelle et taxe régionale fixe)

La taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules est un prélèvement qui s'applique aux certificats d'immatriculation (CI) des véhicules automobiles et de tous autres véhicules à moteur . Son régime est défini par les articles 1599 quindecies à 1599 novodecies A du code général des impôts.

Cette taxe est exigible à chaque fois qu'un certificat d'immatriculation (une « carte grise »), obligatoire pour mettre en circulation un véhicule automobile pour la première fois , est délivré par les services administratifs compétents au propriétaire dudit véhicule . Celui-ci doit avoir préalablement justifié de son identité et de son domicile ^{597 ( * )} .

Cette taxe constitue une recette des régions et de la collectivité territoriale de Corse . Son produit est affecté à la région dans laquelle se situe le domicile du propriétaire du véhicule ^{598 ( * )} . Elle est assise et recouvrée comme un droit de timbre .

Cette taxe est une taxe proportionnelle ^{599 ( * )} dont le taux unitaire par cheval-vapeur , arrêté par la région ou la collectivité territoriale de Corse, est déterminé par délibération du conseil régional ou de l'assemblée de Corse . Elle est susceptible d'évoluer tous les ans. Des exonérations et des taux réduits sont prévus pour un certain nombre de véhicules.

Le rendement de cette taxe proportionnelle, dont le montant est en moyenne de 220 euros par certificat d'immatriculation , était de 2 185 millions d'euros en 2018.

Outre cette taxe proportionnelle, les certificats d'immatriculation de la série W donnent lieu au paiement d'une taxe fixe dont le montant est égal au double du taux unitaire mentionné supra . Ceux de la série WW donnent lieu au paiement d'une taxe fixe dont le montant est égal audit taux unitaire.

Est également prévu, toujours au bénéfice des régions, le paiement d'une taxe fixe pour la délivrance :

- de tous les duplicata de certificats ;

- des certificats délivrés en cas de modification d'état civil d'une personne physique, ou en cas de simple changement de dénomination sociale d'une personne morale ;

- des certificats délivrés en cas de modification des caractéristiques techniques du véhicule ;

- des certificats délivrés en cas de modification de l'usage du véhicule.

Le montant de cette taxe fixe est égal :

- au quart du taux unitaire mentionné supra pour les vélomoteurs et les motocyclettes dont la cylindre n'excède pas 125 cm ³ ;

- audit taux unitaire pour tous les autres véhicules.

Plusieurs cas d'exonération de cette taxe fixe sont prévus (changement de situation matrimoniale, changement de domicile, erreur de saisie, etc.).

Le rendement de cette taxe régionale fixe, dont le montant est de 44 euros en moyenne, était de 71 millions d'euros en 2018.

g) La taxe de gestion finance la délivrance des certificats d'immatriculation par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Prévue à l'article 1628-0 bis du code général des impôts, la taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation est due lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule neuf ou d'occasion. Son montant est de 4 euros et elle est perçue selon les mêmes modalités que la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules de l'article 1599 quindecies du même code.

Le rendement de cette taxe, dont le produit est affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) qui émet les certificats d'immatriculation, était de 43 millions d'euros en 2018.

h) La taxe « formation professionnelle » finance la formation professionnelle des transporteurs routiers

La taxe « formation professionnelle » prévue à l'article 1635 bis M du code général des impôts a été instituée à compter du 1 ^er janvier 2004 pour financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers.

Son produit est affecté à l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports . Elle concourt en priorité au financement, d'une part, des formations qualifiantes et, d'autre part, des formations professionnelles obligatoires des conducteurs routiers telles qu'instituées par la réglementation et les conventions collectives en vigueur.

Cette taxe est perçue en addition de celle prévue à l'article 1599 quindecies lors de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules automobiles de transport de marchandises , des tracteurs routiers et des véhicules de transport en commun de personnes , à l'exception des véhicules de collection. Elle est recouvrée, contrôlée et sanctionnée selon les mêmes règles et sous les mêmes conditions que la taxe précitée.

Le montant de la taxe est fixé annuellement par arrêté dans les limites suivantes :

- 38 euros pour les véhicules automobiles de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge est inférieur ou égal à 3,5 tonnes ;

- 135 euros pour les véhicules automobiles de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge est supérieur à 3,5 tonnes et inférieur à 6 tonnes ;

- 200 euros pour les véhicules automobiles de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 6 tonnes et inférieur à 11 tonnes ;

- 305 euros pour les véhicules automobiles de transport de marchandises dont le poids total autorisé en charge est supérieur ou égal à 11 tonnes, tracteurs routiers et véhicules de transport en commun de personnes.

Le rendement de cette taxe était de 65 millions d'euros en 2018.

4. La prise en compte des émissions de CO ₂ des véhicules à moteur pour le calcul des bénéfices imposables des sociétés

Le passage de la méthode d'homologation NEDC à la méthode WLTP rend également nécessaire d'autres ajustements du droit fiscal .

C'est par exemple le cas de l'article 39 du code général des impôts relatif à la détermination des bénéfices imposables pour l'établissement de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés qui prévoit un mécanisme spécifique pour l'acquisition de véhicules par les entreprises .

Son 4 prévoit ainsi que sont exclues des charges déductibles pour l'établissement de l'impôt les dépenses et charges relatives à l'amortissement des véhicules de tourisme pour la fraction de leur prix d'acquisition qui dépasse 18 300 euros.

Cette somme est portée à 30 000 euros lorsque les véhicules ont un taux d'émission de CO ₂ inférieur à 20 grammes par kilomètre et à 20 300 euros lorsque leur taux d'émission de CO ₂ est supérieur ou égal à 20 grammes et inférieur à 60 grammes par kilomètre .

Elle est ramenée à 9 900 euros lorsque ces véhicules ont un taux d'émission de CO ₂ supérieur à :

- 155 grammes par kilomètre , pour ceux acquis ou loués entre le 1 ^er janvier 2017 et le 31 décembre 2017;

- 150 grammes par kilomètre , pour ceux acquis ou loués entre le 1 ^er janvier 2018 et le 31 décembre 2018;

- 140 grammes par kilomètre , pour ceux acquis ou loués entre le 1 ^er janvier 2019 et le 31 décembre 2019;

- 135 grammes par kilomètre , pour ceux acquis ou loués entre le 1 ^er janvier 2020 et le 31 décembre 2020;

- 130 grammes par kilomètre , pour ceux acquis ou loués à compter du 1 ^er janvier 2021.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RÉVISION ET L'HARMONISATION DES NOTIONS SUR LESQUELLES SONT BASÉES LES TAXES : TYPES DE VÉHICULES, ÉMISSIONS DE CO2 ET PUISSANCE ADMINISTRATIVE

1. Une clarification des notions de réception européenne, d'immatriculation et de véhicules de tourisme nécessaire à la bonne application des taxes sur les véhicules à moteur

Le H de l'article 18 rétablit un article 1007 du code général des impôts, lequel définit plusieurs notions nécessaires à l'application des taxes sur les véhicules à moteur qui étaient jusqu'ici dispersées dans le code général des impôts, nuisant à la lisibilité du droit.

Son 1° précise tout d'abord que la notion de réception européenne s'applique à tous les véhicules ayant fait l'objet d'une réception UE ou CE, par type ou individuelle, au titre de plusieurs règlements européens rappelés supra ^{600 ( * )} .

Son 3° rappelle que la première immatriculation en France d'un véhicule s'entend de la première autorisation pour la mise en circulation routière, à titre permanent, de ce véhicule délivrée par les autorités françaises.

Son 4° dispose que les véhicules relevant du nouveau dispositif d'immatriculation s'entendent des véhicules des catégories M1, M2, N1 et N2 pour lesquels la première immatriculation en France est délivrée à compter d'une date définie par décret comprise entre le 1 ^er janvier et le 1 ^er juillet 2020 ^{601 ( * )} .

Son 5° définit la notion de véhicule de tourisme. Il s'agit :

- des véhicules de la catégorie M1 à l'exception des véhicules à usage spécial qui ne sont pas accessibles en fauteuil roulant ;

- des véhicules des catégories N1 de la carrosserie « Camion pick-up » comprenant au moins cinq places, à l'exception de ceux qui sont exclusivement utilisés pour l'exploitation des remontées mécaniques et des domaines skiables ;

- des véhicules à usages multiples de la catégorie N1 qui sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens.

2. Les émissions de dioxyde de carbone des véhicules à moteur correspondent à la quantité CO ₂ rapportée à la distance parcourue par le véhicule

L'article 1007 bis introduit par le présent article dans le code général des impôts définit précisément les émissions de dioxyde de carbone (CO ₂ ) qui constituent l'assiette la plus fréquente des taxes applicables aux véhicules à moteur.

Il précise ainsi que les émissions de dioxyde de carbone d'un véhicule à moteur ayant fait l'objet d'une réception européenne utilisées pour l'assujettissement ou la liquidation des taxes sur ces mêmes véhicules à moteur correspondent à « la quantité de dioxyde de carbone rapportée à la distance parcourue », déterminée dans les conditions prévues par les textes européens dont relève la réception de ce véhicule.

Cette définition ne s'applique ni aux véhicules qui ne relèvent pas du nouveau dispositif d'immatriculation ni à ceux dont les émissions de dioxyde de carbone ont été déterminées conformément à l'annexe XXI du règlement (UE) 2017/1154 de la Commission du 1 ^er juin 2017.

Les émissions de dioxyde de carbone d'un véhicule ou, le cas échéant, l'impossibilité de déterminer ces dernières, sont constatées par l'autorité administrative.

3. La puissance administrative des véhicules à moteur

L'article 1007 bis du code général des impôts créé par le présent article propose une nouvelle formule de calcul de la puissance administrative (PA) d'un véhicule à moteur pour les véhicules immatriculés selon la norme WLTP.

Exprimée en chevaux administratifs (CV), celle-ci est déterminée à partir des caractéristiques techniques constatées lors de la réception du véhicule.

Pour les véhicules de la catégorie M1 autres que les véhicules à usage spécial qui ne sont pas accessibles en fauteuil roulant, la puissance administrative (PA) est déterminée à partir de la puissance nette maximale du moteur (PM) exprimée en kilowatts, au moyen de la formule suivante :

PA = 1,80 x (PM/100) ² + 3,87 x (PM/100) + 1,34

Cette nouvelle formule applicable aux véhicules immatriculés selon la norme WLTP ne tient donc plus compte des émissions de CO ₂ .

Le droit actuel est en revanche maintenu pour les véhicules immatriculés selon la norme d'homologation NEDC.

Par dérogation à la nouvelle formule de calcul de la puissance administrative, pour les voitures particulières immatriculées pour la première fois en France entre le 1 ^er juillet 1998 et le 1 ^er janvier 2021 et relevant d'un type réceptionné avant le 1 ^er octobre 2019 pour lequel aucune modification n'a été soumise, depuis cette date, à l'autorité compétente, la puissance administrative (PA) est déterminée à partir de la puissance nette maximale du moteur (PM) , exprimée en kilowatts, et des émissions de dioxyde de carbone (CO ₂ ) selon la formule suivante :

PA = CO ₂ /45 + (P/40)1,6

Pour les voitures particulières immatriculées avant le 1 ^er juillet 1998, la puissance administrative demeure déterminée conformément aux règles définies par les circulaires annexées à la loi n° 93-859 du 22 juin 1993 de finances rectificative pour 1993.

La puissance administrative d'un véhicule est constatée par les autorités compétentes en matière de réception et la valeur figurant sur le certificat d'immatriculation est réputée répondre aux conditions fixées par l'article 1007 bis du CGI.

B. RATIONALISATION DES TAXES SUR LES VÉHICULES À MOTEUR ET HAUSSES DES BARÈMES POUR LES VÉHICULES POLLUANTS

1. La rationalisation des taxes à l'immatriculation des véhicules

Le 3° du J remplace le III de la section III du chapitre III du titre IV de la première partie du code général des impôts par un III consacré aux taxes à l'immatriculation qui entrera en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2021 .

Au sein de ce III, le nouvel article 1011 prévoit l'existence de quatre taxes à l'immatriculation . Le fait générateur de ces quatre taxes est constitué par la délivrance d'un certificat d'immatriculation et la taxe devient éligible lors de cette délivrance.

Ces quatre taxes sont :

- la taxe fixe régionale prévue à l'article 1012 ;

- la taxe régionale prévue à l'article 1012 bis ;

- le malus automobile , prévu à l'article 1012 ter , et applicable aux véhicules de tourisme dès lors que leurs émissions dépassent le seuil de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre ;

- la majoration pour les véhicules de transport routier , prévue à l'article 1012 quater .

a) Une taxe fixe de 11 euros pour toute délivrance d'un certificat d'immatriculation dont le produit sera partagé entre la région et l'ANTS

En premier lieu, le 1° du I du nouvel article 1011 prévoit une taxe fixe au titre de toute délivrance d'un certificat d'immatriculation , y compris pour intégrer les modifications d'un certificat existant .

Cette taxe est prévue à l'article 1012, qui précise que son montant est de 11 euros . Plusieurs causes d'exonérations sont prévues (changement d'adresse, mariage, divorce, veuvage, erreur de saisie, etc.).

Cette taxe sera affectée :

- à hauteur de 7 euros par certificat délivré à la région ou à la collectivité à statut particulier sur le territoire de laquelle la délivrance du certificat d'immatriculation est réputée intervenir.

Le rendement de cette part régionale sera de 71 millions d'euros et compensera la suppression de la taxe fixe régionale précédemment prévue aux articles 1599 quindecies à 1599 novodecies A du code général des impôts, laquelle est abrogée par l'article 6 du présent projet de loi de finances ;

- à hauteur de 4 euros par certificat délivré à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Cette part de la nouvelle taxe fixe correspond donc à l'ancienne taxe de gestion dont le produit était affecté à l'ANTS.

Cette taxe organise donc la fusion de l'ancienne taxe régionale fixe et de la taxe de gestion affectée à l'ANTS.

b) La nouvelle taxe régionale reprend les caractéristiques de la taxe régionale proportionnelle actuellement en vigueur

Le 2° du I du nouvel article 1011 introduit par le présent article prévoit l'existence d'une taxe régionale au titre de toute délivrance d'un certificat d'immatriculation consécutive d'un changement de propriétaire d'un véhicule à moteur. Cette taxe est prévue à l'article 1012 bis .

Le montant de cette taxe est égal au produit du tarif régional par la puissance administrative du véhicule à moteur .

Ce tarif régional est fixé par délibération du conseil régional, de la collectivité de Corse, du département de Mayotte, de la collectivité territoriale de Guyane et de la collectivité territoriale de la Martinique.

Il est réduit de moitié pour plusieurs types de véhicules (tracteurs routiers N1 ; véhicules des catégories M2, M3, N2 et N3 ; véhicules des catégories L3e et L4e ; véhicule dont la première immatriculation est vieille de plus de 10 ans).

Des exonérations sont également prévues pour d'autres types de véhicules (véhicules des catégories L1e et L2e ; véhicules C, T, R et S ; machines agricoles automotrices ; en cas de changement de situation matrimoniale ; véhicules détenus par l'État ; véhicules de démonstration de moins de 3,5 tonnes ; véhicules fonctionnant à l'électricité, l'hydrogène ou une combinaison des deux).

Pour mémoire, la puissance administrative des véhicules qui seront immatriculées selon la nouvelle norme WLTP ne dépendra plus des émissions de CO ₂ .

Selon l'évaluation préalable du projet de loi, « s'agissant des régions, la modification de la formule de la puissance administrative conduit à un impact moyen direct très légèrement à la hausse ( + 0,02 %, soit 370 000 euros). L'application obligatoire de l'exonération de taxe régionale proportionnelle pour les véhicules électriques n'affectera qu'un nombre limité de régions, à hauteur, selon les régions, d'un pourcentage des recettes compris entre - 0,01 % et - 0,3 % . ».

c) La majoration pour les véhicules de transport routier correspond à l'ancienne taxe « formation professionnelle » des transporteurs routiers

En troisième lieu, le nouvel article 1011 introduit par le présent article prévoit, pour les véhicules de transport routier, une majoration au titre de toute délivrance d'un certificat d'immatriculation consécutive d'un changement de propriétaire .

Cette majoration est prévue au nouvel article 1012 ter . Elle s'applique aux véhicules des catégories N, M2 et M3 .

Son montant est fixé, pour chacune des catégories listées dans le tableau ci-dessous, par arrêté du ministre chargé du budget dans les limites prévues par ce même tableau :

Catégorie de véhicules selon le poids total autorisé en charge	Minimum (en euros)	Maximum (en euros)
Inférieur ou égal à 3,5 tonnes	30	38
Supérieur à 3,5 tonnes et inférieur ou égal à 6 tonnes	125	135
Supérieur à 6 tonnes et inférieur ou égal à 11 tonnes	180	200
Supérieur à 11 tonnes	280	305

Sont exonérés de cette majoration les délivrances des certificats portant sur des véhicules présentant en France un intérêt historique ^{602 ( * )} .

Cette majoration correspond à l'ancienne taxe « formation professionnelle » affectée à l'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports.

d) Le malus sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules regroupera désormais les quatre malus préexistants

En quatrième lieu, le 3° du nouvel article 1011 prévoit un malus sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme qui s'applique lors de la première immatriculation en France d'un véhicule de tourisme.

Ce malus, qui reprend les caractéristiques et le barème du malus CO ₂ , fusionne à compter du 1 ^er janvier 2021 ledit malus CO ₂ avec le malus « occasion » , avec le malus « voitures puissantes » et avec le malus annuel sur les véhicules très polluants , lesquels font l'objet d'une suppression dans le cadre de l'article 6 du présent projet de loi de finances.

Le montant de ce malus automobile résultant de la fusion des quatre malus qui existaient précédemment est déterminé par le barème des émissions de dioxyde de carbone figurant au deuxième alinéa du a du III de l'article 1011 bis , dans sa rédaction en vigueur le 31 décembre 2020, laquelle est prévue au 3° du K du présent article 18.

Pour les véhicules qui ne relèvent pas du nouveau dispositif d'immatriculation, le barème pris en compte est celui des puissances fiscales figurant au deuxième alinéa du b du III de l'article 1011 bis , là encore dans sa rédaction en vigueur le 31 décembre 2020, laquelle est également prévue au 3° du K du présent article.

Des réfactions aux deux barèmes (émissions de CO ₂ et puissance fiscale) restent prévues dans deux cas :

- lorsque le propriétaire du véhicule assume, au sein de son foyer fiscal, la charge effective et permanente d'au moins trois enfants , la réfaction est de 20 grammes par kilomètre ou 1 CV par enfant, dans la limite d'un seul véhicule d'au moins cinq places ;

- lorsque la source d'énergie du véhicule comprend le superéthanol E85 . La réfaction est de 40 % lorsque les émissions de CO ₂ excèdent 250 grammes par kilomètre et elle est de 2 CV lorsque la puissance administrative excède 12 CV.

Comme le prévoit déjà le droit en vigueur, restent par ailleurs exonérées du malus les délivrances des certificats portant sur :

- les véhicules accessibles en fauteuil roulant ;

- dans la limite d'un véhicule par bénéficiaire, lorsque le propriétaire est titulaire de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « invalidité » ou d'une carte d'invalidité militaire, soit assume la charge effective et permanente d'un enfant titulaire de cette carte et relevant du même foyer fiscal.

Des conditions particulières sont prévues pour l'application du malus aux véhicules préalablement immatriculés hors de France.

2. Le durcissement du barème du malus CO ₂ et la création d'un double barème pour l'année 2020

a) Le durcissement du malus

Le a) du 3° du K du I du présent article prévoit, comme tous les ans, un nouveau durcissement du malus automobile applicable aux véhicules neufs.

Pour mémoire, les précédents durcissements du malus avaient été prévus par l'article 54 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, par l'article 45 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, par l'article 51 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 et par l'article 91 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

Le nouveau barème 2020 est déterminé, comme celui de 2019, sur la base des émissions de CO ₂ calculées selon la méthode NEDC corrélée .

Alors qu'un malus n'était applicable aux automobiles qu'à partir de 117 grammes de CO ₂ par kilomètre en 2019 ( 120 grammes en 2018 et 127 grammes en 2017), il est désormais prévu qu'un malus de 50 euros sera applicable dès 110 grammes de CO ₂ par kilomètre , soit un abaissement de 7 grammes de CO ₂ par kilomètre du seuil de déclenchement du malus .

On observe ensuite un renchérissement systématique du malus pour tous les niveaux d'émission.

Pour un véhicule émettant 130 grammes de CO ₂ par kilomètre , le malus passe de 140 euros à 818 euros , soit une hausse de 678 euros .

Pour un véhicule émettant 140 grammes de CO ₂ par kilomètre , le malus passe de 690 euros à 1 901 euros , soit une hausse de 1 211 euros .

Pour un véhicule émettant 150 grammes de CO ₂ par kilomètre , le malus passe de 1 613 euros à 3 784 euros , soit une hausse de 2 171 euros .

Pour un véhicule émettant 160 grammes de CO ₂ par kilomètre , le malus passe de 3 113 euros à 6 724 euros , soit une hausse de 3 611 euros .

Pour un véhicule émettant 170 grammes de CO ₂ par kilomètre , le malus passe de 4 890 euros à 10 980 euros , soit une hausse de 6 090 euros .

En 2020, le montant maximal du malus est atteint dès 173 grammes de CO ₂ par kilomètre et représente 12 500 euros . En 2019, il n'était atteint qu'à partir de 191 grammes de CO ₂ par kilomètre , pour un montant de malus de 10 500 euros .

Le rendement supplémentaire généré par ce nouveau barème serait de 141 millions d'euros selon l'évaluation préalable. Le produit total du malus, désormais affecté au budget général, serait de 686 millions d'euros contre 550 millions d'euros attendus en 2019.

