Projet de loi de finances pour 2019 : Culture

Rapport général n° 147 (2018-2019) de MM. Vincent ÉBLÉ et Julien BARGETON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018

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N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 8

CULTURE

Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent ÉBLÉ et Julien BARGETON

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La mission « Culture »

1. Le montant des crédits de la mission « Culture » prévu par le projet de loi de finances pour 2019 est relativement stable et s'élève à 3 103,09 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2 937,97 millions d'euros en crédits de paiement .

2. La priorité en faveur de l' éducation artistique et culturelle (EAC) est réaffirmée, les crédits consacrés à cette politique étant maintenus à un niveau élevé, presque 110 millions d'euros en 2019.

3. L'expérimentation du « Pass culture » auprès de 10 000 jeunes de cinq départements se traduira budgétairement par 34 millions d'euros de crédits dédiés à cette mesure conçue comme l'aboutissement du parcours d'EAC.

4. Les rapporteurs spéciaux se satisfont du maintien , voire du renforcement, du montant des crédits pour l'entretien et la restauration des monuments historiques , avec en particulier la reconduction du fonds incitatif et partenarial de 15 millions d'euros créé par la loi de finances initiale pour 2018.

5. Ils souhaitent la reconduction du loto du patrimoine en 2019, cet événement ayant rencontré un succès important et ayant permis une véritable sensibilisation du public à la nécessité de sauvegarder le patrimoine.

6. Si le projet de rénovation du Grand Palais représente un coût important de 466 millions d'euros, les rapporteurs spéciaux notent que le financement et le calendrier de l'opération sont bien cadrés et qu'il n'existe pas de véritable alternative au projet proposé.

7. Les crédits destinés au soutien de la création artistique sont confortés en 2019 et représentent 783 millions d'euros.

8. Le projet de transfert de la gestion des emplois de trois opérateurs du ministère, le Centre des monuments nationaux, le Château de Versailles et le Musée d'Orsay, permettra de renforcer la responsabilisation de ces établissements publics en leur offrant une réelle capacité de pilotage de leur masse salariale.

La gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture

1. Les rapporteurs spéciaux estiment qu'il n'est pas opportun de remettre en cause l'organisation des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) issue des fusions de régions, ces administrations étant en passe de relever le défi qu'a constitué cette réorganisation territoriale.

2. La gestion des crédits consacrés aux déplacements des agents des DRAC est certes mutualisée et confiée aux secrétariats généraux aux affaires régionales, mais le montant de l'enveloppe accordée aux administrations culturelles doit être préservé , compte tenu des spécificités du travail des agents des DRAC et de la taille de certaines des nouvelles régions.

3. Les rapporteurs spéciaux veilleront à la réussite du plan d'action « Systèmes d'information » en faveur des DRAC, qui est un chantier incontournable pour l'efficacité du travail des administrations déconcentrées du ministère de la culture, compte tenu des difficultés actuelles posées par les outils informatiques en place.

4. La déconcentration de la gestion des crédits implique de créer les conditions d'un pilotage réel par les DRAC de l'intervention de l'État en matière culturelle dans les régions.

5. La poursuite du plan de rattrapage indemnitaire dans les années à venir est indispensable pour renforcer l'attractivité des postes ouverts dans les directions régionales des affaires culturelles.

6. Les rapporteurs spéciaux souhaitent la mise en en place d'un outil de suivi cartographié de l' ensemble des moyens financiers consacrés à la culture et déployés sur chaque territoire.

À la date du 10 octobre 2018, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, les rapporteurs spéciaux avaient reçu 94 % des réponses du ministère de la culture et de la communication à leur questionnaire budgétaire.

PREMIÈRE PARTIE - PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION

I. LE FINANCEMENT PUBLIC DE LA CULTURE ATTEINT CETTE ANNÉE PRESQUE 10 MILLIARDS D'EUROS

Les crédits de la mission « Culture » ne représentent qu' une partie des financements publics en faveur de la culture . Le point de comparaison habituel de l'évolution de ces financements était le « 1 % culture », correspondant à l'ensemble des moyens budgétaires alloués au secteur culturel rapportés au montant du budget de l'État.

Vos rapporteurs spéciaux avaient mis en évidence l'année dernière que des effets de périmètre sur le calcul de l'assiette du « 1 % culture » avaient pu dissimuler le fait que, malgré des moyens en hausse, la barre symbolique du 1 % n'avait pas été atteinte dans le projet de loi de finances pour 2018. C'est à nouveau le cas en 2019, puisqu'à méthode de calcul constante , le niveau atteint par les crédits budgétaires en faveur de la culture s'élève à 0,98 % du budget de l'État .

Évolution de la part des crédits consacrés à la politique de la culture dans le budget de l'État de 2017 à 2019

CP en millions d'euros, structure courante		LFI 2017	LFI 2018	PLF 2019
Mission « Culture »	Total Mission Culture	2 899,90	2 937,09	2 937,97
	dont contribution au CAS Pensions (y compris P186)	212,24	213,25	214,43
MIRES*	P186 Recherche culturelle et culture scientifique	116,57	111,88	109,88
Mission « Médias, livre et industries culturelles »	P334 Livre et industries culturelles	276,43	270,66	300,40
Mission « Relations avec les collectivités territoriales »	P119 Concours financiers aux collectivités territoriales	80,40	80,40	88,40
Total assiette du « 1 % culture »**		3 161,06	3 186,78	3 222,32
TOTAL BUDGET GENERAL DE L'ETAT***		318 389,34	326 280,26	328 791,08
Part des crédits culture dans le budget général de l'État		0,99 %	0,98 %	0,98 %

* MIRES : Mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur »

** Assiette du « 1 % culture » = Mission Culture, à l'exception de la contribution au CAS Pensions + P186 + P334 + P119

*** Budget général de l'État hors mission « Remboursements et dégrèvements »

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Le ministère de la culture a choisi cette année de communiquer sur le montant total atteint par l'ensemble des modes de financement public en faveur du secteur culturel , qu'il s'agisse de crédits budgétaires ou non . Ainsi, sont additionnés les crédits budgétaires, les dépenses fiscales, les taxes affectées, la contribution à l'audiovisuel public ou encore le loto du patrimoine. L'ensemble de ces moyens atteint près de 10 milliards d'euros en 2019 .

Évolution du niveau de la dépense publique en faveur de la culture de 2018 à 2019

CP en millions d'euros	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018/2019
Programme « Patrimoines »	897	894	-0,33%
Programme « Création »	779	782	0,39%
Programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » : - hors dépenses de personnel - dépenses de personnel	529 711	541 721	2,27% 1,41%
Mission « Culture »	2916	2938	0,75%
Programme « Recherche culturelle et scientifique » de la Mission « Recherche »	112	110	-1,79%
Programme « Presse et médias »	284	281	-1,06%
Programme « Livre et industries culturelles »	302	300	-0,66%
Mission « Médias, livre et industries culturelles »	586	581	-0,85%
Crédits budgétaires	3614	3629	0,42%
Audiovisuel public (TTC)	3895	3860	-0,90%
Taxes affectées au CNC	677	679	0,30%
Taxes affectées au CNV et à l'ASTP	58	58	0,00%
Total crédits budgétaires et taxes affectées	8244	8226	-0,22%
Dépenses fiscales	1482	1482	0,00%
Loto du Patrimoine		41*
Grand total	9726	9749	0,24%

* Ce montant tient compte de l'annonce de 21 millions d'euros supplémentaires en faveur du patrimoine.

Source : commission des finances, d'après les données du ministère de la culture

Si cet effort est considérable , vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'il cache des situations contrastées qu'ils s'efforceront de mettre en évidence dans le présent rapport. D'un côté, la fréquentation des établissements culturels a atteint en 2018 un niveau élevé, à même de favoriser la dynamique des ressources propres de ces établissements ; le loto du patrimoine a contribué à une prise de conscience de la nécessité de préserver le patrimoine. De l'autre côté, les nombreux projets immobiliers du ministère de la culture et de ses opérateurs ne sont pas tous financés ; les opérateurs du ministère doivent quant à eux faire face à des dotations stables, qui pourraient s'avérer problématiques sur le long terme face à l'évolution mécanique de leurs charges.

II. LA MISSION « CULTURE », UNE PARTIE DES FINANCEMENTS DE LA POLITIQUE CULTURELLE

A. LA STABILITÉ DU NIVEAU DES CRÉDITS DE LA MISSION

Le niveau des crédits de la mission « Culture » sera relativement stable en 2019. Le projet de loi de finances prévoit ainsi 3 103,09 millions d'euros en autorisations d'engagement et 2 937,97 millions d'euros en crédits de paiement répartis entre les trois programmes de la mission, ce qui représente une augmentation d'environ un million d'euros.

Peu de mesures de périmètre sont à relever cette année :

- les crédits en faveur de la politique linguistique , qui étaient auparavant inclus dans le programme « Patrimoines », ont été transférés vers le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les politiques transversales de la mission. Le montant de cette action s'élèvera en 2019 à 3,22 millions d'euros, à un niveau équivalent à celui de 2018 ;

- les dépenses de fonctionnement du ministère sont en diminution en raison de la suppression du dispositif des loyers budgétaires . Les crédits auparavant inscrits sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » au titre de cette dépense font donc l'objet d'un débasage à hauteur de 20,4 millions d'euros.

Les dépenses de la mission se situent à un niveau légèrement inférieur aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques ^{1 ( * )} . En effet, la prévision triennale fixait le montant des crédits de la mission « Culture », hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », à 2,74 milliards d'euros en 2019. Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit quant à lui un niveau de dépenses de 2,72 milliards d'euros.

B. DES CRÉDITS GÉRÉS MINORITAIREMENT AU NIVEAU CENTRAL

La mission « Culture » présente la caractéristique d'une répartition de la gestion des crédits entre trois niveaux d'acteurs : l'administration centrale, les opérateurs de la mission et les directions régionales des affaires culturelles, échelon déconcentré. Au total, seulement 20,8 % des crédits de la mission, hors dépenses de personnel, sont gérés au niveau central . Le taux de déconcentration des crédits de paiement de la mission s'élèvera en 2019 à 38 %. Les 41 % restants sont versés aux opérateurs de la mission.

Évolution de la répartition des crédits de paiement de la mission « Culture » (hors dépenses de personnel) entre l'administration centrale, les opérateurs et les DRAC de 2013 à 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Vos rapporteurs spéciaux se satisfont de ce niveau élevé de déconcentration de la gestion des crédits de la mission, renforcé cette année en particulier par l'annonce de 8 millions d'euros supplémentaires de crédits du programme « Création » confiés aux directions régionales des affaires culturelles. Néanmoins, ils rappellent que la gestion déconcentrée doit s'accompagner de la responsabilisation des gestionnaires et d'une certaine liberté d'appréciation dans l'emploi des crédits ( cf. infra ).

Une expérimentation va être menée en 2019 dans deux DRAC, en Bretagne et en Nouvelle Aquitaine. Un fonds mutualisé entre les programmes « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » sera confié à ces directions régionales, pour tenir compte de la porosité fréquemment rencontrée sur le terrain entre les actions en faveur de l'accès à la culture et les initiatives en matière de création artistique. Un bilan de la gestion de ce fonds sera effectué, avant une éventuelle généralisation de cette pratique à l'ensemble des DRAC.

En 2019, 912,10 millions d'euros de crédits seront confiés aux opérateurs, ce qui porte le niveau de leurs dotations à 41 % des crédits de la mission, hors dépenses de personnel. Ces subventions pour charges de service public se répartissent entre :

- les opérateurs du programme « Patrimoines » (443,4 millions d'euros), principalement les grands musées, le Centre des monuments nationaux et l'Institut national de recherches archéologiques et préventives ;

- les opérateurs du programme « Création » (281,6 millions d'euros). Il s'agit des théâtres nationaux et des salles de spectacles parmi lesquels l'Opéra national de Paris ou la Philharmonie de Paris ;

- les opérateurs du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » (161,8 millions d'euros), en majorité les établissements de l'enseignement supérieur culturel.

Pour ces opérateurs, le niveau des dotations est globalement équivalent à celui voté en loi de finances pour 2018. Les échanges que vos rapporteurs spéciaux ont pu avoir avec les responsables de ces établissements pendant leurs auditions ont montré que si ce budget de reconduction ne semble pas poser de difficultés pour l'année 2019, la poursuite d'une trajectoire de gel du niveau des subventions aux opérateurs pourrait néanmoins poser des difficultés, compte tenu de l'augmentation mécanique des charges de ces établissements, qu'il s'agisse de la masse salariale ou des charges de fonctionnement.

C. LES FINANCEMENTS COMPLÉMENTAIRES RATTACHÉS À LA MISSION

Les crédits budgétaires de la mission « Culture » sont complétés, comme indiqué dans le tableau récapitulant le montant de la dépense publique consacré aux politiques culturelles, par deux types de financements : des dépenses fiscales et des taxes affectées.

1. Les dépenses fiscales rattachées à la mission : une vision incomplète

L'ensemble des dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » représentera, en 2019, un montant évalué à 299 millions d'euros . Le ministère de la culture indique que l'augmentation de 7,5 % de la dépense fiscale entre 2017 et 2018 est principalement due à un sursaut pour le dispositif dit « nouveau Malraux » ^{2 ( * )} , rattaché au programme « Patrimoines », qui a ainsi progressé de 45 %. En 2019, il diminuera selon les prévisions de 10 millions d'euros.

Évolution du montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » de 2017 à 2019

en millions d'euros	2017	2018	2019	Variation 2017-2018	Variation 2018-2019
175 - Patrimoines	183	196	181	+7,1%	-7,7%
131 - Création	110	119	118	+8,2%	-0,8%
Mission Culture	293	315	299	+7,5%	-5,1%

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Ces éléments ne retracent cependant toujours pas le montant d'une dépense fiscale non rattachée à la mission « Culture » mais qui contribue pourtant à soutenir le secteur culturel : la réduction d'impôt au titre des dons. En effet, les dispositifs de réductions d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général ^{3 ( * )} et des dons des particuliers ^{4 ( * )} sont rattachés à la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Or, l'administration fiscale n'est pas en mesure d'évaluer la part de ces réductions d'impôts qui sont la conséquence de dons effectués au profit du secteur de la culture. Le montant de la dépense fiscale liée au mécénat culturel n'est donc pas identifié dans les documents budgétaires fournis par le Gouvernement, ce qui constitue une carence dans l'information du Parlement , régulièrement mise en évidence ^{5 ( * )} .

2. Le Centre national des variétés, principal destinataire des taxes affectées rattachées à la mission

Deux taxes affectées, rattachées à la mission « Culture », complètent l'intervention du ministère de la culture.

