EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président . - Nous examinons le rapport de Mme Marie Mercier sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à agir contre les violences au sein de la famille. Le Gouvernement a demandé la mise en oeuvre de la procédure accélérée sur ce texte, ce qui est exceptionnel pour une proposition de loi. Ce texte a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, ce qui n'est pas nécessairement un gage de perfection.
M. Alain Richard . - Ce n'est pas toujours rassurant.
M. Philippe Bas , président . - Mais cela témoigne que l'ensemble des députés, quelles que soient les sensibilités politiques de chacun, partagent les intentions des auteurs de ce texte. Je ne doute pas qu'il en soit également ainsi au Sénat.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Les violences commises par le conjoint ou par l'ex-conjoint demeurent une réalité insupportable dans notre pays. Dans neuf cas sur dix, c'est une femme qui est la victime de ces violences - aussi, pardonnez-moi si je parle de femmes et pas toujours de victimes.
Depuis le début de l'année, 121 femmes sont tombées sous les coups de leur conjoint ou ex-conjoint, selon le décompte effectué par un collectif d'associations féministes, soit autant que sur l'ensemble de l'année 2018. Le plus souvent, l'homicide, ou la tentative, fait suite à une longue série de comportements violents. Chaque année, environ 220 000 femmes sont victimes de violences physiques ou sexuelles commises par leur conjoint ou par leur ex-conjoint, selon l'Observatoire national des violences faites aux femmes. De nombreux drames pourraient donc être évités si une action efficace était conduite par les pouvoirs publics dès le déclenchement des premiers faits de violence. Il faut se saisir de ce problème très en amont.
Le 3 septembre dernier, le Gouvernement a lancé un « Grenelle des violences conjugales », qui va se prolonger jusqu'au 25 novembre prochain, date de la Journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes.
Sans attendre les conclusions du Grenelle, le Gouvernement a rendu publiques, dès le 3 septembre dernier, dix mesures d'urgence. Certaines peuvent être mises en oeuvre sans l'intervention du législateur : par exemple, l'ouverture de 1 000 nouvelles places d'hébergement, l'audit des commissariats et des gendarmeries pour évaluer les conditions d'accueil des femmes victimes, la possibilité de déposer plainte dans les hôpitaux, un retour d'expérience pour analyser les failles en cas de féminicide... D'autres, en revanche, nécessitent des mesures législatives. Cette proposition de loi tend à mettre en oeuvre certaines de ces mesures.
Déposée par notre collègue député Aurélien Pradié, qui en a également été le rapporteur, cette proposition de loi a été adoptée par l'Assemblée nationale, le 15 octobre, par 553 voix sur 553 suffrages exprimés. Par ce vote, l'Assemblée nationale a montré que la représentation nationale pouvait se rassembler, par-delà les clivages partisans, autour de cette grande cause qu'est la lutte contre les violences faites aux femmes.
Sur ce sujet, certains États ont été précurseurs, notamment l'Espagne, qui s'est dotée, depuis une dizaine d'années, de juridictions spécialisées et d'un dispositif anti-rapprochement ayant fait ses preuves.
L'introduction en France du bracelet anti-rapprochement constitue la mesure phare de cette proposition de loi, mais elle n'est cependant pas la seule : le texte comporte un volet de droit pénal, un volet de droit civil, autour de l'ordonnance de protection, et des mesures destinées à faciliter le relogement des victimes de violences conjugales.
Concernant les mesures pénales, le texte prévoit d'autoriser le recours au bracelet anti-rapprochement à toutes les étapes de la procédure : au moment de la condamnation, dans le cadre notamment d'une peine d'emprisonnement assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve ; à l'occasion d'une mesure d'aménagement de peine, par exemple une libération conditionnelle ou un placement en semi-liberté, mais aussi au stade présentenciel, lorsque la personne mise en cause est placée sous contrôle judiciaire. À chaque fois, c'est un magistrat du siège qui prendra la décision d'ordonner le recours au bracelet anti-rapprochement.
Ce bracelet se compose de deux éléments : le bracelet proprement dit, qu'un agent de l'administration pénitentiaire attache à la cheville de la personne condamnée ou placée sous contrôle judiciaire ; et un boîtier électronique confié à la victime de violences conjugales, qui peut tenir dans son sac à main ou dans une poche. Il permet de géolocaliser en permanence le conjoint violent et la victime. Si le conjoint violent s'approche trop près de la victime, une alerte se déclenche dans un centre de surveillance ouvert vingt-quatre heures sur vingt-quatre. À la première alerte, le centre de surveillance appelle le conjoint violent pour lui demander de s'éloigner. S'il n'obtempère pas, une deuxième alerte se déclenche : le centre de contrôle peut alors appeler les forces de police ou de gendarmerie pour qu'elles interviennent, et il peut également prévenir la victime pour qu'elle s'éloigne ou se mette à l'abri. Il reviendra au juge de fixer la distance minimale devant les séparer et de fixer le périmètre d'une « zone tampon », plus étendue.
Pour favoriser le recours à ce dispositif, il est prévu d'informer les victimes, au moment du dépôt de plainte, qu'elles pourront en bénéficier. De son côté, le conjoint violent pourra, en théorie, refuser de porter ce bracelet, mais son refus pourra entraîner la révocation par le juge de la mesure dont il bénéficie, et donc son incarcération ou son placement en détention provisoire. Cette perspective devrait suffire, je crois, à convaincre la grande majorité d'entre eux d'accepter de porter le bracelet.