Comparaison entre le barème du « malus » appliqué aux véhicules qui émettent le plus de dioxyde de carbone en 2019 et les nouveaux tarifs prévus
par l'article 18 du projet de loi de finances pour 2020

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre) Méthode NEDC	Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre) Méthode WLTP	Montant du « malus » en 2019 (en euros)	Montant du « malus » en 2020 (en euros)	Différence (en euros)
<110	<138	-	-	-
110	138	-	50	+50
111	139	-	75	+75
112	140	-	100	+100
113	141	-	125	+125
114	142	-	150	+150
115	143	-	170	+170
116	144	-	190	+190
117	145	35	210	+175
118	146	40	230	+190
119	147	45	240	+195
120	148	50	260	+210
121	149	55	280	+225
122	150	60	310	+250
123	151	65	330	+265
124	152	70	360	+290
125	153	75	400	+325
126	154	80	450	+370
127	155	85	540	+455
128	156	90	650	+560
129	157	113	740	+627
130	158	140	818	+678
131	159	173	898	+725
132	160	210	983	+773
133	161	253	1 074	+821
134	162	300	1 172	+872
135	163	353	1 276	+923
136	164	410	1 386	+976
137	165	473	1 504	+1 031
138	166	540	1 629	+1 089
139	167	613	1 761	+1 148
140	168	690	1 901	+1 211
141	169	773	2 049	+1 276
142	170	860	2 205	+1 345
143	171	953	2 370	+1 417
144	172	1 050	2 544	+1 494
145	173	1 101	2 726	+1 625
146	174	1 153	2 918	+1 765
147	175	1 260	3 119	+1 859
148	176	1 373	3 331	+1 958
149	177	1 490	3 552	+ 2 062
150	178	1 613	3 784	+2 171
151	179	1 740	4 026	+2 286
152	180	1 873	4 279	+2 406
153	181	2 010	4 543	+2 533
154	182	2 153	4 818	+2 665
155	183	2 300	5 105	+2 805
156	184	2 453	5 404	+2 951
157	185	2 610	5 715	+3 105
158	186	2 773	6 039	+3 266
159	187	2 940	6 375	+3 435
160	188	3 113	6 724	+3 611
161	189	3 290	7 086	+3 796
162	190	3 473	7 462	+3 989
163	191	3 660	7 851	+4 191
164	192	3 756	8 254	+4 498
165	193	3 853	8 671	+4 818
166	194	4 050	9 103	+5 053
167	195	4 253	9 550	+5 297
168	196	4 460	10 011	+5 551
169	197	4 673	10 488	+5 815
170	198	4 890	10 980	+6 090
171	199	5 113	11 488	+6 375
172	200	5 340	12 012	+6 672
173	> 200	5 573	12 500	+6 927
174	-	5 810	12 500	+6 690
175	-	6 053	12 500	+6 447
176	-	6 300	12 500	+6 200
177	-	6 553	12 500	+5 947
178	-	6 810	12 500	+5 690
179	-	7 073	12 500	+5 427
180	-	7 340	12 500	+5 160
181	-	7 613	12 500	+4 887
182	-	7 890	12 500	+4 610
183	-	8 173	12 500	+4 327
184	-	8 460	12 500	+4 040
185	-	8 753	12 500	+3 747
186	-	9 050	12 500	+3 450
187	-	9 353	12 500	+3 147
188	-	9 660	12 500	+2 840
189	-	9 973	12 500	+2 527
190	-	10 290	12 500	+2 210
191 < Taux	-	10 500	12 500	+2 000

Source : article 1011 bis du code général des impôts et article 18 du projet de loi de finances pour 2020

Pour mémoire, à compter du 1 ^er janvier 2021, le barème du malus intègrera, pour les véhicules qui émettent le plus de CO ₂ , le malus occasion, le malus « voitures puissantes » et le malus annuel sur les véhicules très polluants, ce qui renforcera encore sa sévérité .

b) Un second barème conforme à la nouvelle méthode d'homologation WLTP en 2020

L'autre nouveauté concernant le barème du malus automobile en 2020 est la présence d'un second barème prévu au b) du 3° du K du I de l'article 18 et qui prévoit le niveau de malus pour chaque niveau d'émission de CO ₂ des véhicules mesurées selon la nouvelle méthode d'homologation WLTP .

Cette nouvelle méthode d'homologation entraînant en moyenne une mesure des émissions de CO ₂ supérieure de 28 grammes par kilomètre à celle qui est mesurée par la méthode NEDC, le barème WLTP du malus se voit systématiquement décalé de 28 degrés .

Ainsi, un véhicule émettant 110 grammes de CO ₂ par kilomètre en NEDC émettra 138 grammes de CO ₂ par kilomètre en WEDC et se verra appliquer un malus de 50 euros tandis qu'un véhicule émettant 150 grammes de CO ₂ par kilomètre en NEDC et qui émettra 178 grammes de CO ₂ par kilomètre en WEDC se verra appliquer un malus de 3 784 euros .

Ce second barème ne prévoit donc pas une seconde hausse du malus automobile au cours de l'année 2020 mais uniquement une transposition des mesures des émissions de CO ₂ depuis la méthode NEDC vers la méthode WLTP.

Par ailleurs, le c) du 3° du K du I de l'article 18 prévoit un durcissement du barème du malus exprimé en fonction de la puissance administrative du véhicule, comme le montre le tableau ci-après.

Puissance administrative (en CV)	Tarif 2019 (en euros)	Tarif 2020 (en euros)	Différence 2019-2020
Inférieure ou égal à 5	0	0	-
Supérieur ou égal 6 et inférieur ou égal à 7	3 000	3 125	+ 125
Supérieur ou égal à 8 et inférieur ou égal à 9	5 000	6 250	+1 250
Supérieur ou égal à 10 et inférieur ou égal à 11	8 000	9 375	+ 1375
Supérieur ou égal à 12 et inférieur ou égal à 16	9 000	12 500	+ 3 500
Supérieur à 16	10 500	12 500	+ 2 000

Source : présent article

3. La modification du barème de la taxe sur les véhicules de société (TVS) doit permettre de neutraliser le passage de la norme d'homologation NEDC à la norme WLTP

Le I du I du présent article apporte plusieurs modifications à l'article 1010 du code général des impôts relatif à la taxe sur les véhicules de société (TVS).

S'il ne modifie pas le tarif applicable à la seconde composante de la taxe, relative aux émissions de polluants atmosphériques et déterminée en fonction du type de carburant (essence ou diésel), il modifie en revanche le barème applicable à la première composante de la taxe et qui dépend des émissions de CO ₂ pour neutraliser le passage de la norme d'homologation NEDC à la norme WLTP .

Les nouveaux tarifs de cette première composante sont les suivants :

Émissions de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Tarif unitaire (en euro par gramme de dioxyde de carbone)
Inférieur ou égal à 20	0
Supérieur à 20 et inférieur à 50	1
Supérieur à 50 et inférieur ou égal à 120	2
Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 150	4,5
Supérieur à 150 et inférieur ou égal à 170	6,5
Supérieur à 170 et inférieur ou égal à 190	13
Supérieur à 190 et inférieur ou égal à 230	19,5
Supérieur à 230 et inférieur ou égal à 270	23,5
Supérieur à 270	29

Source : présent article

Par ailleurs, le I du I prévoit une exonération de la taxe sur les véhicules de société pendant une période de douze trimestres pour les véhicules dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures ou égales, suivant les véhicules, à 120 grammes ou 100 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre.

Cette exonération s'applique lorsque ces véhicules combinent :

- soit l'énergie électrique et une motorisation à l'essence ou au superéthanol E85 ;

- soit l'essence à du gaz naturel carburant ou du gaz de pétrole liquéfié.

Selon les catégories de véhicules, cette exonération peut être permanente pour des véhicules dont les émissions sont inférieures à 50 grammes ou 60 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre.

4. Les évolutions du dispositif de prise en compte des émissions de CO ₂ des véhicules à moteur pour le calcul des bénéfices imposables des sociétés

Là encore pour neutraliser le passage de la norme d'homologation NEDC à la norme WLTP, le A du I du présent article apporte des modifications au 4 de l'article 39 relatif à la prise en compte des émissions de CO ₂ des véhicules à moteur pour le calcul des bénéfices imposables des sociétés.

Comme prévu dans le droit existant, sont exclues des charges déductibles pour l'établissement de l'impôt les dépenses et charges relatives à l'amortissement des véhicules de tourisme pour la fraction de leur prix d'acquisition qui dépasse 18 300 euros.

Pour les véhicules relevant du nouveau système d'immatriculation WLTP, cette somme est portée à 30 000 euros lorsque les véhicules ont un taux d'émission de CO ₂ inférieur à 20 grammes par kilomètre et à 20 300 euros lorsque leur taux d'émission de CO ₂ est supérieur ou égal à 20 grammes et inférieur à 50 grammes par kilomètre.

Elle est de 9 900 euros si leurs émissions de CO ₂ sont supérieures à 165 grammes pour les véhicules acquis avant le 1 ^er janvier 2021 et 160 grammes pour ceux acquis à compter de cette date.

Les sommes prévues demeurent inchangées pour les autres véhicules qui relèvent de l'ancien système d'immatriculation (voir supra ).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a d'abord adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement présenté par Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances, visant à repousser du 1 ^er octobre 2019 au 1 ^er novembre 2019, afin de tenir comptes de contraintes opérationnelles, la date à partir de laquelle l'UTAC-OTC (organisme chargé de la réception des véhicules en France) commencera à modifier les dossiers des constructeurs pour appliquer la nouvelle formule de la puissance administrative ^{603 ( * )} proposée par le présent article 18.

L'Assemblée nationale a ensuite adopté un amendement rédactionnel de la commission des finances approuvé par le Gouvernement et relatif à la nouvelle formule de la puissance administrative des véhicules.

Elle a également adopté un amendement, présenté par Charles de Courson (Union des démocrates, radicaux et libéraux, Marne) et plusieurs de ses collègues du groupe Union des démocrates, radicaux et libéraux, étendant le bénéfice de l'exonération de la taxe de la taxe sur les véhicules de société, prévue pour les véhicules combinant l'énergie électrique et une motorisation à l'essence ou au superéthanol E85, aux véhicules combinant l'énergie électrique et une motorisation au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel (véhicules hybrides).

Les auteurs de cet amendement ont mis en avant le fait qu'un véhicule hybride électrique - gaz (GPL ou gaz naturel) permet une réduction des émissions de CO ₂ de l'ordre de 20 % et jusqu'à 80 % s'il s'agit de biogaz et comparativement à l'essence. Par ailleurs ils émettent peu de Nox et pas de particules.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement d'Émilie Cariou (La République en Marche, Meuse) et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche, un amendement étendant aux partenaires d'un pacte civil de solidarité (PACS) les exonérations de taxe régionale proportionnelle sur les immatriculations bénéficiant aux couples mariés (ajout ou retrait d'un propriétaire sur le certificat d'immatriculation).

Afin de compenser cette extension, cet amendement supprime les exonérations de taxe régionale visant les mêmes situations et qui n'apparaissent plus nécessaires, le tarif de la taxe passant de 48 euros (en incluant la gestion) à 11 euros.

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement corrigeant une erreur dans la définition de la date de référence du barème du malus CO ₂ applicable aux véhicules d'occasion.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de Zulesi, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, qui vise à faire entrer en vigueur au plus tard le 1 ^er juillet 2020, et non en 2021, les dispositions du présent article 18 qui mettent fin à la pratique consistant à acquérir des véhicules utilitaires, non couverts par le malus, pour les convertir ensuite en véhicules de tourisme, qui ne sont alors pas couverts par le malus car il ne s'agit pas de leur première immatriculation.

L'Assemblée nationale a enfin adopté trois amendements rédactionnels présentés par le rapporteur général de la commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. La réduction bienvenue de neuf à cinq du nombre de taxes applicables aux véhicules à moteur

Ces dernières années, les taxes applicables aux véhicules à moteur ont eu tendance à proliférer de façon anarchique , sans véritable cohérence d'ensemble.

Le dernier avatar en est le malus sur les voitures de sport créé au moment de la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI). Conçu dans la précipitation pour des raisons d'affichage politique , cet énième malus n'a rapporté que 12 millions d'euros à l'État en 2018.

Coexistent actuellement dans le code général des impôts neuf taxes sur les véhicules à moteur , dont le fait générateur est souvent le même (sept d'entre elles sont applicables lors de l'immatriculation d'un véhicule), ce qui est beaucoup trop .

L'existence de quatre malus applicable aux véhicules les plus émetteurs de CO ₂ était tout particulièrement source de complexité et de confusion pour les automobilistes.

Leur fusion à compter du 1 ^er janvier 2021 en un seul malus via l'intégration des trois petits malus dans le barème du malus CO ₂ constitue une mesure de simplification bienvenue .

Elle permettra de recentrer les 67 millions d'euros de fiscalité de ces petits malus sur une fiscalité plus efficace sur le plan environnemental : alors que ces petits malus utilisaient une tarification forfaitaire ou fonction de la puissance administrative, ils seront désormais intégrés dans un barème assis directement sur les émissions de CO ₂ .

De même, il apparaît pertinent de fusionner la taxe fixe régionale et la taxe de gestion , dues toutes deux lors de la délivrance d'un certificat d'immatriculation, et dont l'assiette est rigoureusement la même .

Au total, le fait de rationaliser ce maquis fiscal en ramenant le nombre total de taxes applicables aux véhicules à moteur de neuf à cinq va incontestablement dans le bon sens.

Par ailleurs, ne subsiste plus qu'une seule taxe dont le fait générateur est la détention d'un véhicule à moteur , à savoir la taxe sur les véhicules de société (TVS) due tous les ans par les entreprises au titre de leurs flottes automobiles.

2. Une volonté louable de clarifier et de simplifier la fiscalité applicable aux véhicules à moteur

De nombreuses dispositions de l'article 18 visent à harmoniser et à simplifier les dispositions du code général des impôts relatives à la taxation des véhicules à moteur.

De fait, les notions de base sur lesquelles est fondée la taxation des véhicules à moteur n'étaient pas toujours présentées de façon homogène suivant les articles du code général des impôts, ce qui rendait nécessaire un travail de toilettage .

Votre rapporteur général ne peut ainsi que souscrire au constat présenté dans l'évaluation préalable de l'article 18 selon lequel « ces différentes taxes [les taxes sur les véhicules à moteur] sont positionnées à divers endroit du code général des impôts, rédigées en recourant à des termes différents même lorsqu'il s'agit d'appréhender les mêmes concepts et renvoient à des dispositions européennes abrogées, ce qui contribue à l'illisibilité du droit et génère de l'insécurité juridique ».

Il est ainsi positif de prévoir un nouvel article 1007 du code général des impôts destiné à donner des définitions claires et précises des notions de « réception européenne des véhicules », de « première immatriculation d'un véhicule en France » ou bien encore de « véhicules de tourisme ».

Il était également utile de bien préciser au nouvel article 1007 bis du code général des impôts en quoi consistent les émissions de dioxyde de carbone sur lesquelles est largement assise la fiscalité des véhicules à moteur et de proposer à l'article 1008 une nouvelle formule de la puissance administrative utilisée dans les autres cas (cf infra ).

3. S'il est nécessaire d'adapter les barèmes fondés sur les émissions de CO ₂ à la nouvelle norme d'homologation WLTP...

Ainsi qu'il a été rappelé supra , la France doit désormais mesurer les émissions de CO ₂ des véhicules à moteur conformément à la norme d'homologation WLTP et non plus selon la norme NEDC.

Or, une estimation réalisée sur 6 mois d'immatriculations, de septembre 2018 à février 2019 inclus a montré que l'écart entre les anciennes et les nouvelles émissions était de + 24,8 % , soit environ 25 grammes de CO ₂ par kilomètre .

Ce changement a des conséquences très significatives en matière de fiscalité , puisqu'il induit une évolution des critères appliqués pour la liquidation des différents impôts pesant sur les véhicules à moteur.

a) Revoir la formule de la puissance administrative pour éviter des effets indésirables et préserver les recettes des régions

Le tarif de nombreuses taxes sur les véhicules à moteur dépend de la puissance administrative du véhicule . Or, la formule actuelle qui sert à déterminer la puissance administrative des voitures particulières dépend en partie des émissions de CO ₂ puisqu'elle prévoit que PA = CO ₂ /45 + (P/40) ^1,6 .

Selon l'évaluation préalable de l'article 18, le passage à la norme WLTP entraînerait, en cas de maintien de la formule actuelle, une hausse de 1 cheval pour 39 % des véhicules , la puissance administrative demeurant inchangée pour 60,9 % des véhicules (on constate par ailleurs une baisse de la puissance administrative pour 0,07 % des véhicules et une hausse supérieur à 1 cheval pour 0,003 % des véhicules).

La nouvelle formule de la puissance administrative (PA = 1,80 x (PM/100) ² + 3,87 x (PM/100) + 1,34) permettra de ne plus tenir compte des émissions de CO ₂ des véhicules , et par conséquent d'éviter des transferts de charge indésirables liés au passage à la nouvelle norme WLTP.

À plus long terme, cette nouvelle formule de calcul de la puissance administrative présente également l'avantage de sécuriser les recettes régionales en supprimant le lien de la taxe régionale avec les émissions de CO ₂ , dans un contexte de baisse tendancielle desdites émissions.

De fait, l'évaluation préalable de l'article 18 rappelle à juste titre que « la taxe régionale [dans sa version existante], assise sur la puissance administrative, dépend directement des émissions de CO ₂ . Si, à l'heure actuelle, seul 20 % du rendement de cette taxe provient des véhicules neufs, l'impact de la baisse des émissions de CO2 sur les recettes est appelé à croître à l'avenir ».

b) Prévoir de nouveaux barèmes tenant compte des émissions mesurées en méthode WLTP pour le malus et la taxe sur les véhicules de société (TVS)

Plusieurs taxes, en particulier le malus CO ₂ et la taxe sur les véhicules de société (TVS) , étant directement assises sur les émissions de CO ₂ , il est indispensable de prévoir une révision de leurs barèmes de sorte que :

- des véhicules qui ne subissaient jusqu'ici pas de malus ne s'en voient pas appliquer un ;

- une hausse très forte et incontrôlée du malus n'intervienne pas pour chaque niveau d'émission.

Sur la base du premier barème prévu pour 2020, on constate en effet qu'un véhicule émettant 130 grammes de CO ₂ par kilomètre en norme NEDC se voit appliquer un malus de 818 euros .

Si on lui appliquait le même barème, ce même véhicule, qui émet 158 grammes de CO ₂ par kilomètre en norme WLTP se verrait appliquer un malus de 6 039 euros , ce qui serait manifestement disproportionné .

Prévoir de nouveaux barèmes adaptés aux émissions mesurées en norme WLTP tant pour le malus que pour la TVS est donc indispensable .

Il importait également, ainsi que le prévoit le A du I du présent article, de neutraliser les effets du passage de la norme NEDC à la norme WLTP sur le dispositif de prise en compte des émissions de CO ₂ des véhicules à moteur pour le calcul des bénéfices imposables des sociétés prévu au 4 de l'article 39 du code général des impôts.

4. ... l'existence d'un double barème pour le malus au cours d'une même année constitue une source de complexité et devra faire l'objet d'un accompagnement

Comme le précise l'évaluation préalable, le passage à la norme d'homologation WLTP n'apparaît pas possible dès le 1 ^er janvier 2020 pour des raisons de faisabilité opérationnelle .

En effet, le basculement NEDC vers le système WLTP repose sur la mise en place d'un certificat de conformité électronique (e-Coc) qui permettra d'assurer la transmission par les constructeurs à l'administration de la valeur réelle de CO ₂ préalablement à l'immatriculation .

La mise en place de ce certificat nécessite des délais de mise en oeuvre incompressibles d'au moins six mois .

Pour autant le Gouvernement souhaite dans le même temps « assurer la mise en oeuvre la plus rapide possible du basculement NEDC-WLTP » en arguant du fait que « le recours aux émissions NEDC corrélées est susceptible d'affecter de manière inéquitable les constructeurs automobiles », car certains utilisent l'outil de corrélation de la direction générale du climat de la Commission européenne et d'autres effectuent un teste NEDC en sus du test WLTP.

C'est cet argument qui le conduit à proposer un second barème WLTP qui entrerait en vigueur à une date indéterminée au cours du premier semestre 2020 (au plus tard le 1 ^er juillet 2020), sitôt le certificat de conformité électronique (e-Coc) devenu opérationnel .

Le risque l'existence d'un double barème au cours d'une même année civile soit source de confusion pour les concessionnaires et les automobilistes existe, même si les montants de malus pour un même véhicule resteront strictement inchangés .

C'est pourquoi le Gouvernement devra accompagner l'ensemble des acteurs pour rendre la transition la plus aisée possible et éviter une surcharge administrative pour les concessionnaires .

5. Le nouveau durcissement du malus s'inscrit dans un cadre européen qui implique une forte réduction des émissions de dioxyde de carbone des véhicules neufs

Le règlement (CE) n° 443/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 fixe à chaque constructeur un objectif moyen d'émissions de CO ₂ de 95 grammes par kilomètre pour le parc de véhicules neufs, le non-respect de cet objectif faisant l'objet de sanctions.

Depuis l'instauration du malus, la moyenne des émissions de CO ₂ des véhicules neufs vendus en France a considérablement diminuée, puisque elle est passée de 149 grammes de CO ₂ par kilomètre à la fin de l'année 2007 à 110,4 grammes de CO ₂ par kilomètre en 2016.

Source : direction de l'énergie et du climat (DGEC)

Si les progrès technologiques réalisés par les constructeurs , le durcissement des normes européennes relatives aux émissions de gaz à effet de serre émis par les véhicules mis sur le marché ^{604 ( * )} et les évolutions des attentes des consommateurs sont probablement les principaux responsables de cette évolution, les actions mises en oeuvre par les pouvoirs publics , sous la forme d'aides à l'achat de véhicules moins polluants et de pénalisation des véhicules les plus polluants, envoient un signal important à l'ensemble des acteurs économiques .

Pourtant, alors que les progrès réalisés avaient été continu pendant dix ans, les émissions de CO ₂ des véhicules neufs vendus en France sont reparties à la hausse depuis un peu plus d'un an.

Alors que l'objectif initial pour 2018 des émissions de voitures neuves vendues en France était de 105 grammes de CO ₂ par kilomètre , la réalisation a été de 111,8 grammes de CO ₂ par kilomètre .

La situation ne s'est pas améliorée en 2019 puisque la prévision actualisée est désormais de 112 grammes de CO ₂ par kilomètre , loin des 109 grammes de CO ₂ par kilomètre annoncés dans le projet annuel de performance pour 2019.

Ces chiffres tendent à montrer que la dynamique de diminution des émissions s'est bel et bien enrayée , alors que l'on assistait dans les années précédentes à une baisse des émissions de 4 grammes de CO ₂ par kilomètre par an en moyenne.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que la France s'est engagée auprès de ses partenaires européens à atteindre la cible de 95 grammes de CO ₂ par kilomètre en 2020.

Évolution des émissions moyennes de CO ₂ des véhicules neufs

(en grammes de CO ₂ par kilomètre)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019 (prévision)	2020 (cible)
Émissions moyennes de CO 2	124	117	114	111,2	110,4	110,9	111,8	112	95

Source : projets annuels de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour 2020

Cette inversion de la courbe des émissions s'explique principalement par le succès considérable des « Sport Utility Vehicles (SUV) » sur le marché automobile français.