La première de ces taxes est affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV), opérateur rattaché au programme « Création ». Il s'agit de la taxe sur les spectacles de variétés. L'affectation du produit de cette taxe est plafonnée en application de l'article 46 de la loi de finances pour 2012, à hauteur de 50 millions d'euros. Le rendement constaté de cette taxe est cependant moindre, il s'élevait en 2017 à 33 millions d'euros.

À la suite des attentats de novembre 2015, la loi de finances rectificative pour 2015 a créé au sein de cet établissement un fonds d'urgence pour aider les entreprises de spectacles à assumer les dépenses supplémentaires d'amélioration de la sécurité et soutenir celles dont le modèle économique était conjoncturellement fragilisé. Le dispositif a été maintenu en l'état jusqu'en 2018, avec un montant dégressif d'aides à attribuer.

Le CNV pourrait connaître une évolution importante en 2019. Une réflexion autour de la création d'un établissement dédié à l'ensemble de la filière musicale, incluant le spectacle vivant et la musique enregistrée, qui relève actuellement de la mission « Médias, livre et industries culturelles », est actuellement en cours. Après une mission sur « la maison commune de la musique » réalisée par Roch-Olivier Maistre en 2017, la ministre de la Culture avait confié en juin 2018 aux députés Emilie Cariou et Pascal Bois la conduite d'une mission de préfiguration du nouvel établissement public appelé « Centre national de la musique ». Cette mission doit définir le mode de gouvernance, le périmètre, les missions ainsi que le financement du futur Centre.

Le rapport des députés est attendu très prochainement et leurs conclusions pourraient donc conduire à une évolution du périmètre, des missions et du financement de l'actuel Centre national de la chanson et des variétés, qui devrait constituer le point de départ du nouveau Centre.

La seconde taxe, rattachée à la mission « Culture », est une taxe sur les spectacles affectée à l' Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP). Le plafond de son affectation est fixé à 8 millions d'euros.

La prévision de rendement de la taxe pour l'année 2018 s'élève à 5,94 millions d'euros. L'ASTP bénéficie également des subventions publiques de l'État, pour 3,85 millions d'euros, et de la Ville de Paris, pour 3,12 millions d'euros. Elle gère le fonds de soutien au théâtre privé, dont la mission est de soutenir la création théâtrale, la production de spectacles d'art dramatique, lyrique et chorégraphique, leur promotion et leur diffusion en direction du public le plus large possible, ainsi que de contribuer à la réhabilitation et à l'entretien du patrimoine architectural et au maintien de la vocation artistique des théâtres.

DEUXIÈME PARTIE - UNE BUDGÉTISATION DANS LA CONTINUITÉ DES ORIENTATIONS DÉJÀ FIXÉES

La budgétisation de la mission « Culture » pour l'année 2019 témoigne de la continuité des orientations de la politique culturelle fixées dans le cadre de la loi de finances pour 2018. Ainsi, l'éducation artistique et culturelle continue d'être la priorité de l'action du ministère de la culture et de ses opérateurs. L'effort en faveur de l'entretien et de la restauration du patrimoine ainsi que le soutien à la création artistique sont également maintenus cette année.

Répartition des crédits de paiement de la mission « Culture » par programmes en 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Comparaison des crédits de la mission « Culture » votés en 2018 et prévus pour 2019

	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2019/2018		Variation 2019/2018 (%)
(en millions d'euros)	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Patrimoines	927,34	897,44	1 028,73	893,65	101,38	-3,79	10,9%	-0,4%
Patrimoine monumental et monuments historiques	376,53	332,91	470,99	345,75	94,46	12,84	25,1%	3,9%
Architecture et espaces protégés	32,13	32,13	32,23	32,23	0,10	0,10	0,3%	0,3%
Patrimoine des musées de France	337,40	350,69	348,43	338,91	11,03	-11,78	3,3%	-3,4%
Patrimoine archivistique et célébrations nationales	32,61	36,54	30,33	30,02	-2,28	-6,51	-7,0%	-17,8%
Patrimoine linguistique	3,22	3,22	0,00	0,00	-3,22	-3,22	-100,0%	-100,0%
Acquisition et enrichissement des collections publiques	9,49	9,49	9,78	9,78	0,29	0,29	3,0%	3,0%
Patrimoine archéologique	135,96	132,46	136,97	136,97	1,01	4,51	0,7%	3,4%
Création	848,52	778,89	783,90	782,31	-64,62	3,42	-7,6%	0,4%
Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant	739,46	704,92	705,97	705,94	-33,49	1,03	-4,5%	0,1%
Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques	109,05	73,98	77,93	76,37	-31,13	2,39	-28,5%	3,2%
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	1 326,23	1 260,75	1 290,47	1 262,00	-35,76	1,26	-2,7%	0,1%
Établissements de l'ESC et insertion professionnelle	264,96	265,30	255,10	243,17	-9,86	-22,14	-3,7%	-8,3%
Soutien à l'éducation artistique et culturelle	168,16	168,16	197,56	197,56	29,40	29,40	17,5%	17,5%
Action culturelle internationale	8,19	8,19	7,39	7,39	-0,80	-0,80	-9,8%	-9,8%
Fonctions de soutien du ministère	794,93	794,10	784,20	780,67	-10,73	-13,43	-1,3%	-1,7%
Développement et professionnalisation de l'emploi dans le spectacle	90,00	25,00	43,00	30,00	-47,00	5,00	-52,2%	20,0%
Langue française et langues de France			3,22	3,22	3,22	3,22
Total général mission « Culture »	3 102,09	2 937,09	3 103,09	2 937,97	1,01	0,88	0,0%	0,0%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

I. L'ÉDUCATION ARTISTIQUE ET CULTURELLE, PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE DE LA MISSION « CULTURE »

A. DES CRÉDITS ET DES ACTIONS CONFORTÉES EN MATIÈRE D'ÉDUCATION ARTISTIQUE ET CULTURELLE

L' éducation artistique et culturelle (EAC), et plus généralement l'accès à la culture pour tous, continuent de constituer un objectif prioritaire des politiques conduites par le ministère de la Culture.

Les moyens consacrés à cette politique de réduction de la ségrégation culturelle sont retracés au sein de l'action « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Ils s'élèveront, en 2019, à 109,4 millions d'euros, hors dépenses liées à la mise en oeuvre du Pass Culture. Ces dépenses en faveur de l'éducation artistique et culturelle se répartissent en cinq catégories, retracées dans le tableau ci-dessous.

Évolution des crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » dédiés à l'éducation artistique et culturelle (action n° 2)

en millions d'euros (AE=CP)	Exécution 2016	LFI 2017	PLF 2018	PLF 2019
Développer les pratiques artistiques et culturelles	53,97	33,0	44,5	44,1
Développer le goût de la lecture		5,0	13,4	14,2
Décrypter le monde		8,0	13,1	12,0
Former les acteurs de l'EAC		6,0	15,0	12,3
Renforcer les partenariats		12,0	23,0	26,8
Total EAC hors Pass Culture	53,97	64,0	109	109,4
Pass Culture	-	-	5,0	34,0

Source : commission des finances, d'après les données budgétaires

Les moyens mobilisés en faveur du développement des pratiques artistiques et culturelles, de la lecture ainsi que de l'éducation à l'image, à l'information et aux médias se situent à nouveau en 2019 à un niveau élevé. Vos rapporteurs spéciaux resteront néanmoins attentifs à ce que le développement du Pass Culture , qui mobilisera l'année prochaine 34 millions d'euros ( cf. infra ), ne se fasse pas au détriment du financement des actions traditionnelles en faveur de l'éducation artistique et culturelle.

L'ensemble de cette action du ministère de la culture s'inscrit dans le cadre d'un plan « 100 % EAC » qui vise à faire bénéficier à l'ensemble des jeunes en âge d'être scolarisé d'au moins une action d'éducation artistique et culturelle subventionnée par le ministère de la culture. Un indicateur ^{6 ( * )} est associé à la réalisation de cet objectif et fixe une cible de 100 % pour l'année 2020. La réalisation pour 2018 est évaluée à 80 % et l'objectif intermédiaire pour l'année 2019 à 88 %.

Vos rapporteurs spéciaux avaient néanmoins souligné les difficultés méthodologiques que pose cet indicateur, qui peut prendre en compte plusieurs fois un même enfant, qui aurait bénéficié de plusieurs actions d'EAC. Les services du ministère ont donc indiqué cette année en réponse aux observations ainsi formulées qu'une enquête spécifique avait été conduite, conjointement avec le ministère de l'éducation nationale, auprès des chefs d'établissement, des professeurs principaux et des directeurs d'écoles sur un échantillon représentatif d'établissements. L'enquête est réalisée depuis le mois de septembre 2018 et porte sur l'année écoulée 2017-2018. Elle pourrait être par la suite annualisée afin de constituer un nouvel indicateur, davantage qualitatif que celui actuellement mentionné par le projet annuel de performances.

Le projet Démos de la Philharmonie de Paris

Parmi les projets d'éducation artistique et culturelle conduits par les opérateurs de la mission « Culture », vos rapporteurs spéciaux ont souhaité mettre en avant le projet Démos, conçu par la Philharmonie et développé depuis 2010.

Démos vise un public de jeunes de 7 à 12 ans qui vivent dans des quartiers classés politique de la ville ou en zone rurale éloignée. Ceux-ci sont initiés à la pratique musicale classique en participant à un orchestre, pour une durée de trois ans. Cette pratique est généralement réalisée en dehors du temps scolaire, à raison de quatre heures par semaine.

La première phase du projet, expérimentale, a concerné de 2010 à 2012 quatre orchestres et 450 jeunes enfants en Île-de-France. Le doublement du nombre d'orchestres a été réalisé au cours de la deuxième phase à partir de 2012, et a concerné cette fois 840 enfants.

À partir de 2015, le déploiement du projet a conduit à la création 30 orchestres au total, concernant 3 000 enfants. L'objectif pour la période 2019-2022 est désormais d'atteindre 60 orchestres.

Le projet doit ainsi permettre de renforcer le capital culturel des enfants concernés et de contribuer à une meilleure insertion sociale, grâce à la pratique musicale. Des études ont été menées pour mesurer les effets de ces actions. Elles montrent par exemple que la moitié des enfants s'inscrit à l'issue du cycle de trois ans dans un conservatoire de proximité.

La gestion opérationnelle est réalisée par la Philharmonie de Paris pour les orchestres Démos en Île-de-France et, en régions, en partenariat avec des structures locales telles que des conservatoires, des structures sociales ou encore des établissements publics culturels.

Le coût annuel d'un orchestre est évalué à 245 000 euros, dont le financement est assuré à hauteur de 100 000 euros par les partenaires locaux, collectivités territoriales et caisses d'allocations familiales, de 85 000 euros par le mécénat et de 60 000 euros par l'État.

Les rapporteurs spéciaux soulignent l'intérêt de ce programme, qui a bénéficié du soutien renouvelé du ministère de la culture pour sa quatrième phase de développement et qui correspond pleinement aux objectifs de la politique d'éducation artistique et culturelle.

B. LA POURSUITE DE L'EXPÉRIMENTATION DU « PASS CULTURE » : DES INTERROGATIONS QUI DEMEURENT

Le « Pass culture », mesure emblématique de la politique du Gouvernement en matière d'éducation artistique et culturelle, trouve dans le projet de loi de finances une véritable traduction budgétaire pour l'année 2019. En effet, seulement 5 millions d'euros de crédits de paiement avaient été votés en 2018, afin de procéder aux études nécessaires et à la réalisation d'un outil informatique de pilotage du Pass.

Le dispositif entre désormais dans une phase d'expérimentation , et non plus de test, qui conduit à mobiliser 34 millions d'euros pour ce projet . À titre de rappel, cet outil a vocation à être un vecteur de diversification des pratiques culturelles. Pour ce faire, 500 euros seront crédités sur le compte de chaque résident de 18 ans, afin que ceux-ci puissent acquérir des biens et des services culturels.

Après le développement d'une application web et mobile géolocalisée par une start up d'État ^{7 ( * )} en collaboration avec 500 jeunes testeurs et des offreurs volontaires, l'expérimentation va désormais concerner 10 000 jeunes, sélectionnés afin de garantir la représentativité de l'échantillon, dans cinq départements : le Finistère, la Guyane, l'Hérault, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis. Le dispositif devrait par la suite monter progressivement en puissance pour toucher jusqu'à 200 000 jeunes de 18 ans.

Selon les estimations du Gouvernement à partir des données du recensement effectué par l'INSEE en 2015, le Pass pourrait concerner en régime plein jusqu'à environ 820 000 personnes. Cette estimation porte le coût théorique total du dispositif à plus de 400 millions d'euros chaque année. La question du financement à l'horizon 2022, non tranchée à ce jour, appellera un suivi attentif de vos rapporteurs spéciaux. À la suite des premières expérimentations, qui donneront des précisions utiles sur les pratiques culturelles ou les taux d'utilisation par exemple, un scénario pérenne et réaliste de financement devra être proposé.

II. LE MAINTIEN DES CRÉDITS EN FAVEUR DU PATRIMOINE, MAIS DES INTERROGATIONS PERSISTANTES SUR LE FINANCEMENT DES PROJETS PATRIMONIAUX

Parmi les crédits du programme « Patrimoines », vos rapporteurs spéciaux se satisfont du maintien du niveau des crédits en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques. Ils s'élèveront, en 2019, à 345,75 millions d'euros en crédit de paiement, en augmentation d'environ 13 millions d'euros par rapport aux crédits votés en 2018. Cette augmentation est portée principalement par deux types d'action. La première concerne les monuments historiques hors grands projets, il s'agit du fonds partenarial et incitatif visant à aider les collectivités à faibles ressources à entretenir leurs monuments historiques. La seconde est en revanche consacrée à la mise en oeuvre d'un grand projet, la rénovation du Château de Villers-Cotterêts souhaitée par le Président de la République, afin d'en faire un « laboratoire de la francophonie » en 2022.

Évolution du montant des crédits de paiement de l'action « Monuments historiques et patrimoine monumental » de 2009 à 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. LES ACTIONS EN FAVEUR DE L'ENTRETIEN ET DE LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES MAINTENUES ET CONFORTÉES

Le montant des crédits dédiés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques , hors grands projets, sont confortés dans le projet de loi de finances pour 2019. Ils s'élèveront ainsi à 297 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 4 millions d'euros par rapport à 2018.