Sous réserve d'améliorations rédactionnelles ou de mesures de coordination que je vous présenterai tout à l'heure, je suis plutôt favorable à la mise en oeuvre du bracelet anti-rapprochement. Depuis dix ans, les résultats obtenus en Espagne apparaissent probants : le nombre de décès a été réduit d'un tiers ; une seule femme a été assassinée par son conjoint, car elle avait oublié d'emporter son boîtier le jour où elle a été agressée.
Le Gouvernement envisage de déployer environ un millier de bracelets anti-rapprochement, ce qui supposera un investissement initial évalué à 5,6 millions d'euros, puis un budget de fonctionnement à hauteur de 1,8 million d'euros en rythme de croisière. Un effectif de 45 équivalents temps plein (ETP) est notamment prévu pour faire fonctionner le centre de surveillance.
La proposition de loi vise ensuite à encourager le recours au téléphone grave danger (TGD). Déployé en 2014 après une phase d'expérimentation en Seine-Saint-Denis, le TGD est un appareil portable qui permet de joindre, en cas de danger, une plateforme d'assistance. Ce dispositif est de plus en plus utilisé : en 2017, 282 interventions avaient été sollicitées, tandis que l'on en a dénombré 420 en 2018, soit une hausse de près de 50 % en un an. Néanmoins, il est possible de favoriser encore le recours au TGD dans l'intérêt de la protection des victimes. Aussi, la proposition de loi procède à deux ajustements. Il s'agit d'abord de préciser que la demande de téléphone est adressée au procureur de la République « par tout moyen » ; ensuite, d'introduire un nouveau cas dans lequel l'attribution du TGD serait autorisée, en cas d'urgence, sans attendre une décision judiciaire.
J'en arrive au volet civil, qui porte essentiellement sur l'ordonnance de protection. Introduite dans le Code civil en 2010, celle-ci consiste en un dispositif hybride, à mi-chemin entre le droit civil et le droit pénal. Délivrée en urgence, elle permet à une victime de violences conjugales de bénéficier de mesures de protection ordonnées par le juge aux affaires familiales (JAF).
L'ordonnance est délivrée par le juge lorsque celui-ci estime qu'il existe des raisons sérieuses de considérer comme vraisemblables la commission des faits de violence allégués et le danger auquel la victime ou un ou plusieurs enfants sont exposés. Détecter ces violences, qui durent parfois depuis longtemps, n'est pas toujours évident.
Dans le cadre de l'ordonnance de protection, le juge peut prendre des mesures civiles assez classiques, par exemple en matière d'autorité parentale ou de résidence séparée ; des mesures de protection de la victime, par exemple pour la faire bénéficier sans délai de l'aide juridictionnelle ou pour l'autoriser à dissimuler sa nouvelle adresse au cours de la procédure ; des mesures à connotation pénale, imposées à l'auteur des violences, par exemple l'interdiction d'entrer en contact avec certaines personnes désignées par le juge ou encore l'interdiction de détenir ou de porter une arme.
Pourtant, le nombre d'ordonnances de protection demandées chaque année reste faible : on en a dénombré 3 300 en 2018, et le JAF ne les a accueillies favorablement que dans 60 % des cas. Le délai moyen de délivrance est aujourd'hui de 42 jours, ce qui paraît élevé pour une procédure d'urgence. Comme ce délai est de dix jours dans certaines juridictions, on imagine la durée dans d'autres tribunaux...
Dans ce contexte, la proposition de loi envisage d'agir dans plusieurs directions. D'abord, en levant les obstacles à la délivrance des ordonnances : dans certains tribunaux, les JAF ont pris l'habitude d'exiger le dépôt d'une plainte avant d'enregistrer le dossier ; le texte rappelle donc que l'ordonnance peut être demandée même sans plainte ; il précise ensuite que l'ordonnance peut concerner tous les couples, même ceux qui n'ont jamais cohabité. Puis, pour accélérer la délivrance des ordonnances, le texte fixe au juge un délai : l'ordonnance devrait être rendue dans les six jours suivant la fixation de la date de l'audience. Enfin, il enrichit le contenu des ordonnances de protection : le juge devra solliciter les observations des parties sur l'ensemble des mesures que la loi lui permet d'ordonner ; l'interdiction de détenir ou de porter une arme sera systématique, sauf décision spécialement motivée ; le juge pourra interdire au conjoint violent de paraître en certains lieux où se trouve habituellement la victime ; enfin, lorsqu'il interdit au conjoint violent d'entrer en contact avec la victime, le JAF pourra ordonner le port d'un bracelet électronique anti-rapprochement, à condition que les deux parties l'acceptent.
La partie du texte consacrée à l'ordonnance de protection est sans doute la plus innovante et la plus créative. Elle renforce la connotation pénale du dispositif en donnant de nouvelles prérogatives au JAF.
Certaines personnes que j'ai entendues ont émis des doutes sur la capacité des JAF à se saisir de ces nouvelles mesures coercitives, notamment le bracelet anti-rapprochement. À la différence du juge pénal, le JAF n'a pas l'habitude d'ordonner des mesures restrictives de liberté. D'autres ont fait valoir que la mesure adoptée par l'Assemblée nationale concernant le délai pour rendre l'ordonnance a une valeur plus indicative que véritablement contraignante.
J'ai entendu ces remarques, mais je souhaite donner sa chance à cette ordonnance de protection rénovée, qui peut offrir une issue à des femmes qui hésitent à porter plainte. Je vous proposerai donc de soutenir le dispositif, en donnant cependant un caractère temporaire au bracelet anti-rapprochement en matière civile, particulièrement innovant : au bout de trois ans, sur la base d'une évaluation, nous pourrions prolonger cette mesure ou la faire évoluer si les réserves exprimées se révélaient fondées.