L'Agence internationale de l'énergie (AIE) a démontré dans un rapport paru le 15 octobre 2019 que les SUV, qui consomment 25 % d'énergie de plus que les voitures de taille moyenne, avaient été l a deuxième source d'augmentation des émissions de CO ₂ dans le monde entre 2010 et 2018, derrière le secteur de l'énergie mais devant l'industrie lourde, les poids lourds et l'aviation. De fait, 18 % des voitures vendues en 2000 étaient des SUV, alors que cette proportion a atteint 40 % en 2018 . 200 millions de SUV circulent aujourd'hui dans le monde contre 35 millions en 2010.

En France, l'Ademe estime que les SUV représentaient 5 % du marché en 2008 mais désormais 37 % du marché en 2018, ce qui signifie que les ventes ont été multipliées par sept en dix ans.

Dans ces conditions, votre rapporteur général considère qu'il est justifié de durcir le barème du malus , afin que cette taxe continue à inciter les consommateurs à se détourner des véhicules les plus polluants .

6. Une hausse du malus considérable et qui concernera les constructeurs automobiles français

S'il apparaît cohérent de poursuivre comme tous les ans le durcissement du malus automobile , votre rapporteur général ne peut que constater que celui prévu à compter du 1 ^er janvier 2020 est particulièrement sévère .

L'abaissement du seuil de déclenchement du malus de 117 grammes de CO ₂ par kilomètre à 110 grammes de CO ₂ par kilomètre va mécaniquement accroître considérablement la part dans les immatriculations totales des voitures neuves affectées d'un malus, laquelle s'élevait déjà à 29,9 % en 2018 avec 640 030 véhicules concernés (contre 366 647 en 2017).

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général auprès de la direction de l'énergie et du climat, 41 % des véhicules neufs devraient être soumis au malus en 2020 . Mais ce chiffre paraît sous-estimé.

Il est en tout cas contesté par les constructeurs automobiles qui estiment pour leur part que le pourcentage de véhicules affectés d'un malus pourrait atteindre 56 % en 2020 .

Source : direction de l'énergie et du climat (DGEC)

De fait, le malus touchera pour la première fois en 2020 une grande partie des véhicules de la classe B (de 100 à 120 grammes de CO ₂ par kilomètre), qui représentait 48,46 % des ventes de véhicules neufs en France en 2017. Si les montants resteront modestes, puisque ils seront compris entre 50 et 260 euros, l'entrée dans le champ du malus de très nombreux véhicules qui en étaient exclus jusqu'ici est susceptible d'être mal comprise par les automobilistes et pourrait affecter les constructeurs français .

Un véhicule tel que la Renault 4 Essence émettant 113 grammes de CO ₂ par kilomètre pour sa version 09.iTCe75 se verra ainsi infliger un malus de 125 euros , tout comme le Peugeot 3008, le SUV actuellement le plus vendu en France, dont la version PureTech 130 émet également 113 grammes de CO ₂ par kilomètre .

Les véhicules qui émettent 117 grammes de CO ₂ par kilomètre , seuil de déclenchement du malus en 2019, verront leur malus être multiplié par 6 en 2020, puisqu'il passera de 35 euros à 210 euros . Sont notamment concernés des modèles tels que la Citroën Berlingo essence, la Peugeot 308 Essence et la Renault Megane.

Répartition des ventes par classe CO2 figurant
sur l'étiquette énergie/CO2 ^{605 ( * )}

Source : Ademe, Évolution du marché, caractéristiques environnementales et techniques - véhicules particuliers neufs vendus en France - édition 2018

S'il ne s'agit pas des plus fortes hausses en valeur absolue, les modèles émettant 128 grammes de CO ₂ par kilomètre verront leur malus multiplié par 7 puisqu'il passera de 90 euros en 2019 à 650 euros en 2020. Seront concernés des véhicules très populaires tels que la Citroën C4 Essence, la Citroën C5 Essence, la Peugeot 3008 Essence, la Renault Capture Essence ou bien encore la Renault Twingo Essence.

Mais ce sont surtout les voitures familiales , qui émettent souvent entre 130 et 160 grammes de CO ₂ par kilomètre , qui seront le plus durement touchées par la hausse du malus, y compris des modèles relativement bon marché .

Ainsi, la Lodgy TCe 100 chevaux de Dacia, commercialisée à partir de 13 750 euros et émettant 134 grammes de CO ₂ par kilomètre se verra infliger un malus de 1 172 euros contre 300 euros en 2019, soit un malus multiplié par 4 . Le Duster TCe 130 chevaux se verra pour sa part appliquer un malus de 1 629 euros (il émet 138 grammes de CO ₂ par kilomètre ) contre 540 euros en 2019.

Certains modèles, il est vrai très polluants , verront leur malus augmenter de façon considérable . Celui du Volkswagen Touareg augmentera de 5 202 euros , celui de la Mercedes GLE de 4 435 euros tandis que ceux de la BMW X3 ou de la Land Rover RR Evoque augmenteront de 4 327 euros .

À noter enfin que certains modèles pourraient bien être retirés du marché compte tenu de montants du malus devenus prohibitifs . Hyundai envisage ainsi de retirer sa sportive i30N qui émet 178 grammes de CO ₂ par kilomètre dans la mesure où son malus atteindra 12 500 euros en 2020, soit un tiers du prix du véhicule ( 35 500 euros ).

7. La regrettable fin du lien direct avec le financement du bonus et de la prime à la conversion, alors que les recettes du malus devraient représenter 686 millions d'euros en 2020

Les durcissements successifs du malus ces dernières années ont conduit à une augmentation de son produit puisque celui-ci est passé de 265,6 millions d'euros en 2016 à 351,8 millions d'euros en 2017 puis 558,9 millions d'euros en 2018.

Pour 2019, la prévision de recettes du malus selon le tome I « Évaluation et moyens » annexé au présent projet de loi de finances pour 2020 s'établit à 550 millions d'euros contre une prévision en loi de finances initiale pour 2019 de 610 millions d'euros . Cette baisse est liée à l'évolution du parc automobile et à la progression de la part des véhicules les moins émetteurs .

Pour 2020, la prévision de recettes du malus s'établit à 686 millions d'euros , en cohérence avec le nouveau durcissement du malus automobile portée par le présent article, lequel permettrait d'augmenter le rendement du malus de 141 millions d'euros par rapport à la tendance spontanée (maintien du barème 2019).

L'article 33 prévoyant la suppression du compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres », ces 686 millions d'euros viendront abonder le budget général de l'État.

Votre rapporteur général regrette la disparition du lien entre le malus et les dépenses qu'il servait à financer, à savoir les bonus et la prime à la conversion .

Il note en outre que cette disparition intervient précisément à un moment où les Français réclament que le produit des taxes environnementales soit affecté à des dépenses favorables à l'environnement , ce qui ne sera plus possible une fois la suppression du compte d'affectation spéciale actée .

Dans ces conditions, et pour peu que les crédits dévolus aux bonus et à la prime à la conversion soient inférieurs aux recettes du malus, ce qui pourrait se produire en exécution dès 2020, le malus risquerait fort de devenir une taxe de rendement comme une autre pour le Gouvernement, perdant ainsi une grande partie de sa légitimité écologique et de son acceptabilité.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous proposera de revenir sur la suppression de ce compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19
(Art. 265 septies du code des douanes et article L. 3221-2-1 [nouveau] du code des transports)

Diminution du remboursement de TICPE applicable
au secteur du transport routier de marchandises

. Commentaire : le présent article prévoit de diminuer de deux euros par hectolitre le remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises.

I. LE DROIT EXISTANT

Les produits énergétiques mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible sont passibles de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) . Les tarifs qui frappent chacun d'entre eux sont définis au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes.

Le gazole routier, identifié à l'indice 22, se voit appliquer en 2019 un tarif de 59,10 euros par hectolitre , hors modulations décidées par les conseils régionaux, l'assemblée de Corse ou Île-de-France Mobilités.

Dans le but de soutenir la compétitivité du secteur du transport routier de marchandises, très consommateur de gazole, les transporteurs routiers bénéficient de longue date d'un mécanisme de remboursement partiel de TICPE prévu à l'article 265 septies du code des douanes.

Cet article précise à cet effet que « les personnes soumises au droit commercial au titre de leur activité de transport routier de marchandises , propriétaires de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes [...] peuvent obtenir, sur demande de leur part, le remboursement d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole ».

Ce remboursement partiel est calculé en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans les poids lourds pour le transport routier de marchandises la différence entre 43,19 euros par hectolitre et le tarif applicable dans la région où est implanté le transporteur routier .

Ce mécanisme permet de garantir aux entreprises de transport routier de marchandises un tarif de TICPE de 43,19 euros par hectolitre . Le remboursement effectué à leur profit représente en 2019 16,21 euros par hectolitre pour la Corse, 17,29 euros par hectolitre pour la région Auvergne-Rhône-Alpes, 17,56 euros par hectolitre pour les autres régions (hors Île-de-France) et 19,15 euros par hectolitre pour l'Île-de-France.

Ce remboursement partiel de TICPE au profit des transporteurs routiers, qui constitue une aide d'État au sens du droit européen, est expressément autorisé par l'article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, sous réserve que le tarif réduit dont bénéficient les transporteurs routiers ne soit pas inférieur à celui en vigueur au 1 ^er janvier 2003 , soit 39,19 euros par hectolitre dans le cas de la France, et soit supérieur au niveau minimum européen, soit 33 euros par hectolitre .

En 2018, le coût pour les finances publiques de cette dépense fiscale représentait 1 143 millions d'euros selon les données d'exécution de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), dont 1 052,7 millions d'euros pour les poids lourds français ( 92 % ) et 90,3 millions d'euros pour les poids lourds étrangers ( 8 % ) qui s'approvisionnent en carburant en France.

Selon le tome II de l'annexe « Voies et moyens » du présent projet de loi de finances, le coût de cette dépense fiscale devrait atteindre 1 553 millions d'euros en 2019 (soit 410 millions d'euros de plus qu'en 2018) et bénéficier à 27 885 entreprises .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article 19 du projet de loi de finances pour 2020 fait passer de 43,19 euros par hectolitre en 2019 à 45,19 euros par hectolitre en 2020 le tarif de TICPE restant à la charge des transporteurs routiers de marchandises après remboursement partiel, soit une hausse de 2 euros par hectolitre pour les transporteurs routier.

Cette hausse de tarif s'appliquera aux carburants acquis à compter du 1 ^er janvier 2020 .

Cette mesure a été annoncée à l'occasion du conseil de défense écologique du 9 juillet 2019.

Selon l'évaluation préalable, la hausse des recettes liée à la réduction de cette dépense fiscale rapporterait à l'État 70 millions d'euros en 2020 puis 140 millions d'euros par an à compter de 2021 ^{606 ( * )} .

Ces recettes supplémentaires doivent bénéficier à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) via un mécanisme en deux temps décrit par l'évaluation préalable de l'article 19 : « les recettes fiscales attendues de cette mesure seront affectées au budget général . Parallèlement, une augmentation pour le même montant des versements à l'AFITF est prévue ».

Cette hausse du produit de la TICPE affecté à l'AFITF (70 millions d'euros en 2020, 140 millions d'euros par an à partir de 2021) est incluse dans le plafond prévu à l'article 27 du présent projet loi de finances qui modifie l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 relatif au plafond des taxes affectées. Ce plafond est de 1 517 millions d'euros pour 2020 et correspond donc au montant que percevra l'AFITF au titre de la TICPE en 2020 (contre 1 205,8 millions d'euros en 2019).

Le chiffre de 70 millions d'euros en 2020 s'explique par les effets de trésorerie relatifs au remboursement semestriel a posteriori des transporteurs routiers : au cours du premier semestre 2020, les remboursements s'effectueront au titre du second semestre 2019, donc au tarif en vigueur au cours de l'année 2019. C'est pourquoi la mesure portée par le présent article ne produira réellement ses effets qu'à partir du second semestre de l'année 2020 .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par le Gouvernement , avec l'avis favorable de la commission des finances, visant à compléter le présent article avec deux paragraphes III et IV.

Le paragraphe III dispose que l'affectation de TICPE à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), prévue au III de l'article 36 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, intègre le montant des recettes issues de la baisse de 2 euros par hectolitre du remboursement partiel de TICPE prévue par le présent article 19.

Pour mémoire, cet article 36 dispose qu'« à compter de 2015, une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques prévue à l'article 265 du code des douanes revenant à l'État est affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France ».

Le nouveau paragraphe IV du présent article, quant à lui, insère un article L. 3221-2-1 dans le code des transports.

Ce nouvel article prévoit que la facture de transport établie par les transporteurs routiers de marchandise fait apparaître le montant de l'augmentation de la TICPE dû au titre de la facture, affecté au financement de l'AFITF en application du III.

Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et des transports fixe les modalités de cette mention .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une dépense fiscale en forte augmentation, compte tenu de l'exemption de composante carbone de la TICPE dont ont bénéficié les transporteurs routiers

Ainsi qu'il a été indiqué supra , la dépense fiscale liée au remboursement partiel de TICPE aux transporteurs routiers devrait atteindre 1 553 millions d'euros en 2019, ce qui traduit une très forte montée en puissance de ce dispositif , puisque le montant remboursé par l'État en 2014 était de 357 millions d'euros .

Plusieurs éléments expliquent cette augmentation de + 223 % en 5 ans.

Tout d'abord, depuis 2014, les tarifs de la TICPE intègrent la contribution climat-énergie (composante carbone) qui a augmenté chaque année depuis lors avant d'être gelée en 2019, à l'initiative du Sénat, dans un contexte de forte mobilisation des « gilets jaunes ». En outre, depuis 2015, les lois de finances successives ont prévu une convergence des tarifs du gazole et de l'essence qui s'est traduite par une hausse des tarifs du gazole .

De fait, les tarifs de TICPE du gazole routier sont passés de 42,84 euros par hectolitre en 2014 à 59,40 euros par hectolitre en 2019, soit une augmentation de 16,56 euros par hectolitre ( + 38,7 %).

Dans le même temps, le tarif applicable aux transporteurs routiers après remboursement partiel est passé de 39,19 euros par hectolitre en 2014 à 43,19 euros par hectolitre en 2015, soit 4 euros supplémentaires par hectolitre ( + 10,2 %) mais n'a plus évolué depuis cette date.

Différentiel des tarifs de TICPE applicables pour le gazole et pour le gazole des transporteurs routiers après remboursement

Tarif de TICPE (en euros par hectolitre)	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Pour le gazole routier	42,84	42,84	46,82	49,81	53,07	59,40	59,40	59,40
Pour les transporteurs routiers après remboursement	39,19	39,19	43,19	43,19	43,19	43,19	43,19	45,19
Différentiel remboursé par l'État	3,65	3,65	3,63	6,62	9,88	16,21	16,21	14,21

Source : commission des finances

Les transporteurs routiers n'ayant pas subi, à juste titre, la montée en puissance de la taxe carbone et de la convergence des tarifs du gazole et de l'essence entreprises ces dernières années, le différentiel de TICPE en leur faveur a augmenté , passant de 3,63 euros par hectolitre en 2015 à 16,21 euros par hectolitre en 2019.

Il importe toutefois de rappeler que, s'ils sont les principaux bénéficiaires de ce type de mécanisme, les transporteurs routiers ne sont pas les seuls acteurs du secteur des transports à bénéficier d'une exonération ou d'un remboursement partiel de TICPE. C'est également le cas du transport public collectif de voyageurs et des taxis , pour lesquelles les dépenses fiscales devraient représenter respectivement 219 millions d'euros et 58 millions d'euros en 2019 ^{607 ( * )} .

2. La volonté du Gouvernement de trouver des ressources supplémentaires pour l'AFITF en l'absence de taxe poids lourds, dans un contexte de baisse du produit des amendes radar

La réduction de 2 euros par hectolitre du remboursement partiel sur le gazole dont bénéficient les transporteurs routiers est avant tout une mesure de rendement , qui vise à dégager des recettes financières supplémentaires pour l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) .

Les 70 millions d'euros en 2020 puis, à compter de 2021, les 140 millions d'euros annuels de recettes supplémentaires de TICPE générés par la réduction de cette dépense fiscale doivent en effet être reversés à l'AFITF via une hausse du plafond de TICPE qui lui est affectée tous les ans en loi de finances initiale ^{608 ( * )} .

Le rapport annexé au projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoit en effet que les dépenses de l'AFITF au titre de la programmation pluriannuelle des investissements de l'État dans les transports sur la période 2019-2023 représenteront un total de 13,7 milliards d'euros , soit une augmentation de 40 % des crédits de paiement consommés par rapport à la période 2014-2018.

Il est notamment prévu que les crédits de l'AFITF augmentent de 2 683 millions d'euros en 2019 à 2 982 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 299 millions d'euros , financée à hauteur de 70 millions d'euros par la présente augmentation des tarifs de TICPE des transporteurs routiers de marchandise et à hauteur de 230 millions d'euros par l' « écocontribution » sur le transport aérien prévue à l'article 20.

Lorsque le Gouvernement de l'époque avait renoncé à l'écotaxe poids lourds, qui devait financer l'AFITF, c'est la même solution qui avait été retenue, puisque l'article 36 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 avait diminué de 4 euros par hectolitre le tarif préférentiel de gazole des transporteurs routiers , le faisant passer de 39,19 euros par hectolitre au tarif actuel de 43,19 euros par hectolitre .

L'histoire se répète aujourd'hui : le Gouvernement veut taxer les transporteurs routiers pour compenser la chute de 200 millions d'euros par an depuis deux ans des recettes d'amendes radar dont bénéficiait l'AFITF jusqu'ici.

Par ailleurs, dans la version initiale de l'article, l'absence d'affectation directe à l'AFITF des recettes de TICPE dégagées par la hausse de 2 euros par hectolitre du gazole des transporteurs routiers pouvait en outre laisser craindre que ces sommes bénéficient à l'avenir au budget général et non plus à l'agence .

Le paragraphe III inséré par l'amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale est supposé permettre d'éviter cet écueil .

Par ailleurs, le paragraphe IV est censé fournir une information aux clients des transporteurs routiers sur le montant de TICPE supplémentaire dont ceux-ci devront s'acquitter et qu'ils répercuteront dans le prix de leurs prestations.

3. Une mesure qui pénaliserait excessivement la compétitivité d'un secteur exposé à une très forte concurrence internationale

Si la question du mode de financement de l'AFITF se pose bel et bien, la compétitivité du secteur des transports routiers de marchandises doit faire l'objet d'une très grande vigilance .

Il s'agit tout d'abord d'un secteur économique indispensable au bon fonctionnement des chaînes logistiques de l'ensemble des secteurs économiques, puisque 99 % des biens consommés en France sont à un moment ou à un autre transportés par la route.

Le transport routier de marchandises est un secteur important pour l'économie française. Il a réalisé 53 milliards d'euros de chiffre d'affaires en 2018 et emploie 600 000 salariés , dont 96 % en CDI . Il rassemble quelque 40 000 entreprises , parmi lesquelles 78 % comptent moins de 10 salariés, 18 % comptent entre 10 et 49 salariés et seulement 4 % comptent plus de 50 salariés, selon une étude réalisée par la Fédération nationale des transports routiers (FNTR) en partenariat avec la Banque de France en 2016.

Ce secteur, qui compte donc principalement des TPE et des PME , se caractérise par la faiblesse de ses marges .

Il s'agit également d'un secteur très exposé à la concurrence internationale au sein de l'Union européenne , et en particulier celle provenant de transporteurs routiers issus de pays dont les coûts salariaux sont notoirement inférieurs aux coûts français : les entreprises sous pavillon étranger correspondent désormais à 40 % du trafic total de transport routier de marchandises en France . La fédération nationale des transports routiers (FNTR) estime également que les parts de marché à l'international des transporteurs français ont régressé de 85 % au cours des 20 dernières années.

La question des tarifs de TICPE applicables au gazole utilisé par les entreprises françaises constitue donc un enjeu majeur , et ce d'autant plus qu'il est d'ores-et-déjà établi que 75 % des poids lourds étrangers circulant en France ne s'approvisionnent pas en carburant en France , ce qui signifie que cette fiscalité pèse essentiellement sur les entreprises françaises.

Renchérir de façon excessive les coûts énergétiques des transporteurs français serait donc susceptible de les déstabiliser vis-à-vis de leurs concurrents étrangers et d'aggraver le déficit de compétitivité dont ils souffrent déjà.

Comme le montre le tableau ci-après, les tarifs de TICPE du gazole vendu en France sont certes inférieurs à ceux des taxes équivalentes aux Pays-Bas et en Allemagne , mais sont en revanche nettement plus élevés qu'en Espagne, en Belgique et au Luxembourg , ce qui incite les transporteurs routiers étrangers à faire le plein avant de franchir la frontière française pour ne pas avoir à s'arrêter dans une station-service française.

Tarif de TICPE applicable aux transporteurs routiers de marchandises dans les pays limitrophes de la France

	Espagne	Belgique	Luxembourg	Italie	France	Allemagne	Pays-Bas
Tarif de la taxe énergétique (euros par hectolitre)	33,00	35,26	35,5	40,32	43,19 puis 45,19	47,04	49,78

Source : évaluation préalable de l'article 19

C'est la raison pour laquelle votre commission des finances propose de supprimer le présent article par l'amendement FINC.50 .

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 20
(Art. 302 bis K et 1647 du code général des impôts)

Hausse de la taxe sur les billets d'avion au profit de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France

. Commentaire : le présent article prévoit une augmentation des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion afin de dégager 230 millions d'euros au profit de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

I. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe de solidarité sur les billets d'avion

La taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) , prévue au VI de l'article 302 bis K du code général des impôts, est une taxe additionnelle à la taxe de l'aviation civile (TAC) mentionnée aux paragraphes I à V du même code. Elle a été instituée par l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

La taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) est due par les entreprises de transport aérien public. À l'instar de la taxe de l'aviation civile (TAC), elle est assise sur le nombre de passagers embarqués au départ de la France .

Son tarif, qui varie en fonction de la destination finale du passager et des conditions économiques et commerciales accordées par le transporteur, est fixé à :

- 1,13 euro pour chaque passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ;

- 4,51 euros pour chaque passager embarqué à destination d'un autre État.