Cette augmentation est d'abord la conséquence de la mise en oeuvre du fonds partenarial et incitatif en faveur des collectivités à faibles ressources financières qui avait été créé par la loi de finances pour 2018, afin d'aider celles-ci à entretenir leurs monuments historiques. Ce fonds avait été doté de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement. Au cours de l'année 2018, les directions régionales des affaires culturelles, auxquelles la gestion du fonds a été déléguée, ont identifié les projets qui pouvaient correspondre aux critères du fonds. À titre de rappel, ce fonds permet à l'État d'accorder des subventions renforcées, dans la mesure où les régions participent à hauteur minimale de 15 % au financement des travaux de restauration.

Au total, 151 projets ont été lancés en 2018, qui se répartissent dans 12 régions métropolitaines. Le projet de loi de finances prévoit donc, en conséquence, 5 millions d'euros de crédits de paiement en 2019 pour la mise en oeuvre de ces travaux de restauration, l'intégralité des autorisations d'engagement ayant été consommées.

Vos rapporteurs spéciaux se satisfont de la reconduction, par ailleurs, du montant des autorisations d'engagement dédiées à ce fonds en 2019 au même niveau que l'année précédente. Ces 15 millions d'euros permettront d'engager de nouvelles opérations dans des communes, la plupart de moins de 2 000 habitants, même si certaines, compte tenu de leur situation financière, peuvent compter jusqu'à 10 000 habitants. Ils soulignent néanmoins le problème relevé par les personnels qu'ils ont rencontrés dans les DRAC : certains projets peuvent se heurter à la difficulté, voire l'impossibilité, de trouver le financement final représentant 15 à 20 % du montant du projet, une fois imputées les subventions de l'État et des régions.

Le maintien du niveau des crédits de l'action « Monuments historiques et patrimoine monumental » cache cependant une augmentation des moyens consacrés à l'entretien et la restauration de ces monuments, à hauteur d'environ 4,5 millions d'euros . En effet, l'action « Patrimoine archéologique » était insuffisamment dotée et des crédits en principe attribués en loi de finances initiale aux monuments historiques étaient, chaque année, transférés en faveur de l'archéologie. Le projet de loi de finances pour 2019 propose une augmentation de 4,5 millions d'euros du montant de cette action, afin de procéder à une sincérisation de la budgétisation du programme « Patrimoines ». Par conséquent, un montant équivalent de crédits sera désormais réellement disponible pour l'entretien et la restauration des monuments historiques.

B. DES GRANDS PROJETS NOMBREUX

Le montant des autorisations d'engagement du programme « Patrimoines » est en nette augmentation en 2019. Cette augmentation est portée par les grands projets de restauration de monuments historiques. Ainsi, 115 millions d'euros seront ouverts au titre du financement de deux de ces grands projets : le Grand Palais et le Château de Villers-Cotterêts.

1. Le Grand Palais, un projet d'ampleur mais nécessaire et cadré

Le projet de rénovation du Grand Palais ayant fait l'objet de récentes discussions concernant la maîtrise des coûts et l'opportunité de sa réalisation, vos rapporteurs spéciaux ont choisi d'en exposer dans le présent rapport les grandes lignes. Il ressort de cette analyse que le projet, dont le montant total est incontestablement élevé , présente de sérieuses garanties quant à la maîtrise des coûts et du calendrier, sans qu'il existe par ailleurs de véritable alternative à la rénovation du site telle qu'elle est proposée par la Réunion des musées nationaux - Grand Palais (Rmn-GP).

Construit en seulement trois années de 1897 à 1900 afin d'être achevé pour l'exposition universelle de 1900, le Grand Palais n'a pas connu, depuis cette date, de véritable rénovation d'ampleur, à l'exception des travaux réalisés sur la verrière au début des années 2000. Le projet actuel présente plusieurs ambitions, parmi lesquelles :

- remettre le bâtiment aux normes techniques , d'importantes surfaces n'étant actuellement pas ouvertes au public en raison des carences en termes de normes de sécurité ;

- mieux accueillir le public en créant une zone logistique sous le Grand Palais pour permettre l'installation des événements qui s'y déroulent ;

- doubler la jauge d'accueil en créant de nouvelles issues de secours, les 13 000 mètres carrés de la nef ne pouvant accueillir actuellement que 5 000 visiteurs ;

- élargir l'offre culturelle , en réunissant le Grand Palais et le Palais de la découverte, qui disposeront à l'avenir d'une entrée commune.

Le chiffrage du projet s'élève à 466 millions d'euros :

- 137 millions d'euros HT au titre de la restauration du monument historique ;

- 255 millions d'euros HT au titre de l'aménagement du Grand Palais ;

- 44 millions d'euros pour la réalisation d'une nouvelle muséographie pour le Palais de la découverte, dont la maîtrise d'ouvrage sera assurée par Universcience ;

- 30 millions d'euros pour les intérêts intercalaires et la compensation des pertes d'exploitation pendant la fermeture.

Cette évaluation est celle arrêtée à la fin de l'année 2015, au moment où le périmètre du projet de rénovation a été défini. Il s'agit en effet d'un programme plus global que la simple rénovation, initialement chiffrée à 238 millions d'euros. Le choix de ce projet découle notamment de la nécessité de donner au Grand Palais davantage de moyens pour que l'établissement public présente les garanties nécessaires pour emprunter ou encore attirer du mécénat.

Vos rapporteurs spéciaux observent que le chiffrage de 466 millions d'euros est constant depuis la présentation du projet actuel. Le budget qui lui est consacré se décompose de la façon suivante :

- 150 millions d'euros d'emprunt, celui-ci ayant d'ores et déjà été contracté par la Rmn-GP ;

- 25 millions d'euros de mécénat exceptionnel versé par la société Chanel ;

- 8 millions d'euros par les partenariats et les ressources propres d'Universcience ;

- 160 millions d'euros de subvention au titre des investissements d'avenir (PIA 3) ;

- 118 millions d'euros de crédits budgétaires , qui s'imputent à hauteur de 26 millions d'euros sur le programme « Recherche culturelle et culture scientifique » ^{8 ( * )} et 97 millions d'euros sur le programme « Patrimoines ». Ces crédits sont répartis sur 9 ans, ce qui représente environ 10 millions d'euros par an. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que cet étalement permet de ne pas remettre en cause l'effort consacré par la mission « Culture » à l'entretien et à la restauration des monuments historiques.

D'importantes contraintes de calendrier pèsent sur le projet. En effet, celui-ci doit être achevé au plus tard pour accueillir, en août 2024, les compétitions de taekwondo et d'escrime dans le cadre des Jeux olympiques. Pour parvenir à respecter cette échéance, le Grand Palais devra être fermé au public à compter de décembre 2020 et jusqu'à la mi-2023. Afin de préserver le lien entre la Rmn-GP et les grands clients habituels et maintenir une offre équivalente pendant cette fermeture de deux ans et demi, un Grand Palais éphémère va être créé sur le Champ de mars. Ce projet a été réalisé en partenariat avec Paris 2024, afin de partager les coûts. La structure sera donc reprise en 2023 par le comité d'organisation afin d'accueillir les compétitions de judo et de lutte. Le montant de la part de financement de la Rmn-GP correspond à la somme des redevances versées par les clients qui se sont engagés à suivre le Grand Palais dans cet espace temporaire pendant la période des travaux. De plus, afin de limiter les risques financiers éventuels liés à l'exploitation du site, un concessionnaire sera choisi au premier semestre 2019. Enfin, la convention d'occupation du domaine public a d'ores et déjà été signée avec la Ville de Paris.

Par ailleurs, les terrains aux abords du Grand Palais seront cédés par la Ville de Paris à l'État, qui en affectera l'utilisation à la Rmn-GP. À cette fin, deux amendements ont été présentés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale lors de l'examen du présent projet de loi de finances. Le premier, créant un article 74 bis rattaché à la mission, autorise cette cession. Le second tire les conséquences de l'opération sur le budget de la mission « Culture » et propose d'augmenter les crédits du programme « Patrimoines » de 1,6 million d'euros en 2019, ce montant s'imputant sur l'enveloppe de crédits budgétaires allouée au projet du Grand Palais. Vos rapporteurs spéciaux sont favorables à cette opération .

2. La rénovation du Château de Villers-Cotterêts dans le cadre du projet de laboratoire de la francophonie

Malgré les remarques sur l'incertaine soutenabilité du vaste programme immobilier du ministère de la culture, formulées non seulement par vos rapporteurs spéciaux, mais également par la Cour des comptes notamment, un nouveau projet d'envergure a été lancé au début de l'année 2018.

Le Président de la République a ainsi choisi le château de Villers-Cotterêts afin de créer un lieu dédié à la francophonie. Le site sera restauré et revalorisé et a vocation à devenir à la fois un site patrimonial attractif ouvert à la visite et un laboratoire de rencontre, d'expression et d'expérimentation autour de la francophonie et de l'avenir de la langue française. La rénovation du Château doit également s'insérer dans un projet de développement territorial à partir de la culture.

Le coût de la première tranche du projet est évalué à 110 millions d'euros , dont 55 millions de crédits budgétaires, 30 millions d'euros de grand emprunt et 25 millions d'euros de mécénat, avec un objectif de réalisation pour le printemps 2022.

Ce nouveau chantier se traduit dans le projet de loi de finances pour 2019 par une augmentation de 55 millions d'euros du montant des autorisations d'engagement et de 10 millions d'euros des crédits de paiement. Ces crédits devraient être délégués au Centre des monuments nationaux en cours de gestion. En effet, le monument a été mis à la disposition du CMN, pour la mise en oeuvre du projet, par convention d'utilisation en date du 14 avril 2018.

C. DES INCERTITUDES SUR LE FINANCEMENT DE CERTAINS PROJETS DE RESTAURATION

Le maintien du niveau des crédits de la mission en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques ne doit pas occulter le fait que de nombreux projets restent à ce jour en attente d'un financement . Ainsi, à titre d'illustration, vos rapporteurs spéciaux ont pu constater au cours de leurs auditions que restait en suspens la question du financement : du schéma directeur du centre Pompidou, de l'extension du site des archives à Pierrefitte, de la rénovation des toitures du Mont Saint-Michel ou encore de la façade du Panthéon.

Dans ce contexte, le loto du patrimoine qui s'est tenu pour la première fois en septembre dernier, dans le prolongement de la mission confiée par le Président de la République à Stéphane Bern, constitue un outil utile de sensibilisation du public à la nécessité de préserver et sauvegarder le patrimoine.

Les recettes réalisées au profit de la Fondation du patrimoine, conformément aux dispositions de l'article 90 de la loi de finances rectificative pour 2017 ^{9 ( * )} , sont évaluées à environ 20 millions d'euros. Ces montants, s'ils apparaissent relativement restreints au regard des enjeux financiers que représentent la restauration et l'entretien des monuments historiques sur l'ensemble du territoire français, sont cependant une source de financement complémentaire non négligeable .

La récente polémique sur le prélèvement de taxes par l'État sur le tirage et le jeu de grattage organisés par la Française des jeux a mis en évidence la nécessité de consacrer le montant le plus élevé possible de recettes issues de ce nouveau loto, qui a attiré un public de joueurs nouveaux, ayant la volonté de contribuer à cette action collective en faveur du patrimoine.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent ainsi que le loto du patrimoine soit pérennisé , de même que l'affectation des recettes fiscales afférentes, conformément à la solution trouvée le 25 octobre 2018 par Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, et Franck Riester, ministre de la culture, qui consiste à accorder 21 millions d'euros supplémentaires en faveur du patrimoine.

III. LES CRÉDITS POUR LE SOUTIEN À LA CRÉATION ARTISTIQUE : DES FINANCEMENTS FORTEMENT FLÉCHÉS

Les crédits de paiement du programme « Création » seront, en 2019, d'un niveau globalement équivalent à celui de 2018, en légère hausse de 3,4 millions d'euros. Ce niveau de soutien public à la création artistique permet de poursuivre l'aide au réseau de structures labellisées.

L'analyse de la structure des dépenses du programme montre que celui-ci laisse peu de marges de manoeuvre aux gestionnaires , dans la mesure où les financements en matière de spectacle vivant sont particulièrement fléchés en raison de nombreuses labellisations et conventionnements.

Parmi les 782,9 millions d'euros de crédits de paiement du programme, 299,47 millions d'euros sont transférés aux opérateurs du programme, en subvention pour charges de service public et dotations en fonds propres.

Les crédits restants sont en grande partie des dépenses d'intervention , dont la gestion est souvent déconcentrée : 451,57 millions d'euros seront ainsi transférés en 2019 à des structures au statut juridique varié. Il s'agit, en matière de spectacle vivant, de structures labellisées telles que des centres dramatiques ou chorégraphiques, des scènes nationales, des orchestres et opéras ou encore des centres nationaux des arts de la rue. Ces crédits permettent également de soutenir des équipes artistiques , dont la majeure partie relève du statut associatif. Pour les arts visuels et plastiques, les principaux bénéficiaires sont les 22 fonds régionaux d'art contemporain et les 48 centres d'art, structures labellisées réparties sur l'ensemble du territoire.

Répartition des crédits de paiement du programme « Création » par nature de dépenses en 2019

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le soutien de l'État à la création se conjugue avec les aides et subventions apportées par les collectivités territoriales . Le soutien de l'État représente ainsi environ 30 % de l'aide totale apportée par les collectivités publiques.

Tableau récapitulatif des apports respectifs de l'État et des collectivités territoriales en 2016, par type d'activité

Catégorie d'aide	Soutien de l'État		Soutien des collectivités territoriales		Total État et collectivités
	Montant total (en euros)	Part (en %)	Montant total (en euros)	Part (en %)
Labels et réseaux	242 026 334	28,8%	597 459 417	71,2%	839 485 751
Aides aux équipes	53 581 687	52,7%	48 038 345	47,3%	101 620 032
Autres lieux	28 794 705	25,9%	82 374 547	74,1%	111 169 252
Festivals	10 786 058	19,8%	43 821 179	80,2%	54 607 237
Résidences	5 695 324	28,5%	14 261 051	71,5%	19 956 375
Aides aux artistes (arts plastiques)	2 727 223	34,3%	5 222 565	65,7%	7 949 788
Total général	343 611 330	30,3%	791 177 104	69,7%	1 134 788 435

Nb : les données relatives au financement des collectivités sont déclaratives et comportent par conséquent une marge d'erreur. En effet, les services déconcentrés ne disposent pas de toutes les informations nécessaires à une connaissance précise des contributions des collectivités. Il existe de plus des délais de transmission de l'information.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

On peut observer que le programme « Création » est le seul de la mission « Culture » à avoir bénéficié d'un dégel intégral des crédits en 2018 . Cette mesure a bénéficié à hauteur de 40 % aux grands opérateurs nationaux du programme, dont le budget peut s'avérer en tension en raison de la survenance d'aléas tels que les jours de fermeture de l'Opéra Bastille provoqués par un incident sur une porte coupe-feu.

