NATURA 2000 : de la difficulté de mettre en oeuvre une directive européenne

Rapports d'information

Rapport d'information n° 309 (1996-1997), déposé le

Rapport n° 309 : Mise en oeuvre de la directive 92/43/cee du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages


M. Jean-François LE GRAND, Sénateur


Rapport d'information n° 309 - 1996/1997

Table des matières






N° 309

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 avril 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par le groupe de travail (2) sur la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ,

Par M. Jean-François LE GRAND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jean-Pierre Vial.

(2) Ce groupe de travail est composé de : M. Jean-François Le Grand, président; Mme Janine Bardou, MM. Michel Doublet, Louis Minetti, Paul Raoult, Michel Souplet.

Environnement. - Rapports d'information.

Mesdames, Messieurs,

On peut considérer qu'à la mi-1996, tous les éléments étaient réunis pour que la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE Habitats naturels tourne au drame dans le monde rural : un texte mal connu et mal interprété, une règle de jeu quasi inexistante, un défaut majeur de communication, des réactions de défense de la part de groupes sociaux se sentant pris au piège ou en butte à des défenseurs intégristes d'une philosophie de l'absurde en ce qui concerne la protection de la nature ; avec en toile de fond un sentiment anti-européen tenace, alimenté par des textes communautaires, pris dans le domaine de l'environnement et transposés avec difficulté en droit français.

La Commission des Affaires économiques a décidé, en juin 1996, la constitution d'un groupe de travail pour analyser les raisons du phénomène et faire des propositions.

Les conclusions auxquelles ce groupe est parvenu n'ont pas pour objet de remettre en cause les engagements européens de la France.

Mais il fait un certain nombre de recommandations pour que la directive 92/43/CEE Habitats naturels soit exploitée avec bénéfice pour le monde rural, en étroite concertation avec l'ensemble des acteurs socio-économiques et des défenseurs de l'environnement.

PREMIÈRE PARTIE -

LA DIRECTIVE 92/43/CEE/HABITATS NATURELS : UN CONTENU INTÉRESSANT MAIS UNE APPLICATION FRANÇAISE EN FORME DE PSYCHODRAME

I. LES ÉLÉMENTS INTÉRESSANTS DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE CONCERNANT LA CONSERVATION DES HABITATS NATURELS AINSI QUE DE LA FAUNE ET LA FLORE SAUVAGE

A. LES COMPÉTENCES DE LA COMMUNAUTÉ EN MATIÈRE DE CONSERVATION DE LA NATURE AU REGARD DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

Le principe de subsidiarité ayant été consacré en matière d'environnement par l'article 130R du Traité de Rome et de façon plus générale à travers l'article 3B du Traité de Maastricht, il convient de s'interroger sur la pertinence d'une action communautaire portant sur la conservation de la nature au regard de ce principe.

Certains éléments justifient une action communautaire en ce domaine si les objectifs visés sont mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des États membres.

D'une part, le préambule de la directive affirme que les habitats et les espèces menacés font partie du patrimoine naturel de la Communauté, les États membres étant considérés comme les dépositaires de ce patrimoine commun.

Nombre de problèmes et de menaces relatifs au maintien de la diversité biologique étant de nature " transfrontalière ", il paraît donc justifié de plaider pour une harmonisation au niveau communautaire de certaines règles de gestion. Le cas des espèces migrantes constitue le meilleur exemple d'action communautaire.

D'autre part, le clivage entre États membres économiquement faibles et économiquement forts est accentué par l'inégale répartition des espèces et des habitats ; la diversité biologique est nettement plus abondante et préservée dans les pays du sud de l'Europe qui sont en même temps les moins favorisés économiquement, ce qui, sans mécanismes financiers compensatoires, fait peser des charges financières disproportionnées sur ces pays. Une action entreprise au niveau communautaire devrait permettre d'aboutir à une répartition équitable des efforts de conservation entre tous les États.

Enfin, la directive, si elle fixe des objectifs, ne définit pas les moyens d'y parvenir. C'est au nom du principe de subsidiarité une obligation de résultat qui pèse sur les Etats membres, à charge pour eux de définir les moyens adéquats.

B. L'HISTORIQUE DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE/HABITATS NATURELS

1. Le précédent de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages

On peut rappeler que les premières réglementations communautaires en matière de protection de la nature ont porté sur la protection de l'avifaune, à travers la directive 79/409/CEE sur la conservations des oiseaux sauvages. Ce choix s'explique en raison de la nature transfrontalière des migrations des oiseaux, qui nécessite l'adoption de règles communes.

Tant sur les objectifs que sur les procédures à mettre en oeuvre, le texte de la directive est tout à la fois très général et peu précis, ce qui, en définitive, laisse une grande marge d'interprétation aux Etats membres mais surtout au pouvoir judiciaire, qu'il soit national ou communautaire :

- l'article 2 fait obligation aux Etats membres de maintenir ou d'adapter la population des espèces d'oiseaux vivant à l'état sauvage correspondant à des prérequis écologiques et scientifiques, en mentionnant seulement qu'il peut être tenu compte d'exigences " économiques ou récréationnelles " ;

- l'article 3 impose aux Etats membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour atteindre l'objectif fixé à l'article 2 et, en premier lieu, de créer des zones de protection. Mais, la directive ne donne aucun détail sur la procédure de création de ces zones, et se contente d'indiquer qu'il faut classer les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie pour la conservation des espèces d'oiseaux sauvages.

On verra d'ailleurs que les difficultés de mise en oeuvre de cette directive en France n'ont pas été pour rien dans celles rencontrées pour l'application de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels.

2. L'élaboration de la directive 92/43/CEE Habitats naturels

On pouvait aisément plaider que la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages ne constituait qu'une approche fragmentaire dans la mise en place d'une politique de conservation de la biodiversité et qu'il fallait protéger également les autres composantes de la vie sauvage, tant la faune et la flore sauvage que leurs milieux.

De plus, la Communauté européenne devait se doter d'un cadre juridique lui permettant de mettre en oeuvre la convention relative à la conservation de la vie sauvage et au milieu naturel de l'Europe, adoptée à Berne en 1979 et à laquelle elle était devenue partie contractante depuis le 3 décembre 1981.

La première proposition de directive sur le sujet a été présentée par la Commission au Conseil en août 1988 et plusieurs États membres, rendus méfiants par les difficultés d'application de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages, se montrèrent très réticents face à cette proposition jugée trop contraignante.

La difficulté de l'exercice, notamment la rédaction des annexes dont dépendait la portée des obligations des États membres, justifie largement les quatre années de négociations entre la Commission et les États membres et les modifications importantes apportées à la première version. Le texte ne fut définitivement adopté que par le Conseil " Agriculture " du 21 mai 1992.

Au cours de cette navette, le Gouvernement français a certes enrichi sa position grâce aux contributions de ses interlocuteurs privilégiés concernés par la conservation de la nature, c'est-à-dire les associations de protection de l'environnement, les organisations représentatives en matière agricole et forestière ainsi qu'avec les représentants de la chasse et de la pêche. Mais ces négociations ont été menées de manière informelle sans cadre juridique strict prenant en compte la représentativité de chacun des interlocuteurs, ni structure officielle de consultation.

Enfin, la représentation nationale n'a pas été consultée puisque l'article 88-4 de la Constitution, au terme duquel " le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative " n'a été inséré que par la loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992.

On peut penser que cette proposition de directive, en raison notamment de l'article 6 qui énumère les obligations des États membres pour assurer la conservation des sites du Réseau Natura 2000, aurait été soumise à l'examen du Parlement en raison des éventuelles atteintes à la liberté d'entreprendre, ou au droit de propriété.

C. LE CONTENU DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE/HABITATS NATURELS

L'objectif de la directive est de contribuer à assurer la préservation de la diversité biologique européenne, principalement au moyen de la constitution d'un réseau écologique de sites abritant les habitats naturels et les habitats d'espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Ce réseau, intitulé " Natura 2000 ", doit ainsi contribuer à la réalisation des objectifs de la convention mondiale sur la préservation de la diversité biologique adoptée au " Sommet de la Terre " de Rio de Janeiro en 1992 et ratifiée par la France.

L'une des originalités de la directive est de chercher à concilier cet objectif avec les exigences économiques, sociales et culturelles des États membres.

La désignation des sites entraînera pour les États membres une obligation de résultat, c'est-à-dire, selon la directive, le maintien ou la restauration des habitats naturels et des habitats d'espèces d'intérêt communautaires, dans un état de conservation favorable, mais l'article 2, dans son paragraphe 3, précise qu'il est tenu compte tant des exigences économiques sociales et culturelles que des particularités régionales et locales et l'article 6 aménage le régime d'implantation dans les zones du réseau, des projets affectant de façon significative l'environnement.

1. La mise en place du réseau Natura 2000

La directive s'intéresse aux habitats dits d'intérêt communautaire et crée des Zones spéciales de conservation (ZSC) visant la conservation des 253 types d'habitats, des 200 espèces faunistiques et des 432 espèces végétales figurant dans ses annexes.

Ces habitats ou ces espèces sont soit en danger de disparition dans leur aire de répartition naturelle (et sont donc considérés comme prioritaires dans la directive), soit ont une aire de répartition naturelle réduite, sont menacés ou vulnérables ou enfin constituent des exemples remarquables des caractéristiques propres à l'une ou à plusieurs des six régions biogéographiques européennes.

La directive est complétée par six annexes :

- annexe I : types d'habitats naturels d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de ZSC (basée sur la classification CORINE-biotopes) ;

- annexe II : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de ZSC ;

- annexe III : critères de sélection des sites susceptibles d'être identifiés comme sites d'importance communautaire et désignés comme ZSC ;

- annexe IV : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte ;

- annexe V : espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont le prélèvement dans la nature et l'exploitation sont susceptibles de faire l'objet de mesures de gestion ;

- annexe VI : méthodes et moyens de capture et de mise à mort et modes de transport interdits.

A la différence de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages, où la procédure de désignation n'était pas précisée, la constitution du Réseau Natura 2000 fait l'objet d'une procédure très détaillée prévue aux articles 4 et 5 de la directive et qui requiert une collaboration étroite entre la Commission et les Etats membres.

Ceux-ci doivent, d'abord, dresser une liste des sites abritant les habitats ou les espèces figurant respectivement aux annexes I et II de la directive.

La Commission établira ensuite, à partir de ces listes nationales et en accord avec les États membres , la liste des sites d'importance communautaire que les États seront tenus de désigner en ZSC. Le calendrier prévisionnel de la constitution du réseau Natura 2000 distinguait trois phases :

- établissement d'une liste nationale de sites (1992-1995) ;

- établissement de la liste communautaire (1995-1998) ;

- incorporation des sites retenus au réseau Natura 2000 (1998-2004), mais du retard a été pris dans tous les Etats membres.

La mise en place du réseau Natura 2000 est étroitement liée à l'existence de mécanismes financiers adaptés.

- l'article 8, paragraphe 1, précise que parallèlement à leurs propositions concernant les sites susceptibles d'être désignés en ZSC abritant des habitats ou des espèces prioritaires, les États membres doivent communiquer à la Commission les montants financiers estimés nécessaires pour remplir les objectifs fixés ;

- le même article, dans son paragraphe 5, prévoit que le défaut de financement en raison de carence budgétaire autorise les États membres à différer l'adoption des mesures de protection.

2. La protection des sites Natura 2000

a) Une obligation de résultats qui pèse sur les Etats membres

L'article 2 de la directive fixe l'objectif général à atteindre à savoir le " maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire " en précisant que " les mesures prises " pour atteindre cet objectif " tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales ".

L'article 6, paragraphe 1 et 2, donne compétence aux États membres pour définir les mesures appropriées permettant d'atteindre les objectifs définis à l'article 2, notamment afin d'éviter toute perturbation ou détérioration ayant des effets significatifs sur les espèces ou les habitats visés dans les annexes.

b) Une procédure d'évaluation des projets pour protéger les habitats

Quoiqu'au nom du principe de subsidiarité, la directive laisse aux États membres le soin de définir les moyens permettant d'atteindre les objectifs fixés, elle prévoit néanmoins de façon détaillée à l'article 6, paragraphes 3 et 4, la procédure d'évaluation de l'impact d'un projet sur l'environnement, lorsque ce projet est prévu dans une ZSC.

- Il s'agit de s'assurer que tout nouveau projet d'activités prend en compte effectivement les intérêts de conservation de la nature. Ceci passe par une évaluation appropriée des incidences du projet sur les objectifs de conservation du site et la consultation du public en cours de procédure.

- S'il est démontré que l'impact du projet porte préjudice à l'intégrité du site, les autorités nationales ne peuvent donner leur accord que sous certaines conditions :

* s'il est démontré qu'il n'existe pas d'autre solution ;

* si le projet répond à un intérêt public majeur qui peut être de nature sociale ou économique ;

* l'État doit adopter des mesures compensatoires pouvant, au besoin, prévoir la recréation du même type d'habitat sur le site ou ailleurs.

- Lorsque le site abrite un type d'habitat naturel ou d'espèce prioritaire, le projet ne peut porter préjudice à l'intégrité du site que pour des considérations majeures liées à la santé de l'homme et à la sécurité publique.

c) Un double régime de protection des espèces

A la différence de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages, la directive 92/43/CEE Habitats naturels n'instaure pas un régime général de protection des espèces.

- Un premier régime de protection stricte est prévu pour un petit nombre d'espèces végétales ou animales et pour lesquels les prélèvements ne peuvent être autorisés qu'à titre exceptionnel.

- Pour un certain nombre d'autres espèces, les prélèvements sont autorisés, à condition qu'ils fassent l'objet de mesures de gestion, et si ils répondent à " des raisons impératives d'intérêt majeur y compris de nature sociale ou économique ".

- Enfin, l'article 22 réglemente la réintroduction intentionnelle des espèces, notamment non indigènes, de manière à ne pas perturber tant les habitats naturels que les espèces végétales et animales indigènes. Cette réglementation peut aller jusqu'à l'interdiction pure et simple d'introduire telle ou telle espèce.

D. LA COHÉRENCE DU DISPOSITIF AVEC LES RÉGLEMENTATIONS EN VIGUEUR

Il convient, en effet, de s'interroger sur la cohérence de ce nouveau dispositif tant au regard de la réglementation européenne existante que de la législation française en matière d'espaces protégés. Si au niveau européen l'articulation des dispositifs réglementaires ne pose pas de difficultés majeures, on peut s'interroger sur les risques inhérents à la superposition de mécanismes de protection pour un même site, même si la directive 92/43/CEE/Habitats naturels ne constitue pas en soi un outil réglementaire supplémentaire.

1. L'intégration des sites classés au titre de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages dans le réseau Natura 2000

La directive 92/43/CEE/Habitats naturels précise, dans son article 3, que, dès sa mise en place, le réseau Natura 2000 intégrera aussi les Zones de protection spéciale (ZPS) désignées au titre de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages.

De plus, il convient de noter qu'à compter de l'entrée en application de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels le 5 juin 1994, l'article 7 prévoit que les obligations découlant de l'article 6 paragraphes 2, 3 et 4 se substitueront à celles de l'article 4, paragraphe 4 de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages et s'appliqueront tant aux ZPS désignées à cette date qu'aux ZPS créés ultérieurement.

2. L'articulation de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels avec les mesures réglementaires nationales de protection de l'espace

A priori, l'objectif de la directive n'est pas de créer un nouveau statut " d'espace protégé " -au sens réglementaire du terme- pour les sites qui seront intégrés au réseau Natura 2000.

La valeur ajoutée par rapport aux classements nationaux existants réside dans le fait que les habitats et espèces à préserver sont identifiés au niveau de grandes régions biogéographiques et que les sites protégés ne sont plus des espaces isolés résultant de la seule volonté individuelle des États membres.

A priori donc, le réseau Natura 2000 peut englober les sites bénéficiant déjà d'une protection nationale lorsqu'ils répondent aux critères de la directive, mais ce réseau ne peut être réduit à la simple addition de ces sites ; car les choix opérés au titre des protections nationales ne suivent pas forcément les critères scientifiques établis par la directive et qu'à contrario, certains habitats ou espèce retenus par la directive ne font encore l'objet d'aucune protection. Il s'agit donc d'assurer la juxtaposition des deux réglementations communautaires et nationales.

Or, si on en juge par la diversité des protections existantes, on peut considérer que l'espace français figure parmi les mieux protégés au niveau européen.

En effet, conscients de la richesse de la biodiversité en France, et de sa valeur à titre culturel, touristique ou social le législateur et le pouvoir réglementaire ont mis en place un véritable arsenal juridique qui concerne de plus en plus de collectivités territoriales et est parfois ressenti par les acteurs économiques comme un frein au développement et à l'aménagement du territoire.

Les tableaux suivants rappellent les principaux types de protection de l'espace existant en France.

ESPACES PROTÉGÉS RÉGLEMENTAIRES

NOM

CRÉÉ PAR

NOMBRE

SURFACE
(en hectares)

Parc national

Décret en Conseil d'État

6

387.000

Réserve naturelle

Décret

131

322.277

Réserve nationale de chasse et de faune sauvage

Arrêté ministériel

8

30.000

Arrêté de biotope

Arrêté préfectoral

426

10.500

Forêt de protection

Décret en Conseil d'État

70

75.000

Site classé

Arrêté ministériel ou décret

210

350.000*

Réserve de pêche

Arrêté préfectoral

1.315

569**
+ 338***

Réserve biologique domaniale

Arrêté ministériel

128

14.100

* ordre de grandeur

** kilomètres

*** hectares

ESPACES BÉNÉFICIANT D'UN LABEL DE QUALITÉ OU
D'UNE PROTECTION CONTRACTUELLE

NOM

NOMBRE

SURFACE
(en hectares)

Parc naturel régional

30

4,85 M

Site Ramsar (zones humides)

9

0,65 M

Réserves de biosphère

7

0,5 M

ZPS (Zones de protection spéciale)

102

0,8 M

M : millions

PROPRIÉTÉS DE L'ÉTAT À VOCATION NATURELLE

NOM

SURFACE (en hectares)

Forêts domaniales (ONF)

1.8 M en métropole

Conservatoire du littoral et des rivages lacustres

45.700

(soit 640 km de rivage)

NB : Les réglementations pouvant se supersposer sur un même site, l'addition des surfaces n'est pas pertinente.

Les premiers résultats du travail d'inventaire mené par la directive 92/43/CEE/Habitats naturels ont confirmé la richesse de notre patrimoine, qui relève de quatre des six régions biographiques identifiées en Europe (alpine, atlantique, continentale et méditerranéenne).

Ainsi sur les 222 types d'habitats naturels retenus par l'annexe I de la directive, la France en possède 172 (dont 43 habitats prioritaires sur 66).

Parmi ces derniers, peuvent être signalés, par exemple, les habitats naturels suivants : herbiers de posidonies, lagunes, pré-salés continentaux, mares temporaires méditerranéennes, landes sèches littorales, sites d'orchidées remarquables sur formations herbeuses sèches semi naturelles sur calcaires, tourbières hautes actives, éboulis médio-européens calcaires, forêts alluviales résiduelles, forêts méditerranéennes endémiques.

Sur les 632 espèces à protéger au titre de l'annexe II, la France est concernée par 83 espèces animales et 57 espèces végétales (dont respectivement 8 sur 23 et 10 sur 165 des espèces prioritaires).

Parmi les habitats d'espèces prioritaires intéressant le territoire, on peut signaler : l'ours brun, le phoque moine, l'esturgeon, la tortue caouanne (côtes de Corse, Pyrénées-Atlantiques et Bretagne), la Rosalie alpine (coléoptère), l'Omphalodes littoralis (plante endémique atlantique), la Viola hispida (plante endémique du bassin parisien).

La notion d'habitat ou d'espèce " prioritaire " veut dire que la Communauté porte une responsabilité particulière en raison de l'importance de la part de leur aire de répartition naturelle dans la CEE.

Il faut bien avoir à l'esprit la difficulté fondamentale qui subsiste entre un texte communautaire imprégné du souci de préserver des habitats naturels et semi-naturels mis en péril par les besoins de l'urbanisation et de l'industrialisation, l'intensification des pratiques agricoles et sylvicoles, voire le développement des loisirs, à l'image de ce qui s'est produit dans les pays du Nord de l'Europe où la nature n'existe plus qu'à titre résiduel, et sa mise en oeuvre en France, territoire encore riche d'une diversité naturelle a priori encore conservée ou respectée -sauf exceptions- par le développement économique.

