N° 785
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 juillet 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021 ,
Par M. François-Noël BUFFET,
Rapporteur
MM. Stéphane LE RUDULIER, Éric KERROUCHE, Mme Nathalie GOULET, M. Alain RICHARD, Mme Cécile CUKIERMAN, MM. Jean-Yves ROUX, Guy BENARROCHE et Dany WATTEBLED
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
AVANT-PROPOS
Le récit des semaines qui ont précédé les élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021 ressemble à la chronique d'un désastre annoncé.
Le 25 mai 2020, quelques jours après l'expiration du délai imparti aux candidats aux élections départementales pour remettre leurs bulletins de vote et professions de foi aux commissions de propagande, des employés municipaux d'Hérimoncourt (Doubs) découvrent plusieurs centaines d'enveloppes jonchant le sol à la lisière d'une forêt, contenant les documents du seul binôme de candidats en lice dans le canton de Delle (Territoire de Belfort), Anaïs Monnier-Von Aesch et le sénateur Cédric Perrin. Une cinquantaine d'enveloppes avaient été incendiées, comme le rapporte l'édition du lendemain de L'Est républicain .
L'Est républicain , 26 mai 2021
Le 26 mai, le maire de Vovray-en-Bornes (Haute-Savoie), Xavier Brand, signale à la préfecture avoir fait une découverte similaire sur le territoire de la commune de Copponex.
Dans les jours et les semaines qui suivent, les témoignages d'habitants et d'élus, faisant état de dysfonctionnements plus ou moins graves dans la distribution des plis de propagande - principalement dans les régions où celle-ci avait été confiée à la société Adrexo - affluent auprès des préfectures et de l'administration centrale du ministère de l'intérieur : plis distribués au hasard dans les boîtes aux lettres ou déposés en tas dans les halls d'immeuble, boîtes aux lettres bourrées d'enveloppes, propagande retrouvée dans des poubelles, absence de distribution dans des communes entières...
|
|
|
Photos adressées aux préfectures de
Haute-Savoie et du Bas-Rhin (respectivement le 26 mai et le 4 juin
2021)
|
|
Courriel d'Édith Legrand, maire de Bergesserin,
à la préfecture de Saône-et-Loire (6 juin
2021)
|
|
À l'approche des scrutins, les signaux d'alarme se multiplient . Le mercredi 16 juin, lors des questions d'actualité au Gouvernement au Sénat, Pierre Louault, sénateur d'Indre-et-Loire, interpelle le Gouvernement sur ces dysfonctionnements, après la situation déjà « catastrophique » constatée lors des élections législatives partielles des 30 mai et 6 juin, et il demande des engagements en vue de la suite des opérations. Le même jour, le ministre de l'intérieur, Gérald Darmanin, reconnaît sur le réseau Twitter des difficultés « dans quelques communes » seulement...
Source : Twitter
Dès le soir du premier tour, le 20 juin, dans une allocution télévisée, le Président du Sénat, Gérard Larcher, appelle solennellement le ministre de l'intérieur à assurer la distribution des documents de propagande dans des conditions plus satisfaisantes en vue du second tour. Le lendemain matin, les dirigeants des deux prestataires, La Poste et Adrexo, sont convoqués place Beauveau, où il leur est demandé d'être « imaginatifs » - ce qui conduira Adrexo à sous-traiter à La Poste, au second tour, une partie de la prestation qui lui incombait.
Face à la gravité et à la multiplicité des dysfonctionnements dont témoignent citoyens et élus locaux, la commission des lois du Sénat entend, dès le mercredi 23 juin, Gérald Darmanin, responsable, en tant que ministre de l'intérieur, du déroulement des opérations électorales.
Si le ministre de l'intérieur reconnaît alors des dysfonctionnements, il relativise immédiatement leur impact sur l'abstention massive constatée au premier tour. Les explications qu'il donne des défaillances constatées sont, en outre, assez confuses et, pour une part, manifestement erronées.
Dans la foulée de cette audition, la création d'une mission d'information est décidée au sein de la commission des lois 1 ( * ) . Par un vote du Sénat, elle est dotée le lendemain, 24 juin, des pouvoirs d'une commission d'enquête.
Malgré l'émotion publique et les efforts de l'administration, la situation, loin de s'améliorer, s'aggrave dans l'entre-deux-tours, notamment en ce qui concerne les élections régionales. Il est désormais établi qu' au moins quatre Français sur dix n'ont pas reçu les documents de propagande remis par les listes restant en ballottage dans la perspective du second tour des élections .
Depuis cette date, le travail d'enquête que la mission d'information a souhaité mener dans les meilleurs délais, sur la base d'une série d'auditions et de l'analyse de nombreux documents dont elle a obtenu communication en application de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires , a permis de mesurer plus exactement l'ampleur du fiasco et de mieux en comprendre les raisons. Il conduit aussi à formuler plusieurs recommandations afin de sécuriser la tenue des prochains scrutins.
Les conclusions de la mission d'information
dotée des pouvoirs d'une commission d'enquête
Un fiasco sans précédent
Au terme de ses travaux, la mission d'information constate que les chiffres et la variété des incidents dont il a été fait état, dans les jours qui ont suivi le premier comme le second tour des élections de juin 2021, ont été manifestement sous-estimés tant par le ministre de l'intérieur que par les opérateurs chargés de la logistique électorale.
Au premier tour, les chiffres avancés par la société Adrexo (5,3 % de non-distribution aux élections départementales et 7,2 % aux régionales) doivent être confrontées aux remontées des préfectures qui, toutes sans exception, font état de graves difficultés d'acheminement dans les zones couvertes par cette société. Les statistiques fournies par La Poste semblent plus plausibles (9,5 % de non-distribution aux deux catégories d'élections).
Au second tour, de l'aveu même des opérateurs, 26,6 % des électeurs n'ont reçu aucune propagande pour les élections départementales et 40,3 % pour les élections régionales, cette proportion se montant même à plus de 90 % dans plusieurs départements. Encore ces statistiques sont-elles vraisemblablement sous-évaluées, comme en témoignent les discordances relevées par les élus et les préfectures.
Un enchaînement de dysfonctionnements à plusieurs étapes du processus d'acheminement du matériel électoral
Les dysfonctionnements constatés résultent d'une pluralité de facteurs, qui tiennent à la fois à certains choix discutables de l'administration et à l'impossibilité pour certains opérateurs privés d'offrir le niveau et la qualité de service auxquels ils s'étaient contractuellement engagés.
La complexité de l'organisation des opérations de propagande électorale ainsi que la spécificité de la tenue d'une double élection simultanée - élections départementales et élections régionales - pourtant décidée par le législateur dès 2013, n'ont manifestement pas été pris suffisamment en considération. Cette attitude a conduit à une multiplication de difficultés à plusieurs stades du déroulement des opérations préélectorales qui, par agrégation, ont abouti à un véritable fiasco, sans commune mesure avec les quelques difficultés récurrentes qui peuvent, il est vrai, se rencontrer dans la plupart des scrutins.
Les dysfonctionnements relevés sont, en premier lieu, largement imputables à l'attribution par le ministère de l'intérieur - au niveau central comme au niveau des préfectures - de l'organisation d'une partie des opérations de mise sous pli, de routage et de distribution à des opérateurs qui n'en avaient pas la capacité opérationnelle. La rédaction des cahiers des charges et les modalités d'examen des offres n'ont en effet pas permis de s'assurer pleinement de la capacité réelle des soumissionnaires à exercer les missions qui leur étaient contractuellement assignées.
En second lieu, certaines entreprises choisies pour assurer la distribution, mais aussi la mise sous pli et le routage, n'ont visiblement pas pris la mesure des efforts logistiques à mettre en oeuvre pour répondre aux besoins identifiés par l'administration, que ce soit au stade de la formulation de leurs offres ou lors de l'exécution des marchés. À cet égard, il doit être souligné que les prestations concernées relevaient, pour le distributeur Adrexo, d'une activité exercée jusqu'alors de manière très accessoire ; pour Koba Global Services, elles impliquaient un effort logistique particulièrement important eu égard au nombre de marchés locaux qui lui avaient été attribués par les préfectures.
12 recommandations pour garantir l'indispensable
information
des électeurs lors des prochains
scrutins
À quelques mois d'échéances électorales majeures pour la vie démocratique de notre pays, il est urgent de prendre les mesures nécessaires pour que les défaillances constatées ne se reproduisent pas, sous peine d'entacher la sincérité des scrutins, de détourner plus encore nos concitoyens des urnes et d'affaiblir la légitimité des élus.
Recommandation n° 1 : Inviter le ministère de l'intérieur à poursuivre les investigations sur les manquements des distributeurs, notamment de la société Adrexo, et à envisager le cas échéant la résiliation de l'accord-cadre dès cette année.
Recommandation n° 2 : Ne pas exclure, le cas échéant, l'attribution de tous les lots du marché à un même opérateur postal, sans pour autant lui octroyer un monopole ou le soustraire à toute mise en concurrence, ce qui serait contraire au droit européen.
Recommandation n° 3 : Revoir les critères de sélection des candidats au marché de la distribution des plis électoraux, pour donner la prépondérance aux moyens opérationnels.
Recommandation n° 4 : Mieux associer l'administration centrale du ministère de l'intérieur à la passation des marchés locaux de mise sous pli, et contrôler le volume des prestations confiées à chaque entreprise de routage au niveau national.
Recommandation n° 5 : Exclure toute dématérialisation intégrale de la propagande électorale.
Recommandation n° 6 : Afin de limiter le nombre de plis non distribués, mieux tirer parti des bases d'adresses des opérateurs postaux pour corriger le fichier des électeurs.
Recommandation n° 7 : Préciser et uniformiser les consignes de distribution à donner aux agents.
Recommandation n° 8 : Préciser, dans les clauses du marché public, les exigences minimales de formation des agents chargés de la distribution.
Recommandation n° 9 : Améliorer les systèmes de reporting imposés aux opérateurs, afin de mettre fin aux discordances entre chiffres déclarés et constatés.
Recommandation n° 10 : Informer par tous moyens les électeurs de la publication en ligne des professions de foi des candidats.
Recommandation n° 11 : Permettre aux électeurs qui en feraient la demande expresse de ne recevoir la propagande électorale que sous format numérique.
Recommandation n° 12 : En cas de concomitance de deux élections générales, porter d'une à deux semaines le délai de l'entre-deux-tours.
Quelques déclarations du Gouvernement décryptées
Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté
« Je veux être très précise : 42 millions de plis ont été confiés à Adrexo. Adrexo déclare, suite à interpellation du ministère de l'Intérieur, en avoir livré 99 %, ils nous disent qu'1 % de ces plis n'ont pas été livré. [...] Il y a donc environ 21 000 électeurs au total qui n'ont pas reçu la propagande . » (France 2, soirée électorale du 20 juin 2021)
La disproportion entre le chiffre avancé par la ministre et la réalité est abyssale. Le ministère de l'intérieur était d'ores et déjà informé, par de très nombreuses remontées des préfectures et des élus, de difficultés considérables dans l'acheminement de la propagande électorale dans les zones couvertes par Adrexo .
Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur
« Seules deux sociétés sont qualifiées par l'Arcep pour répondre à l'appel d'offres, et comme la loi nous oblige à faire des lots, nous devons retenir les deux sociétés... » (Sénat, commission des lois, 23 juin 2021) « Ces sociétés sont les deux seules que l'Arcep, autorité administrative indépendante, a validées comme pouvant concourir à ces marchés. (...) Selon les règles en vigueur et voulues par le législateur, l'autorité a considéré que la société Adrexo était capable de répondre à ce marché. » (Assemblée nationale, commission des lois, 29 juin 2021)
Ces déclarations sont trompeuses à plusieurs égards .
1° Il existe une cinquantaine d'opérateurs autorisés à délivrer des services postaux de distribution du courrier, même si deux d'entre eux seulement exercent cette activité sur tout le territoire national ou la plus grande partie de celui-ci.
2° L'autorisation délivrée par l'Arcep ne certifie pas la capacité des opérateurs à exécuter n'importe quelle prestation de distribution de courrier , quelles qu'en soient l'ampleur et les contraintes. En l'occurrence, il appartenait au ministère de l'intérieur, pouvoir adjudicateur, de s'assurer de la capacité de ses cocontractants à honorer leurs obligations.
3° Aucune règle n'impose à un acheteur public, en cas de pluralité de candidatures, de répartir les lots d'un marché public entre les différents candidats . Tout au contraire, il a l'obligation d'attribuer chaque lot au candidat le mieux-disant pour ce lot.
« Quand La Poste ne trouve pas les destinataires du courrier dans l'immeuble, elle reprend les plis, ce qui n'a pas été le cas d'Adrexo, qui les a laissés sur place, jetés ou brûlés... » (Sénat, commission des lois, 23 juin 2021)
Le ministre oubliait d'indiquer que le ministère lui-même a, pendant un temps, donné instruction à la société Adrexo de laisser les plis de propagande en tas dans les halls d'immeubles, en cas d'impossibilité d'identifier les boîtes aux lettres des destinataires .
« La France est à peu près le seul pays à organiser l'information électorale de cette manière. » (Sénat, commission des lois, 23 juin 2021) « La France est aussi le seul pays où la propagande électorale est envoyée gratuitement à l'ensemble des électeurs. » (Assemblée nationale, commission des lois, 29 juin 2021)
La France n'est nullement le seul pays où la distribution de la propagande électorale soit prise en charge par la puissance publique, au moins financièrement .
Jean-Benoît Albertini, secrétaire général du ministère de l'intérieur
« Le code de la commande publique dresse une liste limitative d'éléments qu'il est possible de demander. (...) Nous nous en sommes tenus au strict respect de ce que le code prévoit qu'un client puisse demander à des candidats prestataires . » (Sénat, commission des lois, 12 juillet 2021 - en réponse à une question de François-Noël Buffet, président de la commission et rapporteur de la mission d'information, sur la vérification par le ministère des capacités économiques et financières des candidats au marché de distribution)
Ces affirmations sont erronées . Depuis le 1 er avril 2016, le droit de la commande publique ne limite plus les informations qu'un acheteur public peut exiger des candidats à un marché public pour s'assurer de leurs capacités économiques et financières 2 ( * ) .
I. LA PROPAGANDE ÉLECTORALE ET SA PRISE EN CHARGE PAR L'ÉTAT
A. UNE GARANTIE POUR LA SINCÉRITÉ DU SCRUTIN
La loi désigne comme « documents de propagande électorale » les circulaires (aussi appelées « professions de foi ») et les bulletins de vote dont l'envoi et la distribution peuvent être confiés gratuitement par les candidats, binômes ou listes de candidats aux commissions de propagande électorale instituées localement avant chaque élection 3 ( * ) .
Les commissions de propagande
Des commissions de propagande sont instituées à l'occasion de la plupart des élections politiques, en application de textes législatifs spéciaux 4 ( * ) . Elles sont néanmoins régies par des règles communes, énoncées aux articles R. 31 et suivants du code électoral.
Ces commissions sont instituées par arrêté préfectoral dans le cadre des circonscriptions électorales, étant entendu qu'une même commission peut être commune à plusieurs circonscriptions et plusieurs élections. Elles sont installées au plus tard à l'ouverture de la campagne électorale, c'est-à-dire, en règle général, quinze jours avant le scrutin (ou, le cas échéant, le premier tour).
Chaque commission de propagande est présidée par un magistrat désigné par le premier président de la cour d'appel. Elle comprend en outre un fonctionnaire désigné par le préfet et un représentant de l'opérateur chargé de l'envoi de la propagande. Des suppléants peuvent être désignés dans les mêmes conditions.
Le secrétariat est assuré par un fonctionnaire désigné par le préfet.
Les candidats, leurs remplaçants ou leurs mandataires peuvent participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission concernant leur circonscription.
Le président fixe, en accord avec le préfet, le lieu où la commission doit siéger.
L'élaboration et l'impression de ces documents sont laissées aux soins des candidats , qui sont néanmoins tenus de respecter des prescriptions légales et réglementaires régissant leur format (taille, couleur, grammage du papier...) et leur contenu (prohibition de l'utilisation de l'emblème national, interdictions spécifiques aux bulletins de vote) 5 ( * ) .
Après s'être assurée que les documents sont conformes à ces prescriptions 6 ( * ) , la commission de propagande est chargée :
- d'une part, d' adresser à tous les électeurs de la circonscription , au plus tard le mercredi précédant le premier tour de scrutin et, en cas de ballottage, le jeudi précédant le second tour une circulaire et un bulletin de vote de chaque candidat, binôme ou liste ;
- d'autre part, d' envoyer dans chaque mairie de la circonscription , dans les mêmes délais, les bulletins de vote de chaque candidat, binôme ou liste en nombre au moins égal à celui des électeurs inscrits . Il appartient au maire de répartir ces bulletins entre les différents bureaux de vote de la commune, le cas échéant 7 ( * ) .
La prise en charge par l'État de l'acheminement auprès des électeurs de la propagande électorale des candidats constitue une garantie, parmi d'autres, de la sincérité du scrutin . Elle assure la bonne information des électeurs et réduit l'inégalité des moyens dont les candidats disposent pour faire campagne. Elle permet aussi aux électeurs qui le souhaitent de préparer leur vote depuis chez eux, en se munissant du bulletin de vote choisi avant de se déplacer au bureau de vote.
La prise en charge de l'acheminement des bureaux de vote en mairie participe, de son côté, à l'organisation matérielle du scrutin .
* 1 Composition de la mission d'information : François-Noël Buffet, rapporteur, Stéphane Le Rudulier, Éric Kerrouche, Nathalie Goulet, Alain Richard, Cécile Cukierman, Jean-Yves Roux, Guy Benarroche et Dany Wattebled, membres.
* 3 Il ne s'agit pas d'une obligation : les candidats sont évidemment libres de diffuser tout message écrit auprès des électeurs, et ils peuvent faire déposer eux-mêmes des bulletins de vote dans les bureaux de vote (article L. 58 du code électoral). Mais outre le fait que le concours de la commission de propagande électorale est gratuit, il permet en principe de toucher tous les électeurs, puisque les commissions ont accès, pour la distribution des plis, à leur liste complète et à leur adresse postale.
* 4 Il s'agit, pour les élections départementales, de l'article L. 212 du code électoral et, pour les élections régionales, de son article L. 354. Pour les élections municipales, une commission de propagande n'est instituée que dans les communes de plus de 2 500 habitants. Pour l'élection présidentielle, la commission nationale de contrôle de la campagne électorale (prévue par le décret n°2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel ) en remplit les fonctions.
* 5 Articles L. 52-3, R. 27, R. 29 et R. 30 du code électoral. Mis à part l'interdiction de l'utilisation de l'emblème national, les prescriptions relatives aux circulaires ne s'appliquent que dans le cas où les candidats veulent obtenir pour leur distribution le concours de la commission de propagande.
* 6 Lorsque la circonscription excède les limites du département (comme c'est le cas pour les élections régionales), le contrôle de conformité est effectué par la commission de propagande du département chef-lieu de circonscription qui transmet sans délai ses décisions aux commissions de propagande des autres départements (article R. 38 du même code).
* 7 Article 34 du même code. Cet article pourvoit au cas où le nombre de circulaires et de bulletins remis par les candidats est insuffisant : à défaut de proposition de répartition formuée par le candidat, le binôme ou la liste ou, en tout état de cause, si la commission le décide, les circulaires demeurent à la disposition du candidat et les bulletins de vote sont distribués dans les bureaux de vote, à l'appréciation de la commission, en tenant compte du nombre d'électeurs inscrits.