Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2017 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » ET DIVERS COMPTES SPÉCIAUX - MME NATHALIE GOULET, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DES COMPTES SPÉCIAUX EN 2017

A. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »

La consommation des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » s'est élevée à 42,1 milliards d'euros en AE et 42,4 milliards d'euros en CP , soit une légère sur-exécution de 0,5 % en AE et 0,6 % en CP. La mission était dotée de 41,9 milliards d'euros en AE et 42,1 milliards d'euros en CP en loi de finances initiale pour 2016.

L'exécution 2017 est également légèrement supérieure à l'exécution 2016 , de 1,1 % en AE et 1,0 % en CP.

L'exercice 2017 rompt donc avec la tendance constatée les années précédentes , marquées par une sous-exécution de grande ampleur des crédits de la mission par rapport à la budgétisation initiale.

Exécution des crédits de la mission
par programme en 2017

(en millions d'euros et en %)

Programme		Crédits exécutés 2016	Crédits votés LFI 2017	Crédits exécutés 2017	Exécution 2017 par rapport à l'exéc. 2016	Exécution 2017 par rapport à la LFI 2017
Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)	AE	41 447,02	41 548,00	41 697,19	0,6%	0,4%
	CP	41 447,02	41 548,00	41 697,19	0,6%	0,4%
Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)	AE	121,58	27,40	34,98	-71,2%	27,7%
	CP	121,58	27,40	34,98	-71,2%	27,7%
Épargne	AE	123,27	193,50	97,08	-21,2%	-49,8%
	CP	123,27	193,50	97,05	-21,3%	-49,8%
Majoration de rentes	AE	32,10	145,60	260,90	712,8%	79,2%
	CP	32,10	145,60	260,90	712,8%	79,2%
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque	AE	-43,47	11,50	-49,96	14,9%	-534,5%
	CP	197,72	194,76	174,00	-12,0%	-10,7%
Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité	AE	0,00	0,00	86,71
	CP	0,00	0,00	86,71
Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement	AE	0,00	0,00	0,00
	CP	0,00	0,00	0,00
Total de la mission	AE	41 680,49	41 926,00	42 126,90	1,1%	0,5%
	CP	41 921,69	42 109,26	42 350,84	1,0%	0,6%

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » , qui représente environ 98 % des crédits de la mission, explique la majeure partie des évolutions constatées tant entre la loi de finances initiale et l'exécution qu'entre 2016 et 2017. Les crédits liés à la charge de la dette et à la trésorerie de l'État ont en effet été légèrement sur-exécutés à hauteur d'environ 150 millions d'euros (+ 0,4 %) par rapport aux plafonds de la loi de finances initiale et de 250 millions d'euros par rapport à 2016 (+0,6 %), ce qui provient principalement d'hypothèses de budgétisation moins conservatrices que les années passées et, dans une moindre mesure, de la reprise de l'inflation.

Il faut noter que les crédits portés par le programme 117 ne sont pas directement versés aux acteurs financiers depuis la mission « Engagements financiers de l'État » : ils transitent, conformément à la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 ^{109 ( * )} , par un compte de commerce ^{110 ( * )} .

Répartition des crédits de paiement de la mission
par programme en 2017

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

L'exécution des autres programmes de la mission, pour un poids budgétaire total beaucoup plus faible, est très contrastée et fait apparaître des différences significatives entre l'exécution 2016, les plafonds de crédits votés par le législateur en loi de finances initiale et le déroulé effectif de l'exercice 2017.

Ainsi, le programme 145 « Épargne » a de nouveau connu une sous-exécution de près de 100 millions d'euros , soit près de 50 % des crédits budgétés en loi de finances initiale. Comme l'an passé, cette baisse provient de l'action 1 « Épargne logement » qui regroupe les crédits destinés au paiement des primes d'épargne logement (dispositifs compte épargne logement, ou CEL, et plan d'épargne logement, ou PEL). En 2017, les primes PEL ont baissé de 20 % en montant par rapport à 2016 et les primes CEL de 63 %. En effet, les épargnants ont préféré conserver leur épargne sur leur PEL ou CEL dans la mesure où la rémunération des PEL (entre 1,5 % et 2,5 %) est attractive par rapport à d'autres produits de ce type tandis que le taux des prêts PEL est actuellement plus élevé que ceux du marché.