Deux projets immobiliers d'envergure sont également portés par le programme « Création ». Il s'agit de la Cité du théâtre aux ateliers Berthier et de la relocalisation du Centre national des arts plastiques (CNAP) à Pantin. Pour ces deux projets, le calendrier d'engagement des dépenses conduira en 2019 à une diminution du montant total des autorisations d'engagement du programme. 27 millions d'euros avaient été engagés en 2018 pour le projet de la Cité du théâtre. En 2019, 9,5 millions d'euros de crédits de paiement y seront consacrés, dont un million d'euros pour la partie du projet relative à la relocalisation de certains locaux de l'Opéra Bastille.

Vos rapporteurs spéciaux avaient souligné l'année dernière la nécessité de suivre avec attention le respect du calendrier et des coûts de ce projet dont ils avaient mis en évidence l'intérêt, tant pour les trois opérateurs concernés (la Comédie Française, le Théâtre national de l'Odéon et le Conservatoire national supérieur d'art dramatique) que plus généralement pour l'attractivité culturelle de Paris. Ils observent que le projet suit son cours : le dialogue compétitif se déroulera jusqu'à la fin 2018 et l'année 2019 sera consacrée aux études de maîtrise d'oeuvre. La consultation des entreprises est ensuite programmée en 2020 et la fin de l'opération pour décembre 2023.

Le projet de relocalisation du CNAP à Pantin, alors qu'il est situé depuis 1988 à La Défense dans des locaux en bail emphytéotique de 30 ans, représente un coût total de 48 millions d'euros , qui comprend l'acquisition du foncier, réalisée en 2017. En 2019, 3,5 millions d'euros seront consacrés, en crédits de paiement, au financement des études de maîtrise d'oeuvre et de la notification des marchés d'entreprises. Le ministère de la culture souligne l'importance de ce projet pour la conservation des oeuvres du ministère. Par ailleurs, le site pourrait également accueillir le Mobilier national.

IV. LES MOYENS DU MINISTÈRE : LA POURSUITE DES GRANDS PROJETS ENGAGÉS

Le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » rassemble, outre les crédits en faveur des politiques transversales de la mission, l'ensemble des moyens de fonctionnement du ministère de la culture. Y sont en particulier retracées les dépenses de personnel, mais également les dépenses de fonctionnement et d'investissement du ministère.

A. LES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LA GESTION DES PERSONNELS DE LA MISSION

L'ensemble des dépenses de titre 2 de la mission « Culture », et plus largement du ministère de la culture, sont rassemblées sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le niveau des dépenses de personnel s'établit en 2019 à 721,3 millions d'euros , dont 214,43 millions d'euros de contribution au compte d'affection spéciale « Pensions ». Le plafond d'emplois de la mission est fixé pour 2019 à 11 089 ETPT, en diminution de 59 emplois par rapport à l'année 2018.

Au total, le nombre d'emplois de la mission doit prendre en compte les emplois rémunérés directement par le ministère sur le titre 2, qu'ils soient affectés en administration centrale, en administration déconcentrée ou dans les opérateurs de la mission, mais également les emplois rémunérés sur le titre 3, c'est-à-dire directement par les opérateurs sur leur subvention pour charges de service public. Ce sont donc 25 368 ETPT qui étaient rattachés à la mission « Culture » en 2018, ce qui représente 0,5 % de l'emploi public.

Deux évolutions principales concernent les personnels de la mission « Culture » en 2019 : la poursuite du chantier de revalorisation indemnitaire des personnels du ministère de la culture et le transfert à certains opérateurs de la responsabilité de la gestion de leurs emplois.

1. Les revalorisations indemnitaires

Le ministère de la Culture poursuit, en 2019, son plan de rattrapage indemnitaire , qui doit se dérouler sur cinq années de 2018 à 2022. Le décrochage indemnitaire est compris, pour les personnels du ministère, entre 15 et 115 % par rapport aux autres ministères. Cet écart entraîne un défaut d'attractivité qui pose des difficultés, tant en termes de recrutements externes que de déroulement de la carrière des agents. Vos rapporteurs spéciaux ont pu mesurer ces difficultés lors des entretiens qu'ils ont conduits dans les directions régionales des affaires culturelles ( cf. infra ).

Le montant nécessaire au rattrapage des ministères avec lesquels l'écart est le plus réduit, à savoir les ministères sociaux, est évalué à 48,8 millions d'euros. L'enveloppe qui a été accordée s'élève à 22,6 millions d'euros , dont 7 millions ont été inscrits en loi de finances initiale pour 2018 et 4,6 millions d'euros sont prévus au projet de loi de finances pour 2019.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité de poursuivre ce plan de rattrapage sur l'intégralité de la période de cinq ans . En effet, les enjeux pour les services de l'administration centrale du ministère et pour les directions régionales des affaires culturelles sont importants, afin d' éviter des vacances prolongées ou des pertes substantielles de rémunération pour les personnels qui acceptent des postes au ministère de la culture alors qu'ils étaient auparavant dans les administrations d'autres ministères.

2. Le transfert de la gestion des emplois à trois opérateurs

Dans le cadre des travaux du comité interministériel Action Publique 2022, le choix a été fait par le ministère de la culture de renforcer la responsabilisation des établissements publics administratifs (EPA) qui disposent de la taille critique nécessaire sur la gestion de leurs emplois et de leur masse salariale .

D'ores et déjà, deux établissements se sont vus transférer la gestion de leurs effectifs, auparavant rémunérés directement par le ministère sur les crédits de titre 2 de la mission. Il s'agit du Musée du Louvre, en 2003 , et de la Bibliothèque nationale de France ^{10 ( * )} (BNF), en 2007 . Pour ces opérateurs, la délégation de la gestion des personnels s'est accompagnée du transfert de la masse salariale sur leur budget propre, les dépenses correspondantes étant incluses dans la subvention pour charges de service public que reçoivent chaque année le Louvre et la BNF. Il s'agit de dépenses du titre 3.

Parmi les 56 établissements publics administratifs sous tutelle du ministère, 46 accueillent des effectifs qui relèvent pour partie du titre 2 et donc de l'État, et pour l'autre partie du titre 3, à savoir directement de l'opérateur. La responsabilisation renforcée attendue du transfert de l'ensemble des effectifs sur le titre 3 vise plusieurs objectifs, selon le ministère de la culture :

- une meilleure visibilité de l'ensemble des moyens dont disposent les établissements publics, y compris à l'égard de leurs Conseils d'administration qui votent chaque année un budget ne comportant pas la masse salariale des emplois actuellement gérés et rémunérés par le ministère ;

- une réelle capacité pour les établissements publics à piloter leurs emplois et leur masse salariale, pour remplir au mieux les missions qui leur sont assignées, dans le respect du statut de la fonction publique ;

- une plus grande proximité dans la gestion administrative des agents, la plupart des actes de gestion étant pris au niveau de l'établissement, ce qui permet d'accélérer les procédures et de disposer d'interlocuteurs pour les agents de proximité au sein de l'établissement ;

- un recentrage de l'action de l'administration centrale lui permettant d'investir pleinement ses missions stratégiques de conception et de pilotage d'une politique des ressources humaines ministérielle.

En 2019, trois établissements seront concernés par cette réforme . Il s'agit du Centre des monuments nationaux (CMN), de l'établissement public du château, du musée du domaine national de Versailles (EPV) et de l'établissement public du musée d'Orsay et du musée de l'Orangerie (EPMOO).

Trois amendements ont été déposés par le Gouvernement lors de la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale. Ils visent à :

- modifier la répartition des crédits de la mission, en transférant 17,4 millions d'euros du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les dépenses de personnel de la mission, vers le programme « Patrimoines », sur lequel sont inscrites les subventions pour charge de service public des trois établissements concernés ;

- minorer à hauteur de 355 ETPT le plafond des autorisations d'emplois de l'État au titre de la mission « Culture » ;

- majorer le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs rattachés au programme « Patrimoines », d'un niveau équivalent.

La délégation de la gestion de ces personnels devrait ensuite être effective dès le 1 ^er avril 2019 pour le CMN. Celui-ci bénéficiera alors du relèvement du plafond d'autorisation d'emplois de 350 ETPT et de sa subvention pour charges de service public de 17,4 millions d'euros, correspondant à l'intégralité des crédits transférés par l'amendement du Gouvernement. En effet, la délégation de gestion n'interviendra pour Versailles et Orsay qu'au 1 ^er janvier 2020. Néanmoins, ces opérateurs se verront transférés dès 2019 respectivement 3 et 2 supports d'emplois, afin qu'ils puissent préparer la réforme dans de bonnes conditions, notamment en adaptant leurs systèmes d'information.

À l'occasion de son audition, le président du Centre des monuments nationaux, Philippe Bélaval, a confirmé aux rapporteurs spéciaux l'intérêt que représente cette réforme pour la gestion de l'établissement.

B. LE PROJET IMMOBILIER « CAMUS » : LE REGROUPEMENT DES LOCAUX PARISIENS DU MINISTÈRE

Le ministère de la culture poursuivra, en 2019, le projet immobilier de regroupement des locaux parisiens du ministère initié l'année dernière. Le projet prévoit que les travaux s'étaleront entre le début de l'année 2019 et le début de l'année 2021, afin que les agents de l'administration centrale soient installés dans les nouveaux locaux à l'été 2021.

Ce projet doit permettre le regroupement de l'ensemble des services du ministère dans trois implantations. Il s'agit des locaux de la rue des Bons-Enfants, de la rue de Valois et du Quadrilatère des archives.

Le coût prévisionnel du projet dénommé CAMUS est évalué à 36,6 millions d'euros et devrait être financé par les produits de cession de certains des locaux actuels du ministère . La majeure partie du coût du projet est consacrée au Quadrilatère des archives, à hauteur de 33 millions d'euros, qui fera l'objet de travaux de rénovation du monument historique mais également d'aménagement d'espaces tertiaires. Le coût du réaménagement du site des Bons-Enfants est quant à lui évalué à 2,1 millions d'euros.

Au-delà des gains attendus en termes d'organisation et de confort du travail des agents, ces regroupements de locaux permettront notamment d'économiser environ 2 millions d'euros annuels de location des bureaux actuels de la rue Beaubourg, qui étaient financés sur les crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

TROISIÈME PARTIE - LES DRAC À L'ÉPREUVE DES FUSIONS DE RÉGIONS

Dans le cadre du programme de contrôle de la commission des finances, vos rapporteurs spéciaux avaient décidé cette année de s'intéresser à la gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture.

La mission « Culture » est caractérisée par un fort taux de déconcentration des crédits, dont la gestion est confiée aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC). En 2019, le taux de déconcentration de la gestion des crédits atteindra 38 % du montant total des crédits de la mission , hors dépenses de personnel. La volonté du ministère est par ailleurs de renforcer cette déconcentration , 8 millions d'euros de crédits supplémentaires feront l'objet l'année prochaine d'une gestion déconcentrée en matière de création artistique.

Ce renforcement de la dimension déconcentrée de la gestion des crédits du ministère de la culture s'inscrit dans le cadre d'une volonté plus générale du Gouvernement , dont le cadre a été fixé par le Premier ministre dans une circulaire du 24 juillet 2018 : « un mouvement très important doit être engagé pour déconcentrer le maximum de décisions et d'actions au niveau territorial. Comme le souligne le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration ^{11 ( * )} , celle-ci implique de confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l'État le pouvoir, les moyens et la capacité d'initiative pour animer, coordonner et mettre en oeuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen. C'est la condition de l'efficience administrative, de la modernisation et de la simplification de l'action et d'un traitement de proximité au bénéfice des citoyens sur tout le territoire. Les administrations centrales doivent seulement assurer, au niveau national, un rôle de conception, d'animation, d'appui des services déconcentrés, d'orientation, d'évaluation et de contrôle. Ben souvent, tel n'est pas le cas aujourd'hui . » ^{12 ( * )}

Dans ce contexte, il a semblé utile de s'intéresser à l'organisation et aux moyens des treize DRAC de France métropolitaine et des cinq directions des affaires culturelles en outre-mer, afin de mesurer si celles-ci sont en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques sur le territoire régional . Ces directions régionales, créées en 1977, se sont développées et ont diversifié progressivement leur champ d'intervention et leurs activités, initialement centrées sur les questions patrimoniales. Dernièrement, une majorité des DRAC de France métropolitaine a dû faire face à une réorganisation rendue inévitable par la fusion des régions issue de la réforme territoriale de 2014. Ces fusions ont constitué pour les administrations territoriales un véritable défi , qu'elles sont en passe d'avoir relevé . Néanmoins, la gestion déconcentrée des crédits implique de donner aux DRAC les moyens d'un véritable pilotage de leur action au plus près des réalités des territoires sur lesquels elles déploient la politique du ministère de la culture. Cette dimension a pu sembler, à certains égards, défaillante.

I. LA FUSION DES RÉGIONS : UN DÉFI EN PASSE D'ÊTRE RELEVÉ PAR LES DRAC

La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ^{13 ( * )} a substitué, à compter du 1 ^er janvier 2016, aux 22 régions métropolitaines existantes 13 régions constituées par l'addition de régions, sans modification des départements qui les composent. Cette évolution des contours des régions a impliqué une réorganisation des administrations déconcentrées de l'État. Le calendrier de ces fusions a été particulièrement contraint : les arbitrages concernant le choix des capitales régionales ou l'implantation des services déconcentrés ainsi fusionnés ont été connus tardivement, à l'été 2015. Les DRAC ont donc dû procéder à une réorganisation rapide et contrainte, non sans rencontrer de multiples difficultés. Certaines ont été surmontées par le travail des équipes en région, tandis que d'autres persistent en raison notamment de la taille de certaines des nouvelles régions créées à la suite des fusions.

A. DES DIFFICULTÉS SURMONTÉES

1. Le défi principal : la réorganisation en pôle et en sites « distants »

Le principal défi pour les DRAC fusionnées a consisté à absorber une réorganisation des services qui était guidée par la volonté du Gouvernement de ne pas recréer des services « miroirs » dans chacune des anciennes capitales régionales supprimées. C'est la raison pour laquelle il a fait le choix d'une organisation en pôles multi-sites , qui correspondent aux grands axes de la politique culturelle et par conséquent à la maquette budgétaire de la mission « Culture » : les patrimoines, la création artistique et la démocratisation culturelle.