Ces tarifs sont portés, respectivement, à 11,27 euros et 45,07 euros lorsque le passager peut bénéficier sans supplément de prix à bord de services auxquels l'ensemble des passagers ne peut accéder gratuitement, c'est-à-dire lorsque le passager voyage en classe affaires et non en classe économique.

La taxe de solidarité sur les billets d'avion n'est pas perçue lorsque le passager est en correspondance .

Elle est contrôlée et recouvrée selon les mêmes modalités que la taxe de l'aviation civile, modalités précisées au IV et au V de l'article 302 bis K précité.

La taxe de solidarité sur les billets d'avion est affectée au fonds de solidarité pour le développement (FSD) ^{609 ( * )} , dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012. Ce plafond est fixé à 210 millions d'euros pour l'année 2012.

Les recettes recouvrées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ^{610 ( * )} sont versées tous les mois à l'Agence française de développement (AFD), en charge de la gestion de ce fonds. Le FSD finance l'aide apportée par la France aux pays en voie de développement en matière de santé publique et de lutte contre les grandes pandémies .

Le produit annuel de la taxe de solidarité excédant le plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012 est reversé depuis le 1 ^er janvier 2017 au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) qui finance les missions de la DGAC. Il revenait précédemment au budget général de l'État.

En 2019, le produit de la taxe de solidarité devrait représenter 218 millions d'euros . En conséquence, 210 millions d'euros seront attribués au fonds de solidarité pour le développement (FSD) et 8 millions d'euros au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA).

2. Les ressources actuelles de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Le financement par l'État des infrastructures de transports repose largement sur une agence , l'AFITF , celui des services de transports étant pour sa part porté par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF)

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 ^{611 ( * )} dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) .

Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est présidée depuis avril 2018 par le maire d'Angers Christophe Béchu.

Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM . Ainsi que le reconnaît elle-même l'AFITF, elle est « un opérateur transparent » ^{612 ( * )} , une simple caisse de financement dont les décisions engagent directement l'État .

Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2020, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions , l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national , mais inclut les dépenses de modernisation , de gros entretien et de régénération des réseaux , et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».

Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État ( cf. infra ), à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal , en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier .

Source : commission des finances du Sénat

Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées . Depuis 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État (jusqu'en 2014, ladite subvention était portée par le programme 203).

Dans une logique de report modal , les taxes affectées à l'AFITF proviennent exclusivement du secteur routier . Il s'agit de:

- la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes ( 13,4 % des recettes prévues en 2019) ;

- la taxe d'aménagement du territoire (TAT) ^{613 ( * )} acquittée par les concessionnaires d'autoroute, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers ( 19,5 % des recettes prévues en 2019) ;

- une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national ( 18,6 % des recettes prévues en 2019) ;

- une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE - 44,9 % des recettes prévues en 2019), en remplacement de l'écotaxe poids lourds .

À la suite du protocole d'accord conclu le 9 avril 2015, l'AFITF perçoit également depuis 2015 une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions autoroutières répartis en fonction du trafic de chaque concession. Ainsi, 100 millions d'euros ont été versées chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017. Le reliquat est désormais versé progressivement jusqu'en 2030 . La somme prévue en 2019 est de 60 millions d'euros .

Enfin, la région Normandie s'est engagée à verser 35 millions d'euros à l'AFITF dans le cadre du protocole signé entre l'État et la région le 25 avril 2016 qui prévoit le transfert à la région de plusieurs lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) .

Les recettes de l'AFITF en 2017, 2018 et en 2019

(en millions d'euros)

	2017	2018	2019	2019/2018
Taxe d'aménagement du territoire	565	472	523	+ 10,8 %
Redevance domaniale	350	355	360	+ 1,4 %
Amendes radars	400	450	500	+ 11,1 %
TICPE	735	1 076	1 206	+ 12,1 %
Plan de relance autoroutier	100	60	60	-
Versement région Normandie	-	35	35	-
Total	2 150	2 448	2 684	+ 9,6 %

Le rapport annexé au projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoit toutefois que les dépenses de l'AFITF au titre de la programmation pluriannuelle des investissements de l'État dans les transports sur la période 2019-2023 représenteront un total de 13,7 milliards d'euros , soit une augmentation de 40 % des crédits de paiement consommés par rapport à la période 2014-2018.

Il est notamment prévu que les crédits de l'AFITF augmentent de 2 683 millions d'euros en 2019 à 2 982 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 299 millions d'euros .

Il est donc nécessaire de trouver des ressources nouvelles pour financer l'AFITF .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La mesure portée par le présent article, présentée comme une « écocontribution » visant à faire davantage participer le transport aérien à la lutte contre le réchauffement climatique, a été annoncée le 9 juillet 2019 à l'issue de la deuxième réunion du conseil de défense écologique.

1. Une hausse des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion destinée à dégager 230 millions d'euros de recettes supplémentaires

Le présent article 20 du projet de loi de finances pour 2020 modifie les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion ainsi que la liste de ses affectataires.

C'est cette hausse d'une taxe existante - la taxe de solidarité sur les billets d'avion - qui constitue l'« écocontribution » du transport aérien annoncée par le Gouvernement.

Alors que les tarifs de la taxe étaient jusqu'ici directement prévus par la loi, le 1° du A du I dispose que ceux-ci seront désormais fixés par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'aviation civile et du budget en fonction de la destination finale et de la catégorie de chaque passager dans les limites définies comme suit :

Destination finale du passager :	Passager pouvant bénéficier, sans supplément de prix, de services à bord auxquels l'ensemble des passagers ne peut accéder gratuitement	Autre passager
- la France, un autre État membre de l'Union européenne, un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, la Confédération suisse	11,27 € - 20,27 €	1,13 € - 2,63 €
- autres États	45,07 € - 63,07 €	4,51 € - 7,51 €

Si, comme il est probable, les tarifs fixés par arrêté correspondent aux nouveaux plafonds déterminés par le présent article, ils devraient atteindre :

- 2,63 euros pour chaque passager embarqué en classe économique à destination de la France, d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, soit une hausse de 1,50 euro par passager ;

- 7,51 euros pour chaque passager embarqué en classe économique à destination d'un autre État, soit une hausse de 3 euros par passager ;

- 20,27 euros pour chaque passager embarqué en classe affaires à destination de la France, d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse, soit une hausse de 9 euros par passager ;

- 63,07 euros pour chaque passager embarqué en classe économique à destination d'un autre État, soit une hausse de 18 euros par passager .

Le rendement attendu de cette hausse des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion est de 230 millions d'euros par an .

2. L'exonération de la hausse de la taxe de solidarité pour certains types de vols

Le 3° du A du I introduit un 6 à l'article 302 bis K du code général des impôts pour prévoir une liste de vols commerciaux auxquels ne s'appliqueront pas les hausses de tarifs de la taxe de solidarité .

Pour ces vols, les tarifs de la taxe de solidarité resteront inchangés , à savoir 1,13 euros pour les passagers embarqués à destination de la France, d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ( 11,27 euros en classe affaires ) et 4,51 euros pour les passagers embarqués à destination d'un autre État ( 45,07 euros en classe affaires).

Ces tarifs réduits s'appliqueront :

- aux vols effectués entre la Corse et la France continentale ;

- aux vols effectués entre les départements ou collectivités d'outre-mer et la France métropolitaine ainsi qu'entre ces mêmes départements ou collectivités d'outre-mer ;

- aux vols soumis à une obligation de service public ^{614 ( * )} . Il s'agit en particulier des lignes d'aménagement du territoire (LAT) telles qu'Agen-Paris, Castres-Paris, La Rochelle-Poitiers-Lyon, Tarbes-Paris, Limoges-Lyon, Limoges-Paris et Quimper-Paris.

3. L'affectation à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France des recettes générées par la hausse des tarifs de la taxe de solidarité

Le 2° du A du I modifie la liste des affectataires du produit annuel de la taxe de solidarité sur les billets d'avion.

Il indique que celui-ci sera d'abord attribué, comme c'est le cas aujourd'hui, au fonds de solidarité pour le développement , toujours dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, soit 210 millions d'euros actuellement.

Les recettes excédant ce plafond seront reversées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) , là encore dans la limite d'un plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et qui sera de 230 millions d'euros en 2020.

Enfin , le produit annuel excédant ces deux plafonds , donc qui dépasserait 440 millions d'euros en 2020, serait reversé au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. La fixation directement dans la loi des tarifs de la taxe de solidarité pour 2020

En premier lieu, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, un amendement présenté par Jean-Marc Zulesi (Bouches-du-Rhône, La République en Marche), rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Cet amendement visait à fixer directement dans la loi , pour l'année 2020, les tarifs de la taxe de solidarité comme suit :

Destination finale du passager :	Passager pouvant bénéficier, sans supplément de prix, de services à bord auxquels l'ensemble des passagers ne peut accéder gratuitement	Autre passager
- la France, un autre État membre de l'Union européenne, un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, la Confédération suisse	20,27 €	2,63 €
- autres États	63,07 €	7,51 €

Il s'agissait pour les auteurs de cet amendement d'éviter que les tarifs annoncés ne soient que des plafonds et que le tarif effectif de la taxe de solidarité en 2020 , qui devait être déterminé par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'aviation civile et du budget, puisse être inférieur à ce plafond .

Cette mesure a pour objet de sécuriser les ressources de l'AFITF et de s'assurer qu'elle recevra bien 230 millions d'euros en 2020 au titre de l'écocontribution sur les billets d'avion .

Le même amendement maintient en revanche le système de plafond initialement prévu par l'article 20 pour la période débutant au 1 ^er janvier 2021 . À compter de cette date, c'est bien un arrêté conjoint des ministres chargés de l'aviation civile et du budget qui fixera les tarifs effectifs de la taxe de solidarité dans les limites suivantes, lesquelles sont inchangées par rapport à la rédaction initiale de l'article :

Destination finale du passager :	Passager pouvant bénéficier, sans supplément de prix, de services à bord auxquels l'ensemble des passagers ne peut accéder gratuitement	Autre passager
- la France, un autre État membre de l'Union européenne, un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, la Confédération suisse	11,27 € - 20,27 €	1,13 € - 2,63 €
- autres États	45,07 € - 63,07 €	4,51 € - 7,51 €

2. Des dérogations à l'écocontribution soumises à la validation de la Commission européenne au regard du droit européen des aides d'État

Un second amendement, proposé par le Gouvernement et qui a reçu l'avis favorable de la commission des finances, modifie le paragraphe II de l'article 20 pour prévoir que les dispositions relatives aux exonérations d'écocontribution (vols effectués entre la Corse et la France continentale, vols effectués entre les départements ou collectivités d'outre-mer et la France métropolitaine ainsi qu'entre ces mêmes départements ou collectivités d'outre-mer et vols soumis à une obligation de service public ) n'entreront pas en vigueur au 1 ^er janvier 2020 , contrairement en autres dispositions de l'article 20.

Elles entreront en vigueur à une date fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'aviation civile et du budget qui ne peut être postérieure de plus d'un mois à la date de réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne permettant de considérer ce dispositif législatif comme conforme au droit de l'Union européenne.

L'amendement du Gouvernement avait prévu une durée de trois mois de délai maximal entre la réception de la réponse de la Commission européenne et la date d'entrée en vigueur des exonérations. Un sous-amendement présenté par Michel Castellani (Haute-Corse, Liberté et territoires) et plusieurs de ses collègues du groupe Liberté et territoires, accepté tant par la commission des finances que par le Gouvernement, a ramené ce délai à un mois .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un secteur aérien d'ores-et-déjà lourdement taxé

Lors de l'annonce de la création de l'écocontribution le 9 juillet dernier, le Gouvernement avait laissé entendre que le transport aérien français souffrait d'un déficit de taxation alors qu'il est responsable de 4 % des émissions de CO ₂ du pays (le secteur de l'aviation civile représente entre 2 % et 3 % des émissions de CO ₂ au niveau mondial ).

Cette idée répandue tient au fait que le transport aérien bénéficie d'exonérations de taxe intérieure à la consommation sur le kérosène prévues au niveau international par l'article 24 de la convention de Chicago de 1944 ainsi que par de nombreuses conventions internationales bilatérales ratifiées par notre pays. Ces exonérations sont également prévues au niveau européen par la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité ^{615 ( * )} .

Or, en dépit de cette exonération de taxe sur le carburant, le transport aérien est lourdement taxé en France , ainsi que l'avaient clairement démontré le rapport de notre ancien collègue Bruno Le Roux remis en novembre 2014 mais également celui qu'avait présenté devant notre commission des finances la Cour des comptes en octobre 2016.

Le conseil des prélèvements obligatoires l'a redit en septembre 2019 dans son rapport « La Fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique ».

S'il rappelle qu' « une étude commandée par l'Union européenne et publiée en juin a démontré que les externalités environnementales du secteur aérien étaient sous-tarifées » aux niveaux international et européen, « s'agissant du transport aérien français, plusieurs études montrent qu'à l'inverse de plusieurs autres pays européens, les prélèvements spécifiques sur le secteur couvrent déjà quasi-intégralement l'ensemble des externalités négatives du transport aérien en France ».

De fait, en plus des prélèvements obligatoires qui s'appliquent à toutes les entreprises (impôts sur les sociétés, cotisations sociales, etc.), de la taxe de solidarité sur les billets d'avion déjà évoquée, des redevances aéroportuaires et des redevances de la navigation aérienne , les compagnies aériennes doivent s'acquitter en France :

- de la taxe d'aéroport (TA) - 1,0 milliard d'euros en 2019 - qui finance la sûreté aéroportuaire ;

- de la taxe de l'aviation civile (TAC) - 437 millions d'euros en 2019 - qui finance les activités régaliennes de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) ;

- et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA) - 49 millions d'euros en 2019 - affectée au financement des travaux de réduction des nuisances sonores.

Le graphique ci-dessous réalisé par Air France montre ainsi que les prélèvements obligatoires représentent environ 55 % du prix d'un billet d'avion Paris-Nice .

Source : Air France

Rappelons enfin que le secteur aérien est l'un des plus concurrentiels qui soit , en raison de son ouverture aux compagnies du monde entier , mais également de l'existence de multiples comparateurs qui permettent aux passagers d'acheter leurs billets aux meilleurs prix .

Dans ces conditions, il paraît quasiment impossible pour les transporteurs aériens de répercuter une hausse de taxe sur les prix des billets , ce qui signifie qu'elle se traduit mécaniquement pour eux par une diminution de leurs recettes qui impacte négativement leur résultat d'exploitation.

2. Un contexte économique difficile avec les faillites d'Aigle Azur et d'XL Airways

La contribution prévue par le présent article sous la forme d'une hausse des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion s'appliquera aux vols au départ de la France. Ce faisant, elle pèsera tout particulièrement sur les compagnies françaises , qui sont les seules basées en France.

a) Cette nouvelle contribution pèsera à 37 % sur les compagnies françaises et devrait représenter une surcharge de 60 millions d'euros pour Air France

Selon la direction générale de l'aviation civile (DGAC), le pavillon français devrait financer 37 % de cette écocontribution , soit environ 85 millions d'euros .

Sur cette somme, 60 millions d'euros seront pris en charge par Air France, ce qui représentera 23 % du résultat d'exploitation de l'entreprise en 2018 ( 266 millions d'euros ).

Sur un rendement total de la taxe de solidarité majorée estimé à 446 millions d'euros en 2020, l'ensemble des compagnies françaises du groupe Air France (Air France, Transavia et Hop) devraient contribuer à hauteur de 139 millions d'euros (soit 31 % du rendement de la taxe ), la compagnie Air France contribuant à elle seule à hauteur de 113 millions d'euros .

Au total, le principal contributeur de cette taxe de solidarité majorée sera bien Air France ( 25 % ) loin devant Easyjet ( 7 % ) et Ryanair ( 4 % ).

b) Un contexte économique particulièrement lourd pour le pavillon français

L'entrée en vigueur de l'écocontribution arrive à un moment particulièrement critique pour le pavillon français , avec la liquidation judiciaire coup sur coup des compagnies Aigle Azur et XL Airways , qui comptaient à elles deux quelque 1 700 emplois .

Au-delà du cas symptomatique de ces deux entreprises, la part de marché du pavillon français n'a cessé de reculer ces dernières années , atteignant 40 % en 2018 , soit une baisse de 0,9 point en moyenne par an depuis 10 ans.

Si la situation économique d'Air France s'est redressée ces derniers mois, la compagnie reste pénalisée par le poids des prélèvements obligatoires français et souffre toujours d'une structure de coûts moins favorable que celle des compagnies comparables telles que British Airways et Lufthansa.

La création de l'écocontribution constitue donc clairement un nouvel handicap compétitif pour les transporteurs aériens français et impactera négativement la santé économique du secteur.

3. Une éco-contribution dépourvue de toute logique incitative et uniquement conçue comme une taxe de rendement pour boucler le budget de l'AFITF

a) Une fausse taxe environnementale

Le Gouvernement présente la hausse des tarifs de la taxe de solidarité prévue par le présent article 20 comme une taxe environnementale .

Mais cette prétendue écocontribution ne répond nullement à la définition d'une taxe environnemental e, à savoir, selon la définition d'Eurostat et de l'OCDE, « une taxe dont l'assiette est une unité physique (ou une approximation d'une unité physique) de quelque chose qui a un impact négatif spécifique et avéré sur l'environnement ».

Or, l'écocontribution n'obéit pas du tout à une logique pollueur-payeur puisqu'elle est assise sur le nombre de passagers transportés . Elle ne dépend ni de la quantité de kérosène consommée , ni du type de motorisation (plus ou moins consommateur d'énergie), ni de l'incorporation éventuelle de biocarburants , ni même réellement de la distance parcourue .

En outre, comme le montre une étude d'impact réalisée par le cabinet Carbone 4 pour le compte du Syndicat national des pilotes de ligne (SNPL), une répercussion intégrale de l'écocontribution sur les billets d'avion - hypothèse hautement improbable, ainsi qu'il a été rappelé supra - provoquerait au maximum une baisse de 0,5 % de la demande de transport aérien et ne permettrait de baisser les émissions directes de l'aviation en France que de 0,3 % .

Dépourvue de tout caractère incitatif, l'écocontribution n'est qu'une taxe de rendement inventée hâtivement pour boucler le financement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) .

b) Taxer le transport aérien pour financer les routes

Si votre rapporteur général est favorable à la hausse des moyens de l'AFITF prévue dans le présent projet de loi de finances pour honorer le programme d'investissement annoncé par le Gouvernement dans le rapport annexé au projet de loi d'orientation des mobilités, il peine à comprendre les raisons ayant présidé au choix de taxer le transport aérien pour financer ledit programme.

Comme évoqué précédemment, de nombreuses taxes pèsent sur le transport aérien . Mais du moins servaient-elles jusqu'ici à financer l'écosystème du transport aérien (la DGAC, la sûreté, la lutte contre les nuisances sonores aériennes) à l'exception, notable, de la taxe de solidarité, qui était du reste très critiquée pour cette raison, y compris par la Cour des comptes.

Or, la logique de l'écocontribution consistera à faire financer par le transport aérien d'autres modes de transport , puisque l'AFITF ne finance que les transports routier, ferroviaire et fluvial.

Si le transport fluvial et le transport ferroviaire émettent peu de dioxyde de carbone (constat à nuancer dans le cas du transport ferroviaire si l'on prend en compte la construction de l'infrastructure), il n'en va pas de même de la route , responsable de 16 % des émissions de gaz à effet de serre au niveau national contre 4 % pour le transport aérien.

La soit disant logique environnementale de l'écocontribution apparaît donc pour le moins sujette à caution .

c) Baisser d'autres taxes spécifiques au transport aérien pour compenser en partie l'écocontribution

Si votre rapporteur général comprend la nécessité de maintenir les 230 millions d'euros de recettes affectées à l'AFITF pour financer les investissements prévus par le projet de loi d'orientation des mobilités, il lui paraît nécessaire de chercher en contrepartie à diminuer certains des prélèvements spécifiques qui pèsent sur les compagnies aériennes.

Dans cette perspective, l' amendement FINC.61 adopté par la commission des finances propose de diminuer légèrement les tarifs de la taxe de l'aviation civile (TAC) dont le produit est entièrement destiné au financement de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et qui est censé rapporter à celle-ci 472 millions d'euros en 2020, une somme en hausse de 29,3 millions d'euros par rapport à 2019.

À la suite de la crise du transport aérien de 2009, la DGAC s'était lourdement endettée jusqu'à atteindre une dette nette de 1 282 millions d'euros .

Depuis cinq ans, elle a pu réduire rapidement cette dette - celle-ci devrait représenter 734 millions d'euros à la fin de l'année 2019 - car elle a bénéficié des recettes particulièrement dynamiques de la taxe de l'aviation civile (TAC) et de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) , dont le surplus lui est affecté depuis 2017.

Pour 2020, la DGAC prévoyait de réduire son endettement de 72 millions d'euros. Dans le contexte de la mise en oeuvre de l'écocontribution, il paraît bien plus pertinent de restituer cette somme aux compagnies aériennes en diminuant les tarifs de la taxe de l'aviation civile (TAC) à due concurrence.

4. Les exonérations d'écocontribution prévues par le présent article doivent être autorisées par la Commission européenne

Les différentes mesures d'exonérations prévues par l'article 20 (vols effectués entre la Corse et la France continentale, vols effectués entre les départements ou collectivités d'outre-mer et la France métropolitaine ainsi qu'entre ces mêmes départements ou collectivités d'outre-mer et vols soumis à une obligation de service public) sont indispensables pour assurer la viabilité économique de lignes aériennes très fragiles .

Or, l'amendement introduit par le Gouvernement à l'Assemblée nationale est venu semer le trouble. Rien n'est sûr quant au fait que la Commission européenne validera le dispositif au regard du droit européen sur les aides d'État , ni quant à son délai de réponse.

Une réponse postérieure au 1 ^er janvier 2020 provoquerait mécaniquement une application de l'écocontribution à toutes les lignes aériennes supposées bénéficier d'une exonération , ce qui les pénaliserait très lourdement.

Afin d'éviter qu'une telle situation ne se produise, il convient de reporter l'application du présent article afin de laisser le temps à la Commission européenne de se prononcer sur la conformité au regard du droit de l'Union européenne des exonérations qu'il prévoit.

Dans cette perspective, l' amendement FINC.62 fixe l'entrée en vigueur de l'article 20 un mois au plus tard après la date de réception par le Gouvernement d'une réponse positive de la Commission européenne .

5. De nombreuses mesures alternatives à la création d'une nouvelle taxe seraient plus efficaces pour réduire les émissions des compagnies aériennes françaises

Imposer une nouvelle taxe au transport aérien n'est clairement pas la meilleure manière de contribuer à la réduction des émissions de CO ₂ du secteur, sauf à vouloir réduire le trafic dans une logique de décroissance et de réduction de l'activité économique.