Les crédits décaissés au titre du programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque » ont été inférieurs de 10 % à la budgétisation initiale en crédits de paiement : 23,7 millions d'euros ont été annulés en juillet 2017 dans le cadre des mesures d'économies mises en oeuvre par le Gouvernement résultant des élections de mai 2017. Le rapport annuel de performances précise cependant que cette annulation « a été sans conséquence sur le versement des aides aux collectivités locales puisqu'ils correspondaient à des crédits mis en réserve en début d'année afin de couvrir une hausse imprévue des dépenses, liée notamment à une évolution défavorable des marchés financiers ». Or ce risque ne s'est pas matérialisé. La sous-exécution apparente très marquée en autorisations d'engagement résulte en fait d'une mesure technique : au titre de la convention signée avec l'Agence de services et de paiement, comme l'année dernière, un désengagement de 50 millions d'euros a été réalisé en avril 2017 - correspondant à des autorisations d'engagement « négatives » pour un même montant, sans impact sur le montant effectif des aides versées aux collectivités territoriales.

Le programme 168 « Majoration de rentes » a au contraire fortement dépassé la dotation prévue en loi de finances initiale : les dépenses du programme se sont élevées à 260 millions d'euros contre une autorisation de 145,6 millions d'euros. Cette sur-exécution de 80 % s'explique par le report d'une partie des dépenses qui auraient dû être effectuées en 2016 sur l'exercice 2017, en raison d'un déblocage trop tardif des crédits nécessaires.

De même, le programme 114 « Appels en garantie de l'État » (dont les crédits sont évaluatifs) a été sur-exécuté à hauteur d'environ 8 millions d'euros , à la suite des ouvertures prévues au titre du schéma de fin de gestion ^{111 ( * )} , en raison d'une sinistralité sur le dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété supérieure aux hypothèses qui fondaient la budgétisation initiale, entraînant un surcroît de dépense de l'ordre de 10,3 millions d'euros, partiellement compensé par de moindres consommations sur d'autres dispositifs de garantie. Ainsi, les dépenses résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État sur les prêts à l'accession sociale (PAS) et les prêts à taux zéro (PTZ, NPTZ...) ont crû de 33 % entre 2016 et 2017 , ce que le Gouvernement explique par trois principaux facteurs : la facilitation du recours à la procédure de surendettement résultant de la loi dite « Lagarde » de 2010, la stagnation des valeurs immobilières depuis 2008 dans certaines zones qui ne favorise pas la revente des biens et des changements dans l'organisation des banques qui accélèrent le traitement des dossiers concernés.

Enfin, doit être signalée la consommation de 86,7 millions d'euros en crédits de paiement (contre une budgétisation initiale nulle, en AE comme en CP) sur le programme 336 « Dotation du Mécanisme européen de stabilité » , dont l'intitulé a été revu pour l'occasion ^{112 ( * )} . Ce versement s'explique par une modification du traitement des dépôts du MES auprès de l'Eurosystème : après avoir bénéficié d'une exemption jusqu'en 2017, ceux-ci sont désormais ^{113 ( * )} soumis au paiement des intérêts (dans la mesure où les taux d'intérêt à court terme sont pour l'heure négatifs, c'est le déposant qui verse les intérêts à l'institution financière dépositaire des fonds). Or, afin de préserver le capital du MES, la France s'est engagée à rétrocéder au MES les intérêts perçus sur ces fonds. Le décaissement constaté en 2017 correspond à la mise en oeuvre de cet engagement.

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* ¹⁰⁹ Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances : « les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont retracées dans un compte de commerce déterminé ».

* ¹¹⁰ Compte de commerce 903 « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État ».

* ¹¹¹ Loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

* ¹¹² Jusqu'alors, le programme s'intitulait « Dotation en capital au Mécanisme européen de stabilité », mais cette dénomination ne convenait plus dès lors que les derniers versements ne correspondent pas à une dotation en capital mais à une simple rétrocession des intérêts perçus.

* ¹¹³ À compter du 1 ^er février 2017 conformément à la décision du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne.