II. LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION ILLÉGALE ET LES RECONDUITES À LA FRONTIÈRE
A. UNE POLITIQUE NÉCESSAIRE AU COÛT SIGNIFICATIF
1. Une politique nécessaire...
La lettre de mission du Président de la République assigne au ministre de l'immigration de prendre « les dispositions nécessaires pour simplifier considérablement les procédures d'éloignement » et de se fixer « des objectifs exigeants en termes de reconduite à la frontière ». En conséquence, des objectifs en termes de reconduites effectives à la frontière sont définis.
Selon M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire lors de son audition devant la commission élargie de l'Assemblée nationale en date du 29 octobre 2008 : « je précise que si nous fixons des objectifs chiffrés, c'est pour rendre le message compréhensible. Quand une autorité dit : « Attention, si vous venez sans y être autorisé, sans respecter notre législation, cela risque de mal se passer », le message est inaudible. Mais si elle dit : « Si vous venez sans nous demander l'autorisation, 25 000 d'entre vous repartiront », alors, le message est compris ; non seulement ici, mais aussi dans les pays d'origine - où je me rends fréquemment pour discuter avec les associations et expliquer pourquoi nous agissons ainsi ».
L'atteinte de ces objectifs dépend fortement de la capacité à mobiliser des services déconcentrés, police et gendarmerie d'une part, inspection du travail d'autre part, qui ne figurent pas, au plan budgétaire dans la présente mission.
La prévision pour 2008, de 26.000 reconduites à la frontière, devrait être dépassée. Pour 2009, l'objectif est de 30.000 reconduites à la frontière. Il faut, néanmoins, souligner qu'un tel indicateur de performance satisferait pleinement le besoin d'information du Parlement s'il était complété par le taux de mise en oeuvre effective des mesures d'éloignement par rapport aux procédures engagées .
Comme le montre le tableau ci-dessous, l'écart est toujours important entre le nombre de mesures de reconduites à la frontière prononcées et celles qui sont finalement exécutées. Il s'explique notamment par des difficultés croissantes pour obtenir des « laisser passer » consulaires de la part d'un certain nombre de pays.
Mesures de reconduites à la frontière : prononcées et exécutées
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2005 |
2006 |
2007 |
Premier semestre 2008 |
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prononcées |
exécutées |
prononcées |
exécutées |
prononcées |
exécutées |
prononcées |
exécutées |
|
|
Interdictions du territoire |
5.278 |
2.250 |
4.697 |
1.892 |
3.580 |
1.544 |
1.421 |
720 |
|
OQTF 15 ( * ) |
42.263 |
1.816 |
18.280 |
1.546 |
||||
|
APRF |
61.595 |
14.897 |
64.609 |
16.616 |
50.771 |
11.891 |
24.076 |
5.655 |
|
Arrêtés d'expulsion |
285 |
252 |
292 |
223 |
258 |
206 |
130 |
83 |
|
Décisions de réadmission |
6.547 |
2.442 |
11.348 |
3.681 |
11.138 |
4.428 |
5.779 |
2.820 |
|
Départs volontaires |
1.149 |
3.311 |
6.386 |
|||||
|
Totaux |
73.705 |
19.841 |
80.672 |
23.831 |
112.010 |
23.196 |
49.686 |
17.210 |
Source : ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire
L'objectif de reconduite à la frontière se double d'indicateurs complémentaires, liés au nombre d'interpellations « d'aidants » qui passerait selon le document présenté au Parlement de 4.800 en 2008 à 5.000 en 2009.
Le nombre de personnes mises en cause pour infraction à la législation relative à l'entrée, au séjour ou à l'emploi des étrangers sans titre de travail pourrait fortement progresser. L'objectif est de 110.000 (contre 105.000 en 2008) mises en cause globales pour infraction à la législation sur les étrangers, avec une cible supérieure à 120.000 en 2010.
