Projet de loi de finances pour 2015 : Administration pénitentiaire

II. UNE INADÉQUATION DURABLE ENTRE LA POPULATION CARCÉRALE ET LES CAPACITÉS DU PARC IMMOBILIER

Au 1 ^er novembre 2014, le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et en outre-mer s'élevait à 66 530 contre 67 050 au 1 ^er novembre 2013, soit une légère diminution de 0,8 % sur l'année.

On distingue au sein de cette population :

- 17 115 prévenus (17 057 au 1 ^er novembre 2013),

- 2 172 femmes (2 571 au 1 ^er novembre 2013),

- 680 mineurs écroués (625 au 1 ^er novembre 2013).

Évolution de la population carcérale depuis 1980, au 1 ^er janvier de chaque année

Source : Statistique mensuelle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

Cette baisse ponctuelle, qui permet de revenir à l'effectif constaté en janvier 2013, ne doit pas masquer l'augmentation tendancielle du nombre de personnes détenues écrouées depuis 2000 ^{9 ( * )} . Or, cette évolution est d'autant plus préoccupante qu'elle accroît la surpopulation chronique des établissements pénitentiaires et éloigne la perspective d'une application du principe de l'encellulement individuel. Dans l'hypothèse même où la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales conduirait à une stabilisation de la population carcérale, les prévisions du parc immobilier ne permettraient pas sa réalisation dans les dix prochaines années.

A. UNE INFLATION CARCÉRALE DIFFICILE À INVERSER

1. Un contexte d'inflation carcérale depuis 2000

Au 1 ^er novembre 2014, le nombre de personnes écrouées détenues est en légère baisse par rapport au 1 ^er novembre 2013. Ainsi, ce sont 520 personnes de moins qui sont détenues, soit une légère baisse de 0,8% .

Cette baisse ponctuelle s'inscrit dans un contexte d'accroissement constant de la population carcérale . Ainsi, depuis 2000, le nombre de personnes détenues a crû progressivement en raison, d'une part de l'augmentation du nombre de condamnations à de la prison ferme, et d'autre part de la suppression des grâces présidentielles collectives et, enfin, de l'allongement des peines prononcée s.

Cet allongement peut s'expliquer par les entrées en vigueur de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive et des infractions pénales et de la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive ^{10 ( * )} . Abrogées par la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, les anciennes dispositions des articles 132-18-1 et 132-19-1 du code pénal imposaient aux juges, qui pouvaient y déroger par motivation spéciale, de prononcer pour certains crimes ou délits commis en état de récidive légale, une peine dont le quantum ne pouvait être inférieur à un seuil minimal. Il existe une corrélation statistique entre ces entrées en vigueur et l'augmentation (+ 20 % entre 2009 et 2014) du recours à l'incarcération pour des condamnés à des courtes et moyennes peines de moins de trois ans alors que les autres effectifs diminuaient ou se stabilisaient.

L'évolution des indicateurs de durée moyenne passée sous écrou ou en détention confirme cette analyse. La durée moyenne en détention augmente régulièrement depuis 2007 (+ 33 % en 2013 par rapport à 2007). La durée moyenne de détention provisoire est stable depuis 2000, oscillant entre 3,8 et 4,3 mois.

Évolution de l'indicateur des durées moyennes ^{11 ( * )} des condamnés et des prévenus
(en mois)

Champ : France entière
Année	Durée moyenne sous écrou (1)			Durée moyenne en détention			Durée moyenne de détention provisoire (2)
	Placements sous écrou	Population moyenne des écroués (3)	Indicateur de durée moyenne sous écrou en mois	Placements en détention	Population moyenne des détenus	Indicateur de durée moyenne de détention en mois	Placements en prévention	Population moyenne des prévenus	Indicateur de durée moyenne de détention provisoire en mois
2006	86 594	59 963	8,3	81 416	58 373	8,6	56 766	19 108	4,0
2007	90 270	62 203	8,3	83 015	59 739	8,6	54 936	17 804	3,9
2008	89 054	65 091	8,8	79 680	61 664	9,3	52 115	16 365	3,8
2009	84 354	66 134	9,4	72 753	61 615	10,2	48 061	15 956	4,0
2010	82 725	66 532	9,7	69 206	60 761	10,5	47 405	15 549	3,9
2011	88 058	70 378	9,6	72 135	62 666	10,4	47 315	15 990	4,1
2012	90 982	75 289	9,9	72 761	65 680	10,8	46 676	16 367	4,2
2013	89 290	77 341	10,4	69 819	66 824	11,5	46 998	16 538	4,2
(1) Durée moyenne sous écrou, en mois : (population moyenne / entrées) x 12
(2) Durée moyenne de détention provisoire, en mois : (population moyenne de prévenus / entrées de prévenus) x 12
(3) Population moyenne : (population au 1er janvier de l'année n + population au 1er janvier de l'année n + 1) / 2
Source : Statistique trimestrielle des personnes écrouées (DAP/PMJ5)

