C. LA COMMISSION NATIONALE DU DÉBAT PUBLIC
Créée par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite « loi Barnier », la CNDP est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets publics ou privés d'aménagement ou d'équipement de grande importance (art. L. 121-1 du code de l'environnement).
Les projets soumis à la CNDP sont identifiés selon des critères fixés par voie réglementaire , qui permettent aux maîtres d'ouvrage de déterminer si cette saisine est obligatoire ou facultative (art. R. 121-2). Lorsqu'elle est saisie, la CNDP détermine le format de la participation du public qu'elle juge opportune : un débat public , d'une durée comprise entre 4 et 6 mois et organisé directement par la CNDP via une commission particulière, ou une concertation préalable , d'une durée comprise entre 15 jours et 3 mois et dont l'organisation incombe au maître d'ouvrage, sous l'égide d'un garant désigné par la CNDP.
Les missions de la CNDP ont été élargies par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, ratifiée par la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018.
Cette réforme prévoit une saisine systématique de la CNDP sur des plans et programmes de niveau national identifiés par voie réglementaire (R. 121-1-1), élargit les possibilités de saisine de la CNDP d'un projet lorsque celui-ci est soumis à titre facultatif par le maître d'ouvrage et étend le champ des concertations préalables avec garant pouvant être organisées sur les projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis à la CNDP.
Le tableau ci-dessous présente l'évolution du nombre de concertations relevant du champ de la CNDP par catégorie.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CONCERTATIONS PRÉALABLES CNDP
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Total |
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|
C. recommandées |
6 |
2 |
1 |
4 |
1 |
0 |
14 |
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C. volontaires |
2 |
2 |
2 |
2 |
0 |
0 |
8 |
|
C. post débat public |
3 |
8 |
2 |
3 |
2 |
0 |
18 |
|
C. préalables projets L. 121-8 |
0 |
0 |
0 |
0 |
8 |
11 |
19 |
|
C. préalables plans L. 121-8 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3 |
3 |
|
C. préalables L. 121-17 |
0 |
0 |
0 |
0 |
8 |
29 |
37 |
|
C. post concertations |
0 |
0 |
0 |
0 |
6 |
11 |
17 |
|
C. autres (appui méthodo) |
0 |
0 |
0 |
0 |
6 |
2 |
8 |
|
Total des concertations |
11 |
12 |
5 |
9 |
31 |
56 |
124 |
Source : CNDP.
Le programme 217 apporte à la CNDP des crédits dédiés à ses dépenses de personnel et de fonctionnement à hauteur de 3,4 M€ en AE et en CP en 2019 . En cours d'année, des fonds de concours contribuent au fonctionnement de la CNDP en traduisant la contribution financière des maîtres d'ouvrage des projets, plans ou programmes soumis à débat public. À ce jour, la Commission est dotée de 10 emplois.
La réforme de 2016 a eu une incidence notable sur l'activité de la CNDP , en particulier via le développement des concertations avec garant 13 ( * ) . Cela induit un accroissement des tâches de pilotage de l'activité des garants ainsi que des activités administratives d'indemnisation et de défraiement de leurs missions. Par ailleurs, depuis la mise en oeuvre de l'ordonnance, des questions d'ordre juridique d'une grande technicité sont régulièrement soulevées par les maîtres d'ouvrage, nécessitant des consultations de conseils juridiques.
Pour ces différentes raisons, la CNDP avait identifié un besoin de deux emplois complémentaires en 2019 en vue de renforcer ses activités administratives et son expertise juridique. Votre rapporteur pour avis regrette que cette demande n'ait pas été satisfaite, en dépit de l'augmentation incontestable des missions de la CNDP et des enjeux d'une participation du public plus substantielle.
L'année 2018 a été marquée par l'organisation du premier débat public sur un plan national , en application de la réforme de 2016, concernant la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) 14 ( * ) . En raison d'un budget modeste, la CNDP a dû proposer aux acteurs locaux de co-organiser certaines rencontres (territoires à énergie positive, métropoles, conseils régionaux). Au total, 86 réunions locales se sont tenues, mobilisant environ 500 intervenants et 8 000 participants.
La CNDP considère que l'insuffisance des moyens a eu un impact important sur les outils de mobilisation et la capacité à installer le débat dans la sphère publique à l'échelle nationale. Malgré ces deux limites majeures, la commission juge que le débat public a rempli son objectif d' « activer la critique sociale ». Elle a toutefois indiqué à votre rapporteur un certain manque de visibilité de la part du maître d'ouvrage du débat public quant aux modalités de synthèse et d'intégration des observations du public pour l'élaboration de la PPE.
Ces enseignements doivent permettre d'enrichir l'organisation du futur débat public sur la révision du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR) pour la période 2019-2021. Votre rapporteur pour avis souligne l'importance d'un débat démocratique substantiel sur ce sujet, compte tenu de la multiplicité des enjeux à examiner pour l'avenir de la filière nucléaire.
Enfin, s'il est encore trop tôt pour proposer un premier bilan complet de la réforme de 2016, la CNDP signale à ce stade :
- une appropriation hétérogène de l'ordonnance par les collectivités et les maîtres d'ouvrage , avec certaines difficultés liées à la complexité du cadre juridique pour les porteurs de projets occasionnels ou dotés de moyens limités ;
- une volonté de certains porteurs de projets d'échapper à la saisine obligatoire de la CNDP , alimentée par des incertitudes quant à la classification des projets établis au niveau réglementaire et un manque de jurisprudence ;
- la mobilisation notable de nombreuses collectivités territoriales saisissant la CNDP, essentiellement pour des concertations sur des plans et programmes territoriaux (projets de territoires, SAGE, PDU, mise en compatibilité de PLU) ;
- une complexité administrative liée au mécanisme de fonds de concours mis en place pour la réception des contributions des maîtres d'ouvrage afin de financer l'organisation des débats publics (art. L. 121-6).
* 13 71 garants ont été désignés par la CNDP entre janvier et novembre 2018, contre 55 désignés sur la même période en 2017.
* 14 Ce sujet a été évoqué lors d'une table organisée le 24 octobre 2018 par votre commission, conjointement avec la commission des affaires économiques, à laquelle a participé Jacques Archimbaud, président de la commission particulière du débat public mise en place sur le projet de PPE.