La mesure la plus efficace consiste à favoriser l'achat par les compagnies aériennes de nouveaux appareils qui consomment moins de kérosène. Pour mémoire, les nouveaux aéronefs consomment entre 15 % et 25 % de carburant de moins que ceux de la génération précédente.

Air France, dont l'âge moyen des avions est de 15 ans , a tout particulièrement besoin d'investir pour renouveler sa flotte . Or, les 60 millions d'euros d'écocontribution dont la compagnie devra s'acquitter en 2020 représentent le prix de deux avions moyen-courriers A220 neufs .

C'est la raison pour laquelle la commission des finances a adopté l' amendement FINC.63 qui crée un mécanisme de suramortissement pour l'acquisition d'aéronefs plus propres .

En vertu de ce mécanisme, qui s'inspire des dispositifs analogues dont bénéficient les véhicules poids lourds ^{616 ( * )} et les navires ^{617 ( * )} , les compagnies aériennes soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu selon un régime réel d'imposition pourront déduire de leur résultat imposable une somme égale à 30 % de la valeur d'origine , hors frais financiers, des avions de transport de passagers , des avions emportant des passagers , du fret et du courrier et des avions cargos , qui permettent une réduction d'au moins 15 % des émissions de dioxyde de carbone par rapport aux aéronefs qu'ils remplacent, que ces entreprises acquièrent neufs à compter du 1 ^er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2024, soit pendant une période de cinq ans .

Autre façon de contribuer à la baisse des émissions de CO ₂ du transport aérien : le soutien à la recherche aéronautique pour développer des moteurs moins polluants , pour encourager l'incorporation de biocarburants ou bien encore, à plus long terme, pour concevoir des avions électrique ou à hydrogène .

Malheureusement, le Sénat, compte tenu des règles relatives à la recevabilité financière des initiatives parlementaires, n'est pas en mesure de flécher une partie du produit de l'écocontribution vers ce soutien à la recherche aéronautique . Mais il considère que le Gouvernement devrait être plus attentif aux propositions formulées par l'industrie à cet égard.

Enfin, il importe de rappeler que les compagnies aériennes sont déjà soumises à plusieurs dispositifs destinés à favoriser une baisse de leurs émissions de CO ₂ .

Depuis 2012, le secteur de l'aviation est intégré au système européen d'échanges de quotas d'émission (SEQE-UE ou EU-ETS en anglais) pour les vols intérieurs à l'Union européenne.

En outre, les compagnies aériennes seront bientôt soumises au mécanisme CORSIA , adopté en 2016 par 193 États dans le cadre de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Ce mécanisme de marché global crée une obligation pour les compagnies aériennes de compenser toutes les émissions de CO ₂ des vols internationaux au-dessus du niveau de 2020 .

Ce dispositif repose dans une première phase sur une base volontaire mais la France a confirmé qu'elle ferait partie des États qui le mettront en oeuvre de façon contraignante sur leur territoire, ce qui impliquera nécessairement un coût important pour les compagnies françaises .

6. Une éventuelle taxation environnementale du transport aérien devrait être recherchée au niveau international, ou, à tout le moins, européen

Enfin, le transport aérien étant par définition l'un des secteurs les plus exposé à la concurrence internationale, toute mise en place de nouveaux prélèvements devrait avant tout être recherchée dans un cadre international , ou à tout le moins européen , plutôt qu'au seul niveau national, de sorte que les compagnies françaises ne se voient pas lestées de nouveaux handicaps dans une compétition déjà très rude.

Des discussions sont précisément en cours au niveau de l'Union européenne sur une possible taxation du kérosène ou sur une réforme du système d'échange de quotas d'émissions visant à diminuer le nombre de quotas alloués gratuitement.

Dans ce contexte, l' amendement FINC.64 adopté par la commission des finances prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport qui, non seulement, fournira une information exhaustive sur les projets de taxation du transport aérien au niveau international ou européen mais envisagera également toute solution adaptée pour garantir un effet neutre sur le pavillon français .

Dans l'hypothèse où une taxation européenne se mettrait en place, il conviendrait en effet de supprimer , à tous le moins, la hausse additionnelle de la taxe de solidarité sur les billets d'avions prévue par le présent article , afin de ne pas alourdir injustement la taxation du secteur aérien français dans un contexte de forte concurrence internationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ² Loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 instituant un impôt annuel unique sur les revenus des personnes physiques.

* ³ Article 75 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ⁴ La baisse du taux marginal supérieur d'imposition a également entraîné une baisse d'impôt significative pour les ménages du dernier décile.

* ⁵ Article 6 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ⁶ Article 2 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ⁷ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ⁸ Évaluation préalable annexée au projet de loi de finances pour 2015.

* ⁹ Évaluation prévisionnelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus.

* ¹⁰ Article 2 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹¹ Article 2 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ¹² Article 2 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ¹³ Article 2 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ¹⁴ Article 2 de la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ¹⁵ Article 2 de la loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹⁶ Le montant de l'impôt brut s'obtient en confrontant les trois paramètres que sont le revenu net imposable (RNI- après déduction des charges et des abattements), le quotient familial (QF) et le barème progressif (BP). La formule est alors la suivante : IR brut = (RNI/QF x BP) x QF.

* ¹⁷ Selon le a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts.

* ¹⁸ Article 2 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ¹⁹ Selon le a du 4 du I de l'article 197 du code général des impôts.

* ²⁰ Article 2 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ²¹ Article 1 ^er de la loi n°2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ²² D'après l'évaluation préalable de l'article 2 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ²³ Revenus au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts, c'est-à-dire en tenant compte de certains abattements, revenus exonérés, revenus soumis à des prélèvements libératoires et de certaines charges déductibles du revenu global.

* ²⁴ Loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ²⁵ La réforme de la décote opérée par le présent article modifie la formule de calcul de la décote (cf. infra).

* ²⁶ Selon l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2020, p.16.

* ²⁷ Selon les données disponibles dans le tome I de l'évaluation des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020, p.19.

* ²⁸ Exemple d'un cas type d'une personne célibataire dont le revenu net imposable est de 34 500 euros. Il bénéficie d'un crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile de 4 600 euros. Avant la réforme de l'impôt sur le revenu, son imposition s'élevant à 4 552 euros, il bénéficiait d'une restitution de 48 euros. Après la réforme, son imposition s'élevant à 4 427 euros, il bénéficiera d'une réduction de 173 euros.

* ²⁹ Selon l'évaluation préalable du présent article et l'institut des politiques publiques.

* ³⁰ Dominique Lefebvre et François Auvigne, Rapport sur la fiscalité des ménages , avril 2014.

* ³¹ Rapport d'information n°113 (2016-2017) fait par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, au nom de la commission des finances du Sénat sur l'évolution des prélèvements obligatoires entre 2012 et 2017.

* ³² Pierre Madec, Mathieu Plane et Raul Sampognaro (OFCE), Budget 2019 : du pouvoir d'achat mais du déficit (janvier 2019).

* ³³ Article 4 de la loi n° 2012-1509 de finances pour 2013.

* ³⁴ Article 3 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ³⁵ Les revenus considérés comme étant de source française sont listés à l'article 164 B du code général des impôts.

* ³⁶ Toutefois, les suppléments de rémunération des agents civils et militaires de l'État en service à l'étranger sont intégralement exonérés d'impôt sur le revenu. Source : Bofip ( https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/4942-PGP ).

* ³⁷ Séance publique du 16 octobre 2019 ( http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2019-2020/ ).

* ³⁸ Loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.

* ³⁹ Soit, au minimum, un quart de mois de salaire par année d'ancienneté pour les dix premières années et un tiers de mois de salaire par année d'ancienneté à partir de la onzième année.

* ⁴⁰ Article 8 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴¹ Article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

* ⁴² Article 24 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* ⁴³ Décret n° 98-1220 du 29 décembre 1998 instituant une indemnité de départ volontaire au profit de fonctionnaires, agents stagiaires et agents contractuels en fonctions dans un établissement mentionné à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986.

* ⁴⁴ Décret n°2008-368 du 17 avril 2008 instituant une indemnité de départ volontaire.

* ⁴⁵ Décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 instituant une indemnité de départ volontaire dans la fonction publique territoriale

* ⁴⁶ Décret n° 2019-138 du 26 février 2019 relatif aux dispositifs indemnitaires d'accompagnement des agents dans leurs transitions professionnelles.

* ⁴⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ⁴⁸ L'indice des prix à la consommation hors tabac, publié chaque mois au Journal Officiel, est un instrument de mesure de l'inflation qui permet d'estimer, entre deux périodes données, la variation moyenne des prix des produits consommés par les ménages.

* ⁴⁹ Ces titres sont connus sous le nom de tickets-repas, tickets-restaurant, chèques-restaurant, chèques-déjeuner.

* ⁵⁰ Article L. 3262-3 du code du travail.

* ⁵¹ Évaluation des voies et moyens, tome II, p. 58.

* ⁵² Article 81 du code général des impôts.

* ⁵³ Trésor-Eco, Que peut-on dire des prévisions d'inflation des projets de loi de finances ?, n° 198, mai 2017.

* ⁵⁴ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁵⁵ Rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, « Le prélèvement à la source : un choc de complexité », novembre 2016.

* ⁵⁶ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁵⁷ Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* ⁵⁸ Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* ⁵⁹ Le principe de l'imposition des produits issus des contrats d'assurance vie a été introduit pour la première fois par le législateur à l'article 14 de la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982 de finances pour 1983. Or, cet article prévoit que les produits issus des contrats d'assurance vie sont imposés à l'impôt sur le revenu lors du dénouement du contrat, dès lors que celui-ci a été souscrit après le 1 ^er janvier 1983.

* ⁶⁰ Créés par l'article 21 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, ils devaient être investis à 50 % en actions et titres assimilés dans des sociétés ayant leur siège dans un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, dont 5 % au moins de placements à risque.

* ⁶¹ Créés par l'article 39 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2006, ils devaient être investis au moins à hauteur de 30 % en actions françaises et européennes, ou titres assimilés, dont un quota de 10 % au moins en placements risqués et 5 % au moins de titres de sociétés non cotées.

* ⁶² Voies et moyens, tome II annexé au projet de loi de finances pour 2020, p. 78.

* ⁶³ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁶⁴ Pour plus d'information, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 11 figurant aux pages 212 à 254 du rapport général n° 108 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier relatif au projet de loi de finances pour 2018 (tome II), fait au nom de la commission des finances et déposé le 13 novembre 2017.

* ⁶⁵ Ordonnance n° 2014-696 du 26 juin 2014 favorisant la contribution de l'assurance vie au financement de l'économie, prise en application de l'article 17 de la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et à sécuriser la vie des entreprises.

* ⁶⁶ Article 1 ^er de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie.

* ⁶⁷ Article 9 de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ⁶⁸ Article 72 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ⁶⁹ Article 14 de la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982 de finances pour 1983.

* ⁷⁰ Article 103 de loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ⁷¹ Conformément à l'article 55 de la Constitution, le droit international prévaut sur la loi nationale ordinaire.

* ⁷² Cette disposition tient au fait que les revenus imposables en France ne représentent qu'une partie de ceux dont ils disposent.

* ⁷³ Article 75 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ⁷⁴ Selon le I de l'article 182 A bis du code général des impôts « donnent lieu à l'application d'une retenue à la source les sommes payées, y compris les salaires, en contrepartie de prestations artistiques fournies ou utilisées en France, par un débiteur qui exerce une activité en France à des personnes ou des sociétés, relevant de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, qui n'ont pas dans ce pays d'installation professionnelle permanente . »

* ⁷⁵ Article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁷⁶ II de l'article 182 A du code général des impôts.

* ⁷⁷ Article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁷⁸ Article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁷⁹ Cet article couvre également la retenue à la source sur les rémunérations d'une activité déployée en France dans l'une des professions mentionnées à l'article 92 du CGI (bénéfices tirés d'une profession non-commerciale), les produits définis et perçus par les inventeurs ou au titre de droits d'auteurs, ceux perçus par les obtenteurs de nouvelles variétés végétales, les sommes payées en rémunération des prestations de toute nature fournies ou utilisées en France.

* ⁸⁰ Article 13 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁸¹ Rapport général n° 147, tome II (2018-2019)sur le projet de loi de finances pour 2019 de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018, p. 90, https://www.senat.fr/rap/l18-147-21-1/l18-147-21-11.pdf .

* ⁸² Si ce contribuable prouvait que ce sont ses seuls revenus, il pourrait demander à se voir appliquer le taux moyen d'imposition prévu au a de l'article 197 A du CGI sur l'ensemble de ces revenus. Ce taux serait alors de 19,65 % et le montant de son imposition s'élèverait à 11 044 euros.

* ⁸³ Avec l'application du taux moyen, son impôt serait quasiment multiplié par deux (+ 96 %).

* ⁸⁴ Article 26 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

* ⁸⁵ Il s'agit des entreprises dont l'effectif est inférieur à 250 personnes et qui ont un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros.

* ⁸⁶ Une entreprise est considérée comme innovante lorsque ses dépenses de recherche représentent au moins de 10 % de ses charges d'exploitation ou qu'elle a obtenu la qualification « entreprise innovante » de Bpifrance.

* ⁸⁷ La zone géographique choisie par le fonds est limitée à quatre régions limitrophes.

* ⁸⁸ Article 118 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁸⁹ Voir par exemple le commentaire de l'article 13 ter figurant dans le rapport n° 229 (2015-2016) relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2015 d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances et déposé le 9 décembre 2015.

* ⁹⁰ Rapport d'information n° 42 (2019-2020) de Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier (tome I) relatif à la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et à la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU), fait au nom de la commission des finances et déposé le 9 octobre 2019, pp. 106-108.

* ⁹¹ Article 790 B du CGI.

* ⁹² Tome 2 de l'annexe « Voies et Moyens » du projet de loi de finances pour 2019, p. 244.

* ⁹³ « La "rente immobilière" : mythe et réalités », rapport d'information n° 75 (2017-2018) d'Albéric de Montgfolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances et déposé le 8 novembre 2017.

* ⁹⁴ Les revenus considérés comme étant de source française sont listés à l'article 164 B du code général des impôts.

* ⁹⁵ OCDE, Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune : version abrégée 2017 (6 décembre 2018).

* ⁹⁶ CE, arrêt du 23 avril 1958, n° 37792.

* ⁹⁷ CE, arrêt du 20 février 1961, n° 50475.

* ⁹⁸ CE, arrêt du 17 juin 1946, n° 59353 ; CE, arrêt du 5 juillet 1961, n° 37182.

* ⁹⁹ CE, arrêt du 16 juillet 1976, n° 94488.

* ¹⁰⁰ CE, arrêt du 19 mars 1958, n° 38090 ; CE, arrêt du 24 mars 1972, n° 75492.

* ¹⁰¹ CE, arrêt du 3 mai 1968, n° 67951.

* ¹⁰² CE, arrêt du 27 janvier 1971, n° 74995.

* ¹⁰³ Bulletin officiel des finances publiques, https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/11289-PGP.html

* ¹⁰⁴ Dans leur rapport de juin 2017 réalisé pour le Conseil des prélèvements obligatoires sur le cadre juridique des prélèvements sur le capital, Ophélie Champeaux et Lucile Poivert notaient que 10 conventions concernaient spécifiquement les successions et donations tandis que cinq d'entre elles assuraient la réciprocité en matière d'octroi d'exonérations de DMTG (annexe 22 du rapport).

* ¹⁰⁵ Article 55 de la constitution du 4 octobre 1958.

* ¹⁰⁶ Le II de l'article L. 233-16 du code de commerce précise que le contrôle exclusif d'une société par une autre résulte soit de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vote ; soit de la désignation de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance pendant deux exercices successifs ; soit du droit d'exercer une influence dominante en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires.

* ¹⁰⁷ La contribution exceptionnelle prévue à l'article 1 ^er de la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 ne trouvent plus à s'appliquer aux exercices clos à compter du 31 décembre 2018.

* ¹⁰⁸ CE, arrêt du 10 août 2007, n° 292577.

* ¹⁰⁹ CE, arrêt du 26 septembre 2012, n° 34556.

* ¹¹⁰ « Il résulte de ces règles que la domiciliation fiscale en France est très souvent établie au regard du droit interne français par l'application des critères professionnel ou économique pour les dirigeants d'entreprises françaises d'une certaine importance, quand bien même ils auraient à l'étranger leur foyer ou leur lieu de séjour principal » (évaluation préalable de l'article 3 du projet de loi de finances pour 2020).

* ¹¹¹ Compte-rendu de la 2 ^ème séance du jeudi 17 octobre 2019 ( http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2019-2020/20200028.asp#P1867906 )

* ¹¹² Décision n° 2016-603 QPC du 9 décembre 2016.

* ¹¹³ Plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB) du 26 avril 2018.

* ¹¹⁴ L'article 18 bis de l'annexe IV du CGI précise quant à lui la liste les critères de performance que les équipements, matériaux et appareils doivent respecter pour être éligibles au crédit d'impôt.

* ¹¹⁵ Signalées par une étoile (*) au sein du tableau ci-dessus.

* ¹¹⁶ Décret n° 2019-88 du 11 février 2019 fixant les conditions de ressources pour le bénéfice du crédit d'impôt pour la transition énergétique au titre des coûts de dépose de cuve à fioul et de pose d'équipements de chauffage et de production d'eau chaude sanitaire utilisant des énergies renouvelables

* ¹¹⁷ Il s'agit des plafonds fixés en application du dernier alinéa du II de l'article R. 321-12 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les plafonds applicables à certains bénéficiaires des subventions de l'Agence nationale de l'habitat. Ils ont été fixés par l'arrêté du 21 décembre 2017 modifiant l'arrêté du 24 mai 2013 relatif aux plafonds de ressources applicables à certains bénéficiaires des subventions de l'Agence nationale de l'habitat et sont revalorisés chaque année.

* ¹¹⁸ Arrêté du 1 ^er mars 2019 pris pour l'application de l'article 200 quater du code général des impôts relatif au crédit d'impôt sur le revenu pour la transition énergétique.

* ¹¹⁹ id.

* ¹²⁰ La loi de finances pour 2018 a prévu qu'à compter du 1 ^er janvier 2018, le CITE ne s'applique plus aux dépenses d'isolation thermique de volets isolants ou de portes d'entrée donnant sur l'extérieur. Il s'applique encore aux dépenses, payées entre le 1 ^er janvier et le 30 juin 2018, au titre de l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage, et au taux de 15 %. Il ne s'applique plus pour ces dépenses effectuées après le 30 juin 2018. Néanmoins, à l'initiative du Sénat, l'article 182 de la loi de finances pour 2019, a réintroduit les matériaux d'isolation thermique des parois vitrées dans le champ des dépenses éligibles au CITE, lorsque ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage tout en prévoyant un plafond de dépenses éligibles fixé par arrêté.

* ¹²¹ Arrêté précité du 1 ^er mars 2019 pris pour l'application de l'article 200 quater du code général des impôts relatif au crédit d'impôt sur le revenu pour la transition énergétique.

* ¹²² Définies à l'article 46 AX de l'annexe III au code général des impôts, dans sa rédaction issue du décret n° 2014-812 du 16 juillet 2014.

* ¹²³ Cette somme est divisée par deux lorsqu'il s'agit d'un enfant réputé à charge égale de l'un et l'autre de ses parents.

* ¹²⁴ Cet objectif est réparti de manière indicative entre les différentes catégories de demandeurs - propriétaires occupants (58.000), propriétaires bailleurs (4.000) et syndicats de copropriétés en difficulté ou fragiles (13.000) - et décliné chaque année dans les territoires.

* ¹²⁵ Depuis le 1 ^er janvier 2017, le programme « Habiter Mieux » est aussi ouvert aux syndicats de copropriétaires des copropriétés fragiles lorsque les travaux financés par l'Anah permettent un gain énergétique supérieur ou égal à 35 %. Une copropriété est considérée comme fragile lorsque son budget prévisionnel annuel affiche un taux d'impayés de charges compris entre 8 % et 25 %, selon la taille de la copropriété ; son étiquette énergétique doit être évaluée entre D et G.

* ¹²⁶ Arrêté du 21 décembre 2017 modifiant l'arrêté du 24 mai 2013 relatif aux plafonds de ressources applicables à certains bénéficiaires des subventions de l'Agence nationale de l'habitat.

* ¹²⁷ En secteur diffus, aide forfaitaire de l'ANAH à hauteur de 573 euros.

* ¹²⁸ Audition du 4 avril 2018 pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le programme « Habiter mieux ».

* ¹²⁹ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ¹³⁰ Le programme « Habiter mieux » de l'Agence nationale de l'habitat, communication à la commission des finances du Sénat, Cour des comptes, février 2018.

* ¹³¹ Rapport d'information n° 399 (2017-2018) de Philippe Dallier : Le programme « Habiter mieux », fait au nom de la commission des finances - 4 avril 2018.

* ¹³² Dont 414 millions d'euros à destination des propriétaires occupants, 75,8 millions d'euros à destination des propriétaires bailleurs et 37,3 millions d'euros vers les syndicats de copropriétaires.

* ¹³³ 86,4 % des travaux ont porté sur l'amélioration de l'installation de chauffage, 9,4 % sur l'isolation thermique des murs et 4,2 % sur l'isolation de combles aménagés ou aménageables.

* ¹³⁴ L'efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable, communication à la commission des finances du Sénat, Cour des comptes, septembre 2016.

* ¹³⁵ Mais aussi d'autres outils tels que l'éco-PTZ ou la TVA réduite pour les travaux d'économies d'énergie et d'autres mesures soutenant les travaux de rénovation des logements (dégrèvements au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties propres au secteur social)

* ¹³⁶ Qui comprend également le taux réduit de TVA à 5,5 % pour travaux énergétiques et l'éco-PTZ.

* ¹³⁷ La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement, communication à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale, Cour des comptes, mars 2019.

* ¹³⁸ Il est par ailleurs précisé que pour les dépenses d'acquisition et de pose de foyers fermés et d'inserts de cheminées intérieures fonctionnant au bois ou autres biomasses, le CITE s'applique uniquement si l'appareil équipe un foyer ouvert ou renouvelle un foyer fermé ou un insert.

* ¹³⁹ iii du b, ii du c, ii, iii du d, f du 1° du A du I.

* ¹⁴⁰ Dans les collectivités d'outre-mer, les revenus du ménage doivent être au moins égaux à un seuil défini par décret (8 ^ème et 9 ^ème alinéa du 3° du A du I).

* ¹⁴¹ Ces seuils sont également retenus pour les ménages domiciliés en outre-mer.

* ¹⁴² Aux termes du 2ème alinéa du 3° du A du I, ces revenus sont appréciés dans les conditions des IV des articles 1391 B ter et 1417 du code général des impôts.

* ¹⁴³ Pour ces dépenses, le montant du CITE sera de 10 euros par m2 pour l'isolation des murs par l'intérieur, des rampants de toiture et plafond de combles et de 25 euros par m2 pour l'isolation des murs par l'extérieur, des toitures-terrasses (contre respectivement 15 et 50 euros par m2 pour les ménages éligibles au CITE en 2020 aux termes du texte proposé par le Gouvernement). Le même barème s'appliquerait pour les dépenses portant sur les parties communes d'un immeuble collectif.

* ¹⁴⁴ Ces seuils sont similaires aux montants des sanctions pécuniaires prononcées en matière de certificats d'économie d'énergie.

* ¹⁴⁵ Rapport IGF sur les aides à la rénovation énergétique des logements privés, avril 2017

* ¹⁴⁶ Id.

* ¹⁴⁷ Soit les « Communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social ».

* ¹⁴⁸ Les recettes de fiscalité directe locale retenues pour les calculs sont, le cas échéant : les taxes foncières et additionnelles sur les propriétés bâties et non-bâties (TFNB, TFPB, TAFNB), la taxe et la taxe incitative d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM TIEOM), la taxe d'habitation (TH), la contribution foncière des entreprises (CFE), les impositions forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI).

* ¹⁴⁹ Loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* ¹⁵⁰ Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

* ¹⁵¹ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ¹⁵² Commentaire de l'article 33 octies figurant au Tome III du rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2016.

* ¹⁵³ Article 92 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ¹⁵⁴ Article 5 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁵⁵ Article 75 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ¹⁵⁶ D'après les données du Tome II de l'évaluation des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2020.

* ¹⁵⁷ Une condition de « cohabitation » prévue par l'article 1390 du code général des impôts limite, en effet, le bénéfice d'une exonération de taxe foncière ou de taxe d'habitation aux personnes vivant seules, avec un conjoint ou une personne à charge.

* ¹⁵⁸ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ¹⁵⁹ Conseil constitutionnel, commentaire à la décision n° 2017-758 du 28 décembre 2017.

* ¹⁶⁰ Rapport d'information du sénateur Paul Loridant fait au nom de la commission des finances du Sénat sur le compte d'avances aux collectivités locales, 2003.

* ¹⁶¹ Le statut particulier de la Ville de Paris a conduit le Gouvernement a ne pas proposer de lui appliquer le même schéma de compensation de la perte des ressources de taxe d'habitation sur les résidences principales qu'il propose - et que le commentaire du présent article analyse ultérieurement - pour les autres communes. Ainsi, les simulations qui ont été adressées au Président et au Rapporteur général de la commission des finances du Sénat - en ce qu'elles portent sur le schéma de compensation des communes - ne retracent pas les montants de taxe d'habitation sur les résidences principales perçus par la Ville de Paris en 2018.

* ¹⁶² Correspondant au 1° du 1.6.1 du présent article dans sa rédaction résultant du projet du Gouvernement.

* ¹⁶³ Hors Ville de Paris.

* ¹⁶⁴ Produit de TFPB des communes, des EPCI à fiscalité propre et des départements.

* ¹⁶⁵ Hors Paris.

* ¹⁶⁶ Article 1379-0 bis, I à III du code général des impôts.

* ¹⁶⁷ Article 1388 du code général des impôts

* ¹⁶⁸ Article 48 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ¹⁶⁹ Cf. le c du 1 du A du I du présent commentaire d'article.

* ¹⁷⁰ (35 00-4500)/2 = -500. C'est le montant du « planchonnement » appliqué à la valeur locative neutralisée.

* ¹⁷¹ Cf. « modalités d'imposition » dans la partie « droit existant » du II du présent commentaire d'article.

* ¹⁷² Il maintient toutefois les droits acquis pour les constructions achevées en 2020.

* ¹⁷³ Ordonnance n° 2018-75 du 8 février 2018 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la Ville de Paris.

* ¹⁷⁴ Données 2018.

* ¹⁷⁵ G Mourre, A. Poissonnier et M. Lausegger, The Semi-Elasticities Underlying the Cyclically-Adjusted Budget Balance: An Update & Further Analysis, mai 2019.

* ¹⁷⁶ Ce montant qui ne figure pas au rapport sur les voies et moyens annexé au projet de loi de finances correspond à la somme de la TVA nette versée au budget de l'État (126,1 milliards d'euros), de la part affectée aux administrations de sécurités sociales (50 milliards d'euros) et à celle affectée aux régions et autres collectivités (4,4 milliards d'euros).

* ¹⁷⁷ Lors de sa création, en 2015, la Métropole de Lyon a hérité des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties du département du Rhône (11,03 %) et de l'ancienne communauté urbaine de Lyon (0,55 %). En 2019, la Métropole vote un seul et même taux applicable tant pour la part départementale qu'intercommunale de la taxe foncière qu'elle perçoit. Ainsi, il n'est pas possible de déterminer une « part départementale » au sein du taux en vigueur. Pourtant, la réforme prévoit que la Métropole ne transfert que la « part départementale » du produit de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit actuellement. Dès lors, pour déterminer le montant de ces recettes et en assurer la compensation, le Gouvernement a proposé que le taux de référence retenu soit le dernier taux départemental connu, soit celui de l'année 2014.

* ¹⁷⁸ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹⁷⁹ Une présentation du dispositif de versement d'une fraction des frais de gestion des impositions locales aux régions peut être retrouvée à la partie relative à la taxe d'habitation du commentaire du présent article.

* ¹⁸⁰ Correspondant au 5 dans le texte initial du Gouvernement.

* ¹⁸¹ Correspondant au 5 dans le texte initial du Gouvernement.

* ¹⁸² Idem.

* ¹⁸³ La Métropole de Lyon perdra, en effet, la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties qui lui revenait mais conservera celle qu'elle perçoit en tant qu'EPCI.

* ¹⁸⁴ Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017.

* ¹⁸⁵ Article 1518 bis du code général des impôts

* ¹⁸⁶ Comme cela est, par ailleurs, précisé dans la présentation du dispositif proposé, la cotisation de taxe d'habitation sur laquelle s'imputerait le dégrèvement en 2020 au terme du présent article correspondrait au montant global de taxe d'habitation sur les résidences principales notifié aux contribuables en 2020. Ainsi, ce dispositif se distinguerait de celui actuellement en vigueur en ce qu'il déchargerait les contribuables des coûts induits par des augmentations, depuis 2017, des taux de taxe d'habitation, de taxe spéciale d'équipement ou de taxe GEMAPI ou de réduction des montants d'abattement.

* ¹⁸⁷ Ce montant correspond à la recette supplémentaire de taxe d'habitation sur les résidences principales qui aurait été constatée en 2019 si les bases locatives 2018 avaient été revalorisées d'un coefficient de + 1,2 %.

* ¹⁸⁸ Le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-758 du 28 décembre 2017 indiquait que « [...] les communes demeurent libres de fixer un taux de taxe d'habitation différent, auquel les bénéficiaires du dégrèvement contesté seront d'ailleurs assujettis, pour la part supérieure au taux appliqué en 2017 ».

* ¹⁸⁹ Données 2018 - Rapport 2019 sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonération et d'abattement d'impôts directs locaux.

* ¹⁹⁰ La période 2014-2018 a été retenue pour l'analyse des effets de la réforme au niveau de chaque département afin d'assurer une meilleure cohérence des données dans le contexte de la création de la Métropole de Lyon et du département du Rhône en 2015.

* ¹⁹¹ La Métropole de Lyon n'est pas un département et son produit de taxe foncière sur les propriétés bâties n'est - de ce fait - pas retracé dans les synthèses statistiques afférentes aux départements publiées par la direction générale des collectivités locales (DGCL).

* ¹⁹² Aux termes du dispositif proposé, la Ville de Paris ne transférera pas la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties qu'elle perçoit et la fraction de TVA qui lui serait affectée viendrait compenser la perte du produit de taxe d'habitation sur les résidences principales.

* ¹⁹³ Une revalorisation des valeurs locatives retenues pour l'établissement de la taxe d'habitation sur les résidences principales est, en effet, proposée, pour 2020, aux termes du présent article dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale. En outre, il n'est pas prévu par le dispositif de geler la revalorisation des bases d'imposition de taxe foncière entre 2020 et 2023.

* ¹⁹⁴ Les projections réalisées consistent à reporter en 2019, 2020 et 2021 le taux de croissance annuel moyen (TCAM) des bases nettes d'imposition constaté entre 2016 et 2018 ; il est ensuite calculé le produit du différentiel des bases projetées 2021 et 2020 et du taux moyen d'imposition correspondant à l'impôt de la catégorie de collectivité territoriale considérée ; pour les EPCI, le produit de TH sur les résidences principales a été obtenu en multipliant le produit précédemment présenté par la part relative des recettes de taxe d'habitation sur les résidences principales dans l'ensemble des recettes de taxe d'habitation des EPCI, retracée au jaune budgétaire « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales » annexé au PLF pour 2020, soit 90 %.

* ¹⁹⁵ Hors Ville de Paris et Département du Rhône.

* ¹⁹⁶ La projection réalisée consiste à reporter en 2019 et 2020, le taux de croissance annuel moyen (TCAM) du montant des bases exonérées de taxe d'habitation constaté entre 2016 et 2018 ; il est ensuite déterminé le produit entre, d'abord, le différentiel des bases exonérées en 2020 et 2019, ensuite, le rapport entre le montant des exonérations retracé au rapport de la DGFiP cité en source et le montant des bases exonérées et, enfin, le rapport entre ce même montant d'exonération et le montant de l'allocation de compensation versée à l'ensemble des EPCI retracé au rapport précité.

* ¹⁹⁷ La rédaction de cet amendement tient compte de la proposition émise par votre commission des finances de décaler d'une année l'entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Il fait, ainsi, mention de la période 2019-2021 et non de la période 2018-2020, telle qu'elle figure dans la rédaction initiale du présent article.

* ¹⁹⁸ Tome I du rapport général de M. Albéric de Montgolfier fait au nom de la commission des finances du Sénat.

* ¹⁹⁹ Les ZFU-TE sont définies au B du 3 de l' article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Les entreprises qui s'y implantent et y embauchent une main-d'oeuvre locale peuvent, sous conditions, bénéficier d'exonération fiscales.

* ²⁰⁰ Articles L. 2334-15 et L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰¹ Article L. 4414-7 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰² XI de l' article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017. Les plafonds d'affectation au FNAL et à la SGP sont inscrits à l' article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ²⁰³ « Un investissement d'avenir », site Internet de la Société du Grand Paris, mis à jour le 26 avril 2019.

* ²⁰⁴ Ressources de la Société du Grand Paris , par Gilles Carrez, député, juillet 2018.

* ²⁰⁵ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ²⁰⁶ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ²⁰⁷ Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ²⁰⁸ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ²⁰⁹ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ²¹⁰ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ²¹¹ Sous réserve que les contribuables aient, en outre, bénéficiés du dispositif prévu à l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2014.

* ²¹² Loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de Finances pour 1992

* ²¹³ En tenant compte des dispositions prévues à l'article 5 du projet de loi de finances pour 2020.

* ²¹⁴ Les contribuables pouvant relever des seuils majorés étant uniquement ceux ayant bénéficié du dispositif prévu à l'article 28 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ²¹⁵ Quelle que soit l'exonération dont le bénéfice a été perdu et l'année où cette perte s'est produite.

* ²¹⁶ À la condition que le contribuable ait bénéficié du dispositif de sortie en sifflet en 2018 .

* ²¹⁷ À la condition que le contribuable ait bénéficié du dispositif de sortie en sifflet, également, en 2018 .

* ²¹⁸ Rapport n° 2013-M-095-02 « Les taxes à faible rendement», février 2014.

* ²¹⁹ Cf. Alain Lambert (1997) : Rapport général n°85 - Tome II Fascicule 1 Projet de loi de finances pour 1998 - Commentaire de l'article 18 bis. Commission des finances du Sénat.

* ²²⁰ Cf. entre autres CE, 8 ^ème et 3 ^ème s.-s., 21 décembre 2006, n° 288562, min. c/ SA Auchan France.

* ²²¹ Cf. Article 45 de la loi de finances pour 2005.

* ²²² Évaluations préalables du projet de loi de finances pour 2020.

* ²²³ Ibid.

* ²²⁴ Actes mentionnés aux 2°, 3°, 4° et 6° du 2 de l'article 635 du code général des impôts.

* ²²⁵ Projet de loi de finances pour 2020 - Évaluations préalables des articles du projet de loi.

* ²²⁶ Cf. Bulletin officiel des finances publiques : ENR - Mutations de jouissance à titre onéreux - Baux de nature particulière (BOI-ENR-JOMI-30-20141006).

* ²²⁷ Cf. Article 733 du CGI et Bulletin officiel des finances publiques : ENR - Mutations à titre onéreux de meubles - Autres ventes de meubles - Ventes publiques (BOI-ENR-DMTOM-50-10-20150401).

* ²²⁸ Cf. Bulletin officiel des finances publiques : ENR - Dispositions générales - Champ d'application de la formalité de l'enregistrement (BOI-ENR-DG-10-20-20150902).

* ²²⁹ Selon les chiffres communiqués par la trésorerie amendes de Toulouse.

* ²³⁰ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ²³¹ L'article 138 de la loi résulte du vote par le Sénat d'un amendement portant article additionnel de MM. Desplan, Antiste, Cornano, J. Gillot, Karam et Patient.

* ²³² Directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac

* ²³³ Décision n° 401536 du 10 mai 2017.

* ²³⁴ L'article 26 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement pour la sécurité sociale pour 2012 qui crée la contribution prévoyait initialement un taux de 0,25 % et un montant total des ventes de 103 450 euros. Le taux et le seuil ont été modifiés par la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

* ²³⁵ Article 79 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ²³⁶ La liste des communes appartenant aux zones A, B et C est définie par l' arrêté du 1 ^er août 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation. La zone A comprend Paris et sa couronne et des communes de la Côte d'Azur et à proximité de Genève.

* ²³⁷ Décret n° 2019-559 du 6 juin 2019 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.

* ²³⁸ Loi n ^o 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* ²³⁹ Examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2016, amendement n° I-42, discussion en séance publique le 23 novembre 2015 .

* ²⁴⁰ Il est fixé en fonction de la nature des produits, du continent au large duquel est situé le gisement, de la profondeur d'eau, de la distance du gisement par rapport à la côte du territoire concerné et du montant des dépenses consenties pendant la période d'exploration et de développement.

* ²⁴¹ Loi n° 2003-2012 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* ²⁴² Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ²⁴³ Ministère de l'intérieur, Les titres de séjour, publication du 12 juin 2019.

* ²⁴⁴ Rapport d'information de l'Assemblée nationale n°2041 de Mme Stella Dupont relatif à la taxation des titres de séjour, 19 juin 2019.

* ²⁴⁵ Ibid.

* ²⁴⁶ Ibid.

* ²⁴⁷ Ibid.

* ²⁴⁸ Rapport d'information précité n° 2041 de Mme Stella Dupont relative à la taxation des titres de séjour, 19 juin 2019.

* ²⁴⁹ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ²⁵⁰ Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

* ²⁵¹ Articles 137 et 138 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ²⁵² Article 88 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ²⁵³ Arrêté du 9 mars 2006 fixant la répartition des sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux.

* ²⁵⁴ Article 137 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* ²⁵⁵ Katia Weidenfeld, À l'ombre des niches fiscales , Economica, 2011.

* ²⁵⁶ D'après le rapport d'activité 2017 en matière de rescrit de la direction générale des finances publiques (DGFiP), sur un total de 17 927 rescrits rendus cette année-là, 1 212 ont concerné les régimes dérogatoires pour les entreprises s'implantant dans certaines zones, 898 le rescrit « jeunes entreprises innovantes » (alors que la dépense fiscale correspondante ne représente que 10 millions d'euros) et 5 757 le rescrit « mécénat » permettant de vérifier l'éligibilité à une réduction d'impôt au titre des dons.

* ²⁵⁷ Loi n° 60-1368 du 21 décembre 1960 fixant les conditions d'application, dans les départements d'outre-mer, des dispositions de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 et portant divers aménagements fiscaux dans ces départements.

* ²⁵⁸ Voir à cet égard le rapport d'information de MM. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur, Jacques Gillot et Mme Catherine Procaccia, fait au nom de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 7 juillet 2016.

* ²⁵⁹ Les indemnités de départ volontaire sont totalement exonérées si le départ a lieu dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, et entièrement imposables dans le cas contraire. S'agissant de l'indemnité de mise à la retraite, elle est exonérée si elle ne dépasse pas le plafond fixé par la convention collective ou l'accord professionnel / interprofessionnel. Dans le cas contraire, elle fait l'objet d'une exonération partielle limitée à 50 % de l'indemnité perçue ou au double de la rémunération annuelle brute perçue au cours de l'année civile précédant la rupture du contrat, au plus favorable des deux. Source : https://www.impots.gouv.fr/portail/particulier/indemnites-de-retraite .

* ²⁶⁰ Bofip, BOI-IR-LIQ-20-30-20-20160720 ( https://bofip.impots.gouv.fr/bofip/4620-PGP.html ).

* ²⁶¹ Article L. 1234-5 du code du travail.

* ²⁶² La durée de préavis est d'un mois pour les salariés justifiant d'une ancienneté comprise entre six mois et deux ans et de deux mois au-delà. Par ailleurs, certaines conventions collectives ou règlements d'entreprises peuvent prévoir un délai-congé plus élevé.

* ²⁶³ Il existait déjà, auparavant, une exonération pour les établissements publics et SEM concessionnaires pour l'aménagement d'agglomérations nouvelles, de ZAC, de lotissements, de zones de rénovation urbaine, de zones de restauration immobilière ou de zones de résorption de l'habitat insalubre.

* ²⁶⁴ Cour des comptes, La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement , communication à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale, mars 2019.

* ²⁶⁵ Comité présidé par Henri Guillaume, Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales , juin 2011.

* ²⁶⁶ Le service d'intérêt général, défini à l' article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation , vise notamment les opérations de construction, d'acquisition, d'amélioration, d'attribution et de cession de logements locatifs à loyers plafonnés à destination de personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds.

* ²⁶⁷ Conseil d'État, 8 ^ème et 3 ^ème chambres réunies, 14 février 2018, n° 405649 ; cour administrative d'appel de Versailles, 7 ^ème chambre, 7 février 2019 , n° 17VE02880 .

* ²⁶⁸ Les groupements de « Castors », qui peuvent être constitués en sociétés ou en associations régies par la loi du 1 ^er juillet 1901, sont caractérisés par les apports en travail qu'effectuent leurs membres. Ils ont pour objet la construction ou l'aménagement d'immeubles à usage d'habitation. (Source : Bulletin officiel des finances publiques).

* ²⁶⁹ Article 25.

* ²⁷⁰ Article L. 111-4 du code du patrimoine.

* ²⁷¹ Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.

* ²⁷² Rapport Évaluation des voies et moyens - Tome II, annexé au projet de loi de finances pour 2020.

* ²⁷³ Non renseigné.

* ²⁷⁴ Non significatif.

* ²⁷⁵ Selon l'INSEE, « le manuel de Frascati est la référence méthodologique en matière de recueil et d'exploitation des statistiques de recherche et développement. Ce manuel contient les définitions des notions de base, des principes directeurs pour la collecte de données ainsi que les classifications à utiliser pour la compilation des statistiques ».

* ²⁷⁶ I de l'article 199 ter B du code général des impôts.

* ²⁷⁷ Article 61 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991.

* ²⁷⁸ CE, arrêt du 13 juin 2016, n° 380490, Sté Antik Batik.

* ²⁷⁹ Article 92 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* ²⁸⁰ Les conditions d'octroi de l'agrément sont précisées à l'article 49 septies I ter de l'annexe III au CGI.

* ²⁸¹ II.k) de l'article 244 quater B du code général des impôts.

* ²⁸² A rticle 71 de la loi n° 2012-509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ²⁸³ Annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014, déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 107 et 108 traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

* ²⁸⁴ Le Manuel d'Oslo distingue quatre catégories d'innovation : les innovations de produit, les innovations de procédé, les innovations de commercialisation et les innovations d'organisation.

* ²⁸⁵ Un prototype est un modèle original qui possède les qualités techniques et les caractéristiques de fonctionnement du nouveau produit. Il n'en revêt pas nécessairement la forme ou l'aspect final, mais il permet de prouver que ce dernier présente des performances supérieures au sens du k du II de l'article 244 quater B du CGI et répond à un besoin technique ou commercial.

* ²⁸⁶ Une installation pilote est un ensemble d'équipements ou de dispositifs permettant de démontrer, à une échelle ou dans un environnement proche de la réalité industrielle, que le nouveau produit présente des performances supérieures au sens du k du II de l'article 244 quater B du CGI et répond à un besoin technique ou commercial.

* ²⁸⁷ Mesri, « Le crédit d'impôt recherche en 2014 », 2017.

* ²⁸⁸ Dernières données disponibles.

* ²⁸⁹ Cour des comptes, L'évolution et les conditions de maîtrise du crédit d'impôt en faveur de la recherche, 2013.

* ²⁹⁰ Rapport d'information n° 677 (2011-2012), « Crédit d'impôt recherche : supprimer l'effet d'aubaine pour les grandes entreprises, réorienter le dispositif vers les PME, 2012.

* ²⁹¹ Laurent Martel, Alexis Masse, Florence Lustman, « Mission d'évaluation du crédit d'impôt recherche », inspection générale des finances, rapport n° 2010-M-035-02, septembre 2010.

* ²⁹² Cour des comptes, L'évolution et les conditions de maîtrise du crédit d'impôt en faveur de la recherche, 2013.

* ²⁹³ Apprécié selon le taux en vigueur au 31 décembre de l'année au titre de laquelle le crédit d'impôt est calculé.

* ²⁹⁴ Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales , présidé par Henri Guillaume, juin 2011.

* ²⁹⁵ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ²⁹⁶ Règlement (UE) n ° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.

* ²⁹⁷ Loi n° 61-843 du 2 août 1961 tendant à améliorer dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane la situation des populations agricoles en modifiant les conditions de l'exploitation agricole et en facilitant l'accession des exploitants à la propriété rurale.

* ²⁹⁸ Introduit par l'article 41 de la loi n° 62-873 du 31 juillet 1962 de finances rectificative pour 1962.