Les agents qui constituent ces différents pôles sont répartis au sein des sites de la DRAC, deux voire trois pour les régions telles que la Nouvelle-Aquitaine ou le Grand Est. Ainsi, sur chacun des sites travaillent des agents relevant des trois pôles thématiques, mais également du secrétariat général, même si la plupart des fonctions de soutien ont été transférées au siège de la direction régionale.

Une des principales difficultés soulevées par cette organisation multi-sites en pôles était alors de nature managériale . En effet, les directeurs de pôles présents sur des sites dits « distants » n'étaient pas pour autant chargés de l'encadrement des agents relevant des autres pôles. Cette situation a été moins problématique en matière patrimoniale, puisque ces services bénéficient d'un niveau de hiérarchie intermédiaire, à l'inverse des agents des pôles création, démocratisation culturelle ou du secrétariat général.

Cette nouvelle organisation a été nettement critiquée par le rapport inter-inspections ^{14 ( * )} sur les missions, l'organisation et les moyens déconcentrés du ministère de la culture, qui relevait que « l'organisation issue de la réforme territoriale de 2015 paraît manifestement inadaptée aux réalités géographiques, politiques et sociologiques. Non seulement elle entraîne des pertes d'efficacité considérables dans les services (déplacements, gestion des courriers et des chaînes de décisions, etc.) mais elle est également source de perturbations pour les agents et de fatigue pour les cadres, notamment les directeurs ». Le rapport concluait ainsi sur la nécessité de revoir l'organisation des DRAC et proposait qu'un directeur adjoint couvrant la totalité des domaines d'intervention des DRAC soit nommé sur chaque site « distant ».

Si les rapporteurs spéciaux ont constaté que l'accompagnement des directions régionales dans la mise en oeuvre de la nouvelle organisation avait été insuffisant et que les agents de ces directions avaient pu vivre difficilement cette situation, ils ont noté au cours de leurs déplacements réalisés en mai et en septembre 2018 que la nouvelle organisation avait commencé à produire des effets positifs et que les personnels ne souhaitaient plus un retour en arrière .

2. Un accompagnement insuffisant des DRAC, mais des effets positifs de la nouvelle organisation

Unanimement dénoncé par les différents interlocuteurs que les rapporteurs spéciaux ont rencontré, le défaut d'accompagnement des directions régionales dans la réorganisation des services et des procédures en conséquence des fusions de région s'est ajouté aux délais déjà très courts dans lesquels la réforme a dû être mise en oeuvre. Les secrétaires généraux des DRAC fusionnées ont ainsi été réunis deux fois à Paris pour évoquer les problématiques liées à la réorganisation, ces réunions ont rapidement laissé place au format habituel rassemblant l'ensemble des DRAC, sans qu'une structure d'échanges dédiée soit maintenue.

Malgré le temps réduit pour procéder aux adaptations nécessaires, peu de conséquences ont été relevées sur la consommation des crédits . Certains retards ont pu être observés dans la consommation par les directions régionales fusionnées pour l'exercice 2016, mais le rythme habituel de consommation a été retrouvé dès l'exercice 2017. Par ailleurs, les DRAC ont continué à assumer l'ensemble de leurs missions sans conséquences pour leurs interlocuteurs régionaux, même si, compte tenu des délais, le budget 2016 des directions régionales fusionnées a pu davantage s'apparenter à une juxtaposition des budgets des anciennes structures.

La réorganisation a cependant été source de pertes de compétences et de ressources humaines selon les personnels d'encadrement rencontrés. Ceux-ci soulignent que si aucune mobilité n'a été forcée, la faiblesse de l'accompagnement dans les reconversions des personnels qui souhaitaient rester sur un site n'a pas facilité l'acceptation de la réforme par les agents. Ils ont souvent vécu la réorganisation comme un déclassement dans les sites maintenus dans les anciennes capitales de région. Pour autant, l'ensemble des personnels a eu à coeur de minimiser les effets des fusions sur l'action des DRAC et sur la consommation des crédits déconcentrés.

L'effet des fusions a conduit les équipes à comparer les méthodes de travail qui pouvaient différer d'une région à une autre, notamment parce que les DRAC doivent composer avec leurs partenaires locaux dont l'engagement en matière culturelle peut varier d'une région à une autre. L'homogénéisation des pratiques a donc parfois été douloureuse, avec la suspicion de vouloir imposer le modèle issu de la DRAC située dans la nouvelle capitale de région.

Néanmoins, des effets positifs ont été relevés . La taille des nouvelles directions régionales a par exemple permis en Nouvelle Aquitaine de créer un poste de conseiller « architecture » qui n'existait dans aucune des trois anciennes DRAC fusionnées. Par ailleurs, un véritable travail de mise en réseau des équipes s'est développé pour « faire région » selon les termes d'un directeur régional des affaires culturelles.

Au final, le rapport inter-inspections a donné le sentiment aux personnels des DRAC que n'avaient été relevées que les difficultés nées de la réforme et non les efforts et les progrès réalisés , ce qui a pu provoquer une certaine frustration chez les agents ayant participé à ces fusions. Le climat décrit dans les différents rapports d'étape des inspections a évolué et il semble désormais que la proposition de remettre en place des « DRAC miroirs » dans les sites distants ne soit ni possible ni souhaitable.

Le projet du ministère semble plutôt de donner au plus ancien conseiller présent sur un site « distant » la responsabilité fonctionnelle d'animation du collectif de travail, avec également une logique d'incarnation. Ce responsable sera dans la plupart des cas un responsable de pôle, agent le plus ancien dans le grade le plus élevé.

B. DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES

Malgré les efforts accomplis par les personnels des DRAC pour parvenir à réaliser la fusion des anciennes directions dans des conditions satisfaisantes, certaines difficultés d'organisation persistent . Celles-ci ont trait principalement à la taille des nouvelles circonscriptions administratives ainsi créées.

1. La nécessité de garantir une enveloppe suffisante dédiée aux déplacements des agents des DRAC sur le territoire régional

La première inquiétude exprimée par les personnes des directions régionales concerne les déplacements , nombreux et parfois longs, que doivent effectuer ceux-ci pour exercer leur mission. En effet, la gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture implique pour ces agents une connaissance fine des acteurs de la culture présents sur leur territoire régional. Pour des régions telles que l'Occitanie ou la Nouvelle-Aquitaine, dont la surface s'apparente à celle d'États européens de taille moyenne ^{15 ( * )} , les déplacements peuvent dépasser 3 heures de route en trajet simple pour certains conseillers qui interviennent sur l'ensemble du territoire de la région.

La nature spécifique du travail accompli par des conseillers en charge de la lecture ou du théâtre par exemple peut difficilement être comparée avec celle d'autres administrations déconcentrées. Par conséquent, la mutualisation des frais de fonctionnement des administrations déconcentrées intervenue récemment a conduit les personnels des DRAC à exprimer la crainte d'une diminution des montants accordés à ces directions pour les déplacements réalisés par leurs agents. Une enveloppe globale est désormais gérée par les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), imputée sur le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité pour les directions régionales des affaires culturelles de pouvoir continuer à exercer leurs missions dans des conditions satisfaisantes, leur permettant de se déplacer sur l'ensemble du territoire régional afin de conserver un véritable contact avec les acteurs du secteur culturel au niveau local et une connaissance de terrain des politiques culturelles. Ils rappellent donc l'importance d'une prise en compte , dans la détermination des moyens alloués aux administrations déconcentrées par les SGAR, de la spécificité des missions que les DRAC assument.

2. L'incontournable chantier informatique du ministère de la culture

La seconde difficulté, indirectement liée à la taille des nouvelles régions, est celle découlant de la nécessité de permettre un travail dématérialisé et des communications numériques fluides entre services. Unanimement dénoncés par les personnels des directions régionales comme source de difficultés quotidiennes dans leur travail, les équipements informatiques et les systèmes d'information des DRAC ont été identifiés par le rapport des trois inspections comme une entrave aux évolutions indispensables des méthodes et des métiers.

Conscient des difficultés en la matière, le secrétariat général du ministère de la culture déploie actuellement un plan de transformation numérique , dont la finalité dépasse la simple adaptation des moyens informatiques des services déconcentrés du ministère. En effet, ce plan vise avant tout à une dématérialisation des démarches et des procédures, avec un plan « 100 % Démat ». Pour cela, il prévoit d'offrir un environnement de travail modernisé aux agents et d'accompagner la transformation des politiques culturelles, mais aussi la transformation des métiers et des compétences. Le plan s'adresse donc à la fois aux agents et aux usagers du ministère, et plus largement aux professionnels et au grand public.

Concernant les outils de travail des agents du ministère, le plan prévoit une harmonisation du système de messagerie effective dans les DRAC au premier trimestre 2019, un déploiement de la gestion électronique de courrier au cours de l'année 2019 ou encore un déploiement de PC nomades sécurisés, dans le cadre d'un plan d'action « SI » en faveur des directions régionales des affaires culturelles .

Ces chantiers apparaissent incontournables et prioritaires , afin de garantir à l'ensemble des personnels concernés des outils de travail fiables et adaptés aux enjeux d `une intervention efficace des services de l'État auprès des acteurs du monde culturel.

Dans l'ensemble, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'une opération de regroupements de régions telle que celle décidée en 2015 n'a de sens que si elle permet une amélioration de la productivité des directions régionales. Le détail du fonctionnement des services et de la gestion des crédits ne montre pas que les gains escomptés de ces fusions ont été réalisés : il n'a pas été dégagé de moyens supplémentaires, aucun local affecté au travail des DRAC n'a été cédé ou rendu et le niveau des emplois est resté équivalent. Beaucoup d'énergie a été consacrée à la réalisation de ces fusions, il convient donc de se convaincre que les bénéfices de ces réorganisations se manifesteront à long terme. Au final, ces fusions ont d'abord répondu à une exigence correspondant à l'état de l'opinion en faveur de réformes administratives.

II. LA GESTION DÉCONCENTRÉE DES CRÉDITS : UN BESOIN DE RESPONSABILISATION RENFORCÉE DES GESTIONNAIRES

Au-delà de la question des directions régionales fusionnées, vos rapporteurs spéciaux se sont intéressés aux problématiques qui concernent l'ensemble des DRAC dans la gestion des crédits du ministère de la culture. Il apparaît qu'un besoin de véritable pilotage stratégique à l'échelon régional a été exprimé par la plupart des acteurs rencontrés, même si des diversités de situation peuvent être observées selon les secteurs d'intervention des DRAC. La responsabilisation des gestionnaires déconcentrés passe également par le renforcement de l'attractivité de l'emploi dans ces directions et par l'existence d'outils de suivi de l'intervention globale de l'État dans les territoires en matière culturelle.

A. LA NÉCESSITÉ D'UN VÉRITABLE PILOTAGE STRATÉGIQUE PAR LES DRAC

La principale observation qui est ressortie des déplacements et des auditions de vos rapporteurs spéciaux concernant la gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture a été la demande de responsabilisation renforcée des gestionnaires en région . Le constat d'un interventionnisme trop poussé des directions générales métiers a été formulé à de nombreuses reprises, tant par les agents des directions régionales que par les responsables d'administration centrale.

Le secrétaire général du ministère de la culture, Hervé Barbaret, reconnaissait ainsi que l'organisation du ministère de la culture est assez moderne, dans la mesure où environ 80 % de ses crédits ne sont pas gérés au niveau central, mais que l'administration centrale n'a pas nécessairement pris la pleine conscience de cette modernité, ni de la nécessité de se positionner vis à vis des DRAC à un niveau stratégique.

La difficulté est bien souvent celle de la coexistence d'instructions formulées par différents acteurs : la direction de l'administration territoriale placée auprès du secrétariat général, qui constitue en principe le point d'entrée pour le pilotage budgétaire et RH de l'action des DRAC ; les directions métiers que sont la direction générale des patrimoines, la direction générale de la création artistique et la direction générale des médias, du livre et des industries culturelles ; les directeurs régionaux des affaires culturelles eux-mêmes. Il a ainsi été mis en évidence les difficultés qui peuvent résulter pour ces derniers de l'absence de remontée des instructions délivrées aux conseillers sectoriels par les directions générales métiers. Dans l'ensemble, la frontière entre les domaines d'intervention de chacun de ces niveaux de pilotage de l'action territoriale du ministère de la culture apparaît floue .

Particulièrement, la gestion du programme « Création » a été mise en évidence comme très contrainte, faisant l'objet d'un interventionnisme marqué de l'administration centrale. La structure particulière de ce programme explique certes cette spécificité, comparée par exemple à la relative liberté d'appréciation laissée aux services en charge du patrimoine dans les DRAC. En effet, le programme « Création » est contraint par les nombreux conventionnements et labellisations avec des établissements culturels et des équipes artistiques, ce qui conduit à ce que peu de marges d'appréciation restent à la charge des gestionnaires du programme. Néanmoins, il a été fait état auprès de vos rapporteurs spéciaux de consignes délivrées par l'administration centrale quant à la répartition des mesures nouvelles sur ce programme, qui peuvent aller jusqu'au fléchage de faibles montants de crédits, autour de 5 000 euros, parfois à l'euro près !

Néanmoins, des initiatives sont prises pour tenter de renforcer la liberté de gestion des personnels des DRAC. C'est le cas de l'enveloppe mutualisée ( cf. supra ) entre les programmes « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » qui sera expérimentée dans deux régions en 2019 .

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette initiative est conforme à l'objectif de responsabilisation accrue des gestionnaires au niveau déconcentré. Ils suivront avec intérêt les résultats de cette expérimentation.

B. L'INSUFFISANTE ATTRACTIVITÉ DES POSTES EN DRAC

Le plan de rattrapage indemnitaire du ministère de la culture évoqué dans la deuxième partie du présent rapport répond à un véritable besoin pour les directeurs régionaux des affaires culturelles. En effet, ceux-ci ont mis en évidence les difficultés rencontrées pour mettre fin aux vacances de postes dans les DRAC. Ils constatent un vieillissement de leurs effectifs et une préférence pour des administrations de ministères dans lesquels le régime indemnitaire est plus favorable. Plus spécifiquement en Île-de-France, l'attractivité de l'emploi dans les services déconcentrés est insuffisante pour les agents au regard de la possibilité d'exercer leurs fonctions dans les services de l'administration centrale ou dans les nombreux opérateurs du ministère qui sont implantés à Paris.

Aussi, vos rapporteurs spéciaux soulignent à nouveau la nécessité de poursuivre le plan de rattrapage indemnitaire dans les années à venir, afin de limiter le défaut d'attractivité rapporté par les directeurs régionaux qu'ils ont rencontrés.

