2.1.2 Capacité de l'État et pertinence de son intervention
Le littoral est certes un espace où des conflits d'usage importants se manifestent, et où la pression anthropique est particulièrement forte, mais il n'est ni en guerre, ni en ruines. Tout autant que de rappeler les motifs qui justifient l'intervention de l'État, il paraît important de souligner que cette intervention est possible, et qu'elle peut être efficace. Deux aspects sont à considérer pour cette démonstration :
- un aspect historique : par le passé, l'État est intervenu fortement sur le littoral. Le bilan et l'évaluation de ces interventions n'ont jamais été réellement entrepris de façon globale ; un aspect dynamique : les incompatibilités totales entre différentes activités présentes sur le littoral sont extrêmement rares 117 ( * ) , et l'on est avant tout en présence d'incompatibilités partielles. Aussi, plus que des arbitrages exclusifs entre telle activité ou telle autre, ce sont les conditions et les modalités de la conciliation qui sont à rechercher.
Un bilan historique de l'intervention de l'État sur le littoral
Dans la série des grands aménagements de l'après-guerre, l'État a engagé quatre opérations de grande envergure sur le littoral : les aménagements industrialo-portuaires de Dunkerque et de Fos-sur-Mer, les développements touristiques de la côte d'Aquitaine et de celle du Languedoc-Roussillon.
Un examen critique de ces quatre opérations serait trop long à conduire. Aussi nous nous intéresserons plus spécifiquement à l'opération qui nous semble la plus significative, par rapport à notre approche : celle de la mission Racine, sur le littoral du Languedoc-Roussillon.
Les aménagements industrialo-portuaires, dont le bilan est très mitigé (relative réussite pour Dunkerque, échec assez marqué en ce qui concerne Fos), relèvent d'une logique très sectorielle, et ne constituent pas des exemples de politique intégrée. Au contraire, les missions Racine (du nom de son président) et la MIACA (Mission Interministérielle d'Aménagement de la Côte d'Aquitaine) ont eu à gérer simultanément les dimensions foncières, urbaines, économiques et sociales de l'aménagement, sur des territoires d'échelle régionale.
Entre le Languedoc-Roussillon et la Côte d'Aquitaine, si nous choisissons le Languedoc-Roussillon c'est parce que celui-ci concentre toutes les attaques, au point d'en devenir, pour beaucoup, l'illustration type des erreurs commises par l'État dans le cadre de ses grandes opérations d'aménagement du territoire. N'omettons pas cependant de souligner que, les réalisations de la MIACA, beaucoup moins commentées, constituent également un exemple d'opération d'aménagement intégré conduit par l'État, qui semble donner satisfaction à tous, et être parvenu à concilier développement économique, préservation des sites, et mise en valeur des sites littoraux.
L'aménagement du littoral du Languedoc-Roussillon, qui était jusqu'alors quasiment vierge d'activités humaines, a été confié à la mission Racine, créée en 1963, et qui était placée directement sous l'autorité du CIAT. Son objectif était, dans un but d'équilibrage du littoral méditerranéen et de diversification de l'offre, d'ajouter aux 600 000 lits de la Côte d'Azur, 750 000 lits pour le Languedoc-Roussillon.
Sa réussite économique semble indéniable : 500 000 estivants gagnent le littoral en 1964, puis 1 000 000 en 1977. La croissance de la fréquentation permet au Languedoc-Roussillon de rattraper quasiment la région Provence-Alpes-Côte d'Azur en matière de nombre de séjours effectués, l'écart se resserrant sensiblement à partir de 1981.
Surtout, les diverses enquêtes menées montrent à quel point l'aménagement du littoral a profité à un ensemble fort large de consommateurs. Le caractère diversifié de la fréquentation du littoral Languedoc-Roussillon témoigne de sa capacité à conquérir des parts de marché désormais élargies.
Ainsi, si, en 1960, une forte croissance de la demande de loisirs provoque une fuite des vacanciers vers l'Espagne, on peut constater aujourd'hui l'arrêt de l'hémorragie. De plus, les stations nouvelles du littoral semblent répondre au dernier objectif, formulé en 1963, de créer une zone d'attrait pour les étrangers, phénomène favorable à la balance des comptes du tourisme français. Mieux encore : la clientèle semble fidélisée. 90 % des estivants d'origine française et 70 % des étrangers déclarent vouloir revenir sur le littoral languedocien pour leurs prochaines vacances.
Compte tenu du succès de sa fréquentation, l'objectif de création d'une zone touristique aussi attrayante que la Côte d'Azur semble atteint. L'aménagement du littoral du Languedoc-Roussillon a permis la démocratisation de l'accès aux loisirs balnéaires.