* ²⁹⁹ Loi n° 69-1168 du 26 décembre 1969 portant simplifications fiscales.

* ³⁰⁰ Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts, BOI-IS-CHAMP-30-50-20-20130429.

* ³⁰¹ Cela explique notamment l'exonération d'impôt sur les sociétés des SCR, dès lors que les FCP n'y sont pas soumis du fait de leur absence de personnalité morale.

* ³⁰² Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale, compte rendu n° 8, mercredi 9 octobre 2019.

* ³⁰³ Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* ³⁰⁴ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ³⁰⁵ D'après l'annexe au projet de loi de finances Voies et moyens , ces dépenses fiscales sont les n° 300207 et n° 140124.

* ³⁰⁶ Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ³⁰⁷ D'après l'annexe au projet de loi de finances Voies et moyens, tome II, p. 79 et p. 117.

* ³⁰⁸ Article 38 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.

* ³⁰⁹ Article 110 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ³¹⁰ Évaluation préalable de l'article 49 annexée au projet de loi de finances pour 2019.

* ³¹¹ Article 65 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* ³¹² Un fournisseur d'électricité s'entend de la personne qui produit ou achète de l'électricité en vue de la revendre à un consommateur final.

* ³¹³ Un site ou une entreprise est dit électro-intensif lorsque le montant de la taxe qui aurait été due pour ce site ou cette entreprise sans application des exonérations et exemptions, est au moins égal à 0,5 % de la valeur ajoutée de ce site ou de cette entreprise.

* ³¹⁴ Est considérée comme exposée à un risque important de fuite de carbone en raison des coûts des émissions indirectes une installation dont l'activité relève de l'un des secteurs ou sous-secteurs mentionnés à l'annexe II de la communication 2012/ C 158/04 de la Commission relative aux lignes directrices concernant certaines aides d'État dans le contexte du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre après 2012.

* ³¹⁵ Est considérée comme hyperélectro-intensive une installation qui vérifie les deux conditions suivantes : sa consommation d'électricité représente plus de 6 kilowattheures par euro de valeur ajoutée et son activité appartient à un secteur dont l'intensité des échanges avec des pays tiers, telle que déterminée par la Commission européenne aux fins de l'article 10 bis de la directive 2003/87/ CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/ CE du Conseil, est supérieure à 25 %.

* ³¹⁶ Article 23 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

* ³¹⁷ Article 6 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ³¹⁸ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ³¹⁹ Voies et moyens, tome II annexé au projet de loi de finances pour 2020, p. 61.

* ³²⁰ Pour une analyse détaillée, le lecteur est invité à se reporter à : « Places financières : quelle stratégie française face au Brexit », rapport d'information n° 574 (2016-2017), d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances et déposé le 7 juin 2017.

* ³²¹ Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, modifiée.

* ³²² Assemblée nationale, amendement II-564 du Gouvernement sur l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018.

* ³²³ Sénat, amendements I-455 de M. Philippe Dallier et plusieurs de ses collègues et I-465 de M. Hervé Marseille et les membres du groupe Union centriste, portant article additionnel après l'article 6 bis du projet de loi de finances pour 2018.

* ³²⁴ Voir infra, section III « Le dispositif proposé ».

* ³²⁵ Sénat, amendements II-285 de Mme Dominique Estrosi-Sassone au nom de la commission des affaires économiques et II-452 de M. Hervé Marseille et les membres du groupe Union centriste, déposés sur l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018.

* ³²⁶ Article 270 du code général des impôts , modifié par l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2018.

* ³²⁷ La rénovation urbaine désigne le programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2003, et le renouvellement urbain concerne le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) lancé en 2014.

* ³²⁸ Les quartiers prioritaires de la politique de la ville sont définis à l'article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

* ³²⁹ Le dispositif du bail réel solidaire et des organismes de foncier solidaire est présenté infra dans le commentaire de l'article 13 septies.

* ³³⁰ Le code de la construction et de l'habitation a été remanié par l'ordonnance n° 2019-770 du 17 juillet 2019 relative à la partie législative du livre VIII du code de la construction et de l'habitation, qui a notamment regroupé l'ensemble des dispositions relatives aux aides personnelles au logement, ainsi que par le décret n° 2019-873 du 21 août 2019 qui a modifié la partie réglementaire du code de la construction et de l'habitation.

* ³³¹ L'association foncière logement, est une association à but non lucratif créée par les partenaires sociaux et conventionnée avec l'État. Financée par Action Logement, elle produit des logements locatifs à destination des salariés pour diversifier l'habitat dans les secteurs en réhabilitation ainsi que dans les quartiers où l'offre est la plus tendue.

* ³³² Cette estimation est indiquée dans l' amendement I-645 rectifié , déposé par le Gouvernement sur l'article 28 (équilibre du budget de l'État) du projet de loi de finances pour 2018, lors de l'examen de ce texte en première lecture au Sénat.

* ³³³ Rapport n° 625 (2018-2019) de M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général, tome 1, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018, déposé le 3 juillet 2019.

* ³³⁴ Ce montant s'obtient également en additionnant, dans l'annexe « Voies et moyens », tome 2, au projet de loi de finances pour 2019, le coût des dépenses fiscales alors numérotées 730204, 730210 et 730216.

* ³³⁵ Pour mémoire, le 2° du 5 de l'article 261 du code général des impôts prévoit que sont exonérés de la TVA les livraisons d'immeubles achevés depuis plus de cinq ans. Le vendeur peut toutefois, en application de l'article 260 du même code, demander à acquitter la TVA.

* ³³⁶ Article 66 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 et décret n° 2017-985 du 10 mai 2017 relatif à l'expérimentation de l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe saisonnière.

* ³³⁷ Ces zones sont définies à l'article D. 304-1 (anciennement R. 304-1) du code de la construction et de l'habitation (CCH). La liste des communes concernées est donnée par l'arrêté du 1 ^er août 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du CCH.

* ³³⁸ Amendement n° I-3114, déposé par le Gouvernement, portant sur l'article 37 (équilibre du budget général de l'État).

* ³³⁹ Amendement n° I-427 , présenté par M. Philippe Dallier et plusieurs de ses collègues.

* ³⁴⁰ Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, « Les prélèvements obligatoires et les entreprises du secteur financier », janvier 2013, p. 133.

* ³⁴¹ « Les opérations financières et bancaires et la taxe sur la valeur ajoutée », par Gérard Hutchings, directeur honoraire à la Commission des Communautés européennes, collection Études, série Concurrence - Rapprochement des législations, n° 22, 1973, p. 37.

* ³⁴² Directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009.

* ³⁴³ Ordonnance n° 2008-556 du 13 juin 2008 transposant la direction 2005/68/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2005 relative à la réassurance et réformant le cadre juridique des fonds communs de créances.

* ³⁴⁴ Directive 2011/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et 2009/65/CE ainsi que les règlements (CE) n° 1060/2009 et (UE) n° 1095/2010.

* ³⁴⁵ Ordonnance n° 2013/676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs et le décret n° 2013-687 du 25 juillet 2013 pris en application de l'ordonnance précitée.

* ³⁴⁶ Article 33 de la loi n° 78-1240 du 29 décembre 1978 de finances rectificative pour 1978.

* ³⁴⁷ Article 13 de la directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme.

* ³⁴⁸ Cette disposition figure désormais à l'article 135 de la directive 2006/112/UE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ³⁴⁹ CJUE, 4 mai 2006, Aff. C-169/04, Abbey National plc, Inscape Investment Fund, et CJUE, 28 juin 2007, Aff. C-363/05, JP Morgan Fleming Claverhouse Investmen Trust plc.

* ³⁵⁰ Évaluation préalable de l'article 9, annexée au projet de loi de finances pour 2020.

* ³⁵¹ Conseil d'État, 8/3 SSR, 6 avril 2001, décision n° 224406.

* ³⁵² CJUE, 7 mars 2013, Aff. C-275/11, GfBk Gesellschaft für Börsenkommunikation mbH contre Finanzamt Bayreuth.

* ³⁵³ Réponse du ministère des finances et des comptes publics, publiée le 30 juillet 2015 au Journal officiel, à la question écrite n° 10218 de la sénatrice Caroline Cayeux datée du 30 janvier 2014.

* ³⁵⁴ Le 2 de l'article 1 ^er de la directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) définit ces derniers comme : « les organismes : a) dont l'objet exclusif est le placement collectif en valeurs mobilières ou dans d'autres actifs financiers liquides visés à l'article 50, paragraphe 1, des capitaux recueillis auprès du public et dont le fonctionnement est soumis au principe de la répartition des risque ; et b) dont les parts sont, à la demande des porteurs, rachetées ou remboursées, directement ou indirectement, à la charge des actifs de ces organismes ».

* ³⁵⁵ Évaluation préalable de l'article 9, annexée au projet de loi de finances pour 2020.

* ³⁵⁶ Loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

* ³⁵⁷ Décision n° 84-184 DC du 29 décembre 1984, Loi de finances pour 1985, considérant 26.

* ³⁵⁸ Directive 67/227/CEE du Conseil, du 11 avril 1967, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires ; directive 67/228/CEE du Conseil, du 11 avril 1967, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Structure et modalités d'application du système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ³⁵⁹ Directive 91/680/CEE du Conseil, du 16 décembre 1991, complétant le système commun de la taxe sur la valeur ajoutée et modifiant, en vue de l'abolition des frontières fiscales, la directive 77/388/CEE.

* ³⁶⁰ Commission européenne , Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 member States : 2019 Final Report , TAXUD/2015/CC/131, 2019.

* ³⁶¹ BOI-TVA-CHAMP-10-10-40-10.

* ³⁶² Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), arrêt du 6 avril 2006, aff. C-245/04 « Emag Handel » ; arrêt du 16 décembre 2010, aff. C-430/09 « Euro Tyre Holding ».

* ³⁶³ Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), arrêt du 6 avril 2008, aff. C-273/11 « Mecsek-Gabona » ; arrêt du 27 septembre 2012, aff. C-587/ « VSTR » ; arrêt du 20 octobre 2016, aff. C24/15 « Plöckl » et arrêt du 9 février 2017, aff. C-21/16 « Euro-Tyre ».

* ³⁶⁴ BOI-TVA-CHAMP-30-20-10.

* ³⁶⁵ Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen concernant un plan d'action sur la TVA, 7 avril 2016, COM(2016) 148 final.

* ³⁶⁶ Commission européenne, Impact assessment accompanying the document Proposal for a council amending Directive 2006/112/EC as regards harmonising and simplifying certain rules in the value added tax system and introducing the definitive system for the taxation of trade between Member States , 4 octobre 2017, SWD(2017) 325 final.

* ³⁶⁷ Rapport d'information n° 691, Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source, de MM. Michel Bouvard, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Philippe Dallier, Jacques Genest, Bernard Lalande, Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, septembre 2015.

* ³⁶⁸ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ³⁶⁹ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ³⁷⁰ Loi n° 2019-759 du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.

* ³⁷¹ Loi n °2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 et loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ³⁷² Loi n°2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales.

* ³⁷³ En raison des exercices qui, ne coïncidant pas avec l'année civile, seraient clôturés en 2020.

* ³⁷⁴ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ³⁷⁵ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ³⁷⁶ Loi n° 2019-759 du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.

* ³⁷⁷ Selon le tome I des Voies et moyens , annexé au projet de loi de finances pour 2020, page 25.

* ³⁷⁸ Soit 33,1/3 % + 33,1/3 * 3,3 %.

* ³⁷⁹ Article 1 ^er de la loi n° 2017-1640 du 1 ^er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ³⁸⁰ Loi n° 2017-1640 du 1 ^er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ³⁸¹ Voir le rapport n° 76 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2017, fait au nom de la commission des finances, 8 novembre 2017.

* ³⁸² À l'exception du taux de 28 % appliqué à la tranche des 500 000 premiers euros de bénéfices.

* ³⁸³ 2,1/3 points, contre 5,1/3 points prévus au terme du droit en vigueur.

* ³⁸⁴ Voir le rapport n° 496 (2018-2019) sur le projet de loi portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés, Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 15 mai 2019, p. 131.

* ³⁸⁵ Liée à la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), remplacé par une baisse de cotisations sociales à la charge de l'employeur.

* ³⁸⁶ Voir le tome 1 du rapport général (2019-2020) sur les conditions générales de l'équilibre financier du projet de loi de finances pour 2020 ( version provisoire ), Albéric de Montgolfier, novembre 2019.

* ³⁸⁷³⁸⁸ Assemblée nationale, compte rendu intégral de la deuxième séance du jeudi 16 novembre 2017.

* ³⁸⁹ Source Insee , données 2017.

* ³⁹⁰ Conseil des prélèvements obligatoires, « Adapter l'impôt sur les sociétés à une économie ouverte », janvier 2017, page 42.

* ³⁹¹ Conseil des prélèvements obligatoires, « Adapter l'impôt sur les sociétés à une économie ouverte », janvier 2017, page 144.

* ³⁹² Voir le discours de Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, le 15 octobre 2019.

* ³⁹³ Assemblée nationale, compte rendu intégral de la première séance du mardi 17 octobre 2017.

* ³⁹⁴ Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Statistiques de l'impôt sur les sociétés , 2019, page 10.

* ³⁹⁵ La position de Malte résulte d'un taux facial de l'impôt sur les sociétés de 35 %, largement compensé par des dispositifs de remboursement permettant de ramener le taux effectif jusqu'à 5 %.

* ³⁹⁶ Commission européenne, « Taxation trends in Europe 2019 », mai 2019, page 41.

* ³⁹⁷ France stratégie, premier rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital , octobre 2019, page 135.

* ³⁹⁸ Voir le baromètre de l'attractivité , cabinet EY, juin 2019.

* ³⁹⁹ Ibid.

* ⁴⁰⁰ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises .

* ⁴⁰¹ Amendement 987 au projet de relatif à la croissance et à la transformation des entreprises

* ⁴⁰² Le ministre a justifié ce décalage d'entrée en vigueur par le mode de décompte des effectifs, qui suppose d'apprécier le nombre de salariés sur une année civile complète.

* ⁴⁰³ l'article 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 .

* ⁴⁰⁴ ibid.

* ⁴⁰⁵ Compte rendu de la réunion du 5 mars 2019 de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises .

* ⁴⁰⁶ Par opposition au principe de mondialité, selon lequel le bénéfice est rattaché à l'État de résidence de l'entreprise exerçant l'activité à l'origine du bénéfice.

* ⁴⁰⁷ Le terme générique de dividendes est, par souci de clarté, retenu pour désigner les produits mentionnés aux articles 108 à 117 bis du code général des impôts, visés au 2 de l'article 119 bis du même code. Dans le détail, il s'agit des produits des actions, titres et parts sociales ainsi que les revenus qui leur sont fiscalement assimilés.

* ⁴⁰⁸ À l'exception des ETNC relevant du deuxième paragraphe du 2 bis de l'article 238-0 A du CGI.

* ⁴⁰⁹ Directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents.

* ⁴¹⁰ Article 82 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ⁴¹¹ Conseil d'État, 3 ^e , 8 ^e , 9 ^e et 10 ^e sous-sections réunies, 9 mai 2012, GBL Energy, n° 342221 .

* ⁴¹² Cour de justice de l'Union européenne (5 ^e chambre), 22 novembre 2018, affaire C-575/17 , Sofina SA, Rebelco SA et Sidro SA.

* ⁴¹³ Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres réunies, 27 février 2019, Société Sofina et al., n° 398662 .

* ⁴¹⁴ Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres réunies, 10 juillet 2019, Société Cofinimmo, n° 412581 .

* ⁴¹⁵ CJUE, 1 ^e chambre, 15 mai 2017, Affaire C-68/15 , X c. Ministerraad.

* ⁴¹⁶ CJUE (5 ^e chambre), 22 novembre 2018, affaire C-575/17 , Sofina SA, Rebelco SA et Sidro SA.

* ⁴¹⁷ Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres réunies, 10 juillet 2019, Société Cofinimmo, n° 412581 .

* ⁴¹⁸ Issu de la loi n° 2019-759 du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.

* ⁴¹⁹ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi pour de plus amples développements.

* ⁴²⁰ Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres réunies, 27 février 2019, Société Sofina et al., n° 398662 .

* ⁴²¹ Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

* ⁴²² À savoir, pour mémoire, les retenues et prélèvements à la source mentionnés aux articles 182 A bis , 182 B, 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du code général des impôts.

* ⁴²³ Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

* ⁴²⁴ Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres réunies, 10 juillet 2019, Société Cofinimmo, n° 412581 .

* ⁴²⁵ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁴²⁶ Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi de finances pour 2020.

* ⁴²⁷ Loi n° 2019-759 du 24 juillet 2019 portant création d'une taxe sur les services numériques et modification de la trajectoire de baisse de l'impôt sur les sociétés.

* ⁴²⁸ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁴²⁹ Voir l'objet de l'amendement n° I-2911 , qui indique que « les modalités actuelles [du dispositif] semblent trop brutales à l'égard de sociétés étrangères qui pourraient ne pas être familières des démarches déclaratives françaises ».

* ⁴³⁰ Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

* ⁴³¹ À savoir, pour mémoire, les retenues et prélèvements à la source mentionnés aux articles 182 A bis , 182 B, 244 bis , 244 bis A et 244 bis B du code général des impôts.

* ⁴³² Voir le commentaire de l'article 11 du présent projet de loi.

* ⁴³³ Selon l'évaluation préalable des articles du présent projet de loi de finances.

* ⁴³⁴ Réponses de la direction générale des finances publiques au questionnaire de votre rapporteur général.

* ⁴³⁵ Voir le rapport n° 229 (2016-2016) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2015, Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, 9 décembre 2015, page 462.

* ⁴³⁶ Compte-rendu de la séance du 11 décembre 2015.

* ⁴³⁷ Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), « Neutraliser les effets des dispositifs hybrides », Rapport final sur l'action 2 , octobre 2015 (version en anglais) et février 2017 (version en français).

* ⁴³⁸ Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), « Neutraliser les effets des dispositifs hybrides », Rapport final sur l'action 2 , février 2017, page 11.

* ⁴³⁹ Au 30 octobre 2019, avec la signature de la Bosnie-Herzégovine. Voir la liste des juridictions ayant signé et, éventuellement, ratifié le texte.

* ⁴⁴⁰ Pour davantage de détails sur le fonctionnement de l'instrument multilatéral, voir le rapport n° 410 (2017-2018) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention multilatérale pour la mise en oeuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices, d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 11 avril 2018.

* ⁴⁴¹ Directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d'évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur.

* ⁴⁴² Article 34 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁴³ Article 108 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁴⁴ Directive (UE) 2017/952 du Conseil du 29 mai 2017 modifiant la directive (UE) 2016/1164 en ce qui concerne les dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers.

* ⁴⁴⁵ Le paragraphe 6 de l'article 5 de la directive du 12 juillet 2016 définit la « valeur de marché » comme « le montant en contrepartie duquel un actif peut être échangé ou pour lequel des obligations mutuelles peuvent être définies entre des acheteurs et des vendeurs indépendants et consentants dans le cadre d'une opération directe ».

* ⁴⁴⁶ Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

* ⁴⁴⁷ Article 30 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁴⁴⁸ Directive (UE) 2017/952 du Conseil du 29 mai 2017 modifiant la directive (UE) 2016/1164 en ce qui concerne les dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers.

* ⁴⁴⁹ Directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre les pratiques d'évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur.

* ⁴⁵⁰ « La présente directive s'applique à tous les contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés dans un ou plusieurs États membres, y compris les établissements stables, lorsqu'ils sont situés dans un ou plusieurs États membres, d'entités ayant leur résidence fiscale dans un pays tiers.

* ⁴⁵¹ BOI-IS-CHAMP-60-10-10 , § 50.

* ⁴⁵² À savoir un paiement à une entité hybride située dans un État autre que la France (b du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI), un paiement d'un établissement stable à son siège ou entre au moins deux établissements stables d'une même entité, (c du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI), un paiement à un établissement stable non pris en compte avec son siège situé hors de France (d du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI), un paiement réputé effectué par un établissement stable à son siège ou entre au moins deux établissement stables d'une même entité (f du 1 du I du nouvel article 205 B du CGI).

* ⁴⁵³ Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), « Neutraliser les effets des dispositifs hybrides », Rapport final sur l'action 2 , février 2017, page 21.

* ⁴⁵⁴ Directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

* ⁴⁵⁵ Article 34 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁵⁶ Voir le rapport général n° 147 (2018-2019) sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019 (Tome 2) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, 22 novembre 2018.

* ⁴⁵⁷ Voir le rapport général n° 147 (2018-2019) sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019 (Tome 2) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat, 22 novembre 2018, page 298.

* ⁴⁵⁸ Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization en anglais, à savoir le résultat avant intérêts, impôts, dépréciations et amortissements.

* ⁴⁵⁹ Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), « Neutraliser les effets des dispositifs hybrides », Rapport final sur l'action 2 , octobre 2015 (version en anglais) et février 2017 (version en français).

* ⁴⁶⁰ Directive (UE) 2017/952 du Conseil du 29 mai 2017 modifiant la directive (UE) 2016/1164 en ce qui concerne les dispositifs hybrides faisant intervenir des pays tiers.

* ⁴⁶¹ Audition du 9 mars 2016 devant la commission des finances du Sénat.

* ⁴⁶² Conseil d'État, 9 ^e et 10 ^e chambres, 13 avril 2018, n° 398271, ministre c/ Sté LVMH Moët Hennessy Louis Vuitton.

* ⁴⁶³ Voir « Déductibilité d'un abandon de créance à une filiale étrangère : indifférence du traitement comptable et fiscal dans l'État de la filiale », Revue de droit fiscal n° 50, 13 décembre 2018.

* ⁴⁶⁴ La motorisation au GNL (gaz naturel liquéfié) permet de réduire de 85 % les oxydes d'azote d'un navire, de supprimer les émissions d'oxydes de soufre ainsi que la majeure partie des particules fines (réduction de 95 % par rapport au fioul lourd).

* ⁴⁶⁵ Article 37 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁶⁶ Voir le rapport final 2015 de l'action 5 du projet BEPS, « Lutter plus efficacement contre les pratiques fiscales dommageables, en prenant en compte la transparence et la substance ».

* ⁴⁶⁷ Pour de plus amples développements sur le régime national précédent et les travaux de l'OCDE, le lecteur est renvoyé au commentaire de l'article 14 du projet de loi de finances pour 2019, dont le schéma reproduit ci-après propose une synthèse.

* ⁴⁶⁸ Dans le détail, la cession s'entend de toute opération entraînant la sortie de l'actif des éléments en cause, tandis que la concession et la sous-concession correspondent à un contrat par lequel le titulaire d'un actif incorporel éligible au régime spécial - ou son concessionnaire - concède - ou sous-concède - à une personne tierce, en tout ou partie, la jouissance de son droit d'exploitation - ou du droit qui lui a été concédé - en contrepartie d'une redevance.