Pour en terminer sur le volet civil, je signale que le texte prévoit d'interdire au JAF de proposer une mesure de médiation en vue d'un exercice consensuel de l'autorité parentale lorsque des violences intrafamiliales sont alléguées. Cette mesure ne me paraît pas soulever de difficultés, la médiation familiale étant effectivement peu opportune dans un tel contexte.
Concernant le volet logement, je rappelle que la loi fait de l'éviction du mari violent du domicile conjugal la règle de principe. Il peut arriver cependant que la victime ne souhaite pas regagner son domicile parce que celui-ci est associé à des souvenirs traumatiques ou parce qu'elle juge plus prudent de déménager, afin de se sentir plus en sécurité.
Le texte propose de mener, pendant une durée de trois ans, deux expérimentations destinées à faciliter le relogement des victimes.
La première consiste à mettre en place un mécanisme de sous-location temporaire de logements relevant du parc locatif social : des associations d'aide aux victimes se verraient confier la gestion de logements sociaux qu'elles pourraient sous-louer, sous condition de ressources, aux femmes qui s'adressent à elles. Ces logements seraient ainsi attribués selon une procédure souple et rapide, en-dehors de la procédure d'attribution classique d'un logement social.
La deuxième vise à créer un dispositif d'accompagnement adapté s'appuyant sur des dispositifs existants, comme par exemple la garantie locative Visale, qui permet de couvrir des impayés de loyers, ou le Loca-Pass, qui permet de financer le dépôt de garantie.
L'Assemblée nationale a complété le volet logement par une mesure pérenne consistant à prévoir que la victime de violences conjugales bénéficiant d'une ordonnance de protection pourrait postuler à un logement social même si elle est propriétaire d'un logement répondant à ses besoins.
Pour conclure, je vous proposerai de soutenir la proposition de loi qui nous a été transmise par l'Assemblée nationale, sous réserve de l'adoption d'un certain nombre d'amendements. Il est possible que nous ayons à débattre à nouveau, dans les prochains mois, de la question des violences faites aux femmes, car le Grenelle pourrait faire émerger d'autres propositions. Il est d'ailleurs regrettable que le Gouvernement ait annoncé des mesures sans en attendre la fin. Néanmoins, je pense que l'introduction du bracelet anti-rapprochement apportera une réponse concrète à de nombreuses situations de danger. Je suis convaincue que la société est prête à soutenir une politique ambitieuse et volontariste en matière de lutte contre les violences faites aux femmes et que nous devons être à la hauteur de ce rendez-vous - qui ne sera pas, malheureusement, le dernier sur ce sujet.
M. Philippe Bas , président . - Merci pour ce rapport précis sur la réalité de ce phénomène et les dispositifs juridiques existants, et merci pour votre appréciation des réponses proposées.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Voilà un débat important, sur un objet parlementaire inédit : une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale par un groupe d'opposition et adoptée à l'unanimité ! Les objectifs sont majeurs, et c'est la mobilisation de toute la société civile qui nous place dans cette situation. Quels que soient les points à amender, nous ne devons pas manquer l'occasion, car elle n'est pas si fréquente. Je regrette néanmoins que l'examen en séance ait été programmé si rapidement : ce texte a été adopté à l'Assemblée nationale le 15 octobre, nous l'examinons aujourd'hui en commission, et la semaine prochaine en séance publique ! Or il s'agit d'un sujet technique et, même si je salue l'investissement du rapporteur - que je remercie de m'avoir associée à ses auditions - nous n'avons pas le recul nécessaire à un bon travail de fond. Or, je sais combien notre président est attentif à la qualité du travail de notre commission. D'ailleurs, il y a un Grenelle des violences conjugales, mais cette proposition de loi ne sera pas coordonnée aux mesures qui seront annoncées. Il y a un problème de cohérence. Il est regrettable, au fond, que tout cela ne soit pas regroupé en un projet plus vaste, tant les divers aspects du problème sont imbriqués, et tant la question des moyens est cruciale. L'exemple de l'Espagne montre bien que tout un champ de dispositions est nécessaire, assorti de moyens budgétaires considérables. Nous ne devons pas donner l'impression d'avoir fait tout notre possible, alors qu'en réalité cela ne suffira pas. Mon groupe adhère à cette proposition de loi et, sauf dénaturation majeure, le votera.
Pour autant, je regrette que ce texte ne fasse pas le choix d'une juridiction spécialisée, dont l'exemple espagnol montre la nécessité, unanimement reconnue par tous les professionnels. La compétence du juge est civile, mais avoisine le pénal : cela impose une coordination. L'ordonnance de protection existe déjà, mais est peu utilisée - et n'est pas toujours accordée. L'idée est de réduire le délai de délivrance à six jours. Ce délai n'est jamais tenu chez nous, mais l'Espagne fait 72 heures. Il faut aller plus vite. Comment faire ?
Quant au bracelet, il ne pose pas de difficulté quand la personne a été condamnée, ou fait l'objet d'un contrôle judiciaire. Mais confier cette mesure à un juge civil, sur la seule base des allégations de la victime, alors qu'il s'agit d'une privation de liberté, est plus délicat. Aussi l'accord de la personne concernée est-il indispensable. C'est pourquoi nous devons aller vers une intervention du Parquet. Nous pouvons conserver le délai de six jours, mais il faut trouver un moyen pour qu'il soit plus efficace, en permettant l'intervention des juges compétents - et le respect des droits de la défense. À cet égard, la convocation du défendeur par voie administrative raccourcirait les délais au maximum - nous le proposerons.