A cela se sont ajoutées des conditions de mise en oeuvre défectueuses à tous points de vue qui ont abouti au gel de la procédure décidée par le Premier ministre en juillet 1996.

II. UNE MISE EN OEUVRE QUI TOURNE AU PSYCHODRAME

A. LA PERMANENCE D'UN CLIMAT ANTI-EUROPÉEN EN RAISON DE L'ADOPTION ET DE LA MISE EN OEUVRE DIFFICILE DE LA DIRECTIVE 79/409/CEE/OISEAUX SAUVAGES

Comme il a été rappelé ci-dessus, la mise en oeuvre de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages a rencontré l'hostilité notamment des milieux cynégétiques et a suscité de nombreux contentieux. Les acteurs du monde rural, qui regroupent sur le terrain tant les agriculteurs, propriétaires fonciers et sylviculteurs que les adeptes de la chasse et de la pêche, avaient donc suffisamment en mémoire cet exemple récent pour se montrer méfiants lors de la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels, alors même qu'ils avaient fait preuve de vigilance au stade de son élaboration.

Les trois contentieux développés ci-dessous permettent d'illustrer les difficultés et les oppositions rencontrées.

1. La protection du cormoran par la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages : l'illustration d'un désordre écologique !

Le cormoran figure dans l'annexe 1 de la directive qui recense les espèces devant faire l'objet de mesures de conservation spéciale, parce qu'il s'agit d'espèces menacées de disparition, vulnérables à certaines modifications de leurs habitats ou considérées comme rares.

Or ces critères ne semblent pas concerner le cormoran dont le nombre double tous les cinq ans et dont la population estimée en France à 4.000 hivernants en 1972, 66.000 en 1991-1992 a atteint 132.750 individus au cours de l'hiver 1996-1997.

Les effets dévastateurs de ces oiseaux sont bien connus : il suffit de rappeler qu'au cours de l'hiver 1997, la population hivernant durant cinq mois sur le sol français va consommer entre 8.500 tonnes et 10.000 tonnes de poissons, soit plus de 100 % de la production de la pisciculture en étang.

Au niveau européen, la population estimée est passée de 30.000 unités en 1979 à 680.000 en 1995-1996, ce qui laisse prévoir en l'an 2000 une population de 2 millions de cormorans.

Ce point de non retour biologique résulte directement des effets du classement en annexe I de la directive, ce qui a mis fin aux pratiques de régulation de cette espèce sans prédateur, notamment la régulation par destruction des oeufs dans les nids, pratiquée de manière ancestrale dans des pays d'Europe du Nord comme le Hollande où les cormorans viennent se reproduire.

En France, se fondant sur l'article 9 de la directive qui autorise des dérogations aux obligations de protection pour prévenir les dommages importants, notamment aux pêcheries, les autorités administratives délivrent, des autorisations de tirs ; ces autorisations initialement réservées en 1992 aux seuls propriétaires ou exploitants de pisciculture ont été étendues en 1996 à vingt trois sites situés en eaux libres et les taux de prélèvements autorisés ont été progressivement augmentés.

Mais pour remédier à ce dysfonctionnement écologique et compte tenu de la croissance de la population, ces mesures sont désormais dépassées et il convient d'obtenir le retrait du cormoran de l'annexe I de la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages.

Le ministre de l'Environnement, en réponse à une question d'actualité posée le 4 février 1997 par M. Patrice Martin-Lalande, député, a indiqué que cette question était à l'ordre du jour du prochain comité d'adaptation de la directive, mais selon l'article 17 de la directive ; le comité se prononce à la majorité qualifiée et rien n'indique qu'il sera favorable à un tel retrait. Si ce comité se prononce négativement, la Commission européenne peut néanmoins saisir le Conseil des ministres d'une proposition sur les mesures à prendre. Le Conseil devra alors statuer à la majorité qualifiée.

2. La notion de perturbation comme obstacle à l'activité cynégétique dans un site du réseau Natura 2000

Comme il a été rappelé ci-dessus les dispositions de l'article 6, alinéa 2, de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels sont applicables, depuis juillet 1994, tant sur les Zones de protection spéciale (ZPS) prévues par la directive 79/409/CEE/Oiseaux sauvages que sur les Zones spéciales de conservation (ZSC) qu'elle institue.

Cet article prévoit que les États membres prennent toutes dispositions appropriées, dans les zones du réseau Natura 2000, pour éviter les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la directive .

Si les chasseurs sont favorables à toutes les actions de préservation ou de restauration des milieux, ils sont très inquiets de l'interprétation pouvant être faite de la notion de " perturbation " d'autant plus que la jurisprudence communautaire apparaît comme très restrictive. La véritable question est de savoir si la chasse sera considérée ou non comme une perturbation susceptible d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs des directives.

Ainsi, dans le différend opposant les préfets de Loire-Atlantique et Maine-et-Loire à diverses associations de chasseurs, le tribunal administratif de Nantes a posé une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes (T.A. de Nantes 3/12/92). La réponse de la Cour de justice en date du 19 janvier 1994 est très explicite et a priori condamne toute action de chasse.

" Quant au premier inconvénient, il convient d'observer que toute activité de chasse est susceptible de perturber la faune sauvage et qu'elle peut, dans de nombreux cas, conditionner l'état de conservation des espèces concernées, indépendamment de l'ampleur des prélèvements auxquels elle donne lieu. L'élimination périodique d'individus entretient en effet, parmi les populations chassées, un état d'alerte permanent qui a des conséquences néfastes sur de multiples aspects de leurs conditions de vie.

Il y a lieu d'ajouter que ces conséquences sont particulièrement graves pour les groupes d'oiseaux qui, durant la période de migration et d'hivernage, ont tendance à se regrouper en bandes et à se reposer sur des aires qui sont souvent très limitées ou même enclavées. Les perturbations dues aux activités de chasse poussent en effet ces animaux à consacrer la majeure partie de leur énergie à se déplacer et à fuir, au détriment du temps consacré à leur alimentation et à leur repos en vue de la migration. Ces perturbations auraient des répercussions négatives sur le bilan énergétique de chaque individu et le taux de mortalité de l'ensemble des populations concernées. L'effet de dérangement provoqué par la chasse des oiseaux d'autres espèces est particulièrement important pour celles dont la migration de retour est plus précoce. "

La Commission européenne dans un avis motivé adressé à la France en septembre 1994 pour non respect des exigences de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages notamment en ce qui concerne la chasse du gibier d'eau à l'intérieur de la Zone de protection spéciale de la Baie de Canche avait fait sienne la jurisprudence de la Cour de justice, en dénonçant l'incapacité du Gouvernement français à faire respecter la solution juridique qu'il avait retenue pour transposer les obligations de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages sur ce site, à savoir l'instauration d'une réserve naturelle sans droit de chasse.

Certes, la position de la Commission a évolué, à travers des échanges de lettres entre le Commissaire européen et le Ministre de l'Environnement, et à plusieurs occasions il a été rappelé que la directive 92/43/CEE Habitats naturels n'avait pas pour objectif de créer des sanctuaires où la chasse ou toute autre activité pourrait être interdite a priori. Mais, ces documents, s'ils engagent la Commission, n'ont néanmoins aucune force juridique vis-à-vis de la Cour de justice.

3. Les limites au développement économique à travers les attendus de l'arrêt Regina (CJCE-44-95 du 11 juillet 1996)

Dans cet arrêt, étaient opposés le Gouvernement britannique avec un projet d'extension du port britannique de Sheerness, important employeur dans une région qui connaît de graves problèmes de chômage, et les défenseurs d'une zone écologiquement intéressante non pas tant en elle-même que parce qu'elle est une composante importante en superficie de l'écosystème de la Zone de protection spéciale (ZPS) qui englobe l'estuaire et les marais de Medway.

La Cour de justice a considéré, dans cette espèce, qu'un État membre ne pouvait pas, lors du choix et d'une délimitation d'une ZPS, tenir compte d'exigences économiques au titre d'un intérêt général supérieur à celui auquel répond l'objectif écologique visé par la directive.

Il en résulte que les exigences économiques, en tant que raisons impératives d'intérêt public majeur ne peuvent être prises en compte au stade de la désignation des zones mais, comme le prévoit l'article 6 paragraphes 3 et 4 de la directive 92/43/CEE Habitats naturels, peuvent ultérieurement justifier des dérogations, et seulement sous certaines conditions, pour permettre la réalisation d'un aménagement dans une zone du réseau Natura 2000.

Force est de convenir que la marge de manoeuvre laissée aux États membres est étroite à ce stade et doit être appréciée de façon subtile.

B. LA MISE EN CAUSE DE LA PERTINENCE SCIENTIFIQUE DE L'INVENTAIRE DES SITES NATURA 2000

1. Une méthodologie de désignation des sites exclusivement fondée sur celle des inventaires ZNIEFF

Initié en 1982 par le Ministère des l'Environnement, l'inventaire des Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) est un outil de connaissance du patrimoine naturel de France et doit constituer une des bases scientifiques de la politique de protection de la nature de l'État au cours des prochaines années.

Le suivi scientifique et technique de cet inventaire a été confié au secrétariat de la faune et de la flore du Museum National d'Histoire naturelle.

Le travail d'identification des zones a été validé, au niveau régional par les CSRPN (Conseil scientifique régional du patrimoine naturel) exclusivement composés de spécialistes choisis intuitu personae pour leur compétence scientifique et leur connaissance du terrain, dans les universités, les sociétés savantes, les museums régionaux et nommés par arrêté du Préfet de région selon les termes de la circulaire du Ministère de l'Environnement 91-71 du 14 mai 1991 relative aux ZNIEFF. Aucune disposition réglementaire ne fixant la composition exacte de ces comités, il en est résulté de très grandes disparités d'une région à l'autre.

Concrètement, les investigations ont été réalisées tant par des scientifiques que par des associations de protection de la nature. Ces dernières ont été les collaboratrices principales de l'administration de l'environnement pour l'établissement de ces inventaires.

Ceux-ci, à aucun moment, n'ont été soumis, ne serait-ce que pour avis, aux propriétaires ou aux ayant-droits des zones faisant l'objet de classement ni d'ailleurs aux autorités politiques des collectivités territoriales concernées.

Or même si l'inventaire ZNIEFF reste un outil de connaissance sans avoir en lui-même de valeur juridique directe, il indique la présence d'enjeux considérés comme importants pour la protection de la nature. De cette ambiguïté ont résulté polémiques et contentieux sur la nature exacte des ZNIEFF. Il est assez remarquable de signaler que seules des circulaires ministérielles font référence aux ZNIEFF, en précisant toutes qu'il s'agit seulement d'un inventaire scientifique, mais que des décisions de jurisprudence ont pu laisser croire qu'il s'agissait réellement d'actes administratifs opposables aux tiers, puisqu'il a été jugé à plusieurs reprises que " l'absence de prise en compte d'une ZNIEFF relève d'une erreur manifeste d'appréciation dans l'établissement de l'état initial de l'environnement " 1( * ) .

De plus, dans le cadre des " porter à connaissance ", les préfets indiquent aux communes les éléments à prendre en compte lors de l'établissement de leurs documents d'urbanisme, et la présence de ZNIEFF sur leur territoire doit être mentionnée à cette occasion.

On peut donc considérer que les ZNIEFF sont des documents administratifs considérés par les juridictions administratives comme des éléments de preuve dans le contentieux de l'excès de pouvoir.

Les réactions hostiles tant des élus locaux que des acteurs du monde rural en général sont bien légitimes puisqu'en définitive des documents élaborés sans aucune concertation par des structures techniques para administratives, se voient ainsi reconnaître une valeur juridique indirecte opposable aux autorités administratives chargées de la gestion de l'espace.

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, il ne faut donc pas s'étonner que les inventaires proposés lors de la première phase de désignation des sites ayant vocation à intégrer le réseau Natura 2000 aient fait l'objet des mêmes reproches puisqu'ils ont été confiés aux mêmes structures et selon la même méthodologie que pour les inventaires ZNIEFF.

2. La fiabilité des inventaires affaiblie par le manque de moyens

Elaboration de l'inventaire des sites par les CSRPN

Dès 1993, une circulaire du Ministère de l'Environnement recommandait de s'appuyer sur les données recueillies dans le cadre de l'inventaire ZNIEFF pour que le Secrétariat Faune Flore du Museum National d'Histoire Naturelle élabore rapidement une liste de sites se rapportant aux annexes I et II de la directive 92/43/CEE Habitats.

Les directeurs régionaux de l'environnement (DIREN) étaient chargés d'évaluer l'importance relative de ces sites en sollicitant l'aide du CSRPN, pour assurer la validité scientifique de l'inventaire.

L'article 3 du décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels confirme que l'inventaire des sites abritant les habitats ainsi que les espèces animales et végétales figurant aux annexes I et II de la directive est réalisé par le Conseil scientifique régional du patrimoine (CSRPN).

Mise en cause de la pertinence scientifique des propositions des CSRPN

En réalité, faute de temps et de moyens financiers les travaux scientifiques préalables indispensables n'ont pas pu être réalisés. Il n'y a pas eu réellement élaboration d'un outil méthodologique commun à tous les CSRPN et permettant de garantir une unité effective dans la méthode de sélection des sites.

Faute de disposer d'une cartographie précise établie préalablement au travail d'inventaire et dont dispose par exemple l'Espagne, ainsi que d'un référentiel précis des habitats, nombre de CSRPN ont fait fait preuve d'un zèle qu'on peut juger excessif ou d'une trop grande prudence en désignant des sites aux périmètres très larges, par le biais des enveloppées de référence et en refusant d'appliquer le principe de l'exemplarité dans le choix des sites, afin de ne rien oublier.

D'une région à l'autre les choix n'ayant pas été opérés selon les mêmes critères, les résultats ont révélé beaucoup d'incohérences. Ainsi le périmètre jugé indispensable pour protéger un habitat de chauve-souris pouvait-il varier du simple au double d'un site à l'autre.

Certains sites ont été désignés sur la foi de documents erronés ou périmés alors que l'espèce ou l'habitat à protéger avait en réalité disparu depuis plusieurs années.

A l'inverse, sans raison objective, des sites importants au titre de la biodiversité n'ont pas été retenus.

En définitive, sur la base des travaux des CSRPN, le Ministère de l'Environnement avait retenu, en avril 1996, pour les soumettre à concertation, 1.316 sites couvrant 7.000.000 hectares soit 13 % du territoire. Dans certaines régions présentant une grande richesse au titre de la biodiversité les surfaces des sites proposés étaient très importantes allant jusqu'à couvrir 30 % du territoire.

RÉPARTITION DES SITES DANS CERTAINES RÉGIONS

Centre

48

621.000 ha

Languedoc-Roussillon

101

798.000 ha

Provence-Alpes-Côte d'Azur

103

1.232.000 ha

Rhône-Alpes

128

1.047.000 ha

Compte tenu de l'expérience malheureuse des ZNIEFF, les autorités politiques locales ainsi que les acteurs économiques du monde rural, qu'ils soient propriétaires ou ayants droit, ont eu le sentiment que les autorités en charge de l'environnement malencontreusement associées aux associations de protection de la nature tentaient d'obtenir par la force un droit de regard et d'intervention sur une partie importante du territoire.

Ce sentiment était d'autant plus fort que la concertation n'a pas été organisée dès le début de la phase des inventaires.

C. UNE MAUVAISE STRATÉGIE EN MATIÈRE DE CONCERTATION

1. L'absence quasi totale de concertation

La non-consultation des acteurs du monde rural

On peut en effet déplorer que l'article 2 du décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels n'ait pas été réellement appliqué. Il prévoyait que le préfet installe une conférence régionale d'information et d'échanges désignée sous le nom de Conférence Natura 2000, réunissant " notamment les préfets de départements, les services et établissements publics de l'Etat, les représentants des collectivités régionales, départementales et locales, les organismes publics ou privés, les organisations représentatives des autres usagers du milieu naturel et les associations de protection de la nature . "

Il était prévu d'associer cette Conférence Natura 2000 à chaque étape d'élaboration de l'inventaire, notamment en l'informant des propositions de sites formulées par le CSRPN, et de la proposition de liste nationale établie par le Ministre de l'Environnement sur proposition du Museum national d'Histoire naturelle et après avis du Conseil national de protection de la nature.

Il semble bien, selon les informations recueillies, que ces conférences régionales n'aient jamais réellement fonctionné faute d'avoir été effectivement fréquentées par ceux qui devaient en être membres. L'information des acteurs du monde rural s'est donc faite tardivement, alors même que la diffusion des informations à cette structure tout au long de la procédure de désignation des sites aurait certainement permis d'éviter beaucoup de malentendus et empêcher certains de se livrer à de la désinformation.

Il convient de noter que dans certains endroits, la concertation a bien fonctionné en amont et a permis d'aboutir à des propositions qui n'ont pas été contestées : la composition du CSRPN a été élargie aux représentants des acteurs du monde rural- agriculteurs, forestiers, chasseurs et pêcheurs- et de telles structures élargies ont ainsi fonctionné avec succès en Champagne-Ardennes, Lorraine et Rhône-Alpes.

Un mauvais choix en ce qui concerne la consultation des collectivités locales

Le décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels ne prévoit, dans son article 6, que la seule consultation des maires des communes concernées et seulement sur la liste des sites élaborée au niveau national.

Il s'agit d'un très mauvais choix, d'une part, parce que cette demande d'avis intervient trop tardivement et ne laisse, en réalité, aucune possibilité d'obtenir des modifications car la procédure est alors quasiment achevée.

D'autre part, l'article 6 ne prévoit que la seule consultation des maires et non pas celle des conseils municipaux. Or, vu l'importance des enjeux, il était indispensable que ce soit le conseil municipal dans son ensemble qui soit tenu informé et se prononce sur la liste des sites envisagés.

Il faut également déplorer que, faute de services extérieurs au niveau départemental, le ministère de l'environnement s'est parfois heurté à la passivité, voire l'hostilité des structures administratives déconcentrées. Le résultat de ces querelles internes fut la mauvaise organisation de la consultation des élus locaux.

2. L'absence de données précises sur le devenir des sites proposés pour le réseau Natura 2000

La concertation, quand elle a eu lieu, n'a porté que sur la délimitation des sites du périmètre et sur leur intérêt au titre des critères de la directive. Mais elle ne s'est pas accompagnée d'un véritable travail de réflexion sur les modes de gestion qui pourraient être appliqués dans les futurs sites du réseau Natura 2000.

Or, il convient de rappeler le caractère très novateur de la directive, qui la place sur un terrain différent des textes préexistants en droit national, en privilégiant une approche écosystémique c'est-à-dire globale et dynamique et en préconisant une démarche intégrée prenant en compte la légitimité des activités humaines.

Il est donc très regrettable que la question du multi-usage compatible avec le milieu dans les sites du futur réseau Natura 2000 n'ait pas été étudiée avant même ou, tout au moins, parallèlement à la procédure de délimitation des zones ; d'autant plus, que ce sont les Etats membres qui ont compétence pour définir les moyens de gestion applicables dans ces sites, la Commission ne s'engageant que sur le principe d'un cofinancement.

Comme il a été indiqué plus haut, l'article 8 de la directive 92/43/CEE Habitats naturels, prévoit qu'en soumettant à la Commission sa proposition de liste des sites Natura 2000, chaque Etat membre communique le montant de cofinancements estimé nécessaire pour y appliquer des mesures de conservation. Ces besoins seraient couverts par le fonds spécialisé LIFE-environnement et les fonds structurels. L'inventaire des sites aurait dû donc s'accompagner d'une évaluation financière site par site, qui n'a pas été faite. Procéder à cette évaluation minutieuse, afin d'être en mesure de formuler auprès de l'Union européenne une demande globale et cohérente de financements aurait dû constituer une condition " sine qua non " de la transmission de la liste des sites proposés au titre de Natura 2000.

En l'absence de réflexion sur ce point essentiel, certains ont pu espérer faire prévaloir une conception sanctuarisée de la protection des milieux, alors que d'autres, s'inquiétant de la nature des contraintes envisagées, cherchaient à obtenir en vain des garanties sur d'éventuelles compensations financières. D'autres, enfin, ont pu jouer de ce silence et de cette absence de réflexion pour alimenter la rumeur et pratiquer la désinformation.

Compte tenu de ces éléments, l'ensemble des acteurs économiques ont refusé de cautionner un inventaire sans en connaître les conséquences, la portée juridique et le financement. Les présidents des organisations 2( * ) représentant l'essentiel des gestionnaires du monde rural ont adopté le 10 avril 1996 une déclaration commune dénonçant les méthodes employées pour l'établissement des listes de sites. Cette manifestation unanime constitue d'ailleurs un événement historique.

Le 19 juillet 1996, le Premier ministre a alors pris, sur proposition du ministre de l'environnement, la décision de geler en France l'application de la directive 92/43/CEE Habitats naturels considérant qu'il n'était pas possible de désigner des sites au titre de cette directive sans connaître à l'avance avec précision les règlements qui y seraient applicables et les activités qui pourraient y être interdites. En vue d'obtenir des précisions sur les modalités de gestion des sites du réseau Natura 2000 et sur les moyens financiers que la Commission entendait dégager pour la mise en oeuvre du dispositif, le Ministre de l'Environnement a été chargé d'élaborer des propositions à soumettre dans les meilleurs délais à ses partenaires communautaires.

DEUXIÈME PARTIE -

LE MÉMORANDUM INTERPRÉTATIF :
UNE LECTURE FRANÇAISE DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE HABITATS NATURELS

I. LES OBLIGATIONS EUROPÉENNES DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS

A. LA QUASI-IMPOSSIBILITÉ DE RÉVISION DE LA DIRECTIVE

Certains interlocuteurs auditionnés par le groupe de travail ont suggéré d'obtenir de la Commission européenne qu'elle élabore un projet de modification de la directive elle-même ou de ses annexes.

S'agissant de la directive elle-même, nos partenaires européens, notamment ceux d'Europe du Nord n'accepteront jamais de voir remettre en cause un texte auquel ils sont profondément attachés. L'avis du Parlement européen serait également très certainement défavorable à une modification des termes de la directive allant vers plus de souplesse ou moins de contraintes.

En ce qui concerne les modifications qui pourraient être demandées sur le contenu des annexes, l'article 19 de la directive 92/43/CEE Habitats naturels précise que les modifications envisagées aux annexes I, II, III, V et VI sont arrêtées par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, et que pour celles portant sur l'annexe IV relative aux espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte, le Conseil statue à l'unanimité sur proposition de la Commission.

Force est de convenir que toutes les précautions sont prises pour empêcher des révisions intempestives ou répondant à des intérêts immédiats ou corporatistes de la directive et on ne peut que se féliciter de ce dispositif. Mais, on peut également s'interroger sur les conséquences néfastes d'une excessive rigidité des textes communautaires, et l'exemple du cormoran évoqué plus haut en est une parfaite illustration.

B. L'OBLIGATION POUR L'ÉTAT FRANÇAIS DE METTRE EN OEUVRE LA DIRECTIVE

1. Le recours en manquement devant la Cour de justice européenne

La Commission européenne a adopté le 22 octobre 1996 une communication relative à la mise en oeuvre du droit communautaire par les États membres, domaine dans lequel elle souligne d'importantes faiblesses. Outre une réflexion prospective sur de nouveaux moyens lui permettant de faire respecter l'application du traité ainsi que celle des quelques deux cent directives et règlements qui composent le droit communautaire, la Commission a souligné qu'elle entendait faire pleinement et régulièrement application de la procédure du recours en manquement prévue par les articles 169, 170, 171 du traité instaurant la Communauté européenne " afin d'obtenir un effet dissuasif puissant ".

Selon cette procédure, tout État membre ou la Commission peut saisir la Cour de justice contre un autre État membre qui aurait manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité et du droit dérivé. Avant tout recours, le traité prévoit " le filtre " de la Commission, gardienne des traités. Celle-ci doit émettre un avis motivé après que l'État membre incriminé ait été mis en mesure de présenter contradictoirement ses observations. Si la Cour de justice reconnaît le manquement d'un État membre, celui-ci est tenu de prendre les mesures prévues par l'arrêt de la Cour.

Cependant l'autorité de la chose jugée n'étant pas toujours respectée dans la pratique par les États membres, le traité de Maastricht prévoit la possibilité pour la Cour de justice d'infliger contre l'État membre récalcitrant une amende forfaitaire ou une astreinte. La Cour ne peut recourir aux sanctions financières sur requête de la Commission que dans le cas où l'État membre n'a pas pris les mesures édictées par un premier arrêt.

2. La procédure en cours contre l'Allemagne et l'Italie

La Commission européenne a ainsi décidé, en janvier 1997, de saisir la Cour européenne de justice à l'encontre de l'Allemagne et de l'Italie pour n'avoir pas tenu compte de précédents arrêts de la Cour concernant des infractions au droit européen en matière d'environnement. Elle a également décidé qu'à l'occasion de cette saisine, elle demanderait pour la première fois à la Cour d'infliger des sanctions pécuniaires.

Trois arrêts concernent l'Allemagne pour non-application complète de la directive 79/409/CEE Oiseaux sauvages, de la directive 80/68/CEE sur la protection des eaux souterraines et la directive 75/440/CEE sur la qualité requise des eaux superficielles.

En ce qui concerne l'Italie, le premier arrêt porte sur la non-application de la directive 75/442/CEE sur les déchets, notamment par défaut de plan de gestion des déchets dans la région de Campania. Le second arrêt concerne la non-application complète de la directive 84/466 Euratom sur les mesures relatives à la protection radiologique des personnes soumises à des examens et traitements médicaux.

Dans ces cinq cas, la Commission a choisi de proposer des amendes journalières comme moyen premier pour assurer l'exécution des arrêts. Ces amendes s'appliqueraient à chaque jour de non-exécution du second arrêt de la Cour au titre de l'article 171. Après avoir évalué la gravité et la durée de chacune des infractions, la Commission a proposé les montants suivants :

- Allemagne (oiseaux) 26.400 Ecus/jour

- Allemagne (eaux souterraines) 264.000 Ecus/jour

- Allemagne (eau superficielle) 158.400 Ecus/jour

- Italie (déchets) 123.900 Ecus/jour

- Italie (radiations) 159.300 Ecus/jour.

La Commission avait, depuis un certain temps, " préparé le terrain " pour l'application de ces nouvelles dispositions. Elle a publié au Journal officiel du 21 août 1996 une communication concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du Traité CE, dans laquelle elle énonce les critères qu'elle appliquera pour demander des sanctions à la Cour. Depuis lors, la Commission a élaboré une méthode pour calculer le montant précis de l'astreinte qu'elle proposera à la Cour d'infliger, sur la base des critères suivants : un même montant uniforme pour tous les États membres (500 Ecu/j), des facteurs reflétant la gravité (indice de 1 à 20) et la durée de l'infraction (indice de 1 à 3), et un facteur fixe fonction de la population de l'État membre (21,1 pour la France, 26,4 pour l'Allemagne et 1 pour le Luxembourg) et le poids de son vote au Conseil des Ministres.

Étant donné les montants demandés pour ces amendes journalières, il est évident que l'effet dissuasif portera son plein effet, dans les cas évoqués ci-dessus. Il est tout aussi évident que l'État français, s'il bloquait la procédure de désignation des sites, courrait le risque d'une saisine de la Cour de justice par la Commission, sur la base de l'article 171 du Traité de Rome et d'une condamnation assortie dans un deuxième temps de pénalités financières lourdes.

Il était donc conforme aux engagements européens souscrits par la France, que le Gouvernement reprenne les négociations sur la désignation des sites devant constituer le futur réseau Natura 2000, d'autant plus que le texte de la directive 92/43/CEE Habitats naturels prévoit des " garde-fous " qu'il faut savoir utiliser.

C. LES " GARDE-FOUS " DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE HABITATS NATURELS

Si on en reste à une lecture stricte de la directive 92/43/CEE Habitats naturels, et sans en nier le caractère très novateur, qui entraînera nécessairement des changements de comportement et de pratiques dans les sites désignés du futur Réseau Natura 2000, on s'aperçoit qu'il ne s'agit nullement de signer un " chèque en blanc " aux autorités communautaires compétentes en matière d'environnement sur la majeure partie du territoire français !

L'autorité des Etats membres est en définitive préservée et ce sont eux qui devront faire appliquer le principe du multi-usage respectueux de l'environnement dans les sites du Réseau Natura 2000.

1. Le droit de veto des Etats membres dans la procédure de désignation des sites

L'article 5 de la directive prévoit la procédure à appliquer au cas où la Commission jugerait qu'un site important au titre de la biodiversité ne figure pas sur la liste envoyée par un Etat membre.

Une procédure de concertation bilatérale s'engage en vue de régler le différend dans un délai de six mois et sur la base d'échanges d'informations scientifiques.

Au terme de ces six mois, si le désaccord persiste, la Commission transmet au Conseil une proposition de classement comme site d'importance communautaire.

Il est alors prévu que dans un délai de trois mois, le Conseil se prononce à l'unanimité sur la proposition de classement.

Chaque État membre dispose donc d'un droit de veto dans la procédure de désignation des sites, ce qui laisse largement ouvert l'espace de négociations et ne confère aucun pouvoir absolu à la Commission.

Bien plus, et compte tenu de cette procédure de l'article 5, on peut émettre l'hypothèse qu'à l'occasion d'un contentieux ultérieur portant sur un site non retenu à la suite d'une décision du Conseil, tant le juge national que communautaire ne pourra que constater qu'il a été fait application des procédures prévues par la directive 92/43/CEE Habitats naturels et que le site ne peut donc être intégré dans le réseau Natura 2000.

2. La prise en compte des moyens financiers disponibles

Il convient une fois encore de souligner que l'objectif principal de la directive est de favoriser le maintien de la biodiversité, tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales. La protection de l'environnement n'est donc pas incompatible avec le développement économique et l'aménagement du territoire mais elle doit s'y intégrer.

De plus, on peut rappeler que l'absence de disponibilités financières autorise les États membres à différer l'application de mesures de gestion envisagées dans un site du Réseau Natura 2000.

II. LE GOUVERNEMENT RETIENT UN DISPOSITIF DE MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE HABITATS NATURELS PLUS ADAPTÉ À LA RÉALITÉ FRANÇAISE, ET PLUS PROCHE DU TEXTE DE LA DIRECTIVE

A. LE MÉMORANDUM FRANÇAIS : UNE LECTURE " RASSURANTE " DE LA DIRECTIVE MAIS QUI LAISSE SUBSISTER DES ZONES D'OMBRE

1. Élaboration du mémorandum

Comme l'annonçait le Premier Ministre en juillet 1996, pendant la période de suspension de la phase de concertation sur les sites du réseau Natura 2000, des échanges ont eu lieu entre la Commission européenne et le ministère de l'environnement afin d'obtenir des précisions, tant sur la procédure de désignation des sites que sur les modalités exactes de leur gestion et les moyens financiers que la Commission européenne entendait dégager pour le fonctionnement du Réseau Natura 2000.

Le document juridique issu des négociations avec la Commission revêt une forme pour le moins originale, puisqu'il se compose de deux éléments :

- le document principal est un mémorandum interprétatif de la directive rédigé par les autorités françaises et dont la version définitive date de janvier 1997 ;

- il est accompagné d'un échange de correspondances entre le ministre de l'environnement et le Commissaire européen chargé de l'environnement, et la lettre envoyée par ce dernier " marque l'accord de la Commission sur les principes généraux évoqués dans le mémorandum du Gouvernement français ".

2. Le contenu du mémorandum

Il constitue un élément essentiel pour résoudre nombre des difficultés rencontrées lors de la première phase de désignation des sites.

En dehors des circulaires explicatives adressées aux préfets par le ministère de l'environnement à celui de l'agriculture, il s'agit du seul document officiel émanant du gouvernement français sur l'interprétation de la directive 92/43/CEE Habitats naturels et on peut sans doute déplorer qu'il n'ait pas été élaboré plus tôt.

L'objectif du document est clairement exprimé, à savoir développer une concertation et une information tant des élus et des acteurs économiques et sociaux que des populations locales, à tous les stades de la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE Habitats naturels.

Il est, en effet, clairement annoncé que la réussite de la démarche européenne repose essentiellement sur l'acceptation par l'ensemble du corps social des objectifs de la directive et qu'il ne saurait être question de vouloir " passer en force ". Ce principe de participation est également primordial pour parvenir à une conservation et une gestion durable des habitats naturels intégrés dans le Réseau Natura 2000.

En ce qui concerne la désignation des sites, la méthode retenue est celle du plus large consensus, et l'application plus systématique du principe d'exemplarité, compte tenu de la richesse du territoire français.

Tous les sites abritant un même type de milieu naturel ou d'espèces ne seront pas automatiquement retenus. Un choix sera opéré d'abord en France, puis entre les différents États membres de l'Union européenne pour tenir compte des critères économiques et sociaux et de l'adhésion des acteurs locaux à leur désignation, conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 2, de la directive.

Ainsi, lors de la première étape conduisant à l'établissement de la liste des sites d'importance communautaire, les États membres tiennent compte de l'objectif général d'un développement durable ainsi que de la représentativité des sites au vu des objectifs de la directive, d'autant plus lorsqu'ils disposent d'un large choix de sites aux habitats naturels et espèces d'intérêt communautaires comparables. Cette prise en compte peut notamment conduire les États membres à exclure des parties de territoire répondant aux critères de l'annexe III de la directive, dans la mesure où les périmètres des autres sites proposés permettront de satisfaire aux exigences de la directive, à un moindre coût économique ou social.

En ce qui concerne la gestion des sites, et conformément au principe de subsidiarité, les États membres peuvent faire le choix de plans de gestion pour définir les mesures appropriées à chaque site, adoptées notamment par voie contractuelle.

Ce " document d'objectif " -appelé dans la directive " plan de gestion "- établi en concertation avec toutes les parties intéressées, constituera le document de référence officiel. C'est ce document qui fixera les mesures retenues pour la gestion du site ainsi que, le cas échéant, le montant des contreparties financières.

Il est à nouveau réaffirmé avec force que les sites Natura 2000 ne seront pas des sanctuaires de nature : les activités humaines préexistantes à la désignation (chasse, exploitation agricole ou forestière...) seront maintenues et pourront même être encouragées lorsqu'elles sont bénéfiques au maintien de la biodiversité. Les activités nouvelles qui ne nuisent pas à la conservation des sites pourront se développer normalement.

Enfin, lors de la mise en oeuvre des priorités et des mesures de conservation pour permettre le maintien d'un état de conservation favorable dans les sites du Réseau Natura 2000, la surface et le nombre de ces sites seront mis en cohérence avec les moyens financiers qui seront dégagés par les États membres et par l'Union européenne en application de l'article 8, paragraphe 5, de la directive.

3. Les éléments d'incertitude qui demeurent

Malgré le contenu largement positif du mémorandum interprétatif français assorti des courriers du ministre de l'environnement et du Commissaire européen, des éléments d'incertitude demeurent qui tiennent à la nature juridique du document et à l'absence de certains éléments pourtant fondamentaux.

a) La nature juridique du mémorandum

Ce mémorandum, même assorti de la lettre du Commissaire européen faisant part d'un accord de principe de la Commission, n'a pas en soi de réelle valeur juridique.

Il est prévu que ce document soit transmis au prochain Comité Habitats et que pourrait figurer au compte rendu dudit Comité l'accord de la Commission sur son contenu. Ce comité, composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission, statue à la majorité qualifiée.

Plus généralement, ce texte, même avalisé par le Comité Habitats, ne peut, bien entendu, être assimilé à du droit communautaire dérivé. Il n'a donc pas force juridique, notamment vis-à-vis de la Cour de justice, qui ne sera nullement tenue d'en faire application lors d'un éventuel contentieux.

Ce mémorandum a néanmoins une certaine portée car il engage, s'il est accepté par le Comité Habitats, la Commission sur son contenu.

En conséquence, celle-ci ne devrait pas s'autoriser à contester la méthodologie retenue par le Gouvernement, tant sur la désignation des sites que sur les moyens de gestion, et donc elle ne devrait pas saisir la Cour de justice, pour autant que les autorités françaises respectent le contenu du mémorandum.

De plus, dans le cas d'un recours en manquement émanant d'un État membre, le Traité prévoit " le filtre " de la Commission qui doit émettre un avis motivé, après que l'État membre incriminé ait présenté contradictoirement ses observations.

Si le contentieux porte sur l'application de la directive 92/43/CEE Habitats naturels, d'une part, l'État français pourra s'appuyer sur le texte du mémorandum et, d'autre part, la Commission devrait également en tenir compte dans l'avis motivé qu'elle aurait à rendre.

b) Les silences du memorandum

Le contenu du mémorandum n'apporte aucune précision sur les engagements financiers tant du Gouvernement français que de l'Union européenne.

Sur la question financière, le texte est quasiment muet, hormis une prise de position assez obscure de laquelle il ressort que lors de la mise en oeuvre des priorités et des mesures de conservation dans les sites, les États membres tiendront compte des financements définis selon la procédure prévue à l'article 8 de la directive.

On peut en conclure que, conformément à l'article 8 paragraphe 5 de la directive, les États membres ne seront tenus de mettre en oeuvre que les mesures ayant le financement correspondant, y compris le cofinancement européen pour les habitats naturels ou les espèces prioritaires. Faute de ressources suffisantes, tant du point de vue national que communautaire, les autres mesures pourront être différées dans leur mise en oeuvre par les États membres.

A propos du volet financier qui doit accompagner la mise en oeuvre de la directive, il semble clair que le cofinancement européen n'interviendra pour l'essentiel que dans les sites abritant des types d'habitats naturels ou des espèces prioritaires, c'est-à-dire vis-à-vis desquels la Communauté porte une responsabilité particulière, compte tenu de l'importance de la part de leur aire de répartition naturelle en Europe ou parce qu'ils sont en danger de disparition. Dans les autres sites du Réseau, et compte tenu des sources de financement disponibles, la Commission pourra adopter ultérieurement un cadre d'actions prioritaires bénéficiant d'un cofinancement, après avis du Comité Habitats statuant à la majorité qualifiée sur le montant de ce cofinancement. Cette méthodologie diffère assez sensiblement de ce qui se pratique habituellement, puisqu'un programme d'action communautaire est presque toujours assorti d'une évaluation des montants financiers engagés.

Hormis la clause de sauvegarde prévue à l'article 8 paragraphe 5 de la directive, aucun texte n'a été pris pour expliciter les engagements de la Commission, sans doute parce que celle-ci ne dispose, à l'heure actuelle, d'aucune estimation financière fournie par les États membres.

D'un strict point de vue national, le Gouvernement a en effet pris beaucoup de retard sur l'évaluation des mesures financières éventuellement nécessaires dans les sites du Réseau Natura 2000, qu'elles soient ou non assorties d'un cofinancement européen, comme d'ailleurs les autres Etats membres.

Il est regrettable enfin que rien ne soit dit sur le principe de la compensation financière des contraintes de gestion qui pourraient être imposées.

B. DES OBJECTIFS PLUS RÉALISTES EN CE QUI CONCERNE LA DÉSIGNATION DES SITES DU RÉSEAU NATURA 2000

1. Une concertation renforcée au niveau national

Le ministre de l'Environnement a décidé de s'appuyer sur le Comité national de suivi de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 créé en avril 1996, pour assurer une concertation effective au niveau national.

La composition de ce comité de suivi est la suivante : Office national des Forêts (ONF), Réserves naturelles de France (RNF), France Nature Environnement (FNE), Fédération nationale des Syndicats d'Exploitants agricoles (FNSEA), Centre national des Jeunes agriculteurs (CNJA), Fédération nationale de la Propriété agricole (FNPA), Association des Présidents des Chambres d'Agriculture (APACA), Union nationale des Présidents de Fédérations de Pêcheurs (UNFP), Union Nationale des Présidents de Fédérations de Chasseurs (UNFC), Fédération nationale des Communes forestières (FNCF), Centres régionaux des Propriétaires fonciers (CRPF), Fédération nationale Syndicats de Propriétaires forestiers (FNPF).

Mais on peut déplorer qu'il n'y ait aucune représentation d'élus locaux ou nationaux.

2. De nouveaux critères pour la désignation des sites

a) Une démarche consensuelle au plan local...

La concertation locale doit être à la base de toute décision et il n'est pas question de " passer en force " ni de prendre des décisions de Paris sans que celles-ci n'aient au préalable fait l'objet d'un consensus au plan local. Le Premier Ministre a souhaité la reprise de ce dossier, dans l'esprit d'une démarche en commun et pour aboutir à l'élaboration d'une première liste qui pourrait être adressée à la commission à l'été 1997, après une concertation au plus près du terrain et de tous les acteurs locaux intéressés à la démarche.

L'objectif à court terme, c'est-à-dire l'été 1997 serait l'envoi d'une première liste de sites susceptibles de figurer dans le réseau Natura 2000 et représentant de l'ordre de 2,5 à 3 % du territoire national métropolitain.

Pour relancer la procédure, deux circulaires datées du 12 février 1997 ont été envoyées respectivement aux préfets de région et de département, les chargeant pour le 15 mars d'établir un classement des sites sélectionnés en avril 1996 sous les catégories suivantes :

- Les sites qui ont de bonnes chances, au regard du plus large accord possible, de figurer à l'été 1997 sur une liste nationale de sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire (feu vert) ;

- Ceux pour lesquels ils sont dans l'incertitude quant à l'issue des concertations (feu orange) ;

- Ceux qu'il est exclu de proposer à l'heure actuelle (feu rouge).

La position défendue par le Gouvernement avec raison est de s'en tenir au texte et à la " philosophie " de la Directive :

- ce n'est pas l'exhaustivité de tous les sites intéressant à l'échelle régionale qui est à rechercher, mais il faut dégager, après évaluation, les sites les plus remarquables ou les plus représentatifs, permettant de construire un réseau cohérent à l'échelle de l'Union européenne ;

- l'objectif n'est pas de créer de réserves naturelles nouvelles, ni de multiplier les réglementations, mais de concilier la conservation des habitats et des espèces avec les activités humaines, en recherchant l'adhésion des propriétaires et des gestionnaires et en élaborant des chartes de bonne conduite de nature contractuelle.

b) Une démarche scientifique réelle

Si le critère du consensus est indispensable pour permettre une mise en oeuvre efficace de la directive, il convient cependant de ne pas négliger l'approche scientifique préconisée par la directive 92/43/CEE Habitats naturels pour la sélection des sites et donc de s'en donner les moyens

Cette approche doit permettre :

- l'identification des habitats, des populations, des espèces et une cartographie indispensable pour chaque projet de site ; il s'agit d'établir l'évaluation, la hiérarchisation et la sélection des sites ainsi que la délimitation précise des espaces véritablement concernés par la directive ;

- de plus dans ce cadre de communication et de transparence, il faudrait parvenir, site par site, à une démarche globale qui intègre la définition des objectifs et des règles de gestion à mettre en oeuvre, ainsi que l'évaluation des coûts, surcoûts ou pertes, liés à cette gestion et les possibilités de compensations financières.

Or, force est de constater une fois encore, que le Gouvernement n'a pris aucun engagement pour mener cette démarche globale si ce n'est à travers des expérimentations menées dans un certain nombre de sites pilotes.

c) Une démarche analogue à celle adoptée par nos partenaires européens

Pour répondre enfin à ceux qui critiquent le nouveau seuil fixé par le Gouvernement en ce qui concerne la superficie des sites proposés, on peut simplement indiquer qu'en adoptant cette position raisonnable, on ne fait en définitive que se rapprocher des propositions faites jusqu'à présent par nos partenaires européens.

Ainsi, la taille moyenne des sites concernés par le Réseau Natura 2000 est de 2.335 hectares en Irlande et 2.250 hectares au Pays de Galles, contre 12.600 hectares pour les sites français (version avril 1996). Ceci est lié à deux facteurs : les futures ZSC (Zones spéciales de conservation) seront de faible extension en Irlande et au Royaume-Uni et le zonage précis autour des habitats a évité la phase, typiquement française, des enveloppes de référence.

Dans une premier temps, certains États membres ont transmis à la Commission une liste de sites faisant l'objet d'une protection forte au titre national.

Les superficies envisagées pour l'Allemagne, l'Autriche ou la Grande-Bretagne correspondent à 3 ou 4 % de leur territoire ; cependant les superficies proposées par la Grèce ou l'Italie avoisinent les 20 à 30 % de leur territoire, mais les objectifs poursuivis ne sont pas les mêmes.

III. L'EXPÉRIMENTATION DES " DOCUMENTS D'OBJECTIFS "

A. LE PROGRAMME GOUVERNEMENTAL SUR 35 SITES PILOTES

1. L'application de l'article 6 de la directive 92/43/CEE Habitats naturels

L'article 6 de la directive 92/43/CEE Habitats naturels prévoit en effet que les États membres " établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion spécifiques aux sites ou intégrés dans d'autres plans d'aménagement ".

Pour répondre à ces obligations, le Gouvernement français a choisi une démarche originale et ambitieuse : celle de présenter, lors de la désignation, un plan de gestion, dénommé " document d'objectifs ", pour chaque site du futur réseau Natura 2000. Établis en concertation avec tous les acteurs locaux concernés, ces documents devront déterminer les modalités de gestion du territoire conciliant au mieux la conservation durable des habitats et espèces d'intérêt communautaire avec le maintien des activités humaines.

Ce " document d'objectifs Natura 2000 " devra servir :

- d'outil de mise en cohérence pour l'action des administrations ;

- de base pour les enquêtes préalables à tout projet d'aménagement pouvant avoir des répercussions sur la zone Natura 2000 ;

- d'instrument d'arbitrage quant aux utilisations contradictoires de l'espace, présentes et à venir.

2. Les objectifs du programme

Pour que cette démarche soit opérationnelle dès 1998, un programme Life d'un montant de 18 millions de francs, cofinancé à 50 % par l'Europe, a permis, depuis le 4e trimestre 1995, d'engager une opération expérimentale coordonnée par Réserves naturelles de France.

37 sites tests, (dont 35 financés sur fonds européen), susceptibles d'être incorporés au réseau Natura 2000 et couvrant une superficie d'environ 500.000 hectares sont concernés. Dans ce réseau expérimental sont présents près de 70 % des habitats français de l'annexe I de la directive, près de 80 % des espèces animales et plus de 40 % des espèces végétales de l'annexe II.

Les objectifs du contrat Life sont les suivants :

- afin de disposer d'une méthodologie transposable sur tous les sites français du réseau Natura 2000, expérimenter la conception de documents d'objectifs sur des sites pilotes en France, représentatifs d'espèces et d'habitats d'intérêt communautaire ;

- à partir des expérimentations conduites, proposer en 1998 un guide méthodologique national pour l'élaboration de documents d'objectifs des sites du réseau Natura 2000 ;

- définir des systèmes de suivi et de surveillance des sites du réseau Natura 2000 ;

- évaluer les besoins financiers nécessaires pour la mise en oeuvre des mesures et politiques de gestion.

3. La mise en oeuvre du programme

Sur le terrain, la réalisation des documents d'objectifs est déléguée à des maîtres d'ouvrage gestionnaires de l'espace : parcs naturels régionaux, Office national de la chasse, Office national des forêts, conservatoires régionaux d'espaces naturels, organismes gérant des réserves, Conservatoire du littoral, Fédérations de chasseurs. L'élaboration de ces documents d'objectifs se déroule en trois phases. Il est d'abord dressé un état initial de référence des habitats naturels et des habitats d'espèces pour lesquels le site a été désigné. A partir des données inventoriées (milieux et espèces figurant aux annexes I et II, mais également autres richesses biogologiques, facteurs physiques, régime foncier, secteurs déjà protégés, usages du sol...), sera établie une carte synthétique multi-critères où seront délimitées des entités ayant des problématiques communes. Cette réflexion sera à la base de scénarios d'évolution hypothétique qui permettront de définir les objectifs de conservation à moyen et long termes. Enfin, les mesures de conservation et les dispositions de nature contractuelle, administrative, réglementaire ou technique indispensables à la réalisation de ces objectifs, seront précisées, ainsi que les modalités de suivi et les moyens financiers nécessaires.

Enfin, pour qu'un consensus s'établisse autour de ces documents d'objectifs, se met en place dans chaque site un comité de pilotage local présidé par le préfet et au sein duquel sont représentés tous les usagers de la zone concernée. C'est ce comité de pilotage qui, en fonction de l'état des lieux, des objectifs et des priorités, devra établir les lignes d'action. Pour l'instant, sur l'ensemble des sites, 29 comités de pilotage se sont réunis.

B. LES AUTRES EXPÉRIMENTATIONS MENÉES EN MATIÈRE FORESTIÈRE

1. L'exemple de l'Office national des Forêts (ONF)

Actuellement, pour un surcoût évalué à 3 millions de francs, une cinquantaine de sites forestiers publics (forêt de Rambouillet en Ile-de-France, de Chambord dans le Centre ou de Gerardmer en Lorraine par exemple) pilotés par l'ONF, expérimentent la démarche instituée par la directive 92/43/CEE Habitats naturels. Il s'agit de participer à l'établissement d'un inventaire des richesses floristiques et faunistiques plus poussé, car, semble-t-il, les outils scientifiques nécessaires à la définition d'aménagements forestiers " verts " ont besoin d'être affinés.

Prenant appui sur la codification des espèces et des milieux qui méritent protection, définis dans la directive européenne, l'ONF s'attache à identifier dans ces sites pilotes (mais la démarche pourrait être ultérieurement généralisée à l'ensemble des 12 millions d'hectares de forêts domaniales et communales) les habitats prioritaires au sens de la directive (c'est-à-dire en danger de disparition à l'échelle européenne) et des habitats abritant des espèces végétales ou animales en voie d'extinction.

La sauvegarde de ces milieux, voire le gel de certaines surfaces boisées, ont une contrepartie : un manque à gagner, si on se refère à la seule économie sylvicole de l'ordre de 10 % en moyenne. Dans la forêt de Fontainebleau, par exemple, sont modifiées certaines règles de gestion pour conserver de vieux arbres abritant certains coléoptères devenus rares.

Grâce à l'inventaire patrimonial très complet réalisé en vue de l'établissement du Réseau Natura 2000, les " aménagistes " chargés de concevoir les aménagements forestiers pourront travailler en meilleure connaissance de cause. Ces sites pilotes fournissent en effet des indicateurs qui permettront d'examiner la gestion forestière pratiquée jusqu'alors sous l'angle de la gestion durable.

2. Le projet d'expérimentation de la forêt privée

Une expérience analogue est en cours d'élaboration au sein de la Fédération des propriétaires sylviculteurs privés.

Le projet a pour objet de définir l'ensemble des éléments qui rendront possible la mise en place d'une dispositif contractuel pour la gestion des forêts incluses dans un site Natura 2000. Ces expérimentations portent sur onze sites.

Il comporte quatre phases qui feront l'objet d'une validation par le comité national de pilotage.

Il s'agit de définir les contraintes générées par la gestion des sites en Natura 2000 et de les classer dans une typologie en fonction de l'incidence (nulle, ponctuelle ou globale) en résultant pour le gestionnaire. Il s'agira ensuite d'évaluer l'incidence financière de ces contraintes et de formuler plusieurs propositions de mesures contractuelles les prenant en compte. En phase ultime du projet, les différentes solutions envisagées feront l'objet de tests auprès des propriétaires intéressés, ce qui permettra d'apprécier leur faisabilité selon la manière dont elles auront été reçues et selon leur coût.

Le budget total pour la réalisation de ce projet est estimé à 24.6 millions de francs dont 50 % pourrait provenir d'une contribution communautaire. Les syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs apporteraient 25 % du financement, le solde résultant de diverses sources de financement publiques ou privées (Ministère de l'Agriculture, différents conseils régionaux...).

TROISIÈME PARTIE -

LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL :
UNE MISE EN OEUVRE LOCALE ET CONTRACTUELLE DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE HABITATS NATURELS

On ne peut que souscrire à la volonté affichée par le Gouvernement de veiller à la préservation de l'extraordinaire biodiversité de notre territoire, sachant qu'elle constitue notre patrimoine commun, à laquelle chaque citoyen est attaché.

Mais cette préservation ne doit pas se fonder sur une éthique préconisant " la France du vide " ou la sanctuarisation de nos espaces naturels.

Il s'agit d'utiliser l'opportunité offerte par la directive 92/43/CEE/Habitats naturels pour gérer le développement économique dans un meilleur respect de l'environnement de manière à préserver l'avenir.

Cette option ne constitue pas une rupture avec nos traditions multiséculaires, à travers lesquelles la nature a été façonnée par la main de l'Homme et en définitive conservée mais elle peut constituer une étape significative en matière de développement durable.

Les options prises par le Gouvernement vont dans ce sens, mais le groupe de travail formule un certain nombre de propositions pour que la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels s'inscrive effectivement dans un schéma local et contractuel.

I. INSTITUTIONNALISER DES STRUCTURES DE CONCERTATION À TOUS LES NIVEAUX

A. AU NIVEAU LOCAL

1. Renforcer la consultation des communes concernées

Afin d'assurer une concertation effective avec les élus locaux, la consultation des communes doit permettre aux conseils municipaux de donner un avis sur les propositions de sites.

Il convient donc de modifier l'article 6 du décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels qui ne retient que la consultation des maires par le préfet de département, et prévoir la consultation des conseils municipaux.

2. Au niveau régional, modifier la composition des Conseils scientifiques régionaux de protection de la nature (CSRPN)

Sur la base de la seule circulaire 91-71 du 14 mai 1991 du ministère de l'Environnement, les préfets ne disposent pas de critères suffisamment rigoureux pour s'assurer de la composition homogène de leur CSRPN au regard de ce qui est pratiqué dans les autres départements.

Les critères de désignation doivent donc être harmonisés voire unifiés pour s'assurer de la composition homogène de ces structures sur tout le territoire.

De plus, il faut élargir leur composition pour disposer, au niveau régional, d'une structure compétente et permanente d'évaluation et de concertation pour les questions relatives à la protection de la nature et au réseau Natura 2000. Les actuels CSRPN devraient être transformés en CRPN qui correspondraient dans leurs missions, dans leur composition à des Conseils nationaux de protection de la nature (CNPN), de compétence régionale. Le CRPN serait composé des spécialistes et des acteurs socio-économiques concernés. Au sein de chaque CRPN serait constitué un Conseil scientifique, uniquement composé de spécialistes et naturalistes, qui aurait à se prononcer sur les questions scientifiques.

On pourrait également envisager que cette instance ainsi composée exerce une fonction d'arbitrage ou de médiation dans une phase de précontentieux à propos d'un conflit portant sur un site intégré dans le Réseau Natura 2000.

B. AU NIVEAU NATIONAL

Il est important d'accompagner, au niveau national, les nouvelles orientations stratégiques prises par le Gouvernement, qui entend privilégier la thèse du développement durable des activités économiques, sociales et culturelles dans un meilleur respect de l'environnement. Cette inflexion stratégique majeure qui repose sur " la question du multi-usage compatible avec le milieu " dans ces espaces protégés au titre de Natura 2000, devrait se traduire en termes d'organisation administrative, pour associer réellement tous les acteurs socio-économiques.

Le groupe de travail recommande ainsi la mise en place d'une cellule " Directive Habitats ", placée sous l'autorité des services du Premier Ministre ou du ministre chargé de l'environnement, composée de spécialistes, de représentants des acteurs socio-économiques choisis par les ministères de l'Environnement et de l'Agriculture, de représentants des ministères concernés (environnement, agriculture, aménagement du territoire), ainsi que de parlementaires et d'élus locaux.

Il pourrait ainsi s'agir du Comité national de suivi de la mise en oeuvre du Réseau Natura 2000, placé actuellement auprès du ministre de l'Environnement et dont la composition serait élargie aux représentants des ministères concernés, et aux élus.

Il conviendrait également de modifier la composition du Conseil national de protection de l'Environnement où les ayant droit et les gestionnaires de l'espace rural sont sous représentés, ce qui fausse le fonctionnement de cet organisme placé auprès du ministre de l'Environnement pour émettre des avis sur tout projet concernant la faune et la flore sauvage et la protection des espaces naturels.

Il est, en effet, significatif que les articles R-251-4 et R 251-5 du code rural qui disposent que le Conseil est composé de quarante membres répartis en deux catégories -membres de droit et membres nommés pour une durée de quatre ans- ne prévoient pas en nombre suffisant de représentants des acteurs économiques du monde rural -syndicats agricoles, propriétaires fonciers ou forestiers-. La modification introduite par le décret 95-1082 du 3 octobre 1995 a permis la désignation du président de l'Association nationale des centres régionaux de la propriété forestière, mais force est de constater que les gestionnaires du monde rural sont toujours sous-représentés.

Ceci permettrait de traduire dans la composition de cet organisme l'inflexion donnée en matière de politique de l'environnement à l'occasion de la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE Habitats naturels.

La protection de l'environnement constitue désormais un élément essentiel d'une politique globale de développement préservant l'avenir ; ceci requiert la participation de tous les acteurs socio-économiques au même titre que des défenseurs de la nature.

C. AU NIVEAU DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

A l'exemple des comités consultatifs compétents en matière agricole et placés auprès de la DG VI, il faudrait instituer auprès de la DG XI, en charge de l'environnement, un ou plusieurs comités consultatifs pour la protection de la nature et organiser une meilleure communication entre la DG XI, les instances scientifiques nationale (Museum national d'Histoire naturelle) et le ministère de l'Environnement.

En ce qui concerne la proposition d'un ou plusieurs comités consultatifs on peut rappeler que ces structures se sont développées parallèlement à la politique agricole commune avec beaucoup de succès. L'avis rendu par ces comités sur la norme exécutive en cours d'élaboration par la commission contribue sans nul doute à une meilleure application de celle-ci sur les territoires nationaux.

On peut ainsi citer le comité consultatif de la pêche créé par décision de la Commission en date du 25 février 1971, qui comprend des représentants des producteurs de pêche, des coopératives, des banques, commerces et industries spécialisées dans les activités maritimes et de pêche, et des consommateurs.

Ce comité peut être consulté par la Commission sur toute question relative à la politique commune de la pêche, et peut demander à être consulté sur une affaire relevant de sa compétence.

Ces comités n'ont pas de compétences normatives reconnues, et les avis qu'ils rendent ne lient pas la commission, mais ils favorisent une réelle concertation qui s'exerce très en amont de la décision finale.

De telles structures devraient être prévues auprès de la DG XI, étant entendu que leur composition devrait comprendre l'ensemble des acteurs socio-économiques concernés par l'environnement. La diversité des sujets traités en matière d'environnement plaide pour la constitution de plusieurs comités spécialisés.

II. DONNER UNE VALEUR JURIDIQUE À L'INTERPRÉTATION FRANÇAISE DE LA DIRECTIVE 92/43/CEE HABITATS

Il importe de définir, au plan national, une politique et une stratégie claires pour la mise en oeuvre de la directive.

Le groupe de travail recommande pour cela la transposition en droit français des principes contenus dans le mémorandum interprétatif.

Ce cadre réglementaire français, sur lequel la Commission européenne a donné son accord à l'occasion du mémorandum, pourrait être valablement opposé dans le cadre d'un contentieux éventuel devant les juridictions françaises ou la Cour de justice. Cette dernière ne pourrait condamner la France pour non ou mauvaise transposition de la directive.

Les éléments suivants devraient être repris dans ce texte réglementaire :

- le principe d'exemplarité pour sélectionner les sites les plus représentatifs ou les plus remarquables ;

- le principe de la validation des sites choisis si elle est assortie d'un cahier des charges sur les règles de gestion préconisées, défini en concertation ;

- la nature juridique des zones spéciales de conservation qui traduisent en droit national les sites d'importance communautaire retenus par la Commission européenne en accord avec les États membres ;

- la nature juridique des documents d'objectifs. Ils pourraient s'apparenter à des schémas directeurs mais il conviendrait alors de définir leur place dans la hiérarchie des textes juridiques d'aménagements ;

- le choix des modalités de mise en oeuvre des règles de gestion en privilégiant autant que faire se peut les accords contractuels ;

- l'engagement sur des mesures compensatoires ;

- les mesures permettant de se conformer à l'obligation d'évaluation des incidences de tout projet lié à la gestion du site prévue à l'article 6 paragraphe 3 de la directive.

Il faut indiquer que la Commission ayant décidé de saisir la Cour de justice pour non-communication des mesures nationales de transposition de l'article 6 de la directive, elle a dans un premier temps adressé à la France un avis motivé en date du 21 septembre 1996 au titre de l'article 169 du Traité instituant la Communauté européenne. La France disposait d'un délai de deux mois pour se conformer à l'avis. L'Allemagne, l'Italie et le Portugal font d'ailleurs l'objet de la même procédure pour non-transposition de la directive 92/43/CEE Habitats naturels.

III. OBTENIR DES DÉLAIS SUPPLÉMENTAIRES POUR LA PHASE DE DÉSIGNATION DES SITES

Dans la mesure où le Gouvernement français relance la procédure de désignation des sites sur la basedu mémorandum français qui a fait l'objet de l'accord de la Commission européenne, il doit être en mesure de négocier des délais raisonnables pour la phase de désignation des sites.

La limite de l'été 1997 pour communiquer à Bruxelles une liste de sites représentants 2,5 à 3 % du territoire paraît en effet hors de portée.

Il conviendrait d'envoyer, à cette date, des propositions relatives à des sites, très consensuels, bénéficiant déjà d'une protection réglementaire forte où les contraintes de gestion sont répertoriées, appliquées et acceptées par les acteurs socio-économiques. Cette première liste pourrait inclure les zones centrales des Parcs nationaux, le Conservatoire du Littoral, les forêts de protection, les Réserves naturelles ou encore les arrêtés de biotopes, pour autant qu'ils répondent aux critères de sélection posés par la directive 92/43/CEE Habitats naturels.

Mais pour compléter cette liste, il faut appliquer une méthodologie rigoureuse de sélection ; ce qui implique, comme cela a été indiqué plus haut :

- une approche scientifique préalable pour l'identification des habitats ;

- le développement site par site d'une démarche globale qui, parallèlement à la délimitation des sites, définira les objectifs et les règles de gestion éventuelles à mettre en oeuvre, évaluera les coûts ou pertes liés à cette gestion, ainsi que les possibilités de compensations financières.

Le repérage des sites et l'évaluation du coût de leur préservation sont indissociables pour permettre une concertation effective et transparente. La synchronisation de ces deux exercices suppose de reprendre le processus de désignation de ces sites très en amont.

Cette évaluation économique, qui devra accompagner chaque site proposé dans cette liste complémentaire, ne ferait qu'appliquer de manière élargie les dispositions de l'article 8 de la directive qui prévoit que chaque État membre, en soumettant sa proposition de liste de sites, communique également le montant de cofinancement estimé nécessaire pour appliquer les mesures de conservation, pour les habitats et les espères prioritaires.

Compte tenu du temps nécessaires pour procéder à ces expertises, le Gouvernement doit donc obtenir, de la Commission européenne, des délais supplémentaires.

* *

*

La mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE Habitats naturels constitue assurément pour la France un enjeu d'importance.

Sans répéter les erreurs du passé, il s'agit de définir des sites en concertation avec l'ensemble des acteurs socio-économiques et sur des bases scientifiques fiables. A l'intérieur de ces sites, pourront alors être expérimentés des outils de gestion permettant d'assurer que les objectifs du développement économique intègrent la préservation de l'environnement dans une optique de développement durable.

Il ne s'agit ni de rupture ni de révolution, mais plus sûrement d'une prise de conscience qui, dans certains cas, devrait entraîner des modifications dans les modes de développement.

Les acteurs socio-économiques du monde rural sont prêts à cette évolution, si celle-ci se fait avec eux et non pas contre eux.

* *

*

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé à l'examen des conclusions du rapport d'information de M. Jean-François Le Grand au nom du groupe de travail sur " Natura 2000 " portant sur la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages .

M. Jean-François Le Grand, rapporteur , a tout d'abord rappelé la composition du groupe de travail dont la création a été décidée par la commission en juin 1996, compte tenu des interrogations et des inquiétudes nombreuses que semblait susciter la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE " Habitats naturels ".

Il a ensuite brièvement exposé le contenu de la directive en rappelant qu'elle avait pour objectif la protection de la biodiversité au niveau européen en protégeant les habitats et les espèces faunistiques et floristiques significatifs au niveau européen à travers la constitution d'un réseau coordonnant des sites proposés par les Etats membres. Il a fait valoir que cette protection de la biodiversité tenait compte des exigences économiques, sociales et culturelles en prévoyant le maintien des activités existantes (agricoles, sylvicoles, cynégétiques ou halieutiques).

Le rapporteur a souligné l'importance du travail d'inventaire réalisé par les scientifiques tout en indiquant que, faute de moyens et de temps suffisants, les résultats étaient parfois critiquables, par excès ou par omission.

De plus, il a observé que ces investigations avaient été menées sur le modèle des inventaires ZNIEFF qui, quoique n'étant en principe pas opposables aux tiers, étaient source de multiples contentieux devant des tribunaux de plus en plus sourcilleux en matière de protection environnementale.

Il a également dénoncé l'absence quasi totale de concertation, notamment la non consultation des conseils municipaux, et la surenchère de certains écologistes qui auraient voulu, à l'occasion de ces inventaires, devenir les intervenants majeurs sur les 12,8 % du territoire, proposés pour le Réseau Natura 2000.

Il a estimé que ces réactions outrancières de défense ou de parti-pris sur des positions très " intégristes " étaient le résultat de l'absence de concertation et du manque d'indications sur les contraintes de gestion éventuelles à prévoir dans les futurs sites du réseau.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur , a alors rappelé la décision du Premier ministre de geler la procédure de désignation, en juillet 1996, pour obtenir plus d'assurances de la part de la Commission européenne et, sur une intervention de M. Michel Souplet , il a précisé les nouveaux objectifs fixés depuis février 1997, à savoir l'élaboration d'une liste de sites représentant 2,5 à 3 % du territoire national.

Répondant à M. Jean François-Poncet, président , le rapporteur a précisé qu'au-delà d'un seuil équivalent à 5 % de leur territoire, les Etats membres pouvaient demander une certaine flexibilité dans l'application de la procédure.

M. Jean Peyrafitte s'est alors inquiété de la situation des départements du sud de la France qui, de par la richesse de leur biodiversité allaient être amenés à proposer des superficies beaucoup plus importantes, sans avoir suffisamment connaissance des contraintes de gestion éventuellement imposées dans les sites du Réseau Natura 2000.

M. Jean-François Le Grand a ensuite indiqué que le classement des sites en " feu vert ", " feu orange " et " feu rouge ", préconisé par une circulaire du ministère de l'environnement devait permettre d'envoyer relativement rapidement une liste de sites très consensuels et bénéficiant déjà d'une protection forte, correspondant à environ 1,8 % du territoire.

Le rapporteur a ensuite exposé le contenu du nouveau dispositif arrêté par le Gouvernement, sur la base d'un mémorandum interprétatif de la directive rédigée par les autorités françaises assorti d'un échanges de lettres entre le ministre de l'environnement et le commissaire chargé de l'environnement.

Il a relevé les éléments d'incertitude qui demeuraient malgré les apports très positifs du mémorandum, notamment l'absence d'engagements sur les mesures financières tant au niveau communautaire que national.

M. Michel Souplet est alors intervenu pour illustrer la nécessité de définir très rapidement le contenu de compensation financière des contraintes de gestion imposées dans les sites du réseau " Natura 2000 ".

Enfin, le rapporteur a soumis à la commission les propositions du groupe de travail qui s'articulent selon trois axes :

- premièrement, il s'agit de renforcer la concertation à tous les niveaux de décision en prévoyant au niveau local la consultation des conseils municipaux, et au niveau régional la modification et l'harmonisation de la composition des conseils scientifiques régionaux de protection de la nature (CSRPN).

Au niveau national, le rapporteur a recommandé d'élargir la composition du conseil national de protection de la nature aux ayants droit de l'espace rural, et de placer auprès du Premier ministre ou du ministre de l'environnement une cellule " Directive Habitats " pour intégrer au comité national de suivi existant des représentants des ministères concernés ainsi que des parlementaires et des élus locaux.

En ce qui concerne la Commission européenne, M. Jean-François Le Grand a souligné l'intérêt de créer auprès de la DG XI en charge de l'environnement des comités consultatifs du type de ceux fonctionnant auprès de la DG VI et spécialisés par productions agricoles ;

- deuxièmement, les propositions du groupe de travail visent à transposer en droit français les principes contenus dans le mémorandum interprétatif.

Ce cadre réglementaire reprendrait, en leur conférant une valeur normative, les éléments importants du mémorandum, à savoir : le principe d'exemplarité dans la désignation des sites, la sélection des sites assortis de leurs cahiers des charges, la définition de la nature juridique des Zones spéciales de conservation et des documents d'objectifs afin d'assurer une cohérence en droit interne et, enfin, la mise en oeuvre des règles de gestion en privilégiant la voie contractuelle ;

- troisièmement, le groupe de travail souhaite que le Gouvernement français obtienne des délais supplémentaires pour la phase de désignation des sites.

Le rapporteur a indiqué qu'il fallait, dans un premier temps, envoyer dans les délais requis, une liste des sites consensuels bénéficiant d'une protection nationale forte et faisant déjà l'objet de contraintes de gestion acceptées par tous, puis obtenir des délais pour les autres sites et mener en parallèle la délimitation des périmètres et la définition des objectifs, des règles de gestion et des éventuelles compensations financières.

Il a souligné, à ce sujet, que presque tous les Etats membres avaient pris du retard dans la phase de désignation des sites.

Ouvrant la discussion générale, M. Jean François-Poncet, président , a remercié le rapporteur pour la ligne de conduite du rapport qui devrait permettre de ramener la " sérénité " dans des débats parfois houleux et favoriser une lecture française de la directive 92/43/CEE Habitats naturels sur des base raisonnables.

Répondant à M. Michel Bécot qui citait les conservatoires des espaces naturels et leur mode de gestion contractuelle assorti de compensations financières et s'interrogeait sur une confusion éventuelle avec les compétences des CSPRN, le rapporteur a souligné que ces derniers adopteraient des recommandations et pourraient arbitrer des différends mais qu'ils n'auraient pas à assumer la gestion directe d'un territoire. Il a recommandé, pour favoriser la concertation, que les structures gérant des sites bénéficiant d'une protection nationale et intégrés dans le réseau Natura 2000, participent aux CSRPN.

M. Louis Moinard s'est félicité de ce que les propositions du groupe de travail favorisent effectivement une réelle concertation et il a souligné les conséquences désastreuses de l'absence de données pertinentes sur le contenu des documents d'objectifs. Il s'est également inquiété du sens très général qui pouvait être donné au mot " perturbation " et a déploré que les rapports des scientifiques transmis pour concertation soient parfois très difficilement compréhensibles.

M. Paul Raoult , tout en soulignant l'exactitude de l'analyse du rapporteur sur les causes de l'échec de la première mise en oeuvre de la directive, a rappelé néanmoins l'intérêt du dispositif qu'il s'agissait d'instituer.

Reconnaissant les aspects novateurs de la directive 92/43/CEE Habitats naturels, M. Jean François-Poncet, président , n'en a pas moins rappelé que les acteurs socio-économiques du monde rural acceptaient de plus en plus difficilement l'accumulation de normes communautaires, qu'ils étaient dans l'obligation de mettre en oeuvre.

La commission a ensuite adopté les conclusions du rapport.

ANNEXE N° 1 -

COMPTE RENDU DES AUDITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

Audition de M. Louis Marquot, Secrétaire général
de l'Union nationale des Fédérations départementales des Chasseurs
(Mardi 25 février 1997)

M. Louis Marquot s'est déclaré, sur le plan des principes, favorable aux objectifs de la directive 92/43 concernant la conservation des habitats naturels et donnant lieu à la désignation de sites pour l'élaboration du réseau Natura 2000. Il a totalement approuvé les modalités de relance du processus énoncées dans les circulaires du ministère de l'environnement du 12 février 1997 et qui fixent à environ 2,5 % du territoire national métropolitain la superficie totale des sites susceptibles de figurer dans le réseau Natura 2000. Il a souligné à ce propos que la sauvegarde des habitats était une politique majeure du monde cynégétique et que les chasseurs, à tort, étaient encore considérés uniquement comme des " utilisateurs " de la nature, alors que, bien souvent, ils en étaient devenus " gestionnaires ".

Il s'est néanmoins interrogé sur les pouvoirs laissés aux Etats membres pour apprécier si telle ou telle activité devait être maintenue ou envisagée dans un site relevant du réseau, parce que répondant à des exigences économiques, sociales ou culturelles et bien qu'ayant des effets perturbateurs sur les écosystèmes. En effet, on peut considérer que ce pouvoir d'appréciation relève, au nom du principe de subsidiarité, de la compétence des Etats membres, d'autant plus que l'article 130R paragraphe 3 du traité instituant la Communauté européenne stipule que " ... dans l'élaboration de sa politique en matière d'environnement, la Communauté tient compte du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions... ". Mais, M. Louis Marquot s'est alors inquiété des conclusions de l'arrêt de la Cour de Justice des communautés européennes (CJCE) du 11 juillet 1996 (Arrêt Régina), à propos de la mise en oeuvre de la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages et pour laquelle il est fait application, après transposition par la Grande-Bretagne, de l'article 6 de la directive 92/43/CEE sur les habitats naturels relatif aux obligations des Etat membre. Bien que cet article 6 autorise un Etat membre à réaliser un projet qui porte atteinte aux objectifs de la directive, si des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique sont démontrées, la Cour de Justice a jugé que le gouvernement britannique ne pouvait pas tenir compte d'exigences économiques majeures -en l'espèce l'extension d'un port de commerce, principal employeur dans une région sinistrée en termes de chômage- lors du choix et de la délimitation d'une zone de protection spéciale.

Au vu de cette jurisprudence, M. Louis Marquot a souligné qu'on pouvait craindre que les marges d'appréciation laissées aux Etats membres soient très faibles, et indiqué que l'on pouvait tout attendre des positions des juges européens de la CJCE, très stricts en matière de protection de l'environnement, notamment à travers une utilisation " inflationniste " du principe de précaution.

A propos du mode de désignation de sites, le secrétaire général a rappelé les deux méthodes qui pouvaient être envisagées, à savoir la définition de zones très larges, dans lesquelles pourraient se trouver, avec une probabilité raisonnable, des espèces ou des habitats à protéger, ou au contraire le choix de zones plus restreintes correspondant à des " noyaux durs " dont la préservation est indispensable pour la protection des écosystèmes et de la biodiversité et s'est déclaré partisan de la seconde solution.

Il a reconnu l'importance du travail d'identification des conseils scientifiques régionaux de protection de la nature (CSRPN) et ce malgré la faiblesse de leurs moyens d'investigation, mais il s'est interrogé sur la pertinence scientifique de leurs propositions, compte tenu de leur composition, qui réunit des scientifiques mais également des membres d'associations écologiques parfois partisans.

Il s'est également étonné qu'au sein du conseil national de protection de la nature, il n'y ait pas notamment de représentants des propriétaires fonciers alors même que les soi-disants " défenseurs de la nature " étaient largement présents.

Il a donc mis l'accent sur la nécessité d'associer tous les acteurs du monde rural, notamment les chasseurs, à toutes les étapes et à tous les niveaux du processus de mise en oeuvre du réseau " Natura 2000 ".

En conclusion, M. Louis Marquot s'est inquiété de la mise en oeuvre de la directive en cas d'échec de la procédure consensuelle adoptée avec raison par le ministre de l'environnement et il s'est demandé quelle serait la valeur juridique des documents d'objectifs, devant servir à la définition des modes de gestion à l'intérieur des zones intégrées au réseau Natura 2000. Il a enfin insisté sur l'intérêt qu'il y avait à définir ces modes de gestion de façon locale et contractuelle, sans céder à la tentation du " tout réglementaire ".

Audition M. Jean-François Carrez,
Directeur général de l'Office national des Forêts
(mardi 25 février 1997)

Interrogé par M. Jean-François Le Grand, président, sur la cohérence de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels avec les autres textes nationaux pris en matière de protection de la nature, M. Jean-François Carrez a déclaré qu'il n'y avait pas de contradiction étant donné l'objet très précis et le caractère très novateur de la directive, qui place ce texte sur un terrain différent des textes préexistants en droit national, en privilégiant une approche écosystémique, c'est-à-dire globale et dynamique, et en préconisant une démarche intégrée prenant en compte la légitimité des activités humaines.

M. Jean-François Carrez a observé que l'application de la directive avait rencontré des difficultés, tant sur le plan administratif du fait du manque de moyens et du retard pris dans le déroulement de la procédure que sur le plan scientifique, en raison de l'insuffisance des différences dans les méthodes employées d'une région à l'autre, ce qui nuirait à la cohérence scientifique et à l'homogénéité des résultats obtenus, ou enfin sur le plan politique du fait des insuffisances de la concertation avec les acteurs locaux qui ont, par leurs protestations, obtenu l'arrêt de la procédure.

Le directeur général s'est par ailleurs inquiété de l'interprétation très extensive de la directive donnée par la Cour de justice européenne, alors même que toute association écologique a capacité à saisir la cour, de même que tout comité de défense ou d'usagers qui pourrait s'appuyer sur la directive relative à la conservation des habitats naturels pour s'opposer à la réalisation de projets d'infrastructures ou d'équipements collectifs.

Il a enfin souligné que, si la procédure était relancée quant à la désignation des sites, rien n'était encore défini sur les règles de gestion envisagées à l'intérieur de ces sites et sur l'éventuelle indemnisation des charges qui en résulteraient. Il a observé que les réponses de la Commission restaient à ce stade peu précises quant aux engagements financiers de l'Union européenne pour la mise en oeuvre de cette directive.

Répondant à M. Jean-François Le Grand sur la qualité scientifique des comités scientifiques régionaux de protection de la nature (CSRPN), il a souligné la qualité de leur travail, compte tenu des délais et des moyens qui leur étaient impartis, en ce qui concerne l'identification des territoires pouvant présenter un intérêt, mais il a noté qu'il restait à opérer une réelle sélection des sites du futur réseau, ce qui devait être fait avec le concours des gestionnaires, qui ont une connaissance très précise des milieux concernés. Il a cité, à titre d'exemple, le travail mené en Lorraine sous la direction du professeur Jean-Claude Rameau, chargé de l'expertise des sites répertoriés par les CRSPN dans les forêts publiques.

M. Jean-François Carrez a enfin énuméré quelques recommandations pour permettre la désignation de sites pertinents au niveau communautaire d'ici à l'été 1997 :

- Conserver une approche scientifique, car le consensus constitue une condition indispensable, mais non suffisante. Il faut en particulier procéder à un travail cohérent au niveau des zones biogéographiques européennes, sachant que la France est répartie sur quatre zones, en élaborant un réseau scientifiquement pertinent, sinon la Commission européenne, pourra le remettre en cause et désigner d'elle-même certains sites.

- Eviter les confusions entre les zones spéciales de conservation (ZSC) constituant le réseau Natura 2000 et les zones déjà protégées en France à divers titres, et qui ne relèvent pas nécessairement des objectifs de la directive. Néanmoins, M. Jean-Louis Carrez a souligné tout l'intérêt de croiser les deux exercices pour faciliter la recherche du consensus.

En conclusion, le directeur général a souhaité voir préciser le montant et les modalités d'emploi des ressources financières affectées au programme Natura 2000 et a insisté sur l'intérêt de consulter les élus locaux sur un projet de réseau scientifique pertinent et cohérent, élaboré au niveau national, à partir notamment des sites proposés par les préfets, en application des circulaires du ministère de l'environnement en date du 12 février 1997.

Audition de MM. André Grammont,
directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'agriculture,
de la pêche et de l'alimentation,
et Christian Barthod, sous-directeur de la forêt
(Mardi 25 février 1997).

M. Jean-François Le Grand, président, a interrogé M. André Grammont sur la genèse des directives européennes " Oiseaux " et " Habitats ", les problèmes posés par leur mise en oeuvre et leur compatibilité avec le dispositif législatif national.

S'agissant de la genèse des directives, M. André Grammont a considéré que leurs procédures portaient en germe les différents conflits que l'on a vu se développer par la suite.

En premier lieu, elles constituaient une méconnaissance du droit de propriété, qui traduisait, en outre, une incompréhension des réalités françaises.

Il a ensuite indiqué que, malgré le consensus existant sur la nécessité de protéger les espaces naturels de façon cohérente, les scientifiques chargés de l'inventaire avaient montré un souci excessif d'exhaustivité, qui était en partie cause du tollé qui s'était ensuivi.

Il a enfin souligné le malentendu qui avait assimilé l'ensemble des zones délimitées par l'inventaire aux zones spéciales de conservation devant constituer le futur réseau " Natura 2000 ", alors qu'une sélection devra être opérée tant au niveau national qu'européen.