Le Fichier National de Détenus (FND) permet la présentation de statistiques trimestrielles sur la population écrouée par établissement. Néanmoins, si le fichier produit des données de mouvements (placements et levées d'écrous), il ne permet pas un suivi statistique des flux de données individuelles. En raison de l'absence d'historisation de ces données et donc de comptabilisation des dates de passage de l'état de prévenu à celui de condamné, il est impossible de calculer les durées de détention effectivement exécutées des condamnés détenus.

On peut à ce titre saluer une récente étude ^{12 ( * )} de l'administration pénitentiaire qui a permis une exploitation statistique croisée de ce fichier. Ainsi, il est possible de déterminer que 77 % des libérations de l'année 2013 interviennent après une détention de moins d'un an et que la durée moyenne de détention des personnes libérées en 2013 est de 10 mois . Néanmoins, cette analyse supplémentaire, réalisée ponctuellement, se fonde sur des données agrégées de cohortes libérées dans l'année et non de données individuelles. Cette situation appelle un effort de l'administration sur le traitement de ses systèmes d'information.

Les statistiques précaires de l'exécution des décisions de justice
en matière pénale

Depuis la mission d'information sur les carences de l'exécution des peines et l'évaluation de l'application Cassiopée ( Chaîne Applicative Supportant le Système d'Information Opérationnel Pour le Pénal et les Enfants ) présidée par M. Jean-Luc Warsmann en 2011, plus de trois années ont passé. Pourtant, la disponibilité des statistiques sur l'exécution des décisions de justice est toujours aussi précaire. Projet lancé en 2001, l'application Cassiopée avait vocation à remplacer l'ensemble des applications informatiques utilisées par les juridictions pénales. Néanmoins, sa mise en application sur l'ensemble du territoire a été régulièrement retardée. Alors que le déploiement devait se finir en octobre 2007, l'application était en cours d'installation dans les juridictions franciliennes fin 2012.

Le croisement de ses données avec APPI, le fichier « Application des peines, probation et insertion » devait permettre de produire des statistiques locales et nationales en matière d'exécution et d'application des peines. En juillet 2012, l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) constatait l'absence d'outil permettant une évaluation fiable du taux d'exécution des peines et le recours à un retraitement manuel des données. Si les taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme ont pu être produits en 2011 et 2012 grâce à une version expérimentale du système d'information décisionnel (SID) ^{13 ( * )} , votre rapporteur regrette que ces données n'aient pas fait l'objet du retraitement nécessaire pour 2013 et espère la reprise de cette production pour 2014. Le besoin d'information parlementaire et citoyenne dans ce domaine exige une fiabilité des données statistiques sur la durée.

2. Une stabilisation récente de la population carcérale : vers une inversion de la tendance ?

Toutefois, les données les plus récentes indiquent une stabilisation du nombre de peines d'emprisonnement ferme prononcées par les juridictions. Ainsi, pendant l'année 2013, l'ensemble des juridictions a prononcé 129 209 peines exécutoires d'emprisonnement ferme (contre 129 300 en 2012 et 123 700 en 2011), soit une diminution de - 0,07 %. À noter qu'il n'existe pas de données pour 2013 concernant le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme.

La baisse du nombre de personnes écrouées détenues au 1 ^er novembre 2014 peut s'expliquer partiellement par un recours de plus en plus important aux aménagements de peines , consacrés par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. Ainsi, le nombre de condamnés en placement sous surveillance électronique a augmenté de 2,3 % sur un an.