Il n'y a pas de dispositions relatives à l'autorité parentale. Comment se déroulera-t-elle ? Nous devrons faire des propositions. Nous avons travaillé en bonne intelligence avec le rapporteur. Sans doute faudra-t-il envisager d'étendre la durée de l'ordonnance de protection - et prévoir que le défendeur puisse en demander la levée. Mais nous ne sommes pas favorables à ce que cette loi revête un aspect temporaire, car cela réduirait son efficacité. En tous cas, nous souhaitons préserver ses points essentiels : raccourcissement du délai d'octroi de l'ordonnance, instauration du bracelet, extension du TGD et mesures d'aide au logement de la victime.
M. Philippe Bas , président . - Vous avez raison d'insister sur l'efficacité. Celle-ci ne tient pas seulement aux dispositions du texte, mais aussi aux moyens qui seront mis en oeuvre. Rien ne serait pire que de créer une fausse sécurité pour les victimes en brandissant un texte de loi qui ne bénéficierait pas de moyens suffisants pour être bien appliqué. Nous devons donc être attentifs aux moyens d'appliquer le texte. Or le dispositif évoqué par Mme Mercier est, à ce stade, largement théorique. Certes, ce texte ne doit pas être temporaire. Mais si certaines dispositions ne semblent pas opérationnelles, et que nous ne parvenons pas à les améliorer, il faut nous donner le temps de les évaluer. Nous ne sommes pas là pour faire du window dressing , c'est-à-dire pour prendre des mesures de façade, mais pour être efficaces - et l'unanimité n'est pas un gage d'efficacité. Sur des sujets aussi sensibles, quand le débat public est aussi éloigné des réalités, on court de grands risques de chocs en retour.
M. Dany Wattebled . - C'est un texte très utile : une centaine de décès, ce n'est pas négligeable... Comment se déclenchera le bracelet, et surtout, en laissant quel délai ? Un premier rappel est prévu : à quelle distance ? Puis, une alerte est émise. Quel délai laisse-t-elle à la police ? Pour le reste, je suis d'accord avec cette proposition de loi.
M. Alain Marc . - L'ordonnance de protection peut être prise après un simple signalement. Ce qui me gêne dans le bracelet, c'est qu'il fera peser aussi une contrainte sur la victime. N'y a-t-il pas d'autres moyens ? Par exemple, l'interdiction de résider dans la commune - mais elle peut poser des problèmes professionnels. Puis, quand on avertira le conjoint violent qu'il se rapproche de la victime, cela ne l'empêchera pas de le faire. On parle de 1 000 bracelets. Cela paraît très peu, par rapport à ce qu'on entend. Combien en faudrait-il, à votre avis ?
M. Alain Richard . - Je redoute le climat dans lequel nous allons légiférer sur ce sujet. Il est habituel que le législateur reçoive des injonctions, et que celles-ci soient appuyées par l'exploitation d'un climat émotionnel. C'est le cas. On nous adresse des exigences immédiates et absolues, quand notre rôle est de légiférer avec mesure et de manière évaluable.
L'idée est d'instaurer un système amplifié de mesures individuelles contraignantes. À mon avis, la contrainte n'est pas disproportionnée par rapport à l'objet de la mesure, et la victime ne formulera pas d'objection à la nécessité de porter sur soi un appareil électronique. Mais sur les conditions dans lesquelles s'engage cette contrainte, la réflexion a besoin de se poursuivre. En effet, dans les cas d'urgence, il n'y a pas d'enquête. On se trouve face au risque du mensonge - même s'il est marginal. Vous me direz qu'on demande l'assentiment du présumé auteur. Mais à quoi s'expose-t-il s'il refuse ? De la détention ? Ce serait contraire à l' habeas corpus . Cette mesure, qui ressemble autant à de la police administrative qu'à un acte judiciaire, doit au moins être assortie d'un délai minimal, et prise pour un temps très limité - elle ne pourra être maintenue au-delà que si le travail d'enquête, contradictoire, démontre que le danger est constitué.
Nous ne voterons pas ce texte conforme : ce serait renoncer à notre travail de législateur. Nous recevrons des critiques, pour avoir demandé à réfléchir plus longuement à un système viable. Mais ce délai nous permettra d'entrer en convergence avec le travail du Gouvernement, lui aussi réalisé dans un climat émotionnel, ce qui génère de la fébrilité. Pour ma part, je ne crois pas que nos systèmes publics soient en mesure de garantir une réponse certaine. Il faudra se reposer, sur le terrain, sur un commissariat de police ou une brigade de gendarmerie - unités qui ne sont pas toujours totalement opérationnelles 24 heures sur 24, ayons le courage de le reconnaître. Notre mission est d'en faire le maximum, sans faire de fausses promesses.
M. Yves Détraigne . - Y a-t-il en Occident des pays qui aient vraiment réglé ce problème ? Si oui, s'inspire-t-on de leur expérience ?
M. Pierre-Yves Collombat . - Le plus important est, dans l'urgence, de mettre à l'abri les femmes. Or je suis frappé de la lourdeur des procédures, même en situation de danger. Même dans le cas du tueur qui faisait partie du ministère de l'Intérieur, on nous a dit que toutes les cases étaient cochées ! Dans une commune, avant d'alerter le ban et l'arrière-ban, on commençait par prendre des décisions conservatoires. Alors, pourquoi n'ont-ils pas déplacé ce fonctionnaire pour raisons de service ? Là aussi, l'urgence est de permettre à la femme de sortir du domicile, pour la protéger.
Mme Lana Tetuanui . - Je suis très sensible à ce sujet très épineux, pour ne pas dire à ce fléau. De tels faits, fréquemment jugés aux assises de Papeete, ternissent l'image de nos belles collectivités. J'ai deux griefs contre cette proposition de loi : la lourdeur, et la lenteur. Face à ce problème sociétal, je ne peux rester sans m'exprimer. En Polynésie française, comment appliquer ce texte ? En tous cas, il faut durcir le volet pénal et le rendre plus dissuasif. On devrait même interdire aux hommes de taper les femmes ! En pratique, les premiers alertés sont nos petits maires ruraux, qui s'efforcent d'envoyer l'épouse sur une autre île. Mais celle-ci doit ensuite revenir chez elle pour voir ses enfants... Oui au bracelet, mais comment le mettre en oeuvre ?