C. L'ABSENCE REGRETTABLE D'UNE CARTOGRAPHIE DES MOYENS DÉPLOYÉS EN FAVEUR DE LA CULTURE

Afin de permettre un meilleur pilotage par les DRAC de l'intervention de l'État en matière culturelle sur le territoire régional, vos rapporteurs spéciaux estiment qu'un instrument de suivi cartographié de l'ensemble des moyens consacrés au secteur de la culture doit être conçu et mis en place . En effet, il n'existe à ce jour aucune donnée permettant de savoir, pour un territoire particulier, quels moyens ont été consacrés, non seulement d'un point de vue budgétaire, mais également au travers des dispositifs de dépense fiscale, qu'il s'agisse des aides à l'entretien des monuments historiques ou des incitations fiscales au mécénat par exemple. Cet outil permettrait de mesurer , à l'échelle d'un département par exemple, le niveau réel de la dépense publique consacrée au développement des politiques culturelles. Il permettrait également de mieux mesure l'impact des dépenses fiscales en faveur de la culture sur chaque territoire.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 74 bis (nouveau) - Autorisation de la cession à l'État des abords du Grand Palais

Commentaire : le présent article autorise la cession par la Ville de Paris à l'État des terrains situés aux abords du Grand Palais, dans le cadre du projet de rénovation de l'établissement.

I. LE DROIT EXISTANT

Par une loi des 20-27 août 1828, l'État a concédé à la Ville de Paris la propriété de la place Louis XVI et de la promenade des Champs-Élysées, à charge pour la Ville de Paris de « pourvoir aux frais de surveillance et d'entretien, de réaliser dans un délai de cinq ans des travaux d'embellissement jusque à concurrence d'une somme de deux millions deux cent trente mille francs au moins, de conserver leur destination actuelle aux terrains concédés, lesquels ne pourront être aliénés en tout ou en partie ».

En 1852, la Ville de Paris a concédé à l'État un terrain d'environ 34 400 m ² sur lequel a été édifié le Palais de l'Industrie dans le cadre de l'exposition universelle de 1855, à l'emplacement occupé aujourd'hui par le Petit Palais et le Grand Palais.

Par la suite, deux conventions ont été conclues entre la Ville de Paris et l'État en vue du renouvellement de l'occupation par l'État du terrain d'assiette de ce Palais puis du Grand Palais, édifié dans le cadre de l'exposition universelle de 1900. La deuxième convention a été conclue le 18 novembre 1895 et approuvée par la loi du 16 juin 1896 relative à l'Exposition universelle de 1900, pour une période de 18 ans, puis poursuivie par tacite reconduction depuis le 31 décembre 1914.

L'article 102 de la loi de finances pour 2013 ^{16 ( * )} a autorisé la Ville de Paris à céder à l'État le terrain d'assiette du Grand Palais, avant que celui-ci y effectue des travaux.

Le projet actuel de rénovation du Grand Palais, dont les travaux doivent débuter à la fin de l'année 2020, englobe les abords de ce Palais, dont la Ville de Paris est toujours propriétaire. Ces terrains doivent permettre au Grand Palais de fonctionner normalement et sont mobilisés pour l'accueil des visiteurs, les livraisons et les installations, en offrant des conditions de sécurité publique suffisantes. La restauration, qui implique de réhabiliter ces abords, nécessite donc que leur régime de propriété soit modifié.

Par une délibération adoptée lors de la séance des 24, 25 et 26 septembre 2018, le Conseil de Paris a donc autorisé la signature par la Maire de Paris d'un protocole d'accord avec l'État et la Réunion des musées nationaux - Grand Palais relatif à cette cession. Cette opération nécessite de plus une dérogation à la loi des 20-27 août 1828 précitée, qui prévoit l'inaliénabilité des terrains cédés en 1828.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement adopté avec l'avis favorable de la commission des finances, prévoit une nouvelle dérogation à la loi des 20-27 août 1828 en autorisant la cession à l'État , à titre onéreux , des « emprises immobilières d'une superficie de 8 650 m² contiguës aux abords du bâtiment du Grand Palais, constituées du square Jean Perrin, du jardin de la Reine et du trottoir de l'avenue Franklin Roosevelt ».

Le ministre de la culture, Franck Riester, a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale ^{17 ( * )} que « ces parcelles étant en cours de désignation au cadastre, leurs références seront précisées dans un texte réglementaire qui sera pris dans les meilleurs délais ». Par conséquent, le présent article renvoie à un arrêté du ministre chargé du domaine la précision des références cadastrales des parcelles concernées par la cession.

Enfin, le présent article précise le régime fiscal applicable à l'opération de cession, sur le modèle des dispositions adoptées en loi de finances pour 2013. Il dispose qu'elle est exonérée de toute indemnité, de tout droit, de toute taxe et de tout honoraire et salaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La cession des abords du Grand Palais, rendue possible par le présent article, constitue une étape nécessaire du projet de restauration . Son coût est d'ores et déjà pris en compte dans le projet de loi de finances, puisque l'Assemblée nationale adopté un amendement de crédits à la mission « Culture », présenté par le Gouvernement. Celui-ci prévoit d'augmenter les autorisations d'engagement du programme « Patrimoines » de 1,6 million d'euros en conséquence de cette opération.

Le montant total de la cession , tel que prévu par la délibération du Conseil de Paris autorisant la signature du protocole d'accord relatif au Grand Palais, s'élève à 4,6 millions d'euros . La Rmn-GP prendra en charge, sur ses ressources propres, le montant complémentaire de 3 millions d'euros.

La totalité du coût financier de l'opération est incluse dans le montant total du projet de rénovation, évalué à 466 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux sont donc favorables à cette opération .

Proposition de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 7,6 millions d'euros. Cette minoration correspond à :

- une minoration, afin de tenir compte des votes intervenus dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, de 2 869 236 euros en autorisations d'engagement et de 2 869 236 euros en crédits de paiement du programme « Création » ;

- une minoration, afin de tenir compte des votes intervenus dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, de 4 966 933 euros en autorisations d'engagement et de 4 966 933 euros en crédits de paiement du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » ;

- une majoration de 212 761 euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » afin de tirer les conséquences des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 18 juin 2018, concernant d'une part la revalorisation des indemnités kilométriques et d'autre part de la revalorisation des barèmes des frais de nuitée.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Vincent Éblé et Julien Bargeton, rapporteurs spéciaux, sur la mission « culture » et l'article 74 bis rattaché.

M. Vincent Éblé , président, rapporteur spécial (mission « Culture ») . - Je présenterai seul le rapport spécial, mon collègue Julien Bargeton étant excusé.

Le niveau des crédits de la mission « Culture » sera relativement stable en 2019. Le projet de loi de finances prévoit 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement répartis entre les trois programmes de la mission.

Nous avions mis en évidence l'année dernière que la barre symbolique du « 1 % Culture » n'avait pas été atteinte dans le projet de loi de finances pour 2018 malgré des moyens en hausse. C'est à nouveau le cas en 2019, même si nous évoluons en tangentiel vers ce montant : le niveau atteint par les crédits budgétaires en faveur de la culture s'élève à 0,98 % du budget de l'État.

Les crédits de la mission « Culture » ne représentent qu'une partie des financements publics en faveur de la culture : cette année, le ministère de la culture a choisi de communiquer sur le montant total atteint par l'ensemble des modes de financement public en faveur du secteur culturel, qu'il s'agisse de crédits budgétaires ou non. L'ensemble de ces moyens atteint près de 10 milliards d'euros en 2019. C'est un effort bien plus considérable que le montant du budget, mais il cache des situations contrastées.

Parmi les points positifs, on peut souligner le niveau élevé de la fréquentation des établissements culturels en 2018, susceptible de favoriser la dynamique des ressources propres de ces établissements. Autre motif de satisfaction, le loto du patrimoine, porté par la personnalité de Stéphane Bern, a contribué à une prise de conscience de la nécessité de préserver le patrimoine monumental dans sa diversité ; les effets d'image ne sont jamais à négliger.

Mais d'un autre côté, les nombreux projets immobiliers du ministère de la culture et de ses opérateurs ne sont pas tous financés. Quant aux opérateurs du ministère, ils doivent faire face à des dotations stables, ce qui pourrait s'avérer problématique sur le long terme face à l'évolution mécanique de leurs charges.

Le budget de la culture pour l'année 2019 témoigne de la continuité des orientations de la politique culturelle fixées l'année dernière.

L'éducation artistique et culturelle (EAC) et plus généralement l'accès à la culture pour tous demeurent l'objectif prioritaire des politiques conduites par le ministère de la culture.

Environ 110 millions d'euros y sont consacrés, dans le cadre d'un plan « 100 % EAC » qui vise à faire bénéficier l'ensemble des jeunes en âge d'être scolarisé d'au moins une action d'éducation artistique et culturelle subventionnée par le ministère de la culture.

Autre aspect de la politique en faveur de l'éducation artistique et culturelle, le « Pass culture » trouve dans ce projet de loi de finances une véritable traduction budgétaire. Les 5 millions d'euros votés en 2018 avaient permis de réaliser l'outil informatique de pilotage du Pass. Le dispositif entre désormais dans une phase d'expérimentation, et non plus de test, pour un budget de 34 millions d'euros. L'expérimentation va concerner 10 000 jeunes, sélectionnés afin de garantir la représentativité de l'échantillon, dans cinq départements : le Finistère, la Guyane, l'Hérault, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis. Le dispositif devrait par la suite monter progressivement en puissance pour toucher jusqu'à 200 000 jeunes de 18 ans.

Selon les estimations du Gouvernement, le Pass pourrait concerner en régime plein jusqu'à 820 000 personnes. Cette estimation porte le coût théorique total du dispositif à plus de 400 millions d'euros chaque année - avec 34 millions d'euros pour 2019, nous en sommes encore loin. La question du financement à l'horizon 2022 n'est pas encore tranchée. Les premières expérimentations donneront des précisions utiles sur les pratiques culturelles ou les taux d'utilisation par exemple, à partir desquelles un scénario réaliste de financement devra être proposé. Nous veillerons par ailleurs à ce que le coût du Pass culture ne conduise pas à une diminution des financements consacrés aux nombreuses autres actions d'éducation artistique et culturelle. La question ne se résume pas à la consommation culturelle.

Autre motif de satisfaction : le montant des crédits dédiés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques, hors grands projets, est conforté en 2019. Ils s'élèveront à 297 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 4 millions d'euros par rapport à 2018.

C'est d'abord la conséquence de la mise en oeuvre du fonds partenarial et incitatif en faveur des collectivités à faibles ressources financières créé en 2018, afin d'aider celles-ci à entretenir leurs monuments historiques.

Deux grands projets de restauration de monuments historiques expliquent la hausse des autorisations d'engagement du programme en 2019 : la rénovation du Grand Palais et celle du château de Villers-Cotterêts.

La rénovation du Grand Palais a fait récemment l'objet d'un débat sur la maîtrise des coûts et l'opportunité de ce chantier. Nous avons essayé de montrer dans le rapport que malgré un montant incontestablement élevé, ce projet présente de sérieuses garanties, sans qu'il existe par ailleurs de véritable alternative à la rénovation du site telle qu'elle est proposée par la Réunion des musées nationaux-Grand Palais (Rmn-GP). Le bâtiment pourrait menacer ruine...

Le Grand Palais n'a pas connu depuis sa construction en 1900 de véritable rénovation d'ampleur, à l'exception des travaux réalisés sur la verrière au début des années 2000. Le projet actuel vise à remettre le bâtiment aux normes techniques, d'importantes surfaces n'étant actuellement pas ouvertes au public en raison des carences en termes de normes de sécurité - notamment les galeries supérieures de la grande nef, qui couvrent plusieurs milliers de mètres carrés. Il permettra de mieux accueillir le public en créant une zone logistique sous le Grand Palais pour permettre l'installation des événements qui s'y déroulent. La jauge d'accueil sera doublée grâce à la création de nouvelles issues de secours, car les 13 000 mètres carrés de la nef ne peuvent accueillir actuellement que 5 000 visiteurs à cause de l'insuffisance de celles-ci. Enfin, ce projet permettra d'élargir l'offre culturelle, en réunissant le Grand Palais et le Palais de la découverte, qui disposeront à l'avenir d'une entrée commune.

Le chiffrage du projet s'élève à 466 millions d'euros, dont 137 millions d'euros au titre de la restauration du monument historique ; il est constant depuis la présentation du projet actuel. Le budget se décompose ainsi : 150 millions d'euros d'emprunt, 25 millions d'euros de mécénat de Chanel, 8 millions d'euros de partenariats d'Universcience, 160 millions d'euros au titre des investissements d'avenir et, enfin, 118 millions d'euros de crédits budgétaires. Ces crédits sont répartis sur neuf ans, ce qui permet de ne pas remettre en cause l'effort consacré par la mission « Culture » à l'entretien et à la restauration des autres monuments historiques.

D'importantes contraintes de calendrier pèsent sur le projet, qui doit être achevé pour accueillir les Jeux olympiques de 2024. Le Grand Palais devra être fermé au public à compter de décembre 2020, tandis qu'un Grand Palais éphémère sera implanté sur le Champ de mars. Ce projet a été réalisé en partenariat avec Paris 2024, pour en partager les coûts. La structure sera donc reprise en 2023 par le comité d'organisation. Elle aura ainsi un double usage : le remplacement du monument pendant les travaux puis l'accueil de manifestations olympiques.

Les terrains aux abords du Grand Palais seront cédés par la Ville de Paris à l'État, qui en affectera l'utilisation à la Réunion des musées nationaux-Grand Palais (Rmn-GP). À cette fin, deux amendements ont été présentés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale lors de l'examen du présent projet de loi de finances. Le premier crée un article 74 bis rattaché à la mission et autorise cette cession. Le second tire les conséquences de l'opération sur le budget de la mission « Culture ». Nous sommes favorables à cette opération, c'est pourquoi je donnerai un avis favorable à l'adoption de l'article 74 bis .

Autre grand projet : la rénovation du Château de Villers-Cotterêts, le Président de la République l'ayant choisi pour héberger un lieu dédié à la francophonie. Restauré et revalorisé, il aura vocation à devenir à la fois un site patrimonial attractif ouvert à la visite et un laboratoire de rencontre, d'expression et d'expérimentation autour de la francophonie et de l'avenir de la langue française.

Le coût de la première tranche du projet est évalué à 110 millions d'euros, dont 55 millions d'euros de crédits budgétaires, 30 millions d'euros au titre du grand emprunt et 25 millions d'euros de mécénat, avec un objectif de réalisation pour le printemps 2022. Le monument a été mis à la disposition du Centre des monuments nationaux (CMN) pour la mise en oeuvre du projet.