* ⁴⁶⁹ Au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts.

* ⁴⁷⁰ Les résultats nets bénéficiaires d'imputation correspondent aux résultats nets avant application du rapport d'assujettissement.

* ⁴⁷¹ BOI-BIC-BASE-110-30 § 340 .

* ⁴⁷² Article 37 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁷³ Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000.

* ⁴⁷⁴ Auparavant, la franchise s'appliquait jusqu'à 250 000 francs.

* ⁴⁷⁵ Article 11 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 .

* ⁴⁷⁶ Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, juin 2011 ; dépense fiscale n° 320116.

* ⁴⁷⁷ Les opérations mentionnées au I de l'article 257 et les opérations donnant lieu à la perception de revenus patrimoniaux soumis aux dispositions de l'article 219 bis ne bénéficient pas de l'exonération et ne sont pas prises en compte pour le calcul de la limite de 63 059 euros.

* ⁴⁷⁸ Directive 90/434/CEE du Conseil du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions, scissions partielles, apports d'actifs et échanges d'actions intéressant des sociétés d'États membres différents, ainsi qu'au transfert du siège statutaire d'une SE ou d'une SCE d'un État membre à un autre.

* ⁴⁷⁹ Directive 2009/133/CE du Conseil du 19 octobre 2009 concernant le régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions, scissions partielles, apports d'actifs et échanges d'actions intéressant des sociétés d'États membres différents, ainsi qu'au transfert du siège statutaire d'une SE ou d'une SCE d'un État membre à un autre.

* ⁴⁸⁰ Voir BOI-IS-FUS-10-20140630.

* ⁴⁸¹ L'agrément est délivré dans les conditions prévues à l'article 1649 nonies , à savoir par le ministre chargé du budget, sous réserve de délégation du pouvoir de décision à des agents de l'administration des impôts ayant au moins le grade de directeur départemental.

* ⁴⁸² À l'exception des organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux mentionnées à l'article L. 481-1 du même code.

* ⁴⁸³ Voir supra le commentaire de l'article 8 du présent projet de loi.

* ⁴⁸⁴ Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* ⁴⁸⁵ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁸⁶ Le régime de l'intégration fiscale étant réservé aux sociétés résidentes, l'avantage né de la neutralisation de la quote-part pour frais et charges était susceptible de constituer une atteinte à la liberté d'établissement. Voir le commentaire de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2019, in Rapport général n° 147 (2018-2019) d'Albéric de Montgolfier (Tome II, fascicule 1) sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019, 22 novembre 2018.

* ⁴⁸⁷ Selon l'estimation du Gouvernement figurant dans l'objet de l'amendement n° 3114 adopté par l'Assemblée nationale à l'article 37 (article d'équilibre).

* ⁴⁸⁸ Dans le détail, pour un taux normal de l'impôt sur les sociétés de 33,1/3 %, le taux de la quote-part pour frais et charges étant de 12 %, pour obtenir le même niveau d'imposition avec un taux normal de l'impôt sur les sociétés de 28 %, le taux de la quote-part pour frais et charges correspondant doit s'élever à 13,29 %.

* ⁴⁸⁹ Conseil des prélèvements obligatoires, « Adapter l'impôt sur les sociétés à une économie ouverte », janvier 2017, page 30.

* ⁴⁹⁰ En 2019, ce qui correspond à la quote-part pour frais et charges de 12 % réintégrée au résultat soumis au taux normal de l'impôt sur les sociétés de 33,1/3 % pour les entreprises réalisant au moins 250 millions d'euros de chiffre d'affaires, auquel s'ajoute la contribution sociale de solidarité de 3,3 % de l'impôt dû, portant le taux facial de l'impôt sur les sociétés à 34,43 %.

* ⁴⁹¹ C'est le cas des pays du Benelux, du Royaume-Uni et de l'Espagne, l'Allemagne les imposant pour sa part à 1,5 %.

* ⁴⁹² Les distributions sont taxées à 1,72 %, alors que les revenus mis en réserve et réinvestis dans l'entreprise, ce qui correspond ensuite à la constatation de la plus-value, sont in fine imposés à hauteur de 4,43 %.

* ⁴⁹³ Article 37 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁹⁴ BOI-BIC-BASE-110-30 § 350 .

* ⁴⁹⁵ Article 37 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴⁹⁶ Au sens de l'article 238 bis L du code général des impôts.

* ⁴⁹⁷ Les groupements d'intérêt économique, les sociétés civiles de moyens et les groupements d'intérêt public, prévus respectivement aux articles 239 quater, 239 quater B et 239 quater C du code général des impôts.

* ⁴⁹⁸ Les groupements d'intérêt économique, les sociétés civiles de moyens et les groupements d'intérêt public, prévus respectivement aux articles 239 quater, 239 quater B et 239 quater C du code général des impôts.

* ⁴⁹⁹ Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ⁵⁰⁰ Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ⁵⁰¹ Les règles de détermination des effectifs ont par ailleurs été modifiées par l'article 12 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises et sont visées par l'article 11 bis du présent projet de loi de finances.

* ⁵⁰² Pour les sociétés membres d'un groupe fiscalement intégré, le chiffre d'affaires et l'effectif à prendre en compte s'entendent respectivement de la somme des chiffres d'affaires et de la somme des effectifs de chacune des sociétés membres de ce groupe. La condition tenant à la composition du capital doit être remplie par la société mère du groupe.

* ⁵⁰³ Par exemple, un bien éligible au CIIC acquis pour un prix hors taxes de 20 000 euros devrait conduire à un CIIC de 4 000 euros. Si ce bien a été financé par des aides publiques à hauteur de 40 % (soit 8 000 euros), l'assiette du CIIC ne sera plus que de 12 000 euros (20 000 - 8 000) et son montant de 2 400 euros.

* ⁵⁰⁴ « Pour une économie corse du XXI ^ème siècle : propositions et orientations », Inspection générale des finances (IGF), octobre 2018.

* ⁵⁰⁵ Question n° 18137 de M. Jean Felix Acquaviva au ministre de l'Économie et des finances.

* ⁵⁰⁶ Conseil d'État, 27 septembre 2019 .

* ⁵⁰⁷ BOI-BOI-BIC-CHG-10-10-10-20190731, n° 70.

* ⁵⁰⁸ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises .

* ⁵⁰⁹ Article 1600 du CGI .

* ⁵¹⁰ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 .

* ⁵¹¹ Rapport IGF-CGE-IGAS, Cadre d'action et financement des chambres de commerces et d'industrie (CCI) et des chambres de métiers et de l'artisanat (CMA), mai 2014.

* ⁵¹² Évaluation préalable, loi de finances pour 2015.

* ⁵¹³ Le fonds de roulement net est égal au fonds de roulement brut (soit la différence entre le passif permanent et l'actif permanent), moins les reliquats d'emprunt et de stock.

* ⁵¹⁴ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 .

* ⁵¹⁵ Article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 .

* ⁵¹⁶ Revue des missions et scénarios d'évolution des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers et de l'artisanat, rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) et du Contrôle général économique et financier (CGefi), mars 2018.

* ⁵¹⁷ 14° de l'article 44 de la n°20177-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁵¹⁸ Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises .

* ⁵¹⁹ Ibid.

* ⁵²⁰ Définition des règles nationales relatives aux directeurs généraux : critères de recrutement, de rémunération et modalités d'indemnisation en cas de rupture de la relation de travail ; nomination et rupture de la relation de travail après avis du Président de CCI France ; définition et mise en oeuvre de la politique générale du réseau en matière de gestion des personnels des CCI, présidence de l'institution représentative nationale du réseau, gestion prévisionnelle des emplois et compétences ; habilitation à négocier et à conclure la convention collective et tous les accords et conventions nationaux ; mise en oeuvre des audits de CCI, dont certaines recommandations pourront s'imposer aux chambres auditées ; définition d'une stratégie immobilière et inventaire de l'immobilier du réseau.

* ⁵²¹ Une convention collective sera conclue entre le président de CCI France et les organisations syndicales représentatives 9 mois au plus tard après l'entrée en vigueur de la loi. Les agents sous statut pourront bénéficier d'un droit d'option pour choisir un contrat de droit privé, pendant 12 mois à compter de l'agrément de la convention collective.

* ⁵²² Articles L. 5424-1 et L .5424-2 du Code du travail.

* ⁵²³ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel .

* ⁵²⁴ Article 1600 du CGI .

* ⁵²⁵ Article 44 sexies du CGI .

* ⁵²⁶ Article 44 quindecies du CGI .

* ⁵²⁷ Article 44 septies du CGI .

* ⁵²⁸ Article 1641 du CGI .

* ⁵²⁹ Hors le passage de 2,51 % à 2,39 % de la TACFE en 2015 pour la CCIR Nord de France.

* ⁵³⁰ Article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 .

* ⁵³¹ Bulletin officiel des finances publiques-impôts, CVAE - Liquidation - Règles générales de détermination du taux d'imposition et du dégrèvement de CVAE .

* ⁵³² Article 51 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 .

* ⁵³³ Article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 .

* ⁵³⁴ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 .

* ⁵³⁵ 5.3.2 de l'article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 .

* ⁵³⁶ Décret du 9 mai 2016 relatif au fonds de péréquation du réseau des chambres de commerce et d'industrie .

* ⁵³⁷ Article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁵³⁸ Article 44 sexies du CGI .

* ⁵³⁹ Article 44 quindecies du CGI .

* ⁵⁴⁰ Article 44 septies du CGI .

* ⁵⁴¹ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 .

* ⁵⁴² ibid.

* ⁵⁴³ Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012

* ⁵⁴⁴ Article 44 sexies du CGI .

* ⁵⁴⁵ Article 44 quindecies du CGI .

* ⁵⁴⁶ Article 44 septies du CGI .

* ⁵⁴⁷ Article 44 sexies du CGI .

* ⁵⁴⁸ Article 44 quindecies du CGI .

* ⁵⁴⁹ Article 44 septies du CGI .

* ⁵⁵⁰ Article 29 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 .

* ⁵⁵¹ Article 53 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 .

* ⁵⁵² Ibid.

* ⁵⁵³ Loi n°2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁵⁵⁴ Article 83 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 .

* ⁵⁵⁵ Ses caractéristiques sont définies par un arrêté du 10 décembre 2010.

* ⁵⁵⁶ Depuis le 1 ^er novembre 2011 pour le secteur agricole et depuis le 1 ^er mai 2011 pour les autres secteurs.

* ⁵⁵⁷ Le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2019 distinguait trois sous-dépenses fiscales : le tarif réduit de TICPE sur le GNR (y compris pour les agriculteurs), le tarif réduit de TICPE sur le GPL (y compris agriculteur) et le remboursement des agriculteurs. Le tome II du rapport « Voies et Moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2020 distingue trois sous-dépenses fiscales différentes : le tarif réduit de TICPE sur le GNR pour les industries (hors agriculteurs), le tarif réduit de TICPE sur le GPL pour les industries (hors agriculteurs) et les dépenses favorables aux agriculteurs (tarifs réduits de TICPE et remboursement).

* ⁵⁵⁸ Les tracteurs de type agricole ou forestier sont entendus comme tout véhicule à moteur, à roue ou à chenilles, ayant au moins deux essieux, dont la fonction réside essentiellement dans sa puissance de traction et qui est spécialement conçu pour tirer, pousser, porter ou actionner certains outils, machines ou remorques destinés à l'emploi dans l'exploitation agricole ou forestière pour des travaux agricoles et forestiers.

* ⁵⁵⁹ Au sens du a du 1 de l'article 17 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 23 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

* ⁵⁶⁰ Il s'agit des matériaux suivants : roches destinées à la transformation en pierre ornementale et de construction ; gypse et anhydrite ; pierre calcaire destinée à la production de chaux calcique et dolomitique pour l'industrie ; andalousite, carbonates de calcium comprenant 95 % de calcite, roches silicieuses comprenant 95 % de silice, talc, micas, feldspaths, bauxite, argiles kaoliniques, diatomite, kaolin, phonolite, dolomie comprenant 50 % de dolomite.

* ⁵⁶¹ Bénéficient de ce mécanisme de suramortissement uniquement les petites et moyennes entreprises au sens de l'annexe I au règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* ⁵⁶² Arrêté du 28 février 2017 modifiant l'arrêté du 19 janvier 2016 relatif à la liste des carburants autorisés au regard des dispositions de l'article 265 ter du code des douanes.

* ⁵⁶³ Il s'agit des ports fluviaux composant le réseau transeuropéen de transport défini à l'article 2 du règlement n° 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision n ° 661/2010/UE et des autres ports fluviaux qui sont situés sur un itinéraire du réseau transeuropéen de transport et dont tout ou partie de l'activité est dédiée au transport international de marchandises.

* ⁵⁶⁴ Les principaux ports concernés sont dans les voies du Nord (Dunkerque, Lille, Dourges, Valenciennes), à l'Est (Thionville-Illange, Metz, Nancy, Strasbourg, Colmar, Mulhouse), en Île-de-France (Paris/Gennevilliers et Paris/Bonneuil-sur-Marne) ainsi que le long du corridor Rhône-Saône (Chalon-sur-Saône, Mâcon et Pagny, Villefranche-sur-Saône, Lyon, Vienne-Sud Salaise, Arles).

* ⁵⁶⁵ À la suite du gel de la trajectoire carbone décidée par le Gouvernement dans le contexte de mobilisation des gilets jaunes, le tarif normal de TICPE sur le gazole est resté de 59,40 c€/L en 2019 et n'a pas atteint 64,76 c€/L comme il était initialement prévu.

* ⁵⁶⁶ Sont également exclus les îles Féroé, le Groenland, l'île d'Helgoland, le territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla, les territoires ultramarins français auxquels s'appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Terres australes et antarctiques françaises, îles Wallis-et-Futuna, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon), Livigno.

* ⁵⁶⁷ Sont également exclus le Mont Athos, les îles Canaries, les territoires ultramarins français, les îles Åland, les îles Anglo-Normandes, l'île d'Helgoland, le territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla, et Livigno.

* ⁵⁶⁸ Sont également exclus les îles Canaries, les territoires ultramarins français, les îles Åland, les îles Anglo-Normandes, l'île d'Helgoland, le territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla, et Livigno.

* ⁵⁶⁹ Directive (UE) du Conseil du 18 février 2019 modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE en ce qui concerne l'inclusion de la municipalité italienne de Campione d'Italia et des eaux italiennes du Lac de Lugano dans le territoire douanier de l'Union et dans le champ d'application territorial de la directive 2008/118/CE.

* ⁵⁷⁰ Le montant de la taxe dû par les fournisseurs apparaît distinctement, en addition au prix de vente de l'électricité, sur les factures qu'ils émettent ou qui sont émises pour leur compte.

* ⁵⁷¹ Marseille a accueilli, en 2018, 511 escales de 31 compagnies de croisière différentes, ce qui représente 1,7 millions de passagers.

* ⁵⁷² En mer, les navires qui ne transportent pas de passagers peuvent utiliser un fioul lourd, avec une teneur en soufre allant jusqu'à 3,5 %, contre 0,001 % pour le diesel automobile.

* ⁵⁷³ Il s'agit du tarif dont bénéficient déjà les personnes qui exercent une activité de transport par train, métro, tramway, câble, autobus hybride rechargeable ou électrique ou trolleybus.

* ⁵⁷⁴ Cinq millions d'euros sont dédiés aux compagnies maritimes soucieuses de transformer leurs navires en activité et un million d'euros au développement des navires au gaz naturel liquéfié (GNL), moins polluant que le carburant traditionnel.

* ⁵⁷⁵ Directive 2008/118/CE du Conseil du 16 décembre 2008 relative au régime général d'accise et abrogeant la directive 92/12/CEE.

* ⁵⁷⁶ Cette notion comprend : l'importation, y compris irrégulière lorsqu'elle n'est pas suivie d'un régime suspensif ; la fabrication, y compris irrégulière, hors d'un régime suspensif ; la sortie, y compris irrégulière, d'un régime suspensif. S'agissant des produits déjà mis à la consommation dans un autre État membre de l'Union européenne, la taxe est exigible lors de leur réception en France.

* ⁵⁷⁷ Ces données sont issues du site internet de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

* ⁵⁷⁸ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁵⁷⁹ Aux termes du 7 de l'article 266 quinquies du code des douanes.

* ⁵⁸⁰ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁵⁸¹ Crée par le décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie

* ⁵⁸² GRDF a été désigné en 2012 par arrêté ministériel pour créer et gérer le registre des garanties d'origine pour une durée de cinq ans.

* ⁵⁸³ Le numéro identifiant l'attestation de la garantie d'origine, la date de sa délivrance, le nom et la qualité du demandeur, le lieu de l'installation de production de biométhane, les intrants à partir desquels le biométhane a été produit, les dates de début et de fin de la période pendant laquelle le biométhane a été produit.

* ⁵⁸⁴ Décret n° 2018-210 du 27 mars 2018 fixant les modalités d'application de l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel du biogaz mélangé au gaz naturel prévue au 7 de l'article 266 quinquies du code des douanes.

* ⁵⁸⁵ Aux termes des a du 3 du 265 bis pour la TICPE et a du 5 de l'article 266 quinquies pour la TICGN.

* ⁵⁸⁶ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁵⁸⁷ a) du 1° du A du I ; le i) du b) opère quant à lui une mesure de coordination au sein de l'article 265 du code des douanes.

* ⁵⁸⁸ Il s'agit du gaz de houille, gaz à l'eau, gaz pauvre et gaz similaires, à l'exclusion des gaz de pétrole et autres hydrocarbures gazeux.

* ⁵⁸⁹ L'évaluation préalable du présent article précise d'ailleurs que « les redevables des taxes intérieures sur le gaz naturel ont été consultés sur l'intégration du gaz naturel carburant au sein de la TICGN et ont accueilli favorablement les simplifications administratives proposées ».

* ⁵⁹⁰ Rapport précité.

* ⁵⁹¹ La mise sur le marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles est prévue par le règlement (UE) n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles ; celle des véhicules agricoles et forestiers est prévue par le règlement (UE) n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers, ou d'une réception CE, par type ou individuelle.

* ⁵⁹² Sauf cas particulier, les véhicules ne font pas l'objet d'une autorisation individuelle, mais sont rattachés à une famille de véhicules aux caractéristiques techniques proches, dénommée « type » ou « type-variante-version », laquelle fait l'objet d'une autorisation globale.

* ⁵⁹³ Règlement n° 443/2009 du Parlement et du Conseil du 23 avril 2009 établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO ₂ des véhicules légers.

* ⁵⁹⁴ Cette taxe est prévue par l'article 1599 quindecies du code général des impôts.

* ⁵⁹⁵ Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d'un dixième par année écoulée depuis cette immatriculation.

* ⁵⁹⁶ Selon les chiffres communiqués par la trésorerie amendes de Toulouse.

* ⁵⁹⁷ La demande de certificat d'immatriculation est adressée au ministère de l'intérieur soit par l'intermédiaire du préfet d'un département choisi par le propriétaire du véhicule, soit par l'intermédiaire d'un professionnel de l'automobile habilité par le ministère de l'intérieur.

* ⁵⁹⁸ Toutefois, lorsque le propriétaire est une personne morale ou une entreprise individuelle, la taxe est affectée à la région où se situe l'établissement auquel le véhicule est affecté à titre principal.

* ⁵⁹⁹ Selon la puissance de la voiture, la taxe peut parfois prendre une valeur fixe.

* ⁶⁰⁰ Règlement (UE) 2018/858 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules, modifiant les règlements (CE) n° 715/2007 et (CE) n° 595/2009 et abrogeant la directive 2007/46/CE ; règlement (UE) n° 168/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux ou trois roues et des quadricycles ; règlement (UE) n° 167/2013 du Parlement européen et du Conseil du 5 février 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules agricoles et forestiers, ou d'une réception CE, par type ou individuelle ; tout autre règlement ou directive régissant la réception des véhicules antérieurement aux textes susmentionnés.

* ⁶⁰¹ À l'exception de ceux pour lesquels les émissions de dioxyde de carbone n'ont pas été déterminées, pour lesquels il n'est pas possible d'établir qu'elles ont été déterminées ou qui ne peuvent être déterminées.

* ⁶⁰² Au sens du point 7 de l'article 3 de la directive 2014/45/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 relative au contrôle technique périodique des véhicules à moteur et de leurs remorques, et abrogeant la directive 2009/40/CE.

* ⁶⁰³ Ces modifications s'appliqueront au fur et à mesure de la mise à jour desdits dossiers par les constructeurs jusqu'au 1 ^er janvier 2021.

* ⁶⁰⁴ Règlement (CE) n° 715/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2017 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) et aux informations sur la réparation et l'entretien des véhicules.

* ⁶⁰⁵ Classe A : émissions inférieures ou égales à 100g/km ; classe B : émissions comprises entre 101 et 120 g/km ; classe C : émissions comprises entre 121 et 140 g/km ; classe D : émissions comprises entre 141 et 160 g/km ; classe E : émissions comprises entre 161 et 200 g/km ; classe F : émissions comprises entre 201 et 250 g/km ; classe G :émissions supérieures à 250 g/km.

* ⁶⁰⁶ Chiffrage réalisé à partir des données de consommation en gazole du secteur du transport de marchandises estimées pour 2019 par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

* ⁶⁰⁷ Estimations fournies par le tome II de l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2020.

* ⁶⁰⁸ Ce plafond est précisé à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et modifié par l'article 27 du présent projet de loi de finances pour 2020.

* ⁶⁰⁹ Le FSV a également été créé par l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.Il est régi par le décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006, modifié par le décret n°

* ⁶¹⁰ Le produit de la taxe est payé par les entreprises redevables au comptable public du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA).

* ⁶¹¹ Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.

* ⁶¹² AFITF, Rapport d'activité 2015, octobre 2016.

* ⁶¹³ Cette taxe est prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts.

* ⁶¹⁴ Au sens de l'article 16 du règlement (CE) n° 1008/2008 du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes pour l'exploitation de services aériens dans la Communauté

* ⁶¹⁵ Toutefois, son article 14 précise que les États membres peuvent limiter le champ d'application de ces exonérations aux transports internationaux et intracommunautaires, ce qui suppose que les vols intérieurs pourraient se voir appliquer une taxe intérieure à la consommation sur le kérosène.

* ⁶¹⁶ Article 39 decies A du code général des impôts.

* ⁶¹⁷ Article 39 decies C du code général des impôts.