Mme Josiane Costes . - Nous soutenons ce texte : la mise à l'abri en urgence s'impose pour nombre de femmes. Il faudra une évaluation des moyens mis en oeuvre, pour s'assurer de l'efficacité de ces mesures. Quid de l'autorité parentale ? C'est un vrai sujet, et des suivis psychologiques s'imposent pour les enfants concernés.
M. Philippe Bas , président . - Je vois se dessiner, comme à l'Assemblée nationale, un large accord sur ce texte. Ce n'est pas un texte pour les situations d'urgence : en situation d'urgence, on n'attend pas six jours ! Il n'y a que deux solutions dans de telles situations. D'une part, la mise à l'abri de la victime dans un centre spécialisé - c'est elle qui s'en va, ce qui n'est pas juste, mais on est sûr de la protéger. D'autre part, la garde à vue et la détention avant jugement de la personne qui a effectivement commis des violences. Malheureusement, ces deux mesures - sociale et pénale - ne sont pas assez efficaces, au vu du nombre de victimes qui meurent sous les coups de leur conjoint.
Le dispositif que la proposition de loi améliore, l'ordonnance de protection, date d'il y a environ dix ans. Ce n'est pas une mesure pénale, mais elle peut avoir des effets sur le plan pénal. Elle est prise par le JAF, qui peut éloigner le conjoint du domicile. Si le conjoint ne se soumet pas à la prescription du JAF, alors il commet un délit. C'est uniquement sur ce dispositif que joue la proposition de loi. De nombreuses mesures pourront être améliorées par les propositions de notre rapporteur. D'autres nous semblent très difficiles à améliorer dans le cadre de la procédure accélérée. Ce sont celles qui clarifieraient le lien entre le JAF et le juge pénal. En effet, à la différence des autres prescriptions de l'ordonnance de protection, la prescription du bracelet anti-rapprochement est facultative. Elle suppose expressément le consentement des deux personnes. Or, comme l'a dit Alain Richard, la victime ou la femme qui craint de l'être portera ce bracelet parce que cela la protège. Mais l'agresseur potentiel peut nier et refuser de consentir au bracelet - et le JAF ne pourra pas le lui imposer, puisque c'est une mesure restrictive de liberté.
Dans le temps que notre rapporteur a eu pour procéder à toutes les consultations, il était pratiquement impossible de trouver une solution. Pour pouvoir rétablir l'architecture d'un texte, encore faut-il que les fondations soient solides. Et, sur le plan juridique, il y a de sérieuses questions... Aussi notre rapporteur va-t-elle vous proposer un dispositif original qui consistera à laisser une chance à ce dispositif, puis à l'évaluer avant de nous prononcer une seconde fois. L'idée de refuser ce dispositif parce qu'il est imparfait, alors que nous ne savons pas l'amender immédiatement, me paraît mauvaise, parce qu'il y a une attente très forte, à laquelle il faut tenter de répondre, même imparfaitement. Si on franchit un palier dans la bonne direction et qu'on provoque l'évaluation, alors le législateur pourra perfectionner ce dispositif. Quoi qu'il en soit, la vraie urgence ne peut pas être traitée à travers ce système.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Merci pour cette clarification. C'est un sujet sensible. Et ces mesures ne doivent pas être préjudiciables à la victime. La juridiction spécialisée est un vaste chantier, qui n'est pas réalisable dans le court délai que nous avions pour examiner cette proposition de loi, mais qui reste un objectif. On parle beaucoup de l'Espagne, parce que c'est de ce pays que le débat est parti. Là-bas, le juge fixe le plus souvent la distance de déclenchement de l'alerte à 500 mètres. En France, c'est également le juge qui statuera sur la zone tampon et sur les modalités. Voilà dix ans qu'on réfléchit au bracelet. Combien de mamans sont mortes depuis dix ans ? Je sais bien qu'il ne faut pas être dans l'émotionnel, mais nous ne sommes pas sous le coup d'un drame atroce qui serait survenu récemment - simplement dans la continuité de ces violences, qui perdurent encore et toujours. Voilà dix ans que la première expérimentation a été votée par le législateur. Nous sommes en 2019, et rien n'a été fait. Le dispositif est peut-être imparfait, mais nous devons avancer, sans nous arc-bouter sur des raisons purement techniques.
Il y a souvent une emprise de l'auteur sur la victime. Le problème du bracelet, c'est qu'il maintient un lien entre la victime et l'auteur. C'est un paradoxe psychologique, car on a envie que la victime casse le lien nauséabond qui la lie avec l'auteur des faits. Mais pour la protéger, on lui crée un lien avec lui ! Le bracelet n'est pas le seul élément de protection. La meilleure protection reste l'éducation : dans notre société de violence, violence verbale, sur internet, sur les réseaux sociaux, et de pauvreté des mots, on crée des maux quand on n'a pas les mots. Quand on ne sait pas s'exprimer autrement, on frappe sa femme - ce qui n'est pas tolérable.
