INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Près de deux millions de fonctionnaires et de contractuels territoriaux font vivre les services publics de proximité : crèches, cantines, bibliothèques, polices municipales, services techniques, etc .
Longtemps considérée comme « subsidiaire » ou « inférieure » à la fonction publique de l'État, la fonction publique territoriale constitue aujourd'hui un maillon indispensable de l'organisation décentralisée de la République.
Depuis trente-quatre ans, le statut de la fonction publique territoriale permet de concilier deux exigences : l'unité et la neutralité de la fonction publique, d'une part, et la volonté des élus locaux de mettre en oeuvre les engagements pris auprès des électeurs, d'autre part.
Dès lors, le statut de la fonction publique territoriale doit être vigoureusement défendu, d'autant plus qu'il a déjà démontré ses facultés d'adaptation. Il convient, en outre, de maintenir ce pacte implicite qui lie les employeurs territoriaux et leurs agents dans l'objectif de garantir la qualité des services publics locaux.
Plusieurs facteurs conduisent toutefois à s'interroger sur l'avenir de la fonction publique territoriale et à envisager certaines évolutions du statut : les réformes territoriales successives, la mutation des services publics locaux, la réduction des concours financiers de l'État, etc .
Le Gouvernement a d'ailleurs ouvert plusieurs chantiers depuis le début de l'année (place des contractuels, simplification du dialogue social, etc .), qui pourraient aboutir d'ici le printemps 2019 à la présentation d'un projet de loi portant réforme de la fonction publique.
La Conférence nationale des territoires (CNT), dont la prochaine réunion devrait se tenir en juillet, constitue une occasion unique pour faire part au Gouvernement des inquiétudes des employeurs territoriaux et de leurs agents mais également formuler des propositions d'évolution concrètes s'inscrivant dans une logique de dialogue et de responsabilité.
C'est dans ce contexte que votre commission a créé, à l'invitation du président du Sénat, une mission de réflexion sur les enjeux de l'évolution de la fonction publique territoriale.
Pendant un mois, votre rapporteur a entendu l'ensemble des parties prenantes (Gouvernement, employeurs territoriaux, syndicats, etc .), pendant près de dix heures d'audition.
Forte de ce dialogue constructif et apaisé, elle propose quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale, articulées autour de trois objectifs : donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, leur allouer de nouveaux moyens d'action et, enfin, garantir les droits des agents territoriaux tout en diversifiant leurs modes de recrutement 1 ( * ) .
I. LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE, TRENTE-QUATRE ANS APRÈS L'ADOPTION DU STATUT GÉNÉRAL
A. PRÈS DE DEUX MILLIONS D'AGENTS ET 50 000 EMPLOYEURS
Avec ses 1,9 million d'agents (titulaires et contractuels) , la fonction publique territoriale représente près de 35 % de l'emploi public , contre 44 % pour le versant de l'État et 21 % pour le versant hospitalier 2 ( * ) .
Elle présente au moins deux spécificités :
- trois quarts de ses agents relèvent de la catégorie C (tâches d'exécution) ; leur rémunération mensuelle s'établit en moyenne à 1 890 euros nets, soit 25 % de moins que celle des agents de l'État ;
- près d'un agent territorial sur cinq est un agent contractuel .
Les spécificités de la fonction publique territoriale par rapport aux autres versants de la fonction publique
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Versant territorial |
Versant de l'État |
Versant hospitalier |
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Nombre d'agents |
1,9 million |
2,4 millions |
1,2 million |
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Structure de l'emploi |
Catégorie A |
9,7 % |
55,7 % |
32,3 % |
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Catégorie B |
14,5 % |
24,5 % |
19,5 % |
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Catégorie C |
75,8 % |
19,8 % |
48,2 % |
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Rémunération mensuelle moyenne |
1 890 euros |
2 490 euros |
2 240 euros |
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Part des agents contractuels |
18,8 % |
15,8 % |
17,6 % |
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Source : commission des lois du Sénat
Les agents territoriaux sont répartis dans 53 cadres d'emplois , eux-mêmes regroupés en dix filières (« administrative », « culturelle », « médico-sociale », etc .).
Par rapport au versant de l'État et à son organisation en corps, la fonction publique territoriale offre une plus grande souplesse dans la gestion des personnels, même si certaines filières connaissent des difficultés de recrutement et de mobilité (« enseignement artistique » et « animation » notamment).
Les 50 000 employeurs territoriaux forment un ensemble hétérogène regroupant les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les régions et les départements. S'ils emploient en moyenne quarante agents, environ 30 000 d'entre eux comptent moins de dix agents.
Des structures de mutualisation ont été créées pour appuyer les employeurs territoriaux dans la gestion de leurs ressources humaines :
- les centres de gestion (CDG), qui favorisent une application uniforme du droit de la fonction publique territoriale dans chaque département ;
- le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et ses délégations régionales qui coordonnent les actions de formation.
* 1 Les termes techniques utilisés dans ce rapport sont explicités dans un glossaire consultable en annexe.
* 2 Les chiffres mentionnés concernant l'emploi local sont issus des travaux de l'INSEE et de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).