Le tourisme contribue à accroître les flux monétaires sur l'espace littoral. Le touriste laisse dans la région une manne financière évaluée à 4,5 milliards de francs en 1996. 80% de la fréquentation touristique s'effectue sur le littoral.
Mais outre le simple essor des flux monétaires, la politique publique d'aménagement du littoral se devait de consolider le tissu productif local. Dans un premier temps, la manne touristique a profité aux branches d'activité régionale directement sollicitées par l'urbanisation des côtes. Pour la Grande-Motte, on constate qu'en 1977, 74 % du parc immobilier a été construit par les entreprises du BTP de la région. De même, la croissance du secteur commercial a servi principalement les fournisseurs situés dans la région. Il ne semble pas aberrant de supposer un lien entre les investissements réalisés par l'État pendant deux décennies sur le littoral languedocien, et le décollage économique de cette région depuis le début des années 80.
Les objectifs quantitatifs ayant été atteints, les critiques se portent généralement sur l'aspect qualitatif des formes urbaines choisies. Il nous semble dangereux et erroné d'assimiler trop facilement les stations touristiques du Languedoc-Roussillon à des grands ensembles, et de les juger avec des critères d'appréciation esthétique et urbaine d'aujourd'hui. L'urbanisme de la mission Racine est marqué par son époque, comme toute réalisation d'envergure des années 70.
Le foisonnement d'études est-il un indicateur de l'exigence de qualité requise : la Compagnie Nationale du Bas-Rhône-Languedoc est par exemple sollicitée pour l'étude des projets d'irrigation afin de diversifier les cultures en plaine littorale. L'Université de Montpellier effectue également nombre de recherches, afin de qualifier les écosystèmes du cordon et de préserver leurs particularismes.
Autre tort supposé de la mission Racine, la destruction du patrimoine naturel du littoral aménagé. Pourtant, dans les schémas d'organisation du littoral, il est prévu que les cinq zones touristiques urbanisées soient séparées les unes des autres par des coupures vertes, ancêtres des coupures naturelles de la loi littoral. Ces cordons naturels sont privés de tout équipement et protégés de toute urbanisation. Ils résultent de plantations artificielles diverses ou de la protection et de l'entretien d'espaces préexistants ayant un intérêt floristique ou faunistique notable.
Des études relatives aux écosystèmes ont abouti à la détermination chiffrée de la dimension des espaces verts. Ainsi, les stations, d'une superficie de 600 à 800 ha, devaient être séparées par 6000 ha de végétation naturelle. Sur 20 kilomètres de profondeur et 200 de rivage, le littoral oppose ainsi une frange contrastée, juxtaposant les zones construites et les zones vierges d'urbanisation. Ce modèle d'alternance entre constructions et verdure est par ailleurs répété au sein de chaque station touristique. Les plans projettent de consacrer 240 ha de chaque unité touristique nouvelle à des plantations. Si, par endroits, ces espaces naturels ont depuis été grignotés par l'urbanisation, ce n'est pas uniquement de la faute de l'État planificateur, mais aussi des acteurs qui ont eu depuis, en charge le développement.
Les espaces naturels semblent avoir été suffisamment protégés pour que la Direction Régionale de l'Environnement, relève aujourd'hui que : « Le littoral du Languedoc-Roussi lion présente une richesse remarquable, ce que traduit l'importance des mesures de protection mises en place au titre de la loi de 1930 et de celle de 1976, avec en plus les acquisitions du Conservatoire du littoral » .
Rappelons, pour finir, que, la crise de fréquentation censée affecter les stations créées par la mission Racine, est largement surfaite. Le seul véritable élément de tension que l'on peut constater concerne le marché de l'immobilier 118 ( * ) , qui apparaît effectivement en crise, du fait de l'inadaptation entre l'offre produite au cours des années 70 et la demande actuelle.
L'objet de la réhabilitation de la mission Racine, n'est pas d'encourager au renouvellement de telles opérations. Les données socio-économiques ont fortement changé, et la répartition des pouvoirs en matière de développement et d'aménagement a été transformée par les lois de décentralisation. De plus, le déficit en équipements du littoral français a été largement comblé. Mais :
- en s'en donnant les moyens et en choisissant des objectifs clairs, l'État a pu développer la capacité d'expertise nécessaire à la réalisation d'un aménagement intégré cohérent et performant ;
- l'État peut se présenter comme un interlocuteur compétent face aux nouveaux enjeux et aux nouvelles pratiques institutionnelles de développement du littoral.
Le littoral n'est pas peuplé d'ennemis irréductibles
Les travaux consacrés au littoral insistent toujours sur la vigueur des conflits d'usage qui s'y manifestent. L'idée générale, expliquant cette intensité particulière dans les conflits entre activités, est qu'elles cherchent toutes à exploiter un même espace restreint. Idée juste dans son principe, mais qui, à l'échelon local, ne s'applique guère.