Aussi, s'il est évidemment prématuré d'attribuer la baisse de la population carcérale à l'adoption de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, il est néanmoins pertinent de constater que cette baisse intervient dans un contexte récent de ralentissement de l'augmentation de la population carcérale.

Depuis 2012, le taux de croissance annuel du nombre de détenus a fortement diminué : + 4 % au 1 ^er octobre 2012, 0,9% au 1 ^er octobre 2013, - 0,9 % au 1 ^er aout 2014 et enfin - 1,2 % au 1 ^er octobre 2014. Ces données laissent entrevoir la possibilité d'une stabilisation de la population carcérale .

	Nombre de personnes détenues hébergées	Évolution par rapport à l'année précédente
1 ^er octobre 2012	66 704	+ 4 %
1 ^er novembre 2012	67 225	+ 3,9 %
1 ^er décembre 2012	67 674	+ 3,7 %
1 ^er janvier 2013	66 572	+ 2,8 %
1 ^er février 2013	66 746	+ 1,6 %
1 ^er mars 2013	66 995	+ 0,8 %
1 ^er avril 2013	67 493	+ 0,5 %
1 ^er mai 2013	67 839	+ 1,1 %
1 ^er juin 2013	67 977	+ 1,6 %
1 ^er juillet 2013	68 569	+ 1,8 %
1 ^er août 2013	67 683	+ 1,4 %
1 ^er septembre 2013	67 088	+ 1,5 %
1 ^er octobre 2013	67 310	+ 0,9 %
1 ^er novembre 2013	67 050	- 0,3 %
1 ^er décembre 2013	67 738	+ 0,1 %
1 ^er janvier 2014	67 075	+ 0,8 %
1 ^er février 2014	67 820	+ 1,6 %
1 ^er mars 2014	68 420	+ 2,1 %
1 ^er avril 2014	68 859	+ 2,0 %
1 ^er mai 2014	68 845	+ 1,5 %
1 ^er juin 2014	68 648	+ 1,0 %
1 ^er juillet 2014	68 295	- 0,4 %
1 ^er aout 2014	67 070	- 0,9 %
1 ^er septembre 2014	66 354	- 1,1 %
1 ^er octobre 2014	66 494	- 1,2 %
1 ^er novembre 2014	66 530	-0,8 %

Panorama des peines exécutées

Dans leur grande majorité, les peines d'emprisonnement exécutées sont de courte durée : au 1 ^er janvier 2014, 66% des personnes écrouées condamnées - 40501 personnes - exécutent une peine de moins de trois ans.

Comme les années précédentes, plus du quart des condamnations sous écrou au 1 ^er janvier 2014 ont été prononcées pour des faits de violences volontaires (28%, soit 17 020 personnes). Suivent les infractions à la législation sur les stupéfiants (14 %), les viols et agressions sexuelles (13 %), les vols qualifiés (10 %), les vols simples (9 %), les escroqueries (8 %), les homicides volontaires (6 %) et les homicides et blessures involontaires (5 %).

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* ⁹ Séries statistiques des personnes placées sous main de justice 1980-2014, Direction de l'administration pénitentiaire. Sous-direction des personnes placées sous main de justice, Bureau d'études et de la prospective.

* ¹⁰ Florence de Bruyn, Annie Kensey, « Durées de détention plus longues, personnes détenues en plus grand nombre (2007-2013), Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, septembre 2014, n°40, DAP/PMJ5

* ¹¹ Cet indicateur se calcule à partir de la formule suivante, qui repose sur une hypothèse de stationnarité (rythmes de sorties identiques pour l'ensemble des cohortes d'écroués et nombre constant d'entrées) : d = P (effectif moyen) / E (entrées).

* ¹² Florence de Bruyn, Annie Kensey, « Durées de détention plus longues, personnes détenues en plus grand nombre (2007-2013), Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, septembre 2014, n°40, DAP/PMJ5

* ¹³ Joël Creusat, « Les délais de la mise à exécution des peines d'emprisonnement ferme », Infostat, bulletin d'information statistique, numéro 124, novembre 2013.