Pour toutes ces raisons, sans nier le travail considérable qui avait été accompli avec peu de moyens par le Muséum national d'histoire naturelle, M. André Grammont a jugé salutaire la remise en question de la procédure de mise en oeuvre de la directive 92/43 " Habitats ".

Pour expliquer la méfiance dont faisaient preuve les maires vis-à-vis des zones délimitées par l'inventaire, M. Jean-François Le Grand, président, a alors rappelé la façon dont ceux-ci avaient été " échaudés " lors de la mise en place des Z.N.I.E.F.

M. André Grammont a regretté l'absence d'un principe de protection du droit de propriété. Il a reconnu qu'en matière de protection des espaces naturels, les propriétaires avaient souvent été pris de court ; mais, il a souligné qu'inversement, ceux-ci avaient tendance à réclamer des compensations financières dès qu'une contrainte relevant du plus élémentaire bon sens leur était imposée. De tels comportements expliquaient, d'après lui, le " capital de méfiance " qui s'était installé entre les propriétaires et les environnementalistes.

Considérant enfin qu'au sein du CNPN la représentation des acteurs économiques et sociaux était déséquilibrée au bénéfice de celle des écologistes, il a jugé " explosive " la composition de cet organisme, et a appelé de ses voeux sa modification.

Mme Janine Bardou a considéré, pour sa part, que l'application de la directive 92/43 " Habitats " était mal engagée sur le fond et sur la forme. Elle a en particulier regretté vivement que sa mise en oeuvre ait été prise en main par les seuls scientifiques, sans consultation préalable des élus. Elle a indiqué que dans certaines régions, 30 % du territoire avait été retenu dans le cadre de l'inventaire, et a manifesté la crainte que les tribunaux administratifs n'aient une interprétation extensive des zones classées.

Elle s'est félicitée du délai obtenu par le Gouvernement pour l'application de cette directive. Elle a cependant craint que ce délai ne s'avère insuffisant.

M. Jean-François Le Grand, président, a jugé qu'il existait un consensus sur les causes de " l'échec " de ces directives. Il a, en outre, émis des doutes sur la capacité de certaines associations à émettre un avis objectivement scientifique.

M. André Grammont a précisé que lorsque le travail avait été réalisé par les scientifiques de terrain, tout s'était déroulé sans problème dans le secteur forestier.

Compte tenu des délais impartis, M. Jean-François Le Grand, président, a émis la crainte de ne voir retenues que les zones déjà classées, par recherche d'un consensus. Il a également émis des réserves sur l'homogénéité des critères de sélection des sites d'un département à l'autre.

En réponse à cette inquiétude, M. André Grammont a indiqué que les écosystèmes étaient déjà bien connus en de nombreux endroits. Il a cependant reconnu la nécessité d'une " navette ", entre les niveaux national et communautaire, pour harmoniser les critères de sélection.

M. Christian Barthod a également insisté sur la nécessité d'un tel travail d'harmonisation.

M. Jean-François Le Grand, président, a ensuite regretté que le maire seul, et non pas le conseil municipal soit consulté sur les listes de sites envisagés en application de l'article 6 du décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la procédure de mise en oeuvre de la directive.

S'agissant de cette consultation, M. André Grammont a jugé que, si seules les surfaces déjà classées étaient retenues, elle ne poserait pas de difficulté majeure.

Il a insisté sur la nécessité d'arrêter un zonage en juin, afin d'éviter une condamnation de la France par la Cour de justice. Pour y parvenir, il a recommandé de ne retenir dans un premier temps que les surfaces dont le classement était consensuel.

Il serait, en effet, dommage, a-t-il conclu, qu'un projet comme " Natura 2000 " ne puisse aboutir en raison de l'addition des difficultés rencontrées dans chaque pays membre de l'Union européenne.

M. Christian Barthod a ensuite souligné l'hétérogénéité du territoire français ainsi que sa très grande richesse au regard de la biodiversité.

Il a souhaité, d'autre part, que ce ne soit pas la Cour de justice européenne qui impose une " lecture dure de la directive ", et il a jugé qu'en retenant 2,5 % du territoire, la plupart des problèmes que l'on redoutait étaient résolus.

Audition de M. Marc Sanson,
Directeur de la nature et des paysages, ministère de l'environnement,
et Mme du Lau d'Allemans, chef du bureau des Habitats naturels
(Mardi 25 février 1997)

M. Marc Sanson a tout d'abord analysé les raisons du gel de la directive " Natura 2000 " en indiquant qu'il y avait eu à la fois :

- un manque de solidarité gouvernementale sur le terrain ;

- une méconnaissance du contenu même de la directive, dont les termes n'étaient pas toujours très explicites ;

- une multiplication des zonages qui englobaient près de 13 % du territoire national ;

- un défaut d'explication et de temps pour analyser des documents difficilement compréhensibles ; s'il avait fallu trois ans pour faire l'inventaire, les personnes consultées n'avaient que trois mois pour donner leur avis ;

- une communication très insuffisante ;

- une désinformation organisée de la part de certains acteurs.

Il a indiqué que le gel du processus permettait de demander des éclaircissements à la commission et de repartir sur des bases saines concernant les périmètres, les mesures de conservation et le financement.

Selon M. Marc Sanson , les objectifs retenus sont ambitieux en cherchant à élaborer une liste pertinente qui fasse l'objet du plus large accord possible à partir des 13 % de territoires jugés remarquables ou intéressants.

M. Jean-François Le Grand, président, a fait observer que les zones protégées étaient déjà consensuelles.

Mme Janine Bardou a demandé, d'une part, si les maires seraient consultés et s'ils recevraient des informations sur les contraintes imposées par cette directive et les compensations éventuelles et, d'autre part, s'il y aurait une réelle concertation.

M. Marc Sanson a précisé qu'une concertation officieuse s'était poursuivie dans plusieurs départements depuis juillet dernier. Il a rappelé qu'en 1996, il était prévu de notifier les territoires retenus dans les quatre mois, alors qu'en 1997, la notification ne sera faite que lorsqu'une liste indicative aura été établie, sur laquelle l'accord le plus large sera susceptible d'être obtenu.

En ce qui concerne les périmètres, les mesures de protection et les compensations financières, il a indiqué qu'il n'y aurait pas de mesures réglementaires résultant de " Natura 2000 ". Les mesures de gestion seront définies par voie contractuelle et il n'y aura aucune obligation de finaliser les documents d'objectifs d'ici à l'été 1997. Le programme Life - 37 sites pilotes- a été mis en place pour permettre de tester et de fixer la méthode d'élaboration des documents d'objectifs, et ceci, dans un délai de deux ans.

S'agissant des compensations financières, il a rappelé que la commission n'apportait pas de garanties dans sa réponse au mémorandum mais que sa participation serait proportionnelle aux contributions des États membres.

En réponse à une question de M. Jean-François Le Grand, président, M. Marc Sanson a précisé que le document d'objectifs était un document de référence.

Mme du Lau d'Allemans a indiqué que la directive 92/43 " Habitats " prévoyait un accord Europe-gouvernements nationaux sur la liste des sites éligibles au réseau Natura 2000 et qu'il faudrait procéder à une mise en cohérence au niveau européen.

En conclusion, M. Marc Sanson a estimé indispensable que toutes les administrations se mobilisent et a rappelé qu'au niveau du comité national de suivi et de conservation mis en place par le Ministre de l'Environnement, il y avait unanimité pour le redémarrage de Natura 2000.

M. Jean-François Le Grand, président, a indiqué que l'obligation prévue par le décret était interprétée selon des modalités différentes, certains affirmant que ce sont les conseils municipaux qui devaient être consultés alors que le décret n° 95-631 du 5 mai 1995 ne prévoit que la consultation des maires.

Audition de M. Maurice Wintz,
secrétaire national de France Nature Environnement
(Mardi 25 février 1997)

M. Maurice Wintz s'est déclaré très favorable à la démarche initiée par la directive 92/43 " Habitats ", car elle permettait la création d'un réseau d'espaces protégés, dans le cadre d'une réflexion globale menée à l'échelon national.

Il a jugé de bonne qualité la définition de l'inventaire -aboutissant à retenir 13 % du territoire intéressant d'un point de vue européen des habitats sensibles- par les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN) qui avaient fait application de critères scientifiques validés par le Museum national d'histoire naturelle et le Conseil national de protection de la nature (CNPN).

Il a, en revanche, considéré que la consultation avait été mal organisée sur des objectifs non clairement définis et qu'elle avait été accaparée par des lobbies catégoriels : agriculteurs, propriétaires forestiers ou fonciers qui avaient bloqué le système, alors même que l'opinion publique, bénéficiaire des effets positifs du réseau, avait été tenue à l'écart.

M. Maurice Wintz a souligné que la France avait été obligée de reprendre la concertation pour répondre à ses engagements européens, mais sur des bases qui malheureusement n'avaient plus de cohérence avec les objectifs de la directive ; en effet, si le consensus est " politiquement correct ", il n'est pas écologiquement pertinent.

En ce qui concerne les modes de gestion envisagés dans les sites du réseau Natura 2000, le secrétaire national a pris acte des expérimentations en cours dans les 37 sites-pilotes et les sites gérés par l'Office national des forêts, mais a également attiré l'attention sur l'inadéquation de la définition de modes de gestion sur une base exclusivement contractuelle et souhaité qu'une troisième voie soit explorée, sur le modèle des conventions collectives définies par voie contractuelle au niveau national et faisant l'objet d'arrêtés d'extension pris par l'Etat, pour faire respecter effectivement sur le plan local les engagements nationaux.

M. Maurice Wintz , déplorant l'absence de moyens de recherche dans le domaine de l'écologie fondamentale et appliquée, a souhaité que la mise en oeuvre du réseau " Natura 2000 " permette de progresser dans la connaissance fondamentale des écosystèmes.

Il a enfin émis le voeu que les comités scientifiques régionaux pour la protection de la nature (CSRPN) soient, à nouveau, consultés sur les listes de sites que les préfets devaient transmettre au ministère de l'environnement avant le 14 mars 1997.

Audition de M. Paul Girod,
Vice-Président de l'APCG, président du réseau IDEAL
(Mardi 25 février 1997)

M. Paul Girod a considéré que l'évolution des pays occidentaux en faveur de la défense de l'environnement était irréversible.

Il a jugé que la directive 92/43 " Habitats " avait engendré le meilleur comme le pire, dans la mesure où un inventaire scientifiquement élaboré, représentait un travail utile, mais dont les retombées économiques et financières avaient été très largement ignorées. Il a, en particulier, regretté vivement que les scientifiques aient travaillé en " conclave ". Après avoir rappelé que la crise traversée l'an passé était due à la peur de voir " geler " 15 % du territoire, M. Paul Girod a approuvé la décision du Gouvernement de reporter l'application de la directive. Il a jugé qu'il convenait, dans un premier temps, d'obtenir un consensus sur 2 à 3 % du territoire, et de procéder ainsi à l'expérimentation du dispositif européen sur des espaces limités.

Il a ensuite émis des doutes sur l'influence que cette directive, ainsi que la directive 79/409 " Oiseaux " pouvaient avoir sur la conservation de la faune et de la flore ; mais elles pouvaient, a-t-il jugé, présenter un intérêt pédagogique certain et être un facteur de développement du tourisme et des activités de plein air. Considérant que les directives contenaient certains aspects positifs, en matière notamment de développement local, il a estimé que le tort de la France avait été, comme dans bien des domaines, de vouloir être " le premier de la classe " en Europe, et que la lecture française de la directive n'avait pas exploité toute la souplesse des mécanismes offerts.

M. Janine Bardou ayant rappelé l'inquiétude des maires lorsqu'ils s'étaient vu adresser, sans consultation ni information préalable, le résultat des zonages, et, prenant l'exemple d'une petite station de ski dont l'extension avait été interdite pour protéger les " grands tetras " dont la survie est très aléatoire en Lozère, a insisté sur les conséquences du classement d'un site sur l'économie locale, et souhaité que le pourcentage de territoire national classé " Natura 2000 " ne dépasse pas 2,5.

M. Paul Girod a considéré que ce type d'incident était emblématique de la façon dont la directive 92/43 " Habitats " avait été appliquée. Il a également donné l'exemple d'un champ de manoeuvres qu'il était prévu de classer en raison de la présence d'une espèce d'orchidée.

En réponse à une question de M. Jean-François Le Grand, président, M. Paul Girod a estimé que les associations de défense de l'environnement intenteraient une multitude de recours devant la Cour de justice européenne et Mme Janine Bardou s'est vivement inquiétée de cette perspective.

Audition de M. Jean Salmon,
Responsable environnement de la FNSEA
et de Mlle Catherine Longueville, chargée de mission
(Mardi 25 février 1997)

M. Jean Salmon a tout d'abord rappelé que la première procédure avait manqué de transparence et qu'il y avait eu une méconnaissance totale de la procédure de classification, générant une méfiance face aux zonages. Les personnes concernées avaient le sentiment d'être mises devant le fait accompli et craignaient de voir se reproduire ce qui s'était passé pour les ZNIEFF.

Il a indiqué qu'il y avait maintenant un accord pour repartir sur des bases plus réalistes (2,5 à 3 % du territoire seulement) et pour établir un projet de liste nationale Natura 2000, sachant que les instances départementales de l'organisation qu'il représentait étaient chargées de " veiller au grain ".

Il a précisé que les préfets seraient amenés, dans les quinze jours à venir, à faire une pré-classification. Il a estimé que le concours des agriculteurs était indispensable pour déterminer les espèces à protéger ainsi que la surface nécessaire pour assurer cette protection, et Mme Janine Bardou s'est alors demandée à quel moment se ferait la concertation.

M. Jean Salmon a assuré que la FNSEA était prête à repartir sur la base d'un engagement concernant 2,5 à 3 % du territoire. Il a rappelé que là où il y avait des zones à protéger, on pouvait en conclure que les agriculteurs n'avaient détruit ni la faune, ni la flore.

Il a précisé qu'il n'y avait jamais eu de discussion directe avec les scientifiques et qu'il ne servait à rien de vouloir passer en force,.

Il a estimé que des règlements administratifs seraient vécus comme une contrainte par les agriculteurs alors qu'une réglementation locale négociée de façon contractuelle en ferait des co-acteurs.

M. Jean-François Le Grand, président, a indiqué que l'objectif était de protéger des habitats, mais qualitativement plutôt que quantitativement, et que les sites à retenir seraient ceux qui nécessiteraient le moins d'investissements pour préserver les habitats référencés.

Melle Catherine Longueville a précisé que la Commission donnait mission aux Etats-membres pour définir les mesures de gestion et les modes de financement afin de mettre en oeuvre cette directive, et de répondre aux objectifs qu'elle fixait.

M. Jean Salmon a indiqué qu'il y aurait certainement des demandes de compensation si la gestion de certaines zones entraînait des entraves à l'activité économique. Toutefois, il a estimé que seule la remise en cause d'activités économiques pratiquées avant le zonage pourrait donner lieu à dédommagement.

Audition de M. Plauche-Gillon,
Président de la Fédération nationale des Syndicats de Propriétaires forestiers et sylviculteurs
(Mardi 25 février 1997)

M. Plauche-Gillon a tout d'abord rappelé que les forestiers privés n'étaient pas opposés à la directive 92/43 " Habitats ", qui correspondait à des objectifs de préservation de la nature, mais a déploré qu'entre la date de la directive (1992) et la circulaire mettant en oeuvre la procédure (1995), les acteurs du monde rural que sont les agriculteurs et les forestiers ainsi que les chasseurs et les pêcheurs n'aient pas été consultés. Il a précisé que le travail avait été mené par des organismes de protection de la nature et des scientifiques qui avaient des moyens insuffisants et avaient commis un certain nombre d'erreurs, notamment en ne prenant pas en compte les exigences économiques du terrain.

Il a indiqué qu'avec la " déclaration du groupe des 9 ", pour la première fois, tous les acteurs du monde rural s'étaient retrouvés unis pour dénoncer l'absence totale de prise en compte des exigences économiques dans cette première phase, ce qui était contraire à la directive elle-même.

Il a déclaré que le gel décidé par M. Juppé avait satisfait les acteurs du monde rural, qui demandaient de revenir strictement aux critères de la directive pour le choix et la délimitation des sites, que soient étudiés les objectifs de gestion des futurs sites et que soient définis de façon pérenne les moyens financiers compensateurs.

Rappelant que l'objectif du mémorandum était d'expliquer à la commission la position française, il a insisté sur l'importance d'une consultation effective des acteurs du monde rural pour la désignation des sites et réaffirmé le principe de l'exemplarité. En effet, une concertation et un arbitrage entre pays membres devra avoir lieu pour éviter des redondances et c'est seulement à la fin de cette deuxième phase que les Etats s'engageront.

Il a considéré que la chronologie des étapes prévues par la directive elle-même n'était pas satisfaisante, car les modalités de gestion des sites, ainsi que les moyens financiers nécessaires à leur gestion, auraient dû être définis et assurés avant que soit arrêtée la surface des sites.

S'agissant de l'aspect financier, il a souligné le co-financement Europe-Etat membre prévu par la directive, mais il a précisé qu'on ne savait rien sur les engagements financiers de la France, ni sur la proportion du cofinancement européen.

Après la déclaration de Mme Corinne Lepage, Ministre de l'environnement, le 5 février dernier, il a exprimé la satisfaction " des 9 " devant l'objectif du Gouvernement de situer la surface des sites Natura 2000 à 2,5-3 % du territoire et non plus à 15 %.

Il a fait part de son inquiétude sur les conséquences de l'arrêt Régina du 11 juillet 1996 rendu par la Cour de justice condamnant les activités économiques dans des ZICO (zones de protection pour les oiseaux) laissant ainsi de fortes craintes pour les futures zones Natura 2000.

Evoquant l'intérêt manifeste par les scientifiques et les protecteurs de la nature pour les zones humides, il a donné quelques exemples d'exigences difficilement acceptables pour les gestionnaires forestiers, telles que l'allongement important de la durée de vie des arbres avant leur exploitation, l'interdiction de planter certaines espèces dites exotiques, l'interdiction des peupliers pour la préservation des zones humides...

Il a précisé que les propriétaires forestiers avaient désigné douze sites pilotes d'expérimentation, dans dix régions différentes, pour déterminer le niveau où la gestion ne donnera pas lieu à des contraintes et celui où des contraintes effectives devront être compensées, cette compensation devant être assurée par des financements pérennes.

Audition de M. Guy Vasseur,
Président de la commission " Environnement " à l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture
(Mardi 25 février 1997)

M. Guy Vasseur a déclaré prendre acte de la période de gel intervenue en raison de l'échec de la première procédure de désignation des sites, qui s'est avérée catastrophique en termes de communication et de démocratie locale, et mis en avant l'attitude constructive de l'organisation qu'il représente pour faire aboutir la deuxième procédure relancée depuis février 1997, en raison des assurances qu'elle avait reçues.

Il s'est déclaré très attaché à la démarche consensuelle pour la désignation des zones éligibles au réseau Natura 2000, considérant qu'une première liste de sites correspondant en superficie à 1 % du territoire ne posait aucun problème, car ils faisaient déjà l'objet d'une protection au titre de la législation nationale. S'agissant des 1,5 % restant à désigner pour atteindre l'objectif fixé par le Premier ministre, il a jugé que l'absence de précisions concernant les modes de gestion applicables à l'intérieur des sites et le silence tant de la Commission que du Gouvernement français sur les moyens financiers affectés à la mise en oeuvre de la directive pèseraient sur l'issue des négociations.

Il a souligné également que des inquiétudes demeuraient sur la nature des activités en cours ou à venir qui pourraient, dans les sites retenus, faire l'objet de limitations afin d'atténuer les perturbations éventuelles sur les habitats sensibles. M. Guy Vasseur s'est également interrogé sur la valeur juridique donnée à la zone et à son périmètre et sur son insertion dans la hiérarchie des normes juridiques, notamment au regard d'un plan d'occupation des sols ou de tout autre document d'urbanisme. Il a enfin insisté sur la nécessité de dégager des moyens suffisants au niveau européen et national pour la mise en oeuvre de la directive et souhaité que l'organisation qu'il représentait soit associée à la gestion des 37 sites pilotes par l'intermédiaire des chambres d'agriculture.

Audition de M. Yves Tachker,
Directeur de la Recherche et du Développement
à l'Office national de la Chasse
(Jeudi 13 mars 1997)

M. Yves Tachker a tout d'abord souligné que la procédure initiale de désignation des sites était entachée de deux défauts qui expliquaient en partie son échec. D'une part, la désignation avait été faite sans le support préalable d'un véritable inventaire scientifique exhaustif, ce qui avait nui parfois à l'impartialité des critères de sélection des sites. D'autre part, il a souligné que la mise en place du dispositif Natura 2000, intégrant des mesures contraignantes en matière de gestion, devait s'accompagner de mesures de développement économique et recueillir l'accord préalable des élus locaux, et que tel n'avait pas été le cas.

Il a enfin déploré que la méthodologie retenue ait, à l'inverse, pu donner l'impression que les administrations en charge de l'environnement cherchent à asseoir leur autorité sur certains territoires, en occultant les différents ayants droit.

En ce qui concerne le déroulement de la deuxième phase, M. Yves Tachker a rappelé l'importance de la consultation des élus locaux et souhaité que la procédure de désignation prévoie le temps nécessaire à cette concertation.

En ce qui concerne les documents d'objectifs, futurs instruments de gestion pour les sites retenus dans le réseau Natura 2000, M. Yves Tachker, évoquant les deux programmes expérimentaux gérés par l'Office national de la Chasse, s'est inquiété du coût des études liés à ces documents, et sur un plan plus général, de l'absence de financements définis préalablement aux modes de gestion envisagés. Qui finance les mesures contractuelles et qui applique les éventuelles mesures réglementaires ? En pratique il faudra identifier un gestionnaire pour chaque site.

Il a reconnu, de plus, qu'il fallait s'attendre à un contentieux anti-chasse sans doute important dans les sites relevant du réseau Natura 2000, fondé sur une interprétation plus ou moins restrictive de la notion de perturbations visée à l'article 6 de la directive.

M. François Le Grand, rapporteur, a souligné tout l'intérêt qu'il y aurait à anticiper cette menace en mettant en place des outils de gestion concertée du gibier, tels que des plans de chasse élaborés au niveau local par l'ensemble des partenaires concernés et avec l'accord des élus locaux.

M. Yves Tachker , reconnaissant que ces actions pourraient être utilement diligentées par l'Office national de la chasse, a indiqué que les chasseurs à travers les réserves de chasse pour la faune sauvage, qui couvrent 2,5 millions d'hectares, offrent déjà des solutions qui compensent les perturbations liées à la chasse et il s'est interrogé sur les difficultés à mettre en place un système généralisé de mesures permettant de répondre de façon positive aux arguments des opposants à la chasse, compte tenu d'un contexte politique local parfois délicat.

Audition de M. Jean-Claude Rameau,
professeur en écologie forestière, membre des comités scientifiques régionaux de protection de la nature (CSRPN) Champagne Ardennes et Lorraine et président du groupe biogéographique " continental "
(Jeudi 13 mars 1997)

Pour expliquer l'échec de la première phase de désignation des sites pour le réseau " Natura 2000 ", M. Jean-Claude Rameau a surtout dénoncé le déficit flagrant de communication, de concertation et de transparence.

Evoquant l'exemple malheureux de l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) qui s'était heurté à la franche opposition des propriétaires privés, faute de communication et d'une réelle transparence, il a regretté que cet épisode n'ait pas pu servir de leçon.

Il a également souligné le peu de temps et de moyens impartis aux travaux scientifiques préalables d'identification des habitats, d'où parfois le manque de pertinence des choix proposés et l'inflation des sites " soi-disant " éligibles au niveau européen.

M. Claude Rameau a suggéré que très rapidement la composition des CSRPN soit élargie aux intervenants et aux ayants droit du monde agricole et forestier, sur l'exemple de ce qui se pratiquait avec succès en région Champagne-Ardennes, Lorraine et Rhône-Alpes.

Ce comité auquel seraient associés les élus locaux pourrait utilement s'appuyer sur un conseil scientifique qui resterait composé de naturalistes et de scientifiques. Il a souligné que cette structure élargie pourrait être associée à la réflexion sur la définition des documents d'objectifs, assurer le suivi de la gestion des sites et constituer une premier niveau d'arbitrage en cas de contentieux portant sur un site Natura 2000 ou son mode de gestion.

A propos de la désignation des sites, il a rappelé la multiplicité des normes de protection environnementales existant en France et l'exemplarité des sites qui devaient prétendre au classement en réseau Natura 2000, en présentant des complémentarités en terme d'habitats. Il a jugé remarquable le travail scientifique préalable accompli en Espagne, qui dispose désormais d'une cartographie des habitats établie au 1/50.000e à partir de laquelle vont être définies des zones au périmètre strictement entendu.

Soulignant l'effort d'adaptation des CSRPN aux nouvelles règles de désignation des sites, M. Jean-Claude Rameau a mis en avant les étapes indispensables à respecter pour assurer le succès de l'opération :

- nécessité d'un groupe de travail élargi aux ayants droit et aux gestionnaires ;

- identification des sites à partir de travaux cartographiques précis ;

- définition des règles de gestion sur la base du consensus et de l'adhésion ;

- évaluation des surcoûts éventuels tant dans les habitats naturels prioritaires, que d'intérêt communautaire.

Il a insisté sur la vision dynamique qu'il fallait avoir de la conservation de la biodiversité en rappelant qu'en France, la nature ayant été modelée par la main de l'homme, l'instauration du réseau écologique " Natura 2000 " ne consistait pas à définir des sanctuaires de la nature.

M. Jean-Claude Rameau a souhaité qu'au niveau européen soit approuvé la stratégie retenue et précisé les moyens de financements disponibles pour l'étude des sites. Il s'est interrogé sur le statut juridique des différentes parties des sites retenus dans le réseau Natura 2000, s'agissant des noyaux durs, zones-tampons et zones interstitielles et sur la nécessité de contractualiser au niveau de chaque site pour la mise en oeuvre des documents d'objectifs.

Plusieurs programmes LIFE sont en cours pour aider à la mise en place du réseau Natura 2000 :

- programmes Réserves Naturelles de France sur l'élaboration des documents d'objectifs (les acquis étant insuffisamment utilisés par la DNP) ;

- programme ONF, IDF ; M. Jean-Claude Rameau a souligné l'excellence des relations prévalant entre l'Office national de la Forêt, l'Institut du développement forestier et l'École nationale du génie rural des eaux et des forêts ainsi qu'avec des correspondants au Luxembourg et en Belgique. Il a indiqué que les résultats obtenus permettront de mettre à disposition des itinéraires sylvicoles, conçus comme des outils pédagogiques et de conseil pour mieux appréhender la biodiversité ; l'ambition de ce travail étant de dépasser très largement le cadre strict du réseau Natura 2000 ;

- programme " forêt privée " devant préciser les processus de financement des surcoûts d'une gestion conservatoire.


Audition de M. Jean-Luc Sauron, chef du secteur juridique et Bertrand Mabille, chef du secteur industrie-environnement du comité interministériel pour les questions
de coopération économique européenne

M. Jean-Luc Sauron a tout d'abord rappelé qu'au titre des engagements européens de la France, la directive 92/43/CEE Habitats naturels devait être transposée en droit interne et appliquée.

Répondant à M. Jean-François Le Grand , il a considéré qu'il était pratiquement impossible d'obtenir une réécriture de la directive, voire seulement des modifications étant donné les attitudes très contrastées des quinze Etats membres sur la question. Il a souligné de plus que les adhésions des Etats du Nord de l'Europe avaient certainement renforcé les sensibilités européennes en ce qui concerne la défense de l'environnement.

Il a cité à titre d'exemple la communication de la Commission européenne du 22 octobre 1996 relative à la mise en oeuvre du droit de l'environnement ; soulignant d'importantes faiblesses à ce niveau, la commission a fait part de son intention de faire application des dispositions du Traité de Maastricht pour s'assurer que les Etats membres respectent totalement leurs obligations en matière d'environnement " afin d'obtenir un effet dissuasif puissant ".

Il a enfin précisé que dans l'hypothèse d'une révision de la directive, le texte actuel de la directive 92-43 CEE Habitats naturels restait applicable pendant la durée des négociations et que rien ne permettait au Gouvernement français de se soustraire à ses engagements européens.

En réponse à M. Jean-François Le Grand qui l'interrogeait sur les moyens juridiques " dissuasifs " dont disposait la Commission pour faire entendre raison aux Etats membres récalcitrants, M. Jean-Luc Sauron a présenté la procédure de recours en manquement prévu par les articles 169, 170 et 171 du Traité instaurant la Communauté européenne. Selon cette procédure, tout Etat membre ou la Commission peut saisir la Cour de Justice contre un autre Etat membre qui aurait manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité et du droit dérivé. Avant tout recours, le traité prévoit " le filtre " de la Commission, gardienne des traités. Celle-ci doit émettre un avis motivé après que l'Etat membre incriminé ait été mis en mesure de présenter contradictoirement ses observations. Si la Cour de Justice reconnaît le manquement d'un Etat membre, celui-ci est tenu de prendre les mesures prévues par l'arrêt de la Cour de Justice. Dans un deuxième temps, la Cour peut recourir aux sanctions financières sur requête de la Commission dans le cas où l'Etat membre n'a pas pris les mesures édictées par un premier arrêt.

M. Jean-Luc Sauron a confirmé que la commission européenne avait ainsi décidé, en janvier 1997, de saisir la Cour européenne de justice à l'encontre de l'Allemagne et de l'Italie pour n'avoir pas tenu compte de précédents arrêts de la Cour concernant des infractions au droit européen en matière d'environnement en demandant pour la première fois à la Cour d'infliger des sanctions pécuniaires.

Trois arrêts concernent l'Allemagne pour non-application complète de la directive 79/409/CEE oiseaux, de la directive 80/68/CEE sur la protection des eaux souterraines et la directive 75/440/CEE sur la qualité requise des eaux superficielles.

En ce qui concerne l'Italie, le premier arrêt porte sur la non-application de la directive 75/442/Cee sur les déchets, notamment par défaut de plan de gestion des déchets dans la région de Campania. Le second arrêt concerne la non-application complète de la directive 84/466 Euratom sur les mesures relatives à la protection radiologique des personnes soumises à des examens et traitements médicaux.

Il a précisé que dans ces cinq cas, la Commission avait choisi de proposer des amendes journalières comme moyen premier pour assurer l'exécution des arrêts en proposant des montants suivants :

- Allemagne (oiseaux) 26.400 personnes/jour

- Allemagne (eaux souterraines) 264.000 Ecus/jour

- Allemagne (eau superficielle) 158.400 Ecus/jour

- Italie (déchets) 123.900 Ecus/jour

- Italie (radiations) 159.300/jour

Il a exposé enfin la méthode élaborée par la Commission pour le calcul des pénalités : un même montant uniforme pour tous les Etats membres (500 Ecu/jour), des facteurs reflétant la gravité (indice de 1 à 20) et la durée de l'infraction (indice de 1 à 3) et un facteur fixe fonction du PNB de l'Etat membre (21,1 pour la France, 26,4 pour l'Allemagne et 1 pour le Luxembourg) et le poids de son vote au Conseil des ministres.

M. Jean-François Le Grand s'est alors interrogé sur la manière d'obtenir une certaine reconnaissance du contenu du mémorandum interprétatif français, tant vis à vis du pouvoir judiciaire communautaire ou national que des acteurs socio-économiques soucieux de disposer d'une règle du jeu précise et connue de tous. Il a jugé qu'il pourrait être politiquement intéressant de disposer d'un texte " franco-français " qui sécurise les principes défendus par les opposants à la directive 92/43 tout en restant compatible avec le droit communautaire.

M.Bertrand Mabille a estimé que le contenu du mémorandum français pourrait être valablement repris dans un texte réglementaire ou législatif pour fixer les principes sur lesquels le Gouvernement avait obtenu l'accord du Commissaire européen chargé de l'environnement.

Il a considéré en particulier que ce texte pourrait par ailleurs être l'occasion pour l'Etat français de répondre aux critiques de la Commission concernant l'insuffisante transposition en droit français des obligations d'évaluation et d'étude d'impact prévues à l'article 6 paragraphe 3 de la directive.

Il a indiqué que la Commission ayant décidé de saisir la Cour de justice pour non-communication des mesures nationales de transposition de l'article 6 de la directive, avait dans un premier temps adressé à la France un avis motivé en date du 21 septembre 1996 au titre de l'article 169 du traité instituant la Communauté européenne. La France disposait d'un délai de deux mois pour se conformer à l'avis. Il a relevé que l'Allemagne, l'Italie et le Portugal faisaient d'ailleurs l'objet de la même procédure pour non-transposition de la directive 92/43/CEE Habitats naturels.

Audition de M. Raymond Pouget,
Président de l'Association nationale des chasseurs de gibier d'eau, et de M. Pierre Lauranson
(Mardi 18 mars 1997)

M. Pierre Lauranson a tout d'abord indiqué qu'il y avait un lien institutionnel entre les deux directives 79/409 et 92/43 étant donné que l'article 4 de la directive " oiseaux " avait été remplacé par l'article 6, paragraphes 3 et 4 de la directive " Habitats naturels ", qui a considérablement durci les obligations des Etats membres. Il a précisé que cet article 6 donnait lieu à une interprétation très stricte des notions de dérangement et de perturbation qui suscitait l'inquiétude des chasseurs, opposés, dans ces conditions, à la relance de la procédure de désignation des sites.

M. Jean-François Le Grand , président, a rappelé que ce redémarrage était voulu par le Premier ministre sur une échelle beaucoup plus restreinte puisque seulement 2,5 % du territoire serait concerné par cette directive, en désignant dans un premier temps les sites faisant déjà l'objet d'une protection (réserves, conservatoire du littoral...).

M. Pierre Lauranson a estimé que la situation était assez disparate sur le terrain. Il a souhaité que les documents d'objectif aient une valeur juridique afin de ne pouvoir être remis en cause par une décision de justice.

M. Raymond Pouget a jugé cette directive inacceptable tant qu'elle n'intégrerait pas les documents d'objectif eux-mêmes.

A M. Jean-François Legrand, président, qui constatait que cette directive n'était pas discutable au niveau des Etats membres et qu'elle devait être intégrée à leur législation. M. Pierre Lauranson a indiqué qu'il regrettait que ce texte ne puisse être remis en question que de manière très restrictive.

M. Raymond Pouget a indiqué que l'Association qu'il présidait allait faire des propositions pour modifier la loi du 15 juillet 1994 sur les dates de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs. En effet, dans la directive 79/409, les termes de " trajet de retour " et de " période de dépendance " n'ont pu trouver d'application, ce qui laisse perdurer des contentieux judiciaires lourds.

M. Jean-François Le Grand, président, a souhaité que soit définie la notion de " perturbation "qui devrait s'appliquer aux seules réserves, identifiables à des " sanctuaires ", et a suggéré que l'Office national de la chasse (ONC) se dote de plans de chasse principalement pour les sites du réseau Natura 2000. Il a également jugé souhaitable de faire reconnaître le principe de subsidiarité des Etats membres pour l'élaboration et le contenu des conventions de gestion.

M. Raymond Pouget a estimé que la seule façon de résoudre le problème était de modifier la directive 79/409, ce que leur association demandait depuis dix ans sur la base du rapport Ornis.

Il a toutefois fait observer que seules les dates de fermeture de la chasse étaient concernées par la loi du 15 juillet 1994 et que le problème des dates d'ouverture restait à étudier.

Audition de M. Jacques Péllissard,
Député-Maire de Lons-Le-Saunier, Vice-Président de l'Association des maires de France, chargé des questions de l'environnement
(Mercredi 19 mars 1997)

M. Jacques Péllissard a tout d'abord tenu à souligner que la directive 92/43 du 2 mai 1992 portant sur les habitats naturels était une obligation qui s'imposait à tous les Etats membres de la Communauté européenne et qu'il convenait donc de suivre la procédure permettant la désignation des sites susceptibles d'être incorporés dans le futur réseau communautaire " Natura 2000 ".

Il a considéré à ce propos que les objectifs fixés par le Premier ministre en février 1997, à savoir la désignation de surfaces correspondant à 2,5 % du territoire, étaient beaucoup plus raisonnables que les hypothèses avancées lors de la première phase qui portaient sur 15 % du territoire et il a estimé que la deuxième phase des consultations se déroulait globalement de façon satisfaisante.

Il a jugé cependant insuffisantes les modalités de concertation instituées par le décret n°95-631 du 5 mai 1996 qui continuent de s'appliquer depuis la relance de la procédure et défendu, à titre d'exemple, la consultation des conseils municipaux des communes concernées et non pas seulement celle des maires. Il a enfin insisté sur le développement d'une meilleure concertation au sein des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN) et jugé intéressante l'idée d'une harmonisation et d'un élargissement de leur composition, notamment aux gestionnaires du sol.

M. Jacques Péllissard s'est enfin inquiété du peu d'éléments connus à ce jour sur la nature et le niveau des contraintes qui pourraient être imposées dans la gestion des sites intégrés dans le réseau communautaire " Natura 2000 ", ainsi que sur leur éventuelle compensation financière.

A propos des moyens financiers à mettre en oeuvre éventuellement dans les sites " Natura 2000 ", M. Jacques Péllissard s'étant interrogé sur l'opportunité d'y affecter tout ou partie du produit de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS), M. Jean-François Le Grand, président , s'est opposé à cette idée, citant l'exemple de son département où le Conservatoire du littoral gère plus de 140 kilomètres de côtes classées et utilise d'ores et déjà l'intégralité du produit de cette taxe.

Audition de Mme Françoise Peschadour,
Délégué général de l'Union nationale pour la pêche en France et la Protection du milieu aquatique
(Jeudi 20 mars 1997)

Mme Françoise Peschadour a, tout d'abord, rappelé la double mission dévolue par la loi à l'Union nationale pour la pêche, à savoir le développement de la pêche de loisir et la protection du milieu aquatique, et souligné combien les pêcheurs étaient des usagers responsables des milieux naturels, des " écocitoyens " participant matériellement et financièrement à la restauration, l'entretien et la protection des milieux aquatiques. Evoquant le rôle actif des associations des pêcheurs dans la genèse puis la mise en oeuvre des grandes législations nationales de protection de l'eau, Mme Françoise Peschadour a fait valoir que les objectifs défendus par la directive n° 92-43 Habitats s'inscrivaient en parfaite harmonie avec les orientations défendues par l'Union nationale pour la pêche, qui n'était pas du tout hostile à la mise en oeuvre d'une protection spécifique de la nature sous l'angle aussi bien des espèces que des habitats.

En ce qui concerne l'échec de la première phase de désignation des sites " Natura 2000 ", Mme Françoise Peschadour a mis l'accent sur trois facteurs défavorables, ainsi présentés : une atmosphère européenne tendue, des oppositions locales fortes, des choix en matière de sites trop vastes et sans cohérence.

A propos des difficultés du dialogue avec les responsables européens, l'exemple spécifique du cormoran -espèce protégée par la Directive 79/409 " Oiseaux " a été l'un des éléments ayant fondé la présence de l'Union Nationale pour la pêche dans le groupe dit des Neuf. En effet, malgré les protestations des pêcheurs et les témoignages convergeants d'une atteinte grave à la biodiversité aquatique liée à la prolifération des cormorans causée par la protection issue de la Directive 79/409, il n'avait pas encore été possible d'obtenir le déclassement de cette espèce.

Deuxièmement, en matière d'environnement, Mme Françoise Peschadour a déploré que la représentation des associations de la nature ne soit pas toujours liée à leur représentativité. De plus, la mise en minorité fréquente, au sein du Ministère de l'Environnement, de ceux appelés, désormais, les acteurs de la ruralité ne pouvait pas contribuer à la constitution d'un climat serein. Lorsqu'il a été établi que la liste du Muséum national d'histoire naturelle allait, sans aucune consultation des gens de terrain, constituer une référence européenne, le refus qui s'en est suivi ne traduisait qu'un divorce consécutif à une séparation déjà longue.

Enfin, les choix proposés par les experts scientifiques ont paru traduire une vision d'autant plus technocratique de la gestion de l'espace que les sites et leurs périmètres étaient pour un même type d'habitat ou d'espèce sans commune mesure d'un département à l'autre. Par ailleurs, faute de précisions, quant aux modalités précises de gestion des sites retenus, la thèse de la sanctuarisation paraissait prévaloir. La mise en place d'une zone écologique franche, sur près de 15 % d'un territoire déjà fortement confronté par ailleurs aux problèmes de déprise agricole, industrielle ou tout simplement humaine, à été vécue comme un camouflet par leurs gestionnaires mêmes.

En ce qui concerne les recommandations sur le déroulement de la deuxième phase, Mme Françoise Peschadour a insisté très fortement sur la nécessité d'une concertation systématique associant l'ensemble des partenaires propriétaires ou gestionnaires de l'espace rural concernés par le réseau " Natura 2000 ", non seulement au niveau national mais surtout au plan départemental et au plus près des sites désignés. Elle a souhaité à ce sujet voir pérenniser des comités de suivi ayant pour mission de veiller à la mise en oeuvre de la directive Habitats.

Au plan européen, à l'exemple des comités consultatifs compétents en matière agricole existant dans le cadre de la DG VI, elle s'est interrogée sur l'intérêt d'une instance pluripartenariale dans le cadre de la DGXI, ayant une capacité de concertation sur l'ensemble des domaines liés à la protection de la nature.

Mme Françoise Peschadour a considéré que le consensus comme critère de choix des sites " verts " entrant dans la liste transmise à Bruxelles et correspondant à 2,5 % du territoire français était un bon garant de sécurité pour la désignation et la protection des sites retenus, et a souligné qu'en raison de l'extrême diversité biologique du territoire français, il était sage de veiller au respect du principe de l'exemplarité des sites, faute de quoi des départements entiers pourraient faire l'objet d'une inscription dans le réseau.

A propos du moratoire français dont le contenu a été accepté par Mme le Commissaire Européen , et qui reçoit l'assentiment de l'Union nationale pour la pêche, Mme Françoise Peschadour a souhaité voir consolider l'acquis de ce mémorandum pour permettre de progresser avec la sécurité juridique nécessaire pour éviter qu'au détour d'un arrêt de la Cour de Justice européenne l'ensemble de l'édifice ne soit remis en cause.

En ce qui concerne le niveau de contraintes acceptables pour les règles de gestion applicables aux sites retenus dans le réseau " Natura 2000 ", Mme Françoise Peschadour s'est déclarée hostile à l'accumulation de règles et contraintes supplémentaires conduisant à toujours moins d'activité pour toujours plus de protection.

Elle a souhaité qu'en matière de gestion des sites, l'existence des plans de gestion piscicole soit reconnue comme la méthode permettant de garantir le niveau de protection souhaitée. Ces documents élaborés de façon concertée contiennent les éléments fondateurs d'une politique dynamique en faveur de la réhabilitation des milieux aquatiques. Cette reconnaissance par la Commission et les États membres permettrait de satisfaire à l'obligation du document d'objectifs et pourrait illustrer le principe de subsidiarité reconnu en matière d'environnement par le Traité de Maastricht.

A propos de ces contraintes qui pourraient être envisagées dans certains cas, Mme Françoise Peschadour a fait remarquer qu'elles ne devraient pas peser exclusivement sur les propriétaires ou les gestionnaires, et que l'Etat aurait également à en tenir compte lors de ses propres choix. Elle a fait valoir enfin que si, par endroits, des politiques systématiques d'interdiction de capture devaient être adoptées, ceci devrait donner lieu à des indemnisations compensatoires, rappelant que les cotisations des pêcheurs servaient très largement à l'entretien des milieux aquatiques.

Audition de M. Jacques-Richard Delong,
Président de la Fédération nationale des communes forestières de France
(Jeudi 20 mars 1997)

M. Jacques-Richard Delong a rappelé que les espaces boisés en constante progression représentaient 15 millions d'hectares et que 11.000 communes étaient propriétaires de 2,7 millions d'hectares de terrains boisés soumis au régime forestier.

Il a jugé que l'intervention du Premier ministre, tant en ce qui concerne le gel de la phase initiale que pour définir le nouvel objectif de désignation des sites limités à 2,5 % du territoire était tout à fait opportune et devait permettre d'aboutir dans des délais raisonnables, même si il ne fallait pas sous-estimer l'hostilité d'un certain nombre d'organisations au niveau départemental inquiètes quant au devenir des sites ainsi désignés pour intégrer le réseau " Natura 2000 ".

M. Jacques-Richard Delong a ainsi fait valoir que rien n'était encore annoncé quant aux servitudes qui pourraient peser sur les futurs sites ni sur les indemnisations compensatoires versées pour privation de jouissance. Il s'est, à ce sujet, interrogé sur les conséquences des contraintes de gestion envisagées en ce qui concerne les revenus économiques tirés des forêts.

Il s'est également inquiété de certains effets pervers des mesures positives adoptées dans le cadre de la directive 92/43 Habitats, notamment des menaces pesant sur des espèces floristiques d'intérêt communautaire protégées qui seraient ainsi répertoriées, connues et donc éventuellement victimes d'une surfréquentation d'un public peu averti ou non encore éduqué au respect de l'environnement.

En ce qui concerne les modes de gestion à mettre en place dans les sites intégrés dans le réseau " Natura 2000 ", M. Jacques-Richard Delong a dénoncé la tentation de développer des sanctuaires de référence en faisant valoir, à titre d'exemple, que la forêt primaire s'autodétruisait car elle était incapable de générer son propre équilibre. Il a estimé, en ce qui concerne les espaces boisés propriétés des communes forestières, que le régime forestier qui s'appliquait et faisait l'objet d'un aménagement approuvé par l'Etat devait être reconnu en tant que document d'objectif lorsqu'il serait appliqué dans un site intégré dans le réseau " Natura 2000 ".

Audition de M. Gérard Tendron,
Directeur général du Conseil supérieur de la Pêche
(Jeudi 20 mars 1997)

Sur l'opportunité de la directive 92/43 Habitats, M. Gérard Tendron a fait valoir qu'elle comblait une lacune importante en matière de préservation du patrimoine naturel européen en ajoutant à la conservation des espèces celle de leurs habitats, tout en prenant en compte la légitimité des activités humaines dans le cadre d'un ensemble représentatif cohérent et fonctionnel du territoire européen.

Il a tenu à souligner que cette directive n'induisait pas une protection forte sur les sites, risquant d'y entraver toute initiative mais sollicitait un consensus entre les gestionnaires, les utilisateurs, les propriétaires et l'administration pour conduire une politique de conservation -entretien et gestion- des espèces avec une obligation de résultat clairement définie : le maintien, voire la restauration de la biodiversité par une utilisation durable de l'espace.

Cette directive entendait donc maintenir, voire restaurer des activités abandonnées ou en voie de disparition qui s'étaient révélées jusqu'ici compatibles avec les objectifs affichés, la disparition d'activités traditionnelles pouvant conduire au contraire à une réduction de la biodiversité. A ce titre, il a considéré que la chasse et la pêche entraient dans le cadre d'une gestion durable des espaces naturels.

M. Gérard Tendron a, cependant, jugé que la directive était incomplète en ce qui concerne la protection de certains groupes d'insectes aquatiques ou à larves aquatiques, pourtant très vulnérables et fondamentaux dans l'évaluation de la qualité des milieux aquatiques, de même que pour certains poissons et leurs habitats ; ainsi des habitats d'eau douce sensibles, incontestablement d'intérêt communautaire, comme les prairies inondables des lits majeurs de cours d'eau et une espèce sensible comme le brochet étaient absents des annexes de la directive. Néanmoins, la prise en compte de sites remarquables en raison de la présence d'espèces botaniques d'intérêt communautaire permettait d'assurer la conservation de zones propices à la reproduction du brochet, et de remédier ainsi à cette carence.

M. Gérard Tendron a fait remarquer qu'en raison de la nature particulière des habitats d'eau douce, la conservation reposait souvent sur ce qui vient de l'amont et du bassin versant et nécessitait une gestion intégrée, à l'échelle des bassins fluviaux, notamment pour la protection des grands migrateurs, tels les saumons, lamproies et aloses.

En ce qui concerne la mise en oeuvre de la directive 92/43 Habitats, M. Gérard Tendron a indiqué que le Conseil supérieur de la pêche avait été très largement associé aux travaux des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN), qui avaient bien rempli leur mission compte tenu de délais et de moyens limités. La contribution au Conseil supérieur de la pêche avait surtout porté sur le recensement et la cartographie détaillée des espèces piscicoles d'intérêt communautaire visées à l'annexe II de la directive.

Plutôt que de parler d'échec, M. Gérard Tendron a préféré mettre en avant le décalage entre la pertinence de l'approche scientifique comme préalable indispensable, et la nécessité d'une campagne d'information et de communication qui aurait dû être menée en parallèle et non a posteriori auprès des élus, des acteurs socio-économiques et des propriétaires. A ce décalage s'est ajouté le sentiment d'être mis devant le fait accompli, des réactions anti-européennes de principe ainsi qu'une méfiance justifiée par le manque de précisions quant à la définition des règles de gestion applicables dans les sites désignés. Les conséquences possibles de l'interprétation de la notion de dérangement des espèces dans les zones à classer a inquiété à juste titre les pêcheurs et les chasseurs.

A propos du déroulement de la deuxième phase de désignation des sites, M. Gérard Tendron a mis en avant le relatif désarroi des CSRPN et à travers eux de la communauté scientifique qui s'était mobilisée bénévolement et dont le travail se trouve de fait très largement remis en cause.

Il a jugé que l'objectif de ne pas dépasser 2,5 % du territoire n'avait aucune justification scientifique sérieuse étant donné que la France était le pays européen le plus riche en habitats et qu'elle comptait quatre domaines biogéographiques sur six. Compte tenu de cette richesse, il a jugé que le nombre de sites proposés lors de la première phase n'était pas excessif, même si les superficies envisagées étaient sans doute trop élevées dans l'attente d'une délimitation plus fine.

M. Gérard Tendron a mis en avant les risques courus par la France si les listes proposées en juillet prochain ne reposaient pas sur des bases scientifiques fiables, notamment le risque de se voir imposer des sites par la commission, ou encore la perte des crédits européens consacrés à l'environnement.

En ce qui concerne la définition des règles de gestion pour les sites intégrés au réseau " Natura 2000 ", M. Gérard Tendron a fait valoir que l'intégration des objectifs de la Directive " Habitat " dans les plans de gestion piscicole initiés par le Conseil supérieur de la pêche ne devrait pas imposer de contraintes fortes, autres que celles déjà en vigueur dans la législation actuelle. Il a jugé que la conservation des habitats et de certaines espèces de poisson visées par la directive ne justifiait pas a priori l'interdiction de la pêche dans les sites " Natura 2000 ", car la législation nationale sur la pêche était déjà suffisamment contraignante à travers les périodes d'ouverture et les quotas de capture, pour assurer le maintien des cycles biologiques piscicoles, d'autant plus que la pression de pêche en eau douce n'était pas, en France, un facteur limitant les populations de poissons, sauf dans le cas de la civelle et de l'esturgeon.

Audition de MM. Jean Roland, directeur de " Réserves naturelles de France " et Gilles Valentin-Smith,
Coordinateur du programme LIFE " Natura 2000 "
(Mardi 25 mars 1997)

M. Jean Roland a précisé, en guise de propos liminaire, que " Réserves naturelles de France " rassemblait les personnes travaillant pour les réserves naturelles françaises et avait une certaine expérience en matière de planification de la gestion patrimoniale des milieux naturels, et était chargé, à ce titre, par le ministre de l'environnement et la Commission européenne de la mise en place d'un programme expérimental sur le contenu des documents d'objectifs Natura 2000.

Répondant à une question de M. Jean Roland , M. Jean-François Le Grand, président, a rappelé que les directives européennes, telles celles concernant " Natura 2000 ", étaient élaborées au niveau communautaire, sans contrôle démocratique au niveau national, et s'imposaient au droit national. Il a considéré que les difficultés soulevées par la directive " Natura 2000 " étaient lourdes, fondées, et raisonnées. Il a, en particulier, insisté sur la nécessité de définir la notion de " perturbation ". Il a rappelé ensuite la " lame de fond d'oppositions " qui avait été soulevée par la diffusion de la directive, y compris lors de la relance de la procédure.

M. Jean Roland , après avoir qualifié la mise en oeuvre de la directive en France de " raté", a cependant insisté sur la désinformation dont elle avait fait l'objet. Il a également signalé, à la décharge du ministère de l'environnement, que celui-ci n'avait pas disposé des moyens financiers nécessaires à une véritable concertation. Il a considéré qu'il fallait revenir au texte et ne pas faire dire à la Directive n'importe quoi.

M. Michel Doublet , réagissant à ces propos, a considéré que la concertation aurait coûté moins cher et aurait évité bien des problèmes si elle avait été préalable. Il a précisé que, dans son département, la " catégorie I " ne posait pas de problème, que la " catégorie II " faisait l'objet de " réserves importantes ", même de la part des associations écologistes, et que la " catégorie III " provoquerait vraisemblablement un blocage.

Il a, par ailleurs, regretté qu'il soit peu tenu compte des propriétaires des terrains retenus pour le zonage et de leur droit de propriété.

M. Jean-François Le Grand, président, a signalé certaines aberrations de l'inventaire, comme l'oubli de la baie d'Auderville, et l'inscription d'autres zones sans intérêt, qui décridibilisent la démarche des comités régionaux scientifiques de protection de la nature (CSRPN). Il a également jugé que les ZNIEF, dont, sans qu'ils soient opposables au tiers, il convient de tenir compte dans les plans d'occupation des sols, ont constitué, pour les maires, un précédent tout à fait négatif.

M. Gérard César a jugé que la directive ne pourrait être bonne que si un consensus était recherché et atteint, ce qui était le cas en Gironde où la proposition d'une liste de sites représentant 2,5 % du territoire n'a pas été soulevée d'opposition.

M. Gilles Valentin-Smith est convenu que certaines enveloppes de références des sites soumis à la consultation en juillet 1996 présentaient des superifices trop importantes et pas toujours justifiées scientifiquement.

Insistant sur la nécessité des documents d'objectifs, M. Jean-François Le Grand, président, a jugé qu'ils devraient impérativement préciser ce qui sera inscrit à l'inventaire, ce qui sera classé, et ce à quoi les propriétaires des terrains seraient engagés.

M. Michel Doublet a ajouté que ces documents devraient également préciser dans quelle mesure des aménagements resteraient possibles dans les zones retenues, ou, sinon, quelles compensations financières seraient accordées à leurs propriétaires.

Il a rappelé que la Charente-Maritime n'avait, historiquement, jamais été une zone naturelle, mais qu'elle était le résultat des aménagements humains, notamment d'opérations de drainage.

M. Gilles Valentin-Smith a considéré que la question du drainage constituerait un enjeu important, qui donnerait lieu à des conflits que la loi nationale n'est pas en mesure de gérer.

M. Jean-François Le Grand , président , a, pour sa part, jugé que la protection de la nature et le développement durable étaient conciliables avec le drainage à grande échelle mais que le drainage d'une prairie humide pouvait remettre en cause sa valeur patrimoniale.

Après avoir mis en garde les sénateurs sur le dangers que constituerait une réduction maximale des sites, M. Jean Roland a souligné l'importance de la définition des critères du zonage et celle des compensations financières. Il a ajouté que des aides financières devraient être prévues afin d'encourager le maintien de certaines pratiques agricoles et économiques.

M. Michel Doublet , après avoir précisé qu'à l'heure actuelle, de telles aides étaient supprimées, a signalé que dans le marais poitevin, les aménagements se faisaient, en conséquence, de façon anarchique.

MM. Gérard César et Jean-François Le Grand, président, ont ensuite insisté sur la diversité de la qualité de la concertation selon les départements.

M. Gilles Valentin-Smith a précisé que les documents d'objectifs ne résoudraient pas la question du financement. Il a, par ailleurs, regretté que la France n'ait pas joué la carte de l'agri-environnement. Il a indiqué que la Communauté européenne n'aurait la responsabilité financière que de " l'habitat prioritaire " ; quant aux autres zones, il a prédit qu'elles ne seraient jamais contrôlées par aucun inspecteur.

S'agissant de l'expérimentation dont il avait la responsabilité, il a rappelé que les sites étaient ouverts vers l'extérieur et pouvaient présenter leur expérience aux acteurs économiques. Il n'a pas caché que certains d'entre eux " fonctionnaient mal ".

M. Gilles Valentin-Smith a jugé que les documents d'objectifs devraient intégrer une vision dynamique de la protection des sites inscrits dans le réseau Natura 2000 et qu'il fallait se donner une certaine souplesse, si les surfaces étaient importantes afin de ne figer ni la nature, ni les activités humaines.

Par ailleurs, il a précisé qu'il n'y avait aucune raison pour que la chasse soit interdite dans les zones inscrites. C'est pourquoi, les chasseurs, au niveau national, n'étaient pas opposés à la directive ; il a cependant relevé qu'au niveau local, certains d'entre eux avaient manifesté une certaine opposition, su un des 37 sites.

M. Jean-François Le Grand, président, a, par ailleurs, émis l'idée d'une harmonisation des CSRPN, dont la composition pourrait être élargie, tout en s'appuyant sur un comité scientifique.

M. Gilles Valentin-Smith a ensuite présenté le programme de coordination du programme LIFE " Natura 2000 ".

Il a, tout d'abord, précisé que l'expression " document d'objectifs " était l'appellation française qui a été choisie pour remplacer la terminologie " plan de gestion " citée dans l'article 6-1 de la directive " Habitats " et traduit de l'anglais " management plan ".

Un tel changement de terminologie, a-t-il souligné, n'est pas neutre : le document d'objectifs n'a pas vocation à se substituer aux plans de gestion déjà existants. C'est une sorte de schéma directeur, d'aide à la décision, pour les administrations et acteurs du site.

M. Gilles Valentin-Smith a précisé que ce document devait permettre, sur un site " Natura 2000 ", à partir d'une étude de l'existant, de proposer à l'Etat les meilleures solutions quant au maintien des habitats d'intérêt communautaire " dans un état de conservation favorable ". Il doit donc définir des préconisations de gestion des habitats puis des actions à mettre en oeuvre, sous forme éventuellement de " contrats d'objectifs ".

Il a considéré que le document d'objectifs était une partie fondamentale dans la mise en oeuvre de la directive " Habitats ", car ils donnaient les moyens d'appréhender avec une certaine ambition de nouveaux rapports entre protection de la nature et activités humaines, et d'officialiser la démarche amorcée localement, sans méthodologie nationale, sur certains espaces protégés.

En outre, il a précisé que le ministère de l'Environnement français cherchait à acquérir une certaine avance en établissant des documents d'objectifs sur tous ses sites " Natura 2000 ", pour obtenir de Bruxelles que ces documents fassent foi techniquement et juridiquement en tant qu'engagement de l'Etat à maintenir les sites en bon état de conservation.

M. Gilles Valentin-Smith a, par ailleurs, jugé qu'il conviendrait probablement de prévoir par décret qui sera habilité à élaborer un document d'objectifs, puis à coordonner sa mise en oeuvre.

Il a également insisté sur la nécessité de lever une contradiction à propos des acteurs socio-économiques qui souhaitent à la fois que le document d'objectifs ait peu de valeur administrative ou juridique et qu'il donne toutes les réponses sur les contraintes, les interdictions et les indemnisations.

Il s'est enfin interrogé sur la nécessité de légiférer pour conférer une certaine opposabilité aux documents d'objectifs, sur le coût d'élaboration des documents d'objectifs nécessaires d'ici 2004, et sur l'inconnue en ce qui concerne le financement par la Communauté européenne du réseau " Natura 2000 ".

M. Jean Roland a enfin apporté des précisions sur le financement des sites-pilotes : les 35 sites LIFE " Natura 2000 " devraient recevoir chacun, entre 1996 et mi-1998, 400.000 francs, provenant, pour la moitié, de la Communauté européenne, pour 25 %, du ministère de l'environnement, et pour 25 %, d'organismes locaux (collectivités territoriales, agences de l'eau, autres établissements publics...). En outre, 3 millions de francs, provenant pour moitié de l'Etat et pour moitié de la Communauté européenne, seront consacrés à la coordination.

ANNEXE N° 2 -

1. Directive 92/43/CEE Habitats Naturels -

2. Directive 79/409/CEE Oiseaux Sauvages



1 TA Orléans 29 mars 1988 - Rommel - Frapec ; TA Poitiers 27 juin 1990 - Soc. pour l'étude et la protection de la nature en Aunis et Saintonge.

2 Assemblée permanente des chambres d'agriculture, FNSEA, CNJA, Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs, Association nationale des centres régionaux de la propriété forestière, Fédération nationale des communes forestières, Fédération nationale de la propriété agricole, Union nationale des fédérations départementales de chasseurs, Union nationale des fédérations départementales de pêche et de protection du milieu aquatique.

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