L'Espagne semble le pays occidental où le plus d'efforts sont faits. Il y a aussi la Suède, mais nulle part le problème n'a été résolu. Il semble inhérent à l'âme humaine, et à une certaine forme de domination masculine. Il existe des structures d'aide d'urgence, monsieur Collombat, qui prennent les femmes en charge. Mais ce n'est pas l'objet de cette proposition de loi. Mille places ne suffisent pas en tant que telles : il faut un accompagnement. Concernant l'ordonnance de protection, si l'auteur des violences alléguées refuse le bracelet, le procureur, qui est associé à la procédure, est saisi et la perspective d'une enquête pénale peut être dissuasive. Beaucoup dépendra des moyens que nous aurons pour évaluer cette mesure, qu'il était difficile de faire évoluer en profondeur dans un temps si court. Notre but a été d'apporter une solution supplémentaire aux femmes, y compris en conservant le délai de six jours car il faut aller vite. Parfois, plus c'est urgent, plus il faut prendre du temps, car on n'a pas le droit à l'erreur.
EXAMEN DES ARTICLES
Chapitre 1 er : de l'ordonnance de protection
L'amendement COM-34 , qui modifie l'intitulé du chapitre est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - La demande d'une ordonnance de protection ne saurait être subordonnée au dépôt d'une plainte. Mon amendement COM-35 précise que cette règle concerne tous les types de plaintes pénales.
M. Philippe Bas , président . - Bonne idée !
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - C'est une précision utile pour éviter une interprétation restrictive du texte.
L'amendement COM-35 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-39 distingue les notions d'audience et d'auditions. Le juge convoquerait ainsi les parties à une audience de jugement, laquelle se tiendrait en chambre du conseil. Les auditions de chacune des parties ont lieu lors de cette audience et, si nécessaire, de manière séparée.
L'amendement COM-39 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'article 1 er bis protège tous les types de couples : ceux qui vivent ensemble, ceux qui viennent de se séparer, ceux qui sont séparés depuis longtemps, ceux qui n'ont pas vécu ensemble. L'article 132-80 du code pénal prévoit ainsi une circonstance aggravante en cas d'infraction commise par « le conjoint, le concubin ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité, y compris lorsqu'ils ne cohabitent pas ». La référence, dans le code civil, à l'absence de cohabitation introduite à l'Assemblée nationale peut être une précision utile afin d'éviter toute incertitude. Mon amendement COM-36 poursuit le même objectif et clarifie la rédaction de l'article 515-9 du code civil pour que l'ordonnance de protection puisse être utilisée par tous les couples, même s'ils ne cohabitent pas, ou par les anciens couples, même s'ils n'ont jamais cohabité.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - C'est très important, car le juge a tendance à considérer que, sans cohabitation, il n'y a pas besoin de protection.
L'amendement CO0M-36 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-1 permet au JAF d'ordonner au conjoint violent de se soumettre à des soins. On ne peut pas forcer un individu à subir un traitement. Avis défavorable.
M. Philippe Bas , président . - Ou alors, il faudrait préciser que c'est avec le consentement de la personne en question.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Même avis sur l'amendement COM-2.
M. Philippe Bas , président . - Il est satisfait.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-3 concerne l'extension de l'interdiction de paraître aux défendeurs dans les affaires de mariages forcés. Nous n'avons pas pu nous pencher sur ce sujet difficile. Je propose de renvoyer ce débat à la séance publique.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Nous déposerons à cet article un amendement sur l'attribution du bracelet anti-rapprochement. Le JAF devrait pouvoir saisir le parquet, qui saisira le juge de la détention et des libertés (JLD). Ce dernier est un juge pénal, qui pourra ordonner l'octroi d'un bracelet anti-rapprochement. Nous ne devons pas renoncer à trouver un bon dispositif. Et s'arrêter à une solution temporaire m'étonne connaissant votre rigueur.
M. Philippe Bas , président . - Notre rapporteur a longuement examiné cette option, mais y a renoncé, pour de solides raisons juridiques. Nous en délibérerons la semaine prochaine. Cette alternative est difficile à construire - mais elle mérite d'être étudiée.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
Article additionnel après l'article 2
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-40 confère un caractère temporaire à l'article du code civil qui autorise le JAF à proposer un bracelet anti-rapprochement dans le cadre de l'ordonnance de protection. Ce nouveau dispositif électronique mobile anti-rapprochement est innovant en matière civile. Il convient donc, avant de le pérenniser, d'en évaluer la mise en oeuvre par les juridictions et d'en ajuster, si nécessaire, le dispositif.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Nous sommes défavorables à l'aspect temporaire. Et vous demandez un rapport...
M. Philippe Bas , président . - C'est un dispositif inspiré de celui adopté pour la loi de sortie de l'état d'urgence, afin de ne pas pérenniser dans la loi des dispositions qui nous paraissaient audacieuses.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Affirmer d'emblée qu'une disposition est temporaire, c'est l'affaiblir.
M. Philippe Bas , président . - L'alternative serait de mettre en place un dispositif efficace et fonctionnel.
L'amendement COM-40 est adopté.
Article 2 ter (nouveau)
L'amendement de suppression COM-27 est adopté.
Article 3
L'amendement rédactionnel COM-4 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-25 est rédactionnel.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Prévoir un décret en Conseil d'État n'est pas rédactionnel : nous savons ce que cela signifie en termes de lourdeur...
M. Philippe Bas , président . - Vous auriez pu dire : en termes de garanties supplémentaires apportées aux libertés !
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Mais je sais que vous allez proposer que, pour ce motif, le texte ne s'applique pas immédiatement.
L'amendement rédactionnel COM-25 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-5 propose d'inscrire au fichier des personnes recherchées les personnes concernées par une interdiction de rapprochement. Avis défavorable, au profit de mon amendement COM-30 , qui a le même objet mais qui est plus complet.
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Même avis sur l'amendement COM-6 , qui prévoit une information de la victime sur la fin du sursis avec mise à l'épreuve ou sursis probatoire, car il est satisfait : la victime rendra son boitier.
M. Philippe Bas , président . - La précision n'est pourtant pas inutile afin de s'assurer que l'information sera effectivement délivrée.
L'amendement COM-6 est adopté.
Article 4
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
L'amendement rédactionnel COM-26 est adopté.
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Par coordination, l'amendement COM-8 donne aux forces de l'ordre la possibilité d'appréhender une personne placée sous contrôle judiciaire qui aurait enfreint une interdiction de rapprochement.
L'amendement COM-8 est adopté.
Article additionnel après l'article 4
L'amendement de coordination COM-30 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-10 porte sur les modalités d'information de la victime. Si c'est par un document, celui-ci peut ne pas être lu ou ne pas être bien compris.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Lorsqu'une personne vient déposer plainte, il est bon qu'elle reçoive un document, qu'elle pourra relire à tête reposée, lui donnant connaissance de ses droits.
M. Philippe Bas , président . - Faut-il lui donner cette connaissance par écrit, ou par oral ?
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - À votre avis ?
M. Philippe Bas , président . - Une majorité se dessine en faveur d'un document écrit.
M. Yves Détraigne . - Cela n'empêche pas une information orale : quand on donne un papier, on n'est pas sûr qu'il soit lu.
Mme Esther Benbassa . - Il faut les deux, en effet.
M. Philippe Bas , président . - Mme Troendlé propose de modifier l'amendement pour prévoir que la victime est informée par oral et se voit remettre un document. Nous l'acceptons.
L'amendement COM-10 ainsi modifié est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-29 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Au moment du dépôt de plainte, la victime serait informée qu'elle peut bénéficier d'un bracelet anti-rapprochement. Mon amendement COM-38 propose que l'information porte également sur la possibilité de se voir délivrer un bracelet anti-rapprochement dans le cadre d'une ordonnance de protection délivrée par le JAF. Les victimes sont souvent désorientées face à la complexité des procédures et cette information peut les aider à identifier les démarches à accomplir.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - On cherche les meilleures modalités pour informer la victime des possibilités qui lui sont offertes. Où et quand cette information a-t-elle lieu ? Le dépôt de plainte est une étape clairement identifiée.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Cela se passe au moment du dépôt de plainte dans les locaux de la police ou de la gendarmerie.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Alors, l'amendement précédent suffit.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Uniquement pour le volet pénal.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Quand cela se passe-t-il, pour l'étape civile ?
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Lors du dépôt de plainte, aussi.
L'amendement COM-38 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - La mise en place du bracelet prendra un peu de temps après l'entrée en vigueur de la loi : un décret en Conseil d'État est prévu et il faudra mettre en place l'infrastructure technique nécessaire au fonctionnement du dispositif, ce qui nécessitera de passer des marchés publics. C'est pourquoi mon amendement COM-28 propose que l'obligation d'informer sur le bracelet soit un peu différée dans le temps, de façon à ne pas donner aux victimes une information sur un dispositif qui ne serait pas encore opérationnel.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Je suis défavorable à ce que nous inscrivions dans la loi une mise en oeuvre différée de ce dispositif. La seule chose qui ressortirait, c'est que nous souhaitons que ce soit différé dans un an. J'admire la volonté de pragmatisme, mais je ne vois pas l'utilité de l'écrire.
M. Philippe Bas , président . - Dès lors qu'on renvoie à un décret en Conseil d'État, la disposition ne sera applicable que quand le décret sera publié. Cet amendement n'est peut-être pas indispensable.
M. Jean-Pierre Sueur . - C'est réglementaire. Pourquoi l'indiquer dans la loi ?
L'amendement COM-28 est retiré.
Article additionnel après l'article 5
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-11 augmente le quantum de la peine encourue en cas de menace destinée à dissuader de porter plainte. La peine déjà prévue me paraît suffisamment dissuasive.
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-19 propose de modifier l'intitulé du chapitre III, qui porte non sur des dispositifs d'hébergement d'urgence, mais sur l'accès au logement, que celui-ci soit temporaire ou pérenne. Il faut bien distinguer un hébergement d'urgence d'un logement.
L'amendement COM-19 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-20 sort du code de la construction et de l'habitat l'expérimentation, qui est par nature temporaire et ne doit pas être codifiée.
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Avis défavorable. Cela fragilisera la disposition.
L'amendement COM-20 est adopté. L'amendement rédactionnel COM-21 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - L'amendement COM-12 de M. Grand renvoie à un décret pour préciser l'expérimentation et modifie les délais de remise de l'évaluation : avis défavorable sur le renvoi au décret ; quant aux délais de remise de l'évaluation, mon amendement COM-24 y pourvoit.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-24 rapproche la date de remise du rapport au Parlement en prévoyant une remise six mois avant le terme de l'expérimentation, pour permettre une réflexion sur la pérennisation du dispositif.
L'amendement COM-24 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-37 supprime le comité de pilotage au sein duquel la présence de deux députés et de deux sénateurs est prévue. C'est contraire à la position du Sénat, qui n'aime pas les organismes extra-parlementaires...
M. Philippe Bas , président . - Ce n'est pas qu'il ne les aime pas : il vérifie que leur existence rend nécessaire la participation de parlementaires.
L'amendement COM-37 est adopté.
Article 7 bis (nouveau)
L'amendement COM-23 est adopté.
L'amendement COM-13 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-22 supprime cet article, qui n'est pas de niveau législatif.
L'amendement COM-22 est adopté. Les amendements COM-15 et COM-14 deviennent sans objet.
Article additionnel après l'article 7 ter (nouveau)
L'amendement COM-16 n'est pas adopté.
Article 8
L'amendement COM-17 n'est pas adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Mon amendement COM-31 supprime cet article, qui demande un rapport.
M. Jean-Pierre Sueur . - Nous acceptons les rapports demandés par le Sénat, pas les autres...
Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - C'est surtout que celui-ci demande d'étudier la mise en place d'une application qui existe déjà.
L'amendement COM-31 est adopté. L'amendement COM-18 devient sans objet.
Article 10 B (nouveau)
L'amendement de suppression COM-32 est adopté.
Article 12 (nouveau)
L'amendement de coordination COM-33 est adopté.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Concernant le champ des irrecevabilités de l'article 45, il me semble que le périmètre du texte devrait conduire à n'accepter ni des mesures qui toucheraient à la procédure pénale générale, mais qui n'auraient pas de lien avec la question des violences faites aux femmes ou des violences intrafamiliales, ni des mesures civiles ou pénales de fond, sans lien avec les violences faites aux femmes ou intrafamiliales.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Chapitre I
er
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
34 |
Modification de l'intitulé du chapitre |
Adopté |
|
Article 1
er
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
35 |
Précision sur la notion de plainte pénale |
Adopté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
39 |
Précision rédactionnelle |
Adopté |
|
Article
1
er
bis
(nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
36 |
Précision concernant les couples n'ayant jamais cohabité |
Adopté |
|
Article 2
|
|||
|
M. GRAND |
1 |
Obligation de soins |
Rejeté |
|
M. GRAND |
2 |
Signalement au procureur de toutes les ordonnances de protection |
Rejeté |
|
M. GRAND |
3 |
Extension de l'interdiction de paraître aux défendeurs à une ordonnance de protection en cas de mariage forcé |
Rejeté |
|
Articles additionnels après l'article 2 |
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
40 |
Caractère expérimental du bracelet anti-rapprochement dans le cadre de l'ordonnance de protection |
Adopté |
|
Article
2 t
e
r (nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
27 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 3
|
|||
|
M. GRAND |
4 |
Précision rédactionnelle |
Rejeté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
25 |
Précision rédactionnelle et renvoi à un décret en Conseil d'État |
Adopté |
|
M. GRAND |
5 |
Inscription au fichier des personnes recherchées des personnes concernées par une interdiction de rapprochement |
Rejeté |
|
M. GRAND |
6 |
Information de la victime sur la fin du sursis avec mise à l'épreuve/sursis probatoire? |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. GRAND |
9 |
Inscription au fichier des personnes recherchées des personnes placées sous contrôle judiciaire et soumises à une interdiction de rapprochement |
Rejeté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
26 |
Précision rédactionnelle et renvoi à un décret en Conseil d'État |
Adopté |
|
M. GRAND |
7 |
Information de la victime lorsqu'une personne mise en examen fait l'objet d'une mesure d'interdiction de rapprochement |
Rejeté |
|
M. GRAND |
8 |
Possibilité pour les forces de l'ordre d'appréhender une personne placée sous contrôle judiciaire qui aurait enfreint une interdiction de rapprochement |
Adopté |
|
Articles additionnels après l'article 4 |
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
30 |
Inscription dans le fichier des personnes recherchées des personnes soumises à une interdiction de rapprochement |
Adopté |
|
Article 5
|
|||
|
M. GRAND |
10 |
Modalités d'information de la victime |
Adopté avec modification |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
29 |
Précision rédactionnelle |
Adopté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
38 |
Information sur la possibilité de bénéficier d'un bracelet anti-rapprochement dans le cadre d'une ordonnance de protection |
Adopté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
28 |
Date d'entrée en vigueur |
Retiré |
|
Articles additionnels après l'article 5 |
|||
|
M. GRAND |
11 |
Augmentation du quantum de la peine encourue en cas de menace destinée à dissuader de porter plainte |
Rejeté |
|
Chapitre III
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
19 |
Modification de l'intitulé du chapitre |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
20 |
Non-inscription dans le code de la construction et de l'habitation de l'expérimentation de sous-location |
Adopté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
21 |
Précision rédactionnelle |
Adopté |
|
M. GRAND |
12 |
Renvoi à un décret pour préciser l'expérimentation et délai de remise de l'évaluation |
Rejeté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
24 |
Fixation de la date de remise du rapport au Parlement et suppression du rapport d'étape |
Adopté |
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
37 |
Suppression du comité de pilotage requérant la présence de parlementaires |
Adopté |
|
Article
7
bis
(nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
23 |
Précision rédactionnelle |
Adopté |
|
M. GRAND |
13 |
Précision de la durée pendant laquelle le motif de refus relatif à la propriété d'un logement ne peut être opposé à une victime de violences conjugales |
Rejeté |
|
Article
7
ter
(nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
22 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
M. GRAND |
15 |
Nouvelle rédaction de l'article 7 ter |
Satisfait ou sans objet |
|
M. GRAND |
14 |
Intégration des femmes victimes de violences conjugales dans les catégories prioritaires DALO |
Satisfait ou sans objet |
|
Articles additionnels après l'article 7 ter (nouveau) |
|||
|
M. GRAND |
16 |
? ?Suppression de l'obligation d'un enregistrement préalable de la demande d'attribution de logements sociaux |
Rejeté |
|
Article 8
|
|||
|
M. GRAND |
17 |
Extension des cas d'attribution du TGD aux cas ou la partie défenderesse s'est vue interdire de se rendre dans certains lieux |
Rejeté |
|
Article
10 A (nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
31 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
M. GRAND |
18 |
Création d'un coffre-fort numérique |
Satisfait ou sans objet |
|
Article
10 B (nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
32 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article
12 (nouveau)
|
|||
|
Mme Marie MERCIER, rapporteur |
33 |
Coordination |
Adopté |