Le maintien du niveau des crédits de la mission en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques ne doit pas occulter le fait que de nombreux projets restent à ce jour en attente d'un financement, comme le schéma directeur du centre Pompidou, l'extension du site des archives à Pierrefitte, la rénovation des toitures du Mont Saint-Michel ou encore de la façade du Panthéon.

Dans ce contexte, le loto du patrimoine qui s'est tenu pour la première fois en septembre dernier, dans le prolongement de la mission confiée par le Président de la République à Stéphane Bern, constitue un outil utile de sensibilisation du public à la nécessité de préserver et sauvegarder le patrimoine.

Nous souhaitons donc que le loto du patrimoine soit pérennisé, de même que l'affectation des recettes fiscales afférentes, conformément à la solution trouvée le 25 octobre 2018 par les ministres de l'action et des comptes publics et de la culture consistant à accorder 21 millions d'euros supplémentaires en faveur du patrimoine pris sur les recettes fiscales du loto. Il est important d'obtenir cette pérennisation quel que soit le futur statut de la Française des Jeux.

Les crédits de paiement du programme « Création » seront, en 2019, d'un niveau globalement équivalent à celui de 2018, qui permet de poursuivre l'aide au réseau de structures labellisées. Les financements en matière de spectacle vivant sont particulièrement fléchés en raison des nombreuses labellisations et conventionnements dans ce secteur.

Le soutien de l'État à la création se conjugue avec les aides et subventions apportées par les collectivités territoriales. Il représente ainsi environ 30 % de l'aide totale apportée par les collectivités publiques.

Deux projets immobiliers d'envergure sont également portés par le programme : la Cité du théâtre aux ateliers Berthier, à Paris, et la relocalisation du Centre national des arts plastiques (CNAP) à Pantin.

Dans le cadre des travaux du comité interministériel Action publique 2022, le ministère de la culture a décidé de renforcer la responsabilisation des établissements publics administratifs possédant la taille critique nécessaire sur la gestion de leurs emplois et de leur masse salariale. Trois établissements seront concernés par cette réforme en 2019 : le Centre des monuments nationaux, le Château de Versailles et le musée d'Orsay.

Des amendements présentés par le Gouvernement ont été adoptés lors de la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale pour réaliser ce transfert.

En conclusion, compte tenu de la continuité des grandes orientations de la politique culturelle et du maintien, pour l'essentiel, des financements portés par la mission « Culture », nous vous invitons à adopter les crédits de la mission et l'article 74 bis .

J'en arrive au deuxième volet de ma présentation. Dans le cadre du programme de contrôle de la commission des finances, nous nous sommes intéressés à la gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture et aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC). 38 % du montant total des crédits de la mission, hors dépenses de personnel, sont déconcentrés. Cette déconcentration est renforcée en 2019, conformément à la volonté du Gouvernement.

Dans ce contexte, il nous a semblé utile d'étudier l'organisation et les moyens des treize DRAC de France métropolitaine et des cinq directions des affaires culturelles en outre-mer, afin d'évaluer si celles-ci sont en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques sur le territoire régional.

Comme vous le savez, une majorité des DRAC de France métropolitaine a dû faire face à une réorganisation à la suite de la fusion des régions issue de la réforme territoriale de 2014. Ces fusions ont constitué pour les administrations territoriales un véritable défi, qu'elles semblent en passe de relever.

Le principal défi pour les DRAC fusionnées a consisté à absorber une réorganisation des services guidée par la volonté du Gouvernement de ne pas recréer des services « miroirs » dans chacune des anciennes capitales régionales supprimées. C'est la raison de l'organisation retenue en pôles multi-sites, qui correspondent aux grands axes de la politique culturelle.

La principale difficulté soulevée par cette organisation était de nature managériale : les directeurs de pôles présents sur des sites dits distants n'étaient pas pour autant chargés de l'encadrement des agents relevant des autres pôles. D'où les critiques formulées par le rapport inter-inspections sur les missions, l'organisation et les moyens déconcentrés du ministère de la culture, qui recommandait une révision de l'organisation des DRAC avec la nomination d'un directeur adjoint couvrant la totalité des domaines d'intervention des DRAC dans chaque site distant.

De notre point de vue, la nouvelle organisation a commencé à produire des effets positifs et les agents ne souhaitent plus un retour en arrière - même si certains ont changé d'avis. Certes, l'accompagnement des DRAC a été insuffisant, comme l'ont reconnu tous les agents que nous avons rencontrés. Malgré le temps réduit pour procéder aux adaptations nécessaires, il y a eu peu de conséquences sur le niveau de consommation des crédits, un indicateur utile pour notre commission.

La réorganisation a cependant été source de pertes de compétences et de ressources humaines selon les personnels d'encadrement rencontrés. De nombreux agents ont vécu la réorganisation comme un déclassement dans les sites maintenus dans les anciennes capitales de région. Pour autant, l'ensemble de ces personnels a eu à coeur de minimiser les effets des fusions sur l'action des DRAC et sur la consommation des crédits déconcentrés.

Néanmoins, des effets positifs ont également été relevés. La taille des nouvelles directions régionales a par exemple permis en Nouvelle Aquitaine de créer un poste de conseiller « architecture » qui n'existait dans aucune des trois anciennes DRAC fusionnées. Par ailleurs, un véritable travail de mise en réseau des équipes s'est développé pour « faire région », selon les termes d'un directeur régional des affaires culturelles que nous avons rencontré.

Les agents ayant participé à ces fusions ont eu le sentiment que le rapport inter-inspections n'avait relevé que les difficultés nées de la réforme et non les efforts et les progrès réalisés, qui ont sans doute tardé à produire leurs effets. Cela a provoqué une certaine frustration.

Quelques difficultés persistent néanmoins. La première inquiétude exprimée par les personnes des directions régionales concerne les déplacements, nombreux et parfois longs, que doivent effectuer ceux-ci pour exercer leur mission. Les agents des DRAC ont exprimé la crainte d'une diminution des montants accordés pour les déplacements. Ces dépenses sont en effet mutualisées et gérées directement par les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) qui gèrent les directions de façon homogène sous l'autorité des préfets de région, alors que certains services restent départementalisés et n'ont donc pas les mêmes besoins de mobilité que les agents des DRAC.

Dans l'ensemble, une opération de regroupements de régions comme celle qui a été décidée en 2015 n'a de sens que si elle permet une amélioration de la productivité des directions régionales. Le détail du fonctionnement des services et de la gestion des crédits ne met pas en évidence une réalisation des gains escomptés : il n'a pas été dégagé de moyens supplémentaires, aucun local affecté au travail des DRAC n'a été cédé ou rendu et le niveau des emplois est resté équivalent. Beaucoup d'énergie ayant été consacrée à la réalisation de ces fusions, il faut donc se convaincre que les bénéfices de ces réorganisations se manifesteront à long terme. En somme, ces fusions ont d'abord répondu à une exigence de réformes administratives correspondant à l'état de l'opinion.

La gestion des crédits par l'ensemble des DRAC, et non seulement celles qui ont été fusionnées, appelle quelques remarques.

Les agents rencontrés ont exprimé le besoin d'une responsabilisation renforcée des gestionnaires en région. Le constat d'un interventionnisme trop poussé des directions générales métiers a été formulé à de nombreuses reprises par les agents des directions régionales et admis par les responsables d'administration centrale.

La difficulté est bien souvent celle de la coexistence d'instructions formulées par différents acteurs : secrétariat général du ministère, directions métiers et DRAC elles-mêmes. La frontière entre les domaines d'intervention de chacun de ces niveaux de pilotage de l'action territoriale du ministère de la culture apparaît floue. La gestion du programme « Création », en particulier, a été décrite comme très contrainte et faisant l'objet d'un interventionnisme marqué de l'administration centrale. Certains crédits dits déconcentrés, comme ceux des monuments historiques, le sont réellement et les enveloppes sont réparties au niveau de la région ; mais pour la mission « Création », les montants sont en quelque sorte pré-affectés depuis Paris. Dans ces conditions, est-il utile que les crédits transitent par la région ?

Des initiatives sont prises pour répondre à ces critiques et renforcer la liberté de gestion des DRAC. C'est le cas avec l'expérimentation en Bretagne et Nouvelle-Aquitaine d'une enveloppe mutualisée entre les programmes « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », dont la fongibilité est évidente.

Pour conclure, je formulerai une proposition qui permettrait d'améliorer le pilotage par les DRAC de l'intervention de l'État en matière culturelle sur le territoire régional : créer un instrument de suivi cartographié de l'ensemble des moyens consacrés au secteur de la culture au niveau de chaque territoire, non seulement d'un point de vue budgétaire, mais également au travers les dépenses fiscales, toujours importantes en matière culturelle - aides à l'entretien des monuments historiques ou incitations fiscales au mécénat.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Merci, monsieur le président, d'avoir porté un regard sur les effets de la réforme des régions. Avez-vous constaté des contrastes entre les régions ? Ainsi, l'organisation de la DRAC de Montpellier est parfois redoublée sur le site de Toulouse, certains agents ayant refusé la mobilité. La taille de la région Nouvelle-Aquitaine en rend la gestion très difficile, notamment pour les déplacements de terrain. Y a-t-il toujours une variation importante des taux d'exécution des crédits en fonction des DRAC ? Certaines d'entre elles en consommant très peu, Bercy menaçait de réduire leurs crédits. La réorganisation a-t-elle amélioré l'efficacité ?

J'avais déjà proposé il y a plusieurs années un loto du patrimoine, qui est le mode de financement principal du National Trust au Royaume-Uni - à condition que les sommes récoltées aillent bien au patrimoine ! Quand il s'est aperçu que Bercy avait mis la main sur les recettes, Stéphane Bern a protesté et obtenu gain de cause. C'est pourquoi je suis favorable à votre proposition de pérennisation de ce principe. Voyons si le code général des impôts donne la possibilité de prévoir une exemption de taxes pour le loto du patrimoine.

M. Jérôme Bascher . - Les coûts affichés pour l'opération du Grand Palais ne me surprennent pas. Le bâtiment ne se résume pas à la grande nef ; ce qui rapporte le plus à l'EPIC, ce sont les galeries nationales du Grand Palais.

La volonté du Gouvernement de laisser une plus grande liberté d'administration aux établissements publics, notamment pour la gestion du personnel, est tout à fait recevable. Mais qu'en est-il des monuments comme le château de Compiègne, qui sont des services à compétence nationale (SCN) ? Nous savons que le ministère de la culture est sous-administré et s'intéresse davantage à la programmation culturelle qu'à la gestion. Y a-t-il un programme de recrutement de meilleurs gestionnaires ?

Mme Christine Lavarde . - Je lis dans la synthèse du rapport que le financement du projet de rénovation du Grand Palais est « bien cadré ». Or il apparaît dans ce rapport que 160 millions d'euros sont consacrés à ce projet au titre du programme d'investissements d'avenir. Pourtant, dans l'action 9 du programme 423 de la mission « Investissements d'avenir » que j'ai rapportée le 17 octobre, intitulée « Grands défis » et destinée à soutenir les projets de rénovation de ce type, aucun crédit de paiement n'a été engagé. D'où viennent donc ces 160 millions ? De plus, une telle affectation serait surprenante alors que les subventions sont une ressource rare dans le PIA 3, qui privilégie les avances remboursables, et qu'un défaut de subventions serait très dommageable à la deep tech et aux innovations de long terme. On s'éloignerait de la raison d'être du PIA 3 au profit d'annonces conjoncturelles. Dans ces conditions, je préfère m'abstenir sur les crédits de cette mission.

M. Philippe Dallier . - L'enjeu, ici, est l'arbitrage entre les grands projets et l'entretien courant du patrimoine. Je suis très surpris de lire dans la synthèse du rapport que « les rapporteurs spéciaux se satisfont du maintien, voire du renforcement, du montant des crédits pour l'entretien et la restauration des monuments historiques ». Comment pouvez-vous écrire cela ? Un reportage récent a montré que, faute d'entretien, les arcs-boutants de la cathédrale Notre-Dame-de-Paris risquaient de s'effondrer. Il y a un véritable retard d'investissement.

Quant aux grands projets, je comprends que le Grand Palais doit accueillir des manifestations olympiques mais, avec la rénovation conduite il y a dix ans, le coût total atteindrait 700 à 800 millions d'euros ! À titre de comparaison, la Philharmonie de Paris a coûté entre 500 et 600 millions d'euros, avec un doublement du budget initial, or la technicité des deux chantiers est sans commune mesure. Le Grand Palais est une grande verrière... Pensez-vous vraiment ce que vous avez écrit ?

M. Éric Bocquet . - Les départements ont une action importante d'aide à la diffusion culturelle, mais c'est souvent la première mission qui fait les frais de la recherche d'économies de fonctionnement. L'impact sur les politiques culturelles des départements des gels et réductions de crédits a-t-il été évalué ?

M. Jean-Claude Requier . - 466 millions d'euros pour la rénovation du Grand Palais, cela peut sembler colossal, mais ce n'est guère plus que le montant cumulé des transferts de Neymar et Kylian Mbappé !

La Ville de Paris a vendu à l'État les terrains aux abords du Grand Palais pour 4,6 millions d'euros, soit 532 euros au mètre carré ; mais il arrive que les communes cèdent gratuitement un terrain à l'État pour des opérations comme la construction d'un collège...

Je salue l'effort engagé sur le patrimoine, un domaine dans lequel la suppression de la réserve parlementaire se fait sentir. 10 000 euros, cela permettait par exemple de boucler le budget de rénovation d'une petite église.

Enfin, si le rapporteur dépose un amendement pour flécher les ressources issues du loto vers le patrimoine, je le signerai.

M. Marc Laménie . - En effet, la réserve parlementaire complétait utilement les aides d'État, notamment aux petites communes, pour la restauration d'un patrimoine parfois non classé ni inscrit. Ces aides d'État sont-elles maintenues ?

L'échelon départemental reste pertinent dans le cadre de la redistribution des personnels des DRAC. Chaque département compte un architecte des bâtiments de France (ABF) et un service de l'architecture. Conserver cet échelon permet d'éviter les déplacements trop importants.

M. Antoine Lefèvre . - Le budget de 34 millions d'euros consacré au Pass culture vous paraît-il suffisant ? Il faudra prendre en compte la difficulté plus grande d'accéder aux équipements culturels dans les territoires ruraux. Les partenaires privés du dispositif ont-ils été identifiés ?

Les crédits de rénovation des monuments historiques sont notoirement insuffisants, en particulier pour les cathédrales. Dans ma commune de Laon, nous avons une cathédrale dont la gestion est municipale, ce qui est un beau cadeau et un poids très lourd... Le reportage sur Notre-Dame-de-Paris mentionné par Philippe Dallier est assez édifiant. Dans l'Aisne, les subventions des DRAC ont surtout profité à la cathédrale de Soissons, gérée par l'État, dont la verrière a été gravement endommagée par une tempête.