Pour prendre un exemple, sur l'étang de Berre, le développement industriel lourd a d'abord signifié une réduction draconienne des activités de pêche. Un choix implicite a été fait entre ces deux modes d'usage, considérés comme incompatibles dans les conditions socio-économiques, culturelles et techniques de l'époque. Mais, par la suite, le développement de la zone urbaine rattachée aux activités industrielles de la région, et la demande d'espaces de loisirs qu'elle a provoqué, a entraîné un effort public et privé croissant de dépollution de l'étang. L'activité de pêche a alors été réaffirmée comme mode d'usage important, et s'est révélée compatible, avec les aménagements nécessaires, avec l'activité industrialo-portuaire environnante.
Les chevauchements spatiaux effectifs rencontrés au cours de cette étude sont en fait rares : plaisance versus aquaculture dans les étangs méditerranéens ou certaines portions du littoral vendéen, développements portuaires versus fonctions écologiques dans l'estuaire de la Seine. Plutôt qu'en termes de conflits spatiaux, c'est en fait en termes de gestion commune d'une ressource partagée que la question se pose. La gestion de l'eau est particulièrement sensible, mais sont également concernés l'organisation et l'utilisation des moyens d'accès au bord de mer, et la régulation dans le temps de l'utilisation d'un même espace.
Les cas ou deux activités s'excluent l'une l'autre 119 ( * ) sont rares, mais ils sont nombreux où, en l'absence de coordination, les conditions d'exercice de l'une peuvent entraver les conditions d'exercice de l'autre. D'où la nécessité d'organiser une répartition conciliée de l'espace, laquelle ne se traduit pas nécessairement par un zonage exclusif activité par activité. Le cas du SMVM de Thau, en dépit des imperfections de la procédure, illustre la viabilité d'une telle démarche, et souligne le rôle de l'État en tant qu'agent coordonnateur.
Mais, plutôt que d'évoquer des situations de conflits, il semble qu'il faut souligner les complémentarités qui, tout autant, se manifestent sur le littoral, entre ces mêmes activités que l'on ne cesse d'opposer. Les intérêts communs des activités traditionnelles et du tourisme, notamment, doivent être mis en avant. Le tourisme profite de l'aménagement spatial et de l'animation provoquée par les activités traditionnelles, tandis que ces activités bénéficient du marché que représente la consommation touristique. Par ailleurs, le tourisme offre un emploi saisonnier complémentaire d'autres activités littorales. Aussi, la conciliation qui est à rechercher, ne l'est pas dans la tolérance forcée de l'autre, mais dans une dynamique économique et spatiale mutuellement bénéfique. Il ne s'agit pas d'engendrer les conflits, mais de susciter la complémentarité.
La prise en considération de ce problème d'usages multiples des ressources littorales entraîne d'ailleurs l'émergence d'une problématique commune à l'ensemble des côtes, et un rapprochement des principes de régulation terrestre et marin.
À terre, l'appropriation privative est tempérée par les règles s'appliquant à l'usage, mais également à la cession et à la transmission des terrains côtiers. En mer et sur les lais et relais, les régimes d'autorisation et de concession permettent d'envisager le développement d'usages privatifs durables des espaces côtiers. Dans les deux cas, les règles publiques sont établies dans l'intérêt général. Cette dernière notion recouvre aussi bien la préservation des activités traditionnelles, la protection des sites sensibles, la mise en valeur économique des côtes, etc, et traduit, non pas un désir hégémonique de l'État, mais la prise en compte d'un intérêt commun dans son expression et sa dimension spatiale.
La problématique rencontrée sur le littoral n'est donc pas celle de faire cohabiter tant bien que mal, des activités qui s'opposent, mais de mettre en valeur, par une démarche spatiale coordonnée qui réunit ces différentes activités, les multiples atouts du littoral, susceptibles de créer ensemble une valeur ajoutée supplémentaire.
* 117 et probablement pas plus marquées que sur le restant du territoire. Ainsi, si l'on veut bien considérer qu'il est difficile, pour reprendre l'exemple le plus classique, de se baigner au milieu des supertankers, on admettra que, de même, il est interdit de pique-niquer dans un champ de mais.
* 118 L'Inspection Générale du Tourisme s'apprête à publier une étude sur ce sujet, tandis que la Région Languedoc-Roussillon a déjà élaboré un ambitieux et intéressant projet de rénovation et de promotion de l'immobilier touristique.
* 119 Les conchyliculteurs n'installent pas leurs claires sur les plages, les touristes ne souhaitent pas se baigner dans les marais salants, les développements portuaires requièrent -à l'échelle nationale- des superficies très faibles, etc.