2. Quel coût complet pour les reconduites à la frontière?
Au titre des reconduites à la frontière figurent 80,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement . Ces coûts sont très importants, mais ne prennent pas en compte l'ensemble de ceux liés à la mise en oeuvre des mesures d'éloignement, comme le coût des « escortes » de police et de gendarmerie. La dépense inscrite au sein du programme se répartit entre :
- 28,8 millions d'euros au titre du fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) pour 1.410 places gérées par la police et 620 par la gendarmerie. Le coût moyen à la place est, selon le projet annuel de performances, de 38,84 euros par jour. Il faut noter que, pour des raisons de simplicité budgétaire, les coûts d'investissement liés à l'achèvement du plan triennal prévu au 1 er semestre 2009 visant à la réalisation de nouveaux centres ne sont pas imputés sur le présent programme, mais restent au sein de la mission « Sécurité » ;
- 42 millions d'euros au titre des frais d'éloignement (billets d'avion, de train ou de bateau), pour un coût élevé de 2.186 euros par reconduite ;
- 10 millions d'euros au titre de la prise en charge sanitaire et sociale dans les centres de rétention administrative ;
- 5 millions d'euros en crédits de paiement au titre de l'exercice des droits des personnes placées en centre de rétention administrative . Par convention, l'association CIMADE met, en 2008, à la disposition des personnes retenues dans les centres de rétention administrative, 78,97 ETPT, soit 57.790 euros par intervenant.
En « coûts complets », les frais d'éloignement d'une personne en situation irrégulière représentent des montants importants, dont votre rapporteur spécial propose une première évaluation évidemment imparfaite, en attendant un audit plus précis.
En ajoutant aux 80,8 millions d'euros inscrits sur le programme 303 les coûts de garde et d'escorte des centres de rétention administrative, on parvient à un montant important.
Selon le document de politique transversale, la gendarmerie nationale consacrerait 60,2 millions d'euros en 2009 à sa mission au titre des centres de rétention administrative . Or elle n'assure une présence que pour environ 18 % du total des places des centres de rétention administrative.
La mission « Sécurité » ne fournit pas le détail des moyens affectés à la reconduite à la frontière par la police nationale. Mais en considérant que cette mission assume les 82 % restants des places en centres de rétention administrative, on peut considérer que le coût total de la garde et de l'escorte en centre de rétention administrative reviendrait à un montant de l'ordre de 334,4 millions d'euros.
Au total, le coût des reconduites à la frontière serait de l'ordre de 415,2 millions d'euros , à ramener au nombre de personnes concernées, que l'on peut estimer en 2009, sur la base d'un ratio deux tiers/un tiers (répartition entre reconduites « forcée » et retours volontaires), à 19.800 personnes. Dans ce cas, le coût budgétaire prévisionnel des reconduites à la frontière s'établirait à environ 20.970 euros par personne reconduite .
Ce montant moyen doit sans doute être affiné , mais donne un ordre de grandeur pertinent , d'autant qu'il ne prend pas en compte les services des préfectures compétents dans ce domaine, l'aide juridictionnelle attribuée aux personnes retenues, ainsi que le coût du contentieux devant les tribunaux liés à la rétention administrative et à la reconduite à la frontière.
Il faut souligner l'importance de bâtir une comptabilité analytique précise sur l'ensemble des actions de l'Etat, telle que prévue par la LOLF, y compris en matière d'immigration : elle doit s'appliquer en priorité à la mission « Sécurité ». Les 611 millions d'euros de crédits de paiement consacrés par le programme 176 « Police nationale » ont en effet vocation à être détaillés, afin de mieux appréhender la dépense liée à la garde des centres de rétention et aux escortes.
La connaissance des coûts est évidemment essentielle à une politique de lutte contre l'immigration irrégulière efficace. Outre qu'elle permet de justifier tout l'intérêt de l'effort consacré par le ministère aux retours volontaires, elle doit aussi déboucher sur des réformes consistant à confier la gestion de 7 centres de rétention administrative gérés par la gendarmerie à la police de l'air et des frontières, afin de réduire les coûts . Cette réforme, pourtant décidée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, a été confronté à des blocages significatifs, qui ne doivent remettre en cause le calendrier initial.
* 15 OQTF : obligation de quitter le territoire français. APRF : arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.