Je me félicite de la rénovation du château de Villers-Cotterêts, longtemps laissé à l'abandon. Le budget de 55 millions d'euros est-il suffisant pour l'ensemble du chantier, ou est-ce une première étape ?

Mme Nathalie Goulet . - Le loto du patrimoine a fait l'objet d'une publicité véritablement mensongère. Le groupe de l'Union Centriste serait favorable à un amendement assurant l'affectation des revenus de ce loto au patrimoine.

La ligne budgétaire consacrée au patrimoine linguistique n'apparaît plus. A-t-elle disparu ou a-t-elle été déplacée ?

Enfin, il serait utile que les dons des États étrangers aux musées ou aux expositions, notamment dans le cadre des saisons internationales, soient retracés car ils font l'objet de tous les soupçons.

M. Thierry Carcenac . - Vous indiquez que le projet de regroupement des administrations du ministère de la culture est estimé à 36,6 millions d'euros, financés par les produits de cession des locaux actuels. L'opération est-elle en cours ou à venir ? Elle ne semble pas respecter les grands principes de cession prévus pour le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Comment se déroulent les négociations immobilières entre l'État et la Ville de Paris ? J'ai cru comprendre qu'elles étaient conduites par le préfet de région. Les cessions de l'État sont soumises à la décote Duflot. Dans l'autre sens, comme présenté ici, la Ville de Paris vend. Y a-t-il une vision globale des acquisitions et des cessions, ou sont-elles gérées indépendamment par chaque ministère ?

M. Vincent Éblé , président, rapporteur spécial . - Julien Bargeton et moi-même ne nous sommes rendus qu'à Montpellier et Bordeaux. Nous avons choisi Bordeaux parce que la région Nouvelle Aquitaine étant issue de la fusion de trois régions existantes, le processus de regroupement y avait été plus complexe. Le diagnostic d'ensemble est plutôt positif. Dès 2017, on ne constatait plus de corrélation entre les DRAC des régions issues d'une fusion et les retards dans la consommation des crédits, ce qui est rassurant.

Nathalie Goulet, la publicité menée autour du loto du patrimoine a en effet été quelque peu mensongère. La première édition a fait l'objet d'un véritable engouement : les buralistes ont rapporté qu'il avait attiré des personnes qui ne sont pas des habituées des jeux d'argent. Si l'idée que ce loto alimente les caisses de l'État s'accrédite, ces personnes n'y reviendront pas.

Stéphane Bern, qui avait signé la convention détaillant les règles de répartition des recettes du loto du patrimoine, a ensuite exigé que la part fiscale de l'État, soit 21 millions d'euros, soit reversée au patrimoine. Mais c'est peu au regard du puits sans fond que sont les monuments historiques. Les montants alloués, Philippe Dallier, seront toujours inférieurs aux besoins. Le patrimoine français, dans son état actuel, représente un élément très fort de l'attractivité touristique unique de la France. C'est pourquoi l'on peut se satisfaire du maintien des crédits en faveur du patrimoine, après plusieurs baisses successives ; mais le plus important est le montant de ces crédits hors grands projets, notamment les crédits déconcentrés dans les DRAC, indispensables à la restauration des petits monuments publics ou privés. Après une baisse des contributions des collectivités, Éric Bocquet, nous assistons à un regain du financement de la rénovation des monuments historiques par les régions. Les départements, dont les priorités budgétaires vont désormais à l'accompagnement social, ne le font plus.

Le Grand Palais, comme Notre-Dame de Paris, fait l'objet d'un traitement particulier par la presse : la critique fait vendre ! Oui, le coût du chantier est beaucoup plus élevé que prévu... parce que le périmètre a changé. Je pense à la muséographie du Palais de la découverte, avec les financements spécifiques d'Universcience. Je ne puis vous répondre immédiatement sur les 160 millions d'euros du PIA, Christine Lavarde - je n'ai pas votre connaissance du sujet ! Ce que je puis souligner, c'est que le Grand Palais est un élément d'attractivité de la place touristique parisienne, avec des manifestations comme la FIAC. On ne saurait s'en passer, une solution de remplacement est nécessaire, sauf à risquer une délocalisation de certains événements.

L'échelon départemental est précieux, Marc Laménie, notamment pour l'instruction des permis de construire aux abords des bâtiments classés par les ABF ; mais ce n'est pas l'échelon pertinent sur toutes les problématiques touchant les monuments historiques. Les conservateurs, les services ministériels, ont un rôle à jouer, complémentaire des DRAC et services départementaux.

Le Pass culture est en phase d'expérimentation dans les cinq départements pilotes, avec le développement d'une offre très territorialisée. La différenciation locale est parfaitement intégrée dans le dispositif. Il sera intéressant de dresser le bilan des propositions qui remportent les suffrages de la jeunesse : il y a loin entre l'acte d'achat d'un DVD en ligne et la démarche de se rendre à un spectacle vivant, de s'inscrire à un cours de musique ou de peinture. Et les choses sont forcément différentes selon la densité des zones ; reste à savoir si les 500 euros peuvent être utilisés pour la mobilité ou seulement pour l'achat de produits. Un bilan sera établi à la fin de la période d'expérimentation.

Je reviens un instant au Grand Palais puisque vous m'avez interrogé sur le terrain d'assiette : l'emprise foncière du monument lui-même a été acquise par l'État il y a quelques années, c'est à présent les abords que la Ville va lui vendre. Elle a également un gros projet visant à supprimer la circulation automobile entre le Grand et le Petit Palais.

Les 110 millions d'euros pour la restauration du château de Villers-Cotterêts correspondent à une tranche de travaux, dans la première cour. Ce château est dans un état de dégradation incroyable. Il a servi d'asile pour aliénés et personnes très désocialisées. M. Philippe Bélaval nous a expliqué que des décors intérieurs Renaissance, il ne subsistait que l'équivalent d'une petite salle - autrement dit, presque plus rien. C'est le bâti que l'on veut sauvegarder, mais c'est déjà beaucoup ! Le mécénat privé apportera-t-il la somme escomptée ? J'attends de voir. Si tel n'est pas le cas, il faudra allonger la durée de la restauration. Peut-être fera-t-on appel aux pays de la francophonie, en faveur de ce lieu fondateur pour la langue française ?

La langue ne figure plus dans le programme « Patrimoine », mais dans le programme consacré aux politiques transversales.

Pour évaluer les dons des pays étrangers, il faut consulter le budget de chaque opérateur. Mais ils figurent bien dans le total de 10 milliards d'euros. Les recettes du mécénat sont considérables dans un établissement comme l'Institut du monde arabe, significatives au Louvre, à Versailles, à Orsay, mais quasi-inexistantes dans les petits monuments.

L'Hôtel de la marine fait l'objet d'une très grosse opération de rénovation ; 400 mètres carrés seront affectés par convention au grand collectionneur qatari Al-Thani, qui exposera pendant vingt ans et par roulement les plus beaux éléments de sa collection. C'est un plus pour ce lieu !

Quant aux locaux administratifs du ministère, ils seront réunis sur le site de la rue de Valois, des Bons-Enfants et dans le quadrilatère Richelieu en cours de travaux. Le projet Camus sera entièrement autofinancé sur les produits de cession du ministère : 33 millions d'euros sont consacrés à l'aménagement du quadrilatère des Archives, 2,1 aux Bons Enfants, 0,7 aux frais d'accompagnement, 0,8 aux frais de transfert des agents et à l'équipement mobilier.

M. Thierry Carcenac . - Tout cela devant déboucher sur des économies de fonctionnement ?

M. Vincent Éblé , président, rapporteur spécial . - Oui.

Mme Christine Lavarde . - Dès lors que vous n'avez pu me donner plus d'informations sur les 160 millions d'euros provenant du PIA et inscrits au programme que je rapporte, je m'abstiendrai, à titre personnel ; mais mon groupe votera pour l'adoption des crédits.

M. Vincent Éblé , président, rapporteur spécial . - Julien Bargeton et moi-même y sommes favorables.

M. Jean-Claude Requier . - Abstention, pour ce qui nous concerne.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Culture », et de l'article 74 bis rattaché.

*

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Culture » et de l'article 74 bis rattaché.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

I. AUDITIONS DANS LE CADRE DE LA PRÉPARATION AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019

Ministère de la culture

Secrétariat général

- M. Arnaud ROFFIGNON, secrétaire général adjoint ;

- M. Benoît PROUVOST, chef du département de la programmation et des moyens.

Direction générale des patrimoines

- M. Jean-Michel LOYER-HASCOËT, directeur général (par intérim) ;

- M. Kévin RIFFAULT, sous-directeur des affaires générales et financières.

Direction générale de la création artistique

- M. Pascal PERRAULT, directeur général (par intérim) ;

- Mme Sophie FAURE WHARTON, sous-directrice des affaires financières et générales ;

- M. Stéphane MARTINET, adjoint à la sous-directrice des affaires financières et générales ;

- Mme Julia BRANDIZI, chargée de mission.

Centre des monuments nationaux

- M. Philippe BÉLAVAL, président ;

- M. François MOYSE, directeur administratif, juridique et financier.

Philharmonie de Paris

- M. Laurent BAYLE, directeur général ;

- M. Thibaud DE CAMAS, directeur général adjoint ;

- Mme Clara WAGNER, directrice déléguée aux relations institutionnelles.

Réunion des musées nationaux - Grand Palais (Rmn - GP)

- M. Emmanuel MARCOVITCH, directeur général délégué, président (par intérim) ;

- M. Christophe CHAUFFOUR, directeur général délégué adjoint.

M. Stéphane BERN, chargé de la mission « Patrimoine en péril ».

II. AUDITIONS DANS LE CADRE DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

A. ENTRETIENS À PARIS

Ministère de la culture

Secrétariat général

- M. Hervé BARBARET, secrétaire général

Direction générale des patrimoines

- M. Vincent BERJOT, directeur général ;

- M. Jean-Michel LOYER-HASCOËT, chef du service du patrimoine ;

- M. Kévin RIFFAULT, sous-directeur des affaires générales et financières.

Direction régionale des affaires culturelles d'Ile-de-France

- Mme Nicole DA COSTA, directrice régionale ;

- Mme Karine DUQUESNOY, directrice régionale adjointe ;

- Mme Nolwenn DE CADENET, secrétaire générale.

B. DÉPLACEMENTS

Ministère de la culture

Direction régionale des affaires culturelles de Nouvelle-Aquitaine

- M . Arnaud LITTARDI, directeur régional des affaires culturelles ;

- M. Marc LE BOURHIS, directeur régional des affaires culturelles  adjoint ;

- Mme Emmanuelle SCHWEIG, secrétaire générale ;

- Mme Christine BARRIÈRE, responsable du service financier ;

- Mme Marie-Pierre LAURENT, gestionnaire.

Pôle patrimoine

- Mme Adeline RABATÉ, conservatrice régionale des monuments historiques ;

- Mme Nathalie FOURMENT, conservatrice régionale de l'archéologie ;

- Mme Julie HARRAN, responsable administrative et financière du BOP 175 ;

- M. Michel BRISTOT, référent budgétaire action 1 « Patrimoine monumental ».

Pôle création et industries culturelles

- M. François DEFFRASNES, directeur du pôle création et industries culturelles ;

- Mme Pascale AUZANNEAU, responsable administrative et financière du pôle.

Pôle démocratisation et action territoriale

- Mme Christine DIFFEMBACH, directrice du pôle démocratisation et action territoriale ;

- Mme Claire-Lyse CAMMAS, responsable administrative et financière du pôle.

Direction régionale des affaires culturelles d'Occitanie

- M. Laurent ROTURIER, directeur régional des affaires culturelles ;

- M. Michel VAGINAY, directeur du pôle patrimoine ;

- M. Philippe AQUILINA, secrétaire général ;

- Mme Catherine MONNET, secrétaire générale adjointe ;

- Mme Myriam MARCHADIER, cheffe du bureau des affaires financières.

Pôle monuments historiques et patrimoine

- Mme Hélène PALOUZIÉ, conservateur régional adjoint des monuments historiques ;

- Mme Sophie FERET, conseillère musées ;

- Mme Sophie LOUBENS, cheffe de l'Unité départementale de l'architecture et du patrimoine de l'Hérault ;

- M. Christian BONNEFOUS, correspondant budgétaire du BOP Patrimoines.

Pôle création et action culturelle

- Mme Marie-Line BONNEFOUS, coordinatrice budgétaire du BOP 131 ;

- M. Jean-Pierre BESOMBES-VAILHE, conseiller action culturelle et territoriale.

Pôle Dotation globale de décentralisation - Bibliothèques

- Mme Valérie TRAVIER, conseillère livre et lecture.

Préfecture de région Occitanie

- M. Philippe ROESCH, secrétaire général adjoint pour les affaires régionales, en charge des moyens.

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* ¹ Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ² Il s'agit de la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dépenses de restauration d'immeubles bâtis situés dans les sites patrimoniaux remarquables, en application de l'article 199 tervicies du code général des impôts.

* ³ Art. 238 bis du même code.

* ⁴ Art. 200 du même code.

* ⁵ Voir par exemple le rapport spécial de Vincent Éblé et André Gattolin sur la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2017, p. 29 et suivantes.

* ⁶ Indicateur 2.1 du programme 224.

* ⁷ Selon l'Agence du numérique, une start-up d'État est une équipe de 2 à 4 personnes, financée par une administration pour créer un service numérique innovant, ayant pour principal but la satisfaction de l'usager (https://labo.societenumerique.gouv.fr/2018/02/22/beta-gouv-fr-startups-detat-nouvelle-maniere-de-construire-services-public/).

* ⁸ Ce programme est rattaché à la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* ⁹ Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ¹⁰ La Bibliothèque nationale de France est un opérateur rattaché à la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

* ¹¹ Décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

* ¹² Circulaire n° 6030/SG du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur la déconcentration et l'organisation des administrations centrales.

* ¹³ Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ¹⁴ Revue des missions, de l'organisation et des moyens des services déconcentrés du ministère de la culture par l'Inspection générale de l'administration, l'Inspection générale des affaires culturelles et l'Inspection générale des finances - février 2018.

* ¹⁵ La superficie de la Nouvelle-Aquitaine (84 061 km²) et celle de l'Occitanie (72 724 km²) peuvent être comparées à celles de l'Autriche (83 871 km²) ou de l'Irlande (70 273 km²).

* ¹⁶ Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ¹⁷ Séance publique du mercredi 31